——一個政府職能的分析框架
摘要:我國農地存續是各級政府尤其是地方政府所應提供的最基本的一項公共產品或公共服務，也體現了政府消除土地資本化負外部性的職能要求。無論是城鎮化帶來的農地存續的現實壓力，抑或是農地存續治理的當前困境，都反映出長期以來各級政府尤其是地方政府在制度供給、政策供給、財政供給、資源供給和治理力度上的短板與缺位。鄉村振興作為戰略性頂層設計的確立，進一步強化了農地存續的基本公共產品性質，農地存續治理應回歸政府公共性職能的基本面，健全“政治錦標賽”而非“經濟錦標賽”的激勵與約束機制，并基于供給側改革“補短板”的要求，完善制度、財政與資源供給，推進農地存續治理的思路與方法創新。
關鍵詞:鄉村振興戰略；農地存續；政府治理；政府職能；負外部性
一、問題的提出
基于中國的特殊國情，農地保護歷來都是我國的基本政策，不僅關系我國的糧食安全，而且深刻影響我國社會穩定。習近平強調指出：耕地這件事絕不能有閃失，要像保護大熊貓一樣保護耕地。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略的總體布局，強調建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，“要確保糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”顯然，在黨和國家領導人講話以及頂層設計的政策文本中，農地保護的重要性歷來被高度重視，農地存續治理從來就是各級政府治理最重要、最核心的組成部分，對于推進鄉村振興戰略和確保“中國人的飯碗牢牢端在自己手中”具有特殊戰略意義。
近年來，我國以人為核心的城鎮化和城鄉融合發展的基本方向摒棄了單純追求經濟增長和規模擴大的粗放發展模式，但城鎮化必然要通過城鎮面積拓寬來實現，因此，僅從這一點來說，城鎮化不可避免地形成了與農地存續的直接博弈，“征地擴城”客觀上對“土地農用”構成壓力機制，把土地開發利用中的農地存續治理問題置于更加焦灼的位置。加之，部分地方政府在推進城鎮化和城鄉融合發展中基于自利性、短視性思維，顯性績效訴求往往獲得強調，而公共性、戰略性考量則易被忽略，致使農地保護本應作為地方政府最基本的一項公共服務的治理安排被束之高閣。如何實現城鎮擴張與農地存續的相互統一，考驗著各級政府尤其是地方政府。黨的十九大明確提出鄉村振興戰略，從發展方向上確立了“鄉村”作為整體范疇與現實存在的長期性。對于各級政府尤其是地方政府而言，要推進鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，就不能不聚焦農地存續治理的問題，需要實現農地存續治理的可持續和長效化。
二、農地存續治理：基于政府職能的規范分析
政府職能的規范分析是公共行政的理論基礎，也是現代政府治理的理論基礎。世界銀行《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》指出：“在世界各地，政府正成為人們注目的中心。全球經濟具有深遠意義的發展使我們再次思考政府的一些基本問題：它的作用應該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做好這些事情。”根據澳洲著名公共行政學者歐文·休斯的觀點，“現代經濟社會也是政治社會，離開政治體制為其制定游戲規則和經濟生活框架，經濟體制根本無法運行”。“我們不能依賴于競爭性力量來防止資源浪費、保護自然環境不被惡化并確保后代的利益不致受損”。因此，提供經濟基礎、保護自然資源等都屬于現代政府的基本職能。
