——一個(gè)政府職能的分析框架
摘要:我國農(nóng)地存續(xù)是各級(jí)政府尤其是地方政府所應(yīng)提供的最基本的一項(xiàng)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，也體現(xiàn)了政府消除土地資本化負(fù)外部性的職能要求。無論是城鎮(zhèn)化帶來的農(nóng)地存續(xù)的現(xiàn)實(shí)壓力，抑或是農(nóng)地存續(xù)治理的當(dāng)前困境，都反映出長期以來各級(jí)政府尤其是地方政府在制度供給、政策供給、財(cái)政供給、資源供給和治理力度上的短板與缺位。鄉(xiāng)村振興作為戰(zhàn)略性頂層設(shè)計(jì)的確立，進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)地存續(xù)的基本公共產(chǎn)品性質(zhì)，農(nóng)地存續(xù)治理應(yīng)回歸政府公共性職能的基本面，健全“政治錦標(biāo)賽”而非“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”的激勵(lì)與約束機(jī)制，并基于供給側(cè)改革“補(bǔ)短板”的要求，完善制度、財(cái)政與資源供給，推進(jìn)農(nóng)地存續(xù)治理的思路與方法創(chuàng)新。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；農(nóng)地存續(xù)；政府治理；政府職能；負(fù)外部性
一、問題的提出
基于中國的特殊國情，農(nóng)地保護(hù)歷來都是我國的基本政策，不僅關(guān)系我國的糧食安全，而且深刻影響我國社會(huì)穩(wěn)定。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)指出：耕地這件事絕不能有閃失，要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體布局，強(qiáng)調(diào)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，“要確保糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”顯然，在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人講話以及頂層設(shè)計(jì)的政策文本中，農(nóng)地保護(hù)的重要性歷來被高度重視，農(nóng)地存續(xù)治理從來就是各級(jí)政府治理最重要、最核心的組成部分，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和確保“中國人的飯碗牢牢端在自己手中”具有特殊戰(zhàn)略意義。
近年來，我國以人為核心的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本方向摒棄了單純追求經(jīng)濟(jì)增長和規(guī)模擴(kuò)大的粗放發(fā)展模式，但城鎮(zhèn)化必然要通過城鎮(zhèn)面積拓寬來實(shí)現(xiàn)，因此，僅從這一點(diǎn)來說，城鎮(zhèn)化不可避免地形成了與農(nóng)地存續(xù)的直接博弈，“征地?cái)U(kuò)城”客觀上對(duì)“土地農(nóng)用”構(gòu)成壓力機(jī)制，把土地開發(fā)利用中的農(nóng)地存續(xù)治理問題置于更加焦灼的位置。加之，部分地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展中基于自利性、短視性思維，顯性績(jī)效訴求往往獲得強(qiáng)調(diào)，而公共性、戰(zhàn)略性考量則易被忽略，致使農(nóng)地保護(hù)本應(yīng)作為地方政府最基本的一項(xiàng)公共服務(wù)的治理安排被束之高閣。如何實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)擴(kuò)張與農(nóng)地存續(xù)的相互統(tǒng)一，考驗(yàn)著各級(jí)政府尤其是地方政府。黨的十九大明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從發(fā)展方向上確立了“鄉(xiāng)村”作為整體范疇與現(xiàn)實(shí)存在的長期性。對(duì)于各級(jí)政府尤其是地方政府而言，要推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，就不能不聚焦農(nóng)地存續(xù)治理的問題，需要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地存續(xù)治理的可持續(xù)和長效化。
二、農(nóng)地存續(xù)治理：基于政府職能的規(guī)范分析