從政府職能的角度看，實現農地存續可謂當代中國各級政府的最重要、最基本的公共產品或公共服務，具有戰略性、長遠性和根本性，因此是各級政府尤其是地方政府最重要的治理活動。然而，在當前中國政府治理視域中，農地存續治理往往從國家戰略高度被人們認識，而作為各級政府尤其是地方政府最基本、最重要的公共產品供給治理活動卻易被人們所忽視。基于中國的特殊國情，農地保護具有與國防、外交等公共產品相類似的宏觀戰略意義，是一種純公共產品。它們的相異之處在于農地存續治理不僅存在于中央政府層面，而且還需要各級政府尤其是地方政府貫徹落實和有效推進。因此，農地存續治理無疑是政府職能的基礎性內容與要求。面對這種全局性、戰略性的純公共產品，各級政府同樣需要追問并回答自身的作用應該是什么，能做什么和不能做什么，以及如何做好這些事情。
從政府職能的規范分析視角，農地存續的政府治理不僅體現了政府需要提供最基本公共產品的職能內容，而且體現了政府需要消除“負外部性”的職能要求。外部性是個人的效應函數或企業的成本函數不僅依存于其自身所能控制的變量，而且依賴于其他人所能控制的變量，這種依存關系又不受市場交易的影響。負的外部性無法通過市場機制來加以解決，政府應當負起這一責任。我國城鎮化以及城鄉融合發展中，以土地開發為途徑而出現的農地非農化問題，與資本介入土地市場密切相關，亦可謂是少數土地開發企業及其利益集團對全體國民利益的擠壓，是土地市場化過程中自身無法消除的負外部性，而政府就責無旁貸擔負著維護土地公共性利益要求。農地存續的政府治理則是對這一負外部性遏制與消除，這是在對農地存續治理做政府職能的規范分析時不可或缺的視角。
從政府對公共產品或公共服務供給、政府對經濟發展負外部性消除的基本職能角度看，不論是城鎮化帶給農地存續的現實壓力，還是農地存續政府治理的現實困境，都反映出長期以來各級政府尤其是地方政府在農地治理上財政供給、資源供給、法律供給、政策供給和治理力度上的短板與缺位。推進農業供給側結構性改革，補足供給短板，實現農地存續的長效治理，體現了規范、完善和彰顯政府職能的根本要求。
三、城鎮擴張與農地存續之間的現實矛盾
在城鎮化和城鄉融合發展中，盡管農地保護的極端重要性一直被強調，但就地方政府治理層面而言，長期利益與短期利益、全局利益與局部利益、顯性績效與隱形績效的矛盾仍明顯存在。部分地方政府在推進村鎮化向城鎮化發展中基于自利性思維，有著強烈的短期利益與顯性績效訴求，使得城鎮化、城鄉融合發展與農地保護之間的現實矛盾日漸突出。
（一）農地非農化的擠壓
我國進入21世紀以來城鎮化進入快速發展階段。1982年城鎮化為21%；1990年為26%；2000年為36%；到了2015年達56%。對比2015年與2000年，城鎮化率遠超之前的兩個20年的增長率。（數據來源：國家統計局）隨著城鎮數量迅速增多，規模增大，城市或城鎮周邊農地開始出現規模性的直接或隱性的非農化，這種現象的存在一方面是基于城鎮化對土地需求的增量而形成周邊農地減少的直接壓力；另一方面工業化和城鎮經濟發展的磁吸效應，城鎮對于一線勞動者需求的大增，大批原來的農業勞動者被更高經濟收益所吸引而選擇進城務工，導致農地拋荒。就前者而言，城鎮化過程中的空間擴展對周邊農地的直接占用是不可避免的客觀現實，占補平衡的補救政策只能在量上而非質上一定程度緩解兩者之間的直接沖突。從后者來看，城鎮化進程中農戶對于農地的不作為即所謂的“撂荒”，有更深層次的社會經濟文化的驅動因素。一是，城鎮化加速農村自然經濟的解體，逐步拉大的城鄉差距使以農地為勞動對象的農業謀生方式遭遇到了質疑甚至否定，農村迅速擺脫自給自足的自然狀態并與城市發生聯系。二是，城鎮化加速過程中，隨著城鄉人口流動的頻繁，農村年青一代的觀念已有根本性改變，父輩大多也不愿意讓下一代靠地吃飯，新一代農民工也更愿意放棄農耕而選擇進城務工。三是，由于我國對農地使用的嚴格管制，農戶不能將農地轉換為其他用途，但農戶出于“經濟人”身份的考量，選擇拋荒農地，農地盡管在“量”的意義上仍存在，但土地拋荒后失去肥力與耕作條件，農業價值已經中斷。
（二）農地資本化的侵蝕
政府統籌城鄉發展過程中，城鄉的差距并未被有效縮小而是實際上被拉大。以城鎮化中人口向城市遷移所導致的城市商品房售價增長為例（如表1所示），雖然2013—2015年間未收錄城鄉人均收入的數據，僅從2004年至2012年近十年中也可看出，農村人均純收入平均增長13.24%，雖稍高于城鎮居民人均13.03%的增長率，但農村向城鎮遷居實際上不僅意味著需要面對不斷攀升的商品房售價的壓力，在接受城鄉收入基數的差異以及消費水平的現實的同時還必須承擔放棄原來生產性收入的成本，一增一減之間的差距遠高于城鄉之間0.21%的增長率差額。與此同時，對比商品房售價與城鄉居民的收入占比，雖然城鄉均因為收入的增加使得商品房平均售價在收入中的占比分別平均下降了2.54%和2.47%，但2004—2015年間的復合增長8.9%的商品房售價是城鎮所獨有的隱性固定財產收入，農村居民無法分享到這一生產資料資本化所帶動的價值增長。諸如此因，城鄉在社會財富增長的過程中所享有的資源分配并非均等，隱性的財富增長農村難以擁有。相較于城市能在洪大的財富流中實現資產運營增值，農村資源匱乏，農地作為農村基本資源的資本化有根本性制約，廣大農村（含城郊農村）在城鄉一體化統籌中劣勢盡顯。
近年來，一些地方政府在回避土地產權的基礎上，推出諸如“農地銀行”、“土地信用社”、土地股份化、土地使用權證券化等嘗試。從各地探索實踐的結果看，在條件尚未成熟之時推行農地（使用權）資本化并不能給農地保護增加正能量。首先，任何金融產品都具有相應的風險性。農地所有權模糊、農地不可轉移的屬性更加劇了對其進行金融操作的風險，一旦企業或公司因經營不利導致破產，農民的農地（使用權）便會被折價出售以償還債款，農民實際所持有的農地數量將被迫減少。其次，農地資本化加大了農地質量下降的可能。對農地的資本化嘗試將大大強化農戶對土地的短期收益預期，農地使用者將不再有長期經營農地的強烈愿望，長遠的深耕規劃將被短平快的功利化操作取代，導致農地作為糧食生產資料的效能下降。最后，將工商資本大量引入農地，客觀上助推了市場對土地價格的估價，刺激了地方政府和土地開發商的征地沖動，加劇了農地流失的風險。亦可言，政府與市場邊界模糊，形成了農地非農化的擴張力對農地存續的巨大侵蝕。
（三）城鄉要素不公平交換的影響
城鄉要素不公平交換表現為政府為城市建設而征用農村土地時所能獲得的財政收入與其所付出的代價之間的巨大落差，它在客觀上不斷削弱農地存續的基礎。一方面，政府從土地出讓金中所能獲得的財政資金遠高于其對失地農民所付出的貨幣支出。目前的貨幣補償的參考值是“過去式”的農用產值，而忽略了農用地轉為建設用地后其迅速膨脹的土地基礎資源的價值，這種強烈的土地財政刺激了地方政府的賣地沖動，無疑會給農地保護扣上枷鎖。另一方面，以“土地換社保”的政策目的是讓農民以農地為代價置換城市居民的福利，實現由農民向市民的身份轉變，但作為一項幫助農民進城落戶以逐步推進公共服務均等化的改革，該政策卻往往忽略了城市或城鎮的承載能力以及由此衍生的農地浪費問題。讓農民進城，不僅應考慮農民自身在身份轉換后能否有足夠的能力抵御失業風險，還需考慮到作為其容身之所的城市是否有足夠的生活空間和資源水平來滿足進城農民。一旦超量吸收進城農民，不但他們的就業難以解決，還會導致城市交通、住房等城市生活空間的極大壓縮。這種城市人口與城市用地同步膨脹、農村人口和土地等量萎縮的情況不但造成了城市的超載運轉，也造成周邊農村進一步空心化，農地無人耕種以及農地的數量與質量被迅速壓縮的狀況。鑒于城市化或城鎮化背后農村深層次問題并未解決，這成為黨中央明確提出鄉村振興戰略的現實背景。
四、地方政府治理的掣肘與短板
從政府公共產品和公共服務供給以及對負外部性消除的職能看，農地存續在地方政府治理層面上仍面臨較突出的問題，其中既受客觀層面的政策與制度供給（包括法律供給）不完善的掣肘，又有政府財政、資源投入的不足以及政策方面上的短板，此外，地方政府主觀層面對政府公共性職能認知的偏差，也使農地存續政府治理上缺位。而長期以來地方政府執行著一套“晉升錦標賽”的考核機制，農地存續政府治理的“百年大計”無法通過顯性經濟績效考核反映出來，加劇了地方政府對顯示度高的“經濟錦標”的渴求，而忽略戰略性、公共性、長期性的職責要求。