政府職能的規(guī)范分析是公共行政的理論基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代政府治理的理論基礎(chǔ)。世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》指出：“在世界各地，政府正成為人們注目的中心。全球經(jīng)濟(jì)具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展使我們?cè)俅嗡伎颊囊恍┗締栴}：它的作用應(yīng)該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做好這些事情。”根據(jù)澳洲著名公共行政學(xué)者歐文·休斯的觀點(diǎn)，“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)也是政治社會(huì)，離開政治體制為其制定游戲規(guī)則和經(jīng)濟(jì)生活框架，經(jīng)濟(jì)體制根本無法運(yùn)行”。“我們不能依賴于競(jìng)爭(zhēng)性力量來防止資源浪費(fèi)、保護(hù)自然環(huán)境不被惡化并確保后代的利益不致受損”。因此，提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、保護(hù)自然資源等都屬于現(xiàn)代政府的基本職能。
從政府職能的角度看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地存續(xù)可謂當(dāng)代中國各級(jí)政府的最重要、最基本的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，具有戰(zhàn)略性、長遠(yuǎn)性和根本性，因此是各級(jí)政府尤其是地方政府最重要的治理活動(dòng)。然而，在當(dāng)前中國政府治理視域中，農(nóng)地存續(xù)治理往往從國家戰(zhàn)略高度被人們認(rèn)識(shí)，而作為各級(jí)政府尤其是地方政府最基本、最重要的公共產(chǎn)品供給治理活動(dòng)卻易被人們所忽視。基于中國的特殊國情，農(nóng)地保護(hù)具有與國防、外交等公共產(chǎn)品相類似的宏觀戰(zhàn)略意義，是一種純公共產(chǎn)品。它們的相異之處在于農(nóng)地存續(xù)治理不僅存在于中央政府層面，而且還需要各級(jí)政府尤其是地方政府貫徹落實(shí)和有效推進(jìn)。因此，農(nóng)地存續(xù)治理無疑是政府職能的基礎(chǔ)性內(nèi)容與要求。面對(duì)這種全局性、戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品，各級(jí)政府同樣需要追問并回答自身的作用應(yīng)該是什么，能做什么和不能做什么，以及如何做好這些事情。
從政府職能的規(guī)范分析視角，農(nóng)地存續(xù)的政府治理不僅體現(xiàn)了政府需要提供最基本公共產(chǎn)品的職能內(nèi)容，而且體現(xiàn)了政府需要消除“負(fù)外部性”的職能要求。外部性是個(gè)人的效應(yīng)函數(shù)或企業(yè)的成本函數(shù)不僅依存于其自身所能控制的變量，而且依賴于其他人所能控制的變量，這種依存關(guān)系又不受市場(chǎng)交易的影響。負(fù)的外部性無法通過市場(chǎng)機(jī)制來加以解決，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)起這一責(zé)任。我國城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，以土地開發(fā)為途徑而出現(xiàn)的農(nóng)地非農(nóng)化問題，與資本介入土地市場(chǎng)密切相關(guān)，亦可謂是少數(shù)土地開發(fā)企業(yè)及其利益集團(tuán)對(duì)全體國民利益的擠壓，是土地市場(chǎng)化過程中自身無法消除的負(fù)外部性，而政府就責(zé)無旁貸擔(dān)負(fù)著維護(hù)土地公共性利益要求。農(nóng)地存續(xù)的政府治理則是對(duì)這一負(fù)外部性遏制與消除，這是在對(duì)農(nóng)地存續(xù)治理做政府職能的規(guī)范分析時(shí)不可或缺的視角。
從政府對(duì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給、政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)外部性消除的基本職能角度看，不論是城鎮(zhèn)化帶給農(nóng)地存續(xù)的現(xiàn)實(shí)壓力，還是農(nóng)地存續(xù)政府治理的現(xiàn)實(shí)困境，都反映出長期以來各級(jí)政府尤其是地方政府在農(nóng)地治理上財(cái)政供給、資源供給、法律供給、政策供給和治理力度上的短板與缺位。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，補(bǔ)足供給短板，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地存續(xù)的長效治理，體現(xiàn)了規(guī)范、完善和彰顯政府職能的根本要求。
三、城鎮(zhèn)擴(kuò)張與農(nóng)地存續(xù)之間的現(xiàn)實(shí)矛盾
在城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，盡管農(nóng)地保護(hù)的極端重要性一直被強(qiáng)調(diào)，但就地方政府治理層面而言，長期利益與短期利益、全局利益與局部利益、顯性績(jī)效與隱形績(jī)效的矛盾仍明顯存在。部分地方政府在推進(jìn)村鎮(zhèn)化向城鎮(zhèn)化發(fā)展中基于自利性思維，有著強(qiáng)烈的短期利益與顯性績(jī)效訴求，使得城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與農(nóng)地保護(hù)之間的現(xiàn)實(shí)矛盾日漸突出。
（一）農(nóng)地非農(nóng)化的擠壓
我國進(jìn)入21世紀(jì)以來城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段。1982年城鎮(zhèn)化為21%；1990年為26%；2000年為36%；到了2015年達(dá)56%。對(duì)比2015年與2000年，城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)超之前的兩個(gè)20年的增長率。（數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局）隨著城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增多，規(guī)模增大，城市或城鎮(zhèn)周邊農(nóng)地開始出現(xiàn)規(guī)模性的直接或隱性的非農(nóng)化，這種現(xiàn)象的存在一方面是基于城鎮(zhèn)化對(duì)土地需求的增量而形成周邊農(nóng)地減少的直接壓力；另一方面工業(yè)化和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的磁吸效應(yīng)，城鎮(zhèn)對(duì)于一線勞動(dòng)者需求的大增，大批原來的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者被更高經(jīng)濟(jì)收益所吸引而選擇進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)地拋荒。就前者而言，城鎮(zhèn)化過程中的空間擴(kuò)展對(duì)周邊農(nóng)地的直接占用是不可避免的客觀現(xiàn)實(shí)，占補(bǔ)平衡的補(bǔ)救政策只能在量上而非質(zhì)上一定程度緩解兩者之間的直接沖突。從后者來看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地的不作為即所謂的“撂荒”，有更深層次的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的驅(qū)動(dòng)因素。一是，城鎮(zhèn)化加速農(nóng)村自然經(jīng)濟(jì)的解體，逐步拉大的城鄉(xiāng)差距使以農(nóng)地為勞動(dòng)對(duì)象的農(nóng)業(yè)謀生方式遭遇到了質(zhì)疑甚至否定，農(nóng)村迅速擺脫自給自足的自然狀態(tài)并與城市發(fā)生聯(lián)系。二是，城鎮(zhèn)化加速過程中，隨著城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的頻繁，農(nóng)村年青一代的觀念已有根本性改變，父輩大多也不愿意讓下一代靠地吃飯，新一代農(nóng)民工也更愿意放棄農(nóng)耕而選擇進(jìn)城務(wù)工。三是，由于我國對(duì)農(nóng)地使用的嚴(yán)格管制，農(nóng)戶不能將農(nóng)地轉(zhuǎn)換為其他用途，但農(nóng)戶出于“經(jīng)濟(jì)人”身份的考量，選擇拋荒農(nóng)地，農(nóng)地盡管在“量”的意義上仍存在，但土地拋荒后失去肥力與耕作條件，農(nóng)業(yè)價(jià)值已經(jīng)中斷。
（二）農(nóng)地資本化的侵蝕
政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)的差距并未被有效縮小而是實(shí)際上被拉大。以城鎮(zhèn)化中人口向城市遷移所導(dǎo)致的城市商品房售價(jià)增長為例（如表1所示），雖然2013—2015年間未收錄城鄉(xiāng)人均收入的數(shù)據(jù)，僅從2004年至2012年近十年中也可看出，農(nóng)村人均純收入平均增長13.24%，雖稍高于城鎮(zhèn)居民人均13.03%的增長率，但農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷居實(shí)際上不僅意味著需要面對(duì)不斷攀升的商品房售價(jià)的壓力，在接受城鄉(xiāng)收入基數(shù)的差異以及消費(fèi)水平的現(xiàn)實(shí)的同時(shí)還必須承擔(dān)放棄原來生產(chǎn)性收入的成本，一增一減之間的差距遠(yuǎn)高于城鄉(xiāng)之間0.21%的增長率差額。與此同時(shí)，對(duì)比商品房售價(jià)與城鄉(xiāng)居民的收入占比，雖然城鄉(xiāng)均因?yàn)槭杖氲脑黾邮沟蒙唐贩科骄蹆r(jià)在收入中的占比分別平均下降了2.54%和2.47%，但2004—2015年間的復(fù)合增長8.9%的商品房售價(jià)是城鎮(zhèn)所獨(dú)有的隱性固定財(cái)產(chǎn)收入，農(nóng)村居民無法分享到這一生產(chǎn)資料資本化所帶動(dòng)的價(jià)值增長。諸如此因，城鄉(xiāng)在社會(huì)財(cái)富增長的過程中所享有的資源分配并非均等，隱性的財(cái)富增長農(nóng)村難以擁有。相較于城市能在洪大的財(cái)富流中實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)運(yùn)營增值，農(nóng)村資源匱乏，農(nóng)地作為農(nóng)村基本資源的資本化有根本性制約，廣大農(nóng)村（含城郊農(nóng)村）在城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌中劣勢(shì)盡顯。