（一）相關法律不完善掣肘
政府對土地的審批權被稱為征地權，征地權的法律效力主要來源于《憲法》和《土地管理法》的制度解釋。法律規定，農地轉為建設用地前必須通過審批，將集體土地轉為國家土地，但其中對于政府出于何種目的、在何種情況下可以動用征地權的規定并不一致。首先，《憲法》的第十條第一款規定“城市土地屬于國家所有”，也就是說農用地要作為城市建設用地必須要轉化為國家所有，同時在其第十條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依據有關法律規定對土地實行征用”。這里規定了在公共利益需要的時候，對農地動用征地權是合理的。雖然規定中并沒有特別提到出于非公益性需要時，即企業項目等營利性目的的用地需求是否能動用征地權，但實際上要求城市建設完全回避營利性需要，這顯然是不現實的。
其次，1998年修訂的《土地管理法》中的第一條第四款同樣有類似于憲法第十條的規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，同時《土地管理法》第四十三條又指出：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。顯然，規定中的“任何單位和個人”不僅包括公益性主體，還包括了企業、工廠等有盈利需求的主體，但申請國有土地的前提又僅能出于“國家為公共利益的需要”，這就造成了《土地管理法》規定中針對征地權運用情境的悖論。（如圖1所示）在土地出讓收入成為地方政府的重要財政來源的現實下，法律條款定義模糊的情況使地方政府的征地行為規范與否難以被明確。法律制度供給不完善給城鎮化提速中農地存續治理帶來困擾，這是造成征地權被濫用的制度性缺陷，也是某些地方農地資源被快速侵占的客觀原因。
（二）政府宏觀規劃短板
城鎮化對土地的占用既然是客觀事實，那么如何做到科學合理規劃從而盡量少占農地就顯得格外重要。地方政府在推進城鎮化的過程中因為遠期規劃的缺位或半缺位，導致中短期的建設計劃頻繁變更，以及有關部門對于地下、地上管理職能交錯，由此導致的農地資源浪費是農地存續不可忽視的影響因素。
第一，農地開發利用導致對農地整體性的破壞，道路建設、景觀建設、各種劃片式建設等致使農業耕作碎片化，原有的灌溉系統被破壞，生產收益下降，甚至出現被分割的農地的耕作收益不足以彌補重建灌溉系統所需要的代價，迫使農地被撂荒。第二，農地被作為建設用地后，諸如污水處理廠、化學工廠、建設工地等帶有明顯負外部效應，造成嚴重的噪聲污染、水源污染和飛塵污染，直接或間接地影響周邊農地的農業效益。當前，政府對規劃失誤或受負面外部性影響的農用地普遍采用事后給予農地經營者一定政策性補貼或低息貸款，以期減少農地經營者損失，但這并沒有促進被分割或被污染的農地在失卻了生產能力之后的功能恢復。如何減少農地資源的隱性破壞，避免農地功能性受損，真正考驗的是政府對于城鎮化和農地存續的宏觀調控能力，地方政府必須補齊在規劃科學性上的缺失，在建設初期就避免城鎮建設遠景的模糊性。
（三）行政資源供給局限
農地拋荒有著多重原因，從直接動因看，是務農收益已難以達到農戶的預期；從公共產品和公共服務供給的政府職能角度看，供給側的行政資源投入不足也是重要影響因素。這里所說的行政資源包括直接性的財政資源和引導性的政策資源。
對比生產性強、周期短、利潤率大的工業，農業由于自身特質，抵御市場風險的能力弱，具有相對于其他產業的弱質性。改革開放后，農民的經濟收入穩步提高，耕地由過去是農民生計的唯一保障轉變為多樣化經濟收入的可選對象之一，它對于農民生存與發展的重要性有了明顯降低，受市場逐利的影響，農民從事農業生產的動機必然更加注重成本與收益的對比。一方面，由于生產工業化需求和市場對糧食質量的要求上升，包括種子、肥料、農藥、生產機械的成本不斷上升，使農業生產的純收入空間被大大壓縮。另一方面，農業產值上漲卻沒有趕上貨幣通脹和生產資料價格上漲的速度。受市場影響的非農因素在農業生產成本中所占比重逐年上升，其增長速度明顯快于農業收益增長速度，導致農業收益空間被壓縮，農戶生產積極性受挫。