近年來，一些地方政府在回避土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，推出諸如“農(nóng)地銀行”、“土地信用社”、土地股份化、土地使用權(quán)證券化等嘗試。從各地探索實(shí)踐的結(jié)果看，在條件尚未成熟之時(shí)推行農(nóng)地（使用權(quán)）資本化并不能給農(nóng)地保護(hù)增加正能量。首先，任何金融產(chǎn)品都具有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)性。農(nóng)地所有權(quán)模糊、農(nóng)地不可轉(zhuǎn)移的屬性更加劇了對(duì)其進(jìn)行金融操作的風(fēng)險(xiǎn)，一旦企業(yè)或公司因經(jīng)營不利導(dǎo)致破產(chǎn)，農(nóng)民的農(nóng)地（使用權(quán)）便會(huì)被折價(jià)出售以償還債款，農(nóng)民實(shí)際所持有的農(nóng)地?cái)?shù)量將被迫減少。其次，農(nóng)地資本化加大了農(nóng)地質(zhì)量下降的可能。對(duì)農(nóng)地的資本化嘗試將大大強(qiáng)化農(nóng)戶對(duì)土地的短期收益預(yù)期，農(nóng)地使用者將不再有長期經(jīng)營農(nóng)地的強(qiáng)烈愿望，長遠(yuǎn)的深耕規(guī)劃將被短平快的功利化操作取代，導(dǎo)致農(nóng)地作為糧食生產(chǎn)資料的效能下降。最后，將工商資本大量引入農(nóng)地，客觀上助推了市場(chǎng)對(duì)土地價(jià)格的估價(jià)，刺激了地方政府和土地開發(fā)商的征地沖動(dòng)，加劇了農(nóng)地流失的風(fēng)險(xiǎn)。亦可言，政府與市場(chǎng)邊界模糊，形成了農(nóng)地非農(nóng)化的擴(kuò)張力對(duì)農(nóng)地存續(xù)的巨大侵蝕。
（三）城鄉(xiāng)要素不公平交換的影響
城鄉(xiāng)要素不公平交換表現(xiàn)為政府為城市建設(shè)而征用農(nóng)村土地時(shí)所能獲得的財(cái)政收入與其所付出的代價(jià)之間的巨大落差，它在客觀上不斷削弱農(nóng)地存續(xù)的基礎(chǔ)。一方面，政府從土地出讓金中所能獲得的財(cái)政資金遠(yuǎn)高于其對(duì)失地農(nóng)民所付出的貨幣支出。目前的貨幣補(bǔ)償?shù)膮⒖贾凳恰斑^去式”的農(nóng)用產(chǎn)值，而忽略了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后其迅速膨脹的土地基礎(chǔ)資源的價(jià)值，這種強(qiáng)烈的土地財(cái)政刺激了地方政府的賣地沖動(dòng)，無疑會(huì)給農(nóng)地保護(hù)扣上枷鎖。另一方面，以“土地?fù)Q社保”的政策目的是讓農(nóng)民以農(nóng)地為代價(jià)置換城市居民的福利，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變，但作為一項(xiàng)幫助農(nóng)民進(jìn)城落戶以逐步推進(jìn)公共服務(wù)均等化的改革，該政策卻往往忽略了城市或城鎮(zhèn)的承載能力以及由此衍生的農(nóng)地浪費(fèi)問題。讓農(nóng)民進(jìn)城，不僅應(yīng)考慮農(nóng)民自身在身份轉(zhuǎn)換后能否有足夠的能力抵御失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，還需考慮到作為其容身之所的城市是否有足夠的生活空間和資源水平來滿足進(jìn)城農(nóng)民。一旦超量吸收進(jìn)城農(nóng)民，不但他們的就業(yè)難以解決，還會(huì)導(dǎo)致城市交通、住房等城市生活空間的極大壓縮。這種城市人口與城市用地同步膨脹、農(nóng)村人口和土地等量萎縮的情況不但造成了城市的超載運(yùn)轉(zhuǎn)，也造成周邊農(nóng)村進(jìn)一步空心化，農(nóng)地?zé)o人耕種以及農(nóng)地的數(shù)量與質(zhì)量被迅速壓縮的狀況。鑒于城市化或城鎮(zhèn)化背后農(nóng)村深層次問題并未解決，這成為黨中央明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)背景。
四、地方政府治理的掣肘與短板
從政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給以及對(duì)負(fù)外部性消除的職能看，農(nóng)地存續(xù)在地方政府治理層面上仍面臨較突出的問題，其中既受客觀層面的政策與制度供給（包括法律供給）不完善的掣肘，又有政府財(cái)政、資源投入的不足以及政策方面上的短板，此外，地方政府主觀層面對(duì)政府公共性職能認(rèn)知的偏差，也使農(nóng)地存續(xù)政府治理上缺位。而長期以來地方政府執(zhí)行著一套“晉升錦標(biāo)賽”的考核機(jī)制，農(nóng)地存續(xù)政府治理的“百年大計(jì)”無法通過顯性經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核反映出來，加劇了地方政府對(duì)顯示度高的“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)”的渴求，而忽略戰(zhàn)略性、公共性、長期性的職責(zé)要求。
（一）相關(guān)法律不完善掣肘
政府對(duì)土地的審批權(quán)被稱為征地權(quán)，征地權(quán)的法律效力主要來源于《憲法》和《土地管理法》的制度解釋。法律規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地前必須通過審批，將集體土地轉(zhuǎn)為國家土地，但其中對(duì)于政府出于何種目的、在何種情況下可以動(dòng)用征地權(quán)的規(guī)定并不一致。首先，《憲法》的第十條第一款規(guī)定“城市土地屬于國家所有”，也就是說農(nóng)用地要作為城市建設(shè)用地必須要轉(zhuǎn)化為國家所有，同時(shí)在其第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。這里規(guī)定了在公共利益需要的時(shí)候，對(duì)農(nóng)地動(dòng)用征地權(quán)是合理的。雖然規(guī)定中并沒有特別提到出于非公益性需要時(shí)，即企業(yè)項(xiàng)目等營利性目的的用地需求是否能動(dòng)用征地權(quán)，但實(shí)際上要求城市建設(shè)完全回避營利性需要，這顯然是不現(xiàn)實(shí)的。
其次，1998年修訂的《土地管理法》中的第一條第四款同樣有類似于憲法第十條的規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，同時(shí)《土地管理法》第四十三條又指出：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”。顯然，規(guī)定中的“任何單位和個(gè)人”不僅包括公益性主體，還包括了企業(yè)、工廠等有盈利需求的主體，但申請(qǐng)國有土地的前提又僅能出于“國家為公共利益的需要”，這就造成了《土地管理法》規(guī)定中針對(duì)征地權(quán)運(yùn)用情境的悖論。（如圖1所示）在土地出讓收入成為地方政府的重要財(cái)政來源的現(xiàn)實(shí)下，法律條款定義模糊的情況使地方政府的征地行為規(guī)范與否難以被明確。法律制度供給不完善給城鎮(zhèn)化提速中農(nóng)地存續(xù)治理帶來困擾，這是造成征地權(quán)被濫用的制度性缺陷，也是某些地方農(nóng)地資源被快速侵占的客觀原因。
（二）政府宏觀規(guī)劃短板
城鎮(zhèn)化對(duì)土地的占用既然是客觀事實(shí)，那么如何做到科學(xué)合理規(guī)劃從而盡量少占農(nóng)地就顯得格外重要。地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中因?yàn)檫h(yuǎn)期規(guī)劃的缺位或半缺位，導(dǎo)致中短期的建設(shè)計(jì)劃頻繁變更，以及有關(guān)部門對(duì)于地下、地上管理職能交錯(cuò)，由此導(dǎo)致的農(nóng)地資源浪費(fèi)是農(nóng)地存續(xù)不可忽視的影響因素。
第一，農(nóng)地開發(fā)利用導(dǎo)致對(duì)農(nóng)地整體性的破壞，道路建設(shè)、景觀建設(shè)、各種劃片式建設(shè)等致使農(nóng)業(yè)耕作碎片化，原有的灌溉系統(tǒng)被破壞，生產(chǎn)收益下降，甚至出現(xiàn)被分割的農(nóng)地的耕作收益不足以彌補(bǔ)重建灌溉系統(tǒng)所需要的代價(jià)，迫使農(nóng)地被撂荒。第二，農(nóng)地被作為建設(shè)用地后，諸如污水處理廠、化學(xué)工廠、建設(shè)工地等帶有明顯負(fù)外部效應(yīng)，造成嚴(yán)重的噪聲污染、水源污染和飛塵污染，直接或間接地影響周邊農(nóng)地的農(nóng)業(yè)效益。當(dāng)前，政府對(duì)規(guī)劃失誤或受負(fù)面外部性影響的農(nóng)用地普遍采用事后給予農(nóng)地經(jīng)營者一定政策性補(bǔ)貼或低息貸款，以期減少農(nóng)地經(jīng)營者損失，但這并沒有促進(jìn)被分割或被污染的農(nóng)地在失卻了生產(chǎn)能力之后的功能恢復(fù)。如何減少農(nóng)地資源的隱性破壞，避免農(nóng)地功能性受損，真正考驗(yàn)的是政府對(duì)于城鎮(zhèn)化和農(nóng)地存續(xù)的宏觀調(diào)控能力，地方政府必須補(bǔ)齊在規(guī)劃科學(xué)性上的缺失，在建設(shè)初期就避免城鎮(zhèn)建設(shè)遠(yuǎn)景的模糊性。
（三）行政資源供給局限
農(nóng)地拋荒有著多重原因，從直接動(dòng)因看，是務(wù)農(nóng)收益已難以達(dá)到農(nóng)戶的預(yù)期；從公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的政府職能角度看，供給側(cè)的行政資源投入不足也是重要影響因素。這里所說的行政資源包括直接性的財(cái)政資源和引導(dǎo)性的政策資源。
對(duì)比生產(chǎn)性強(qiáng)、周期短、利潤率大的工業(yè)，農(nóng)業(yè)由于自身特質(zhì)，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，具有相對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性。改革開放后，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)步提高，耕地由過去是農(nóng)民生計(jì)的唯一保障轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊?jīng)濟(jì)收入的可選對(duì)象之一，它對(duì)于農(nóng)民生存與發(fā)展的重要性有了明顯降低，受市場(chǎng)逐利的影響，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)必然更加注重成本與收益的對(duì)比。