同樣，在2006—2015年的10年中，國家對于社會固定資產的投資分配也在發生變化，全社會固定資產投資由109998.2億增加到了561999.83億，增幅達5.1倍，其中農業固定資產投資額占比也從0.24%攀升至1.4%，但與同年城鎮固定資產投資高98.15%的占比而言依舊缺乏可比性，社會投資價值依舊極度向城鎮傾斜（參見表2）。換言之，國家對農業基礎設施建設的推動力仍低于社會平均水平，農業在全國各產業發展競爭中落下風。由于農業本身的弱質性，如果政府仍然沒有在財政投入中對其有足夠的扶持，農業與非農業的差距只會隨經濟水平的發展而加劇。
對農戶拋荒行為產生影響的還有政府引導性政策的短板，即政府在農地保護方面政策資源投入不足、方法不當，間接打擊了農民的務農意愿。例如，在歷次實施農民購買農機的惠農補貼之后，實際上不少農機的出售價格都有不同程度的上漲，使農戶沒有真正獲得實惠。而以農戶擁有的農地面積為準，直接給予農地補貼的措施則無法兼顧農地存續的要求。鑒于撂荒農地、半撂荒農地和耕作性農地難以清晰界定，按照土地面積給予的補貼往往流于表面，與提高農地的農用價值無法建立直接聯系。惠農政策在執行中難以如預期般落實，執行過程中的管理短板給了投機者竊取利益的機會，政策紅利在農地存續中發揮的作用被大大削弱。總之，地方政府在農業公共服務上的供給不到位，農戶尚不能直接受惠于政策利好，也成了農地被拋荒的原因之一。
（四）地方護地內驅力弱化
地方政府護地的內生驅動力弱化，是地方政府公共性職能弱化的直接表現，也是農地存續治理陷入困境的最直接影響因素。農地作為生產資料有著區別于其他固定資產的特性。首先，農地具有不可移動的特性，這意味著在考慮信息獲得成本的情況下，農地的物理距離與政府收集到信息的準確度呈反比；其次，農地產能具有不穩定性，生產周期長，受天時地利影響較大；最后，農地在物理空間上是可割裂的，農地使用的細碎化，直接影響農業生產的規模效應，也使政府開展農地治理成本增加。
在這些特殊屬性的影響下，一方面，地方政府雖有維持農地存續的政治性需要甚至面臨政治考核壓力，但在財稅制度改革之后，地方政府已經逐漸成了區域發展的理性主體，當保護農地需要付出較大的代價時，地方政府出于自利考量，其保護農地的意愿容易屈從其經濟目的，這也是“晉升錦標賽”博弈機制的負面結果。另一方面，農戶對農地保護的愿望則有更明顯的功利性，農民保護農地的行為更多是出于資源利用與利益獲取考量，而不是基于資源存續的戰略需要，倘若地方政府開具的征地補償能夠令其滿意，農民自然不會阻撓農地的非農化行為。地方政府自身利益的考量與保護農地意識的分離，使得地方政府農地存續治理中并不總是扮演保護者的角色。在農地保護問題上，中央政府、地方政府和承包農民之間有著復雜的利益糾葛與博弈。
五、結論與建議：回歸政府履職的約束機制
第一，鄉村振興戰略從政府職能的意義上厘清了各級政府尤其是地方政府對于農地存續“治理有效”的基本職責與職能要求，匡正了農地存續治理中政府與市場的邊界。
黨的十九大提出的鄉村振興戰略是我黨在深刻認識我國農村建設與發展的規律與趨勢基礎上提出的戰略布局。鄉村振興作為一種戰略目標的確立，使我們重新認識鄉村、村鎮在農業農村現代化中的特殊重要性，反映出我國僅僅走城鎮化之路并不能全面解決農村復雜的經濟社會問題，“村鎮化”與“城鎮化”將形成我國農村現代化發展的雙輪驅動機制。農地、農耕、農業是“鄉村”作為一個整體性范疇得以延續并不斷振興的最重要特征和最基本要求，鄉村振興戰略可謂從頂層設計的高度進一步確認并強化了農地存續治理作為各級政府尤其是地方政府最基本公共產品或公共服務的性質。也就是說，以農地非農化方式推進的城鎮化并非鄉村未來發展的唯一方向，鄉村振興而非城鎮化確保了農地存續的合法性與必要性。基于此，地方政府對于屬地范圍內農地存續必須走出“盲目市場論”窠臼，回歸提供基本公共產品與公共服務的公共性的履職與擔當，并嚴格界分政府與市場邊界。