一方面，由于生產(chǎn)工業(yè)化需求和市場(chǎng)對(duì)糧食質(zhì)量的要求上升，包括種子、肥料、農(nóng)藥、生產(chǎn)機(jī)械的成本不斷上升，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的純收入空間被大大壓縮。另一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值上漲卻沒有趕上貨幣通脹和生產(chǎn)資料價(jià)格上漲的速度。受市場(chǎng)影響的非農(nóng)因素在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中所占比重逐年上升，其增長速度明顯快于農(nóng)業(yè)收益增長速度，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收益空間被壓縮，農(nóng)戶生產(chǎn)積極性受挫。
同樣，在2006—2015年的10年中，國家對(duì)于社會(huì)固定資產(chǎn)的投資分配也在發(fā)生變化，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資由109998.2億增加到了561999.83億，增幅達(dá)5.1倍，其中農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資額占比也從0.24%攀升至1.4%，但與同年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資高98.15%的占比而言依舊缺乏可比性，社會(huì)投資價(jià)值依舊極度向城鎮(zhèn)傾斜（參見表2）。換言之，國家對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推動(dòng)力仍低于社會(huì)平均水平，農(nóng)業(yè)在全國各產(chǎn)業(yè)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中落下風(fēng)。由于農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性，如果政府仍然沒有在財(cái)政投入中對(duì)其有足夠的扶持，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的差距只會(huì)隨經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展而加劇。
對(duì)農(nóng)戶拋荒行為產(chǎn)生影響的還有政府引導(dǎo)性政策的短板，即政府在農(nóng)地保護(hù)方面政策資源投入不足、方法不當(dāng)，間接打擊了農(nóng)民的務(wù)農(nóng)意愿。例如，在歷次實(shí)施農(nóng)民購買農(nóng)機(jī)的惠農(nóng)補(bǔ)貼之后，實(shí)際上不少農(nóng)機(jī)的出售價(jià)格都有不同程度的上漲，使農(nóng)戶沒有真正獲得實(shí)惠。而以農(nóng)戶擁有的農(nóng)地面積為準(zhǔn)，直接給予農(nóng)地補(bǔ)貼的措施則無法兼顧農(nóng)地存續(xù)的要求。鑒于撂荒農(nóng)地、半撂荒農(nóng)地和耕作性農(nóng)地難以清晰界定，按照土地面積給予的補(bǔ)貼往往流于表面，與提高農(nóng)地的農(nóng)用價(jià)值無法建立直接聯(lián)系。惠農(nóng)政策在執(zhí)行中難以如預(yù)期般落實(shí)，執(zhí)行過程中的管理短板給了投機(jī)者竊取利益的機(jī)會(huì)，政策紅利在農(nóng)地存續(xù)中發(fā)揮的作用被大大削弱。總之，地方政府在農(nóng)業(yè)公共服務(wù)上的供給不到位，農(nóng)戶尚不能直接受惠于政策利好，也成了農(nóng)地被拋荒的原因之一。
（四）地方護(hù)地內(nèi)驅(qū)力弱化
地方政府護(hù)地的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力弱化，是地方政府公共性職能弱化的直接表現(xiàn)，也是農(nóng)地存續(xù)治理陷入困境的最直接影響因素。農(nóng)地作為生產(chǎn)資料有著區(qū)別于其他固定資產(chǎn)的特性。首先，農(nóng)地具有不可移動(dòng)的特性，這意味著在考慮信息獲得成本的情況下，農(nóng)地的物理距離與政府收集到信息的準(zhǔn)確度呈反比；其次，農(nóng)地產(chǎn)能具有不穩(wěn)定性，生產(chǎn)周期長，受天時(shí)地利影響較大；最后，農(nóng)地在物理空間上是可割裂的，農(nóng)地使用的細(xì)碎化，直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)，也使政府開展農(nóng)地治理成本增加。
在這些特殊屬性的影響下，一方面，地方政府雖有維持農(nóng)地存續(xù)的政治性需要甚至面臨政治考核壓力，但在財(cái)稅制度改革之后，地方政府已經(jīng)逐漸成了區(qū)域發(fā)展的理性主體，當(dāng)保護(hù)農(nóng)地需要付出較大的代價(jià)時(shí)，地方政府出于自利考量，其保護(hù)農(nóng)地的意愿容易屈從其經(jīng)濟(jì)目的，這也是“晉升錦標(biāo)賽”博弈機(jī)制的負(fù)面結(jié)果。另一方面，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地保護(hù)的愿望則有更明顯的功利性，農(nóng)民保護(hù)農(nóng)地的行為更多是出于資源利用與利益獲取考量，而不是基于資源存續(xù)的戰(zhàn)略需要，倘若地方政府開具的征地補(bǔ)償能夠令其滿意，農(nóng)民自然不會(huì)阻撓農(nóng)地的非農(nóng)化行為。地方政府自身利益的考量與保護(hù)農(nóng)地意識(shí)的分離，使得地方政府農(nóng)地存續(xù)治理中并不總是扮演保護(hù)者的角色。在農(nóng)地保護(hù)問題上，中央政府、地方政府和承包農(nóng)民之間有著復(fù)雜的利益糾葛與博弈。
五、結(jié)論與建議：回歸政府履職的約束機(jī)制
第一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從政府職能的意義上厘清了各級(jí)政府尤其是地方政府對(duì)于農(nóng)地存續(xù)“治理有效”的基本職責(zé)與職能要求，匡正了農(nóng)地存續(xù)治理中政府與市場(chǎng)的邊界。
黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我黨在深刻認(rèn)識(shí)我國農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展的規(guī)律與趨勢(shì)基礎(chǔ)上提出的戰(zhàn)略布局。鄉(xiāng)村振興作為一種戰(zhàn)略目標(biāo)的確立，使我們重新認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村、村鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化中的特殊重要性，反映出我國僅僅走城鎮(zhèn)化之路并不能全面解決農(nóng)村復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，“村鎮(zhèn)化”與“城鎮(zhèn)化”將形成我國農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的雙輪驅(qū)動(dòng)機(jī)制。農(nóng)地、農(nóng)耕、農(nóng)業(yè)是“鄉(xiāng)村”作為一個(gè)整體性范疇得以延續(xù)并不斷振興的最重要特征和最基本要求，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可謂從頂層設(shè)計(jì)的高度進(jìn)一步確認(rèn)并強(qiáng)化了農(nóng)地存續(xù)治理作為各級(jí)政府尤其是地方政府最基本公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的性質(zhì)。也就是說，以農(nóng)地非農(nóng)化方式推進(jìn)的城鎮(zhèn)化并非鄉(xiāng)村未來發(fā)展的唯一方向，鄉(xiāng)村振興而非城鎮(zhèn)化確保了農(nóng)地存續(xù)的合法性與必要性。基于此，地方政府對(duì)于屬地范圍內(nèi)農(nóng)地存續(xù)必須走出“盲目市場(chǎng)論”窠臼，回歸提供基本公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的公共性的履職與擔(dān)當(dāng)，并嚴(yán)格界分政府與市場(chǎng)邊界。
第二，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)與實(shí)施過程中，不斷完善地方政府對(duì)于農(nóng)地存續(xù)治理“政治錦標(biāo)賽”而非“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”的激勵(lì)與約束機(jī)制，以克服地方政府“偏好替代”的偏頗。
“政治錦標(biāo)賽”曾是備受學(xué)者批判的地方政府的激勵(lì)機(jī)制，認(rèn)為它通過行政發(fā)包體制不斷強(qiáng)化了地方財(cái)政激勵(lì)，形成一種“激勵(lì)型”財(cái)政，產(chǎn)生出“偏好替代”問題，即地方政府和官員對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的偏好替代了轄區(qū)內(nèi)的公眾多樣性的偏好。事實(shí)上，這種“錦標(biāo)賽”式的地方政府履職考核與官員晉升機(jī)制并非“政治性”的而是“經(jīng)濟(jì)性”的，易言之，地方政府“偏好替代”出現(xiàn)恰恰在于地方政府激勵(lì)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)化而產(chǎn)生“盲目市場(chǎng)論”偏頗。我國在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，農(nóng)地存續(xù)的地方政府治理必然要求回歸政府履職的高度，完善“政治錦標(biāo)”而非“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)”的激勵(lì)，重構(gòu)地方政府在土地非農(nóng)化、土地市場(chǎng)化中的職能，降低地方政府對(duì)于農(nóng)地非農(nóng)化收益的依賴，把地方政府對(duì)于土地市場(chǎng)失靈以及土地市場(chǎng)化負(fù)外部性的消除情況，作為關(guān)鍵考核指標(biāo)，以此重建地方政績(jī)考核機(jī)制，進(jìn)而推進(jìn)地方政府的護(hù)地驅(qū)動(dòng)力的再造，從而破解地方政府“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”的慣性思維與運(yùn)行模式。