第二，在鄉村振興戰略推進與實施過程中，不斷完善地方政府對于農地存續治理“政治錦標賽”而非“經濟錦標賽”的激勵與約束機制，以克服地方政府“偏好替代”的偏頗。
“政治錦標賽”曾是備受學者批判的地方政府的激勵機制，認為它通過行政發包體制不斷強化了地方財政激勵，形成一種“激勵型”財政，產生出“偏好替代”問題，即地方政府和官員對經濟增長的偏好替代了轄區內的公眾多樣性的偏好。事實上，這種“錦標賽”式的地方政府履職考核與官員晉升機制并非“政治性”的而是“經濟性”的，易言之，地方政府“偏好替代”出現恰恰在于地方政府激勵的經濟指標化而產生“盲目市場論”偏頗。我國在推進鄉村振興戰略中，農地存續的地方政府治理必然要求回歸政府履職的高度，完善“政治錦標”而非“經濟錦標”的激勵，重構地方政府在土地非農化、土地市場化中的職能，降低地方政府對于農地非農化收益的依賴，把地方政府對于土地市場失靈以及土地市場化負外部性的消除情況，作為關鍵考核指標，以此重建地方政績考核機制，進而推進地方政府的護地驅動力的再造，從而破解地方政府“經濟錦標賽”的慣性思維與運行模式。
第三，基于供給側改革的“補短板”要求，強化農地存續治理的制度供給與資源供給，通過農地存續的有效施治落實各級政府尤其是地方政府的公共性職能要求。
其一，要盡快完善土地政策法規尤其是補足征地法規制度設計的短板，推進農地存續治理的制度供給，使土地市場化運作建基于法治化制度基礎之上。理順央地權責與關系，規范地方政府的土地資源配置權，強化中央對地方政府在農地存續治理上的監督與懲戒效應。其二，要強化中央和地方對于土地存續的財政資源供給，以財政資源供給彌補農業的弱質性，通過必要的財政轉移支付形成農地存續治理的財政資源支持，從而催生地方政府和農戶自主護地的內生驅動力與協同共治的合力。其三，各級政府尤其是地方政府要強化對農地存續的政策性資源供給。農地“三權分置”后，地方政府需要不折不扣落實政策惠農措施，做大政策性紅利，來持續促進農地存續收益。易言之，在城鄉融合發展、村鎮化與城鎮化并行推進中，地方政府要通過經濟補償、稅收優惠和政策優惠等引導性的公共政策杠桿，培育新時代新型的農地經營主體，發展多種形式的適度規模經營，從根本上遏制農地被侵蝕、被拋荒與被閑置。
第四，以回歸政府職能的高度來認識農地存續治理，必然要求地方政府不斷推進農地存續治理思維、理念、方式與方法的創新，以使地方政府公共性履職具體化、現實化。
一是，地方政府要從基本公共產品供給高度，開展轄區保護性耕作，推進農地綠色發展模式。農民的務農方式影響著一塊農地質量的好壞，保護性耕作對于農地生態修復具有重要影響，這種護地方式或許會造成短期產量與產值下降，但從生態資源效益看，其收益是長期的也是巨大的。二是，地方政府在推進城鄉融合發展中，要更加注重全局性、科學性規劃，對于由村鎮走向城鎮的區域，在開展地上面積規劃的同時加強對地下空間的合理利用，通過提高新增用地指標的利用效率，促進農地轉建設用地需求的下降。三是，地方政府要謀劃占補平衡政策的質量落差的補救。在全國逐漸建立農地質量考核與認證，逐步形成統一折算標準與技術規范基礎上，地方政府要在占補平衡的數量之外的質量補齊方面建立科學操作方案，推動農地存續從單純數量平衡向數量、質量、生態平衡的全面轉化。
作者簡介:曾盛聰，福建師范大學公共管理學院院長、教授，博士研究生導師。
基金項目:國家社科基金項目“我國土地紅利的分配正義及其實現機制研究”（13BZX075）
中國鄉村發現網轉自：國家行政學院學報
(掃一掃，更多精彩內容！)