第三，基于供給側(cè)改革的“補(bǔ)短板”要求，強(qiáng)化農(nóng)地存續(xù)治理的制度供給與資源供給，通過農(nóng)地存續(xù)的有效施治落實(shí)各級(jí)政府尤其是地方政府的公共性職能要求。
其一，要盡快完善土地政策法規(guī)尤其是補(bǔ)足征地法規(guī)制度設(shè)計(jì)的短板，推進(jìn)農(nóng)地存續(xù)治理的制度供給，使土地市場(chǎng)化運(yùn)作建基于法治化制度基礎(chǔ)之上。理順央地權(quán)責(zé)與關(guān)系，規(guī)范地方政府的土地資源配置權(quán)，強(qiáng)化中央對(duì)地方政府在農(nóng)地存續(xù)治理上的監(jiān)督與懲戒效應(yīng)。其二，要強(qiáng)化中央和地方對(duì)于土地存續(xù)的財(cái)政資源供給，以財(cái)政資源供給彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，通過必要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形成農(nóng)地存續(xù)治理的財(cái)政資源支持，從而催生地方政府和農(nóng)戶自主護(hù)地的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力與協(xié)同共治的合力。其三，各級(jí)政府尤其是地方政府要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)地存續(xù)的政策性資源供給。農(nóng)地“三權(quán)分置”后，地方政府需要不折不扣落實(shí)政策惠農(nóng)措施，做大政策性紅利，來持續(xù)促進(jìn)農(nóng)地存續(xù)收益。易言之，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展、村鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)化并行推進(jìn)中，地方政府要通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠和政策優(yōu)惠等引導(dǎo)性的公共政策杠桿，培育新時(shí)代新型的農(nóng)地經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，從根本上遏制農(nóng)地被侵蝕、被拋荒與被閑置。
第四，以回歸政府職能的高度來認(rèn)識(shí)農(nóng)地存續(xù)治理，必然要求地方政府不斷推進(jìn)農(nóng)地存續(xù)治理思維、理念、方式與方法的創(chuàng)新，以使地方政府公共性履職具體化、現(xiàn)實(shí)化。
一是，地方政府要從基本公共產(chǎn)品供給高度，開展轄區(qū)保護(hù)性耕作，推進(jìn)農(nóng)地綠色發(fā)展模式。農(nóng)民的務(wù)農(nóng)方式影響著一塊農(nóng)地質(zhì)量的好壞，保護(hù)性耕作對(duì)于農(nóng)地生態(tài)修復(fù)具有重要影響，這種護(hù)地方式或許會(huì)造成短期產(chǎn)量與產(chǎn)值下降，但從生態(tài)資源效益看，其收益是長期的也是巨大的。二是，地方政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，要更加注重全局性、科學(xué)性規(guī)劃，對(duì)于由村鎮(zhèn)走向城鎮(zhèn)的區(qū)域，在開展地上面積規(guī)劃的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)地下空間的合理利用，通過提高新增用地指標(biāo)的利用效率，促進(jìn)農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地需求的下降。三是，地方政府要謀劃占補(bǔ)平衡政策的質(zhì)量落差的補(bǔ)救。在全國逐漸建立農(nóng)地質(zhì)量考核與認(rèn)證，逐步形成統(tǒng)一折算標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范基礎(chǔ)上，地方政府要在占補(bǔ)平衡的數(shù)量之外的質(zhì)量補(bǔ)齊方面建立科學(xué)操作方案，推動(dòng)農(nóng)地存續(xù)從單純數(shù)量平衡向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)平衡的全面轉(zhuǎn)化。
作者簡(jiǎn)介:曾盛聰，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授，博士研究生導(dǎo)師。
基金項(xiàng)目:國家社科基金項(xiàng)目“我國土地紅利的分配正義及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（13BZX075）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)
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