摘要：黨的十八大以來, 貧困縣考核機(jī)制作為順利實(shí)現(xiàn)我國脫貧攻堅(jiān)的重要保障, 經(jīng)歷了貧困人口從收入考核到以“兩不愁三保障”為主的考核, 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部從以GDP為主轉(zhuǎn)向注重脫貧實(shí)績的考核, 考核機(jī)制從單一式、獨(dú)立式考核到全程式、參與式考核的轉(zhuǎn)變。目前在頂層設(shè)計(jì)上形成了以精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧為主線的四梁八柱體制機(jī)制建設(shè), 在制度安排上實(shí)現(xiàn)了考核主體、考核內(nèi)容、考核程序的綜合布局, 在政策實(shí)踐上構(gòu)建了以第三方評(píng)估為特點(diǎn)的上下聯(lián)動(dòng)考核體系。但是貧困縣考核機(jī)制中仍然存在一些問題, 多重考核檢查互補(bǔ)性有待加強(qiáng), 交叉重疊性需要盡量克服, 尤為重要的是扶貧脫貧持續(xù)性和長遠(yuǎn)性尚需提升。
黨的十八大以來, 黨中央把貧困人口脫貧、貧困縣退出作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù), 在全國范圍內(nèi)全面打響了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。習(xí)近平總書記指出, “要改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)體制機(jī)制特別是考核機(jī)制, 貧困地區(qū)要把提高扶貧對(duì)象生活水平作為衡量政績的主要考核指標(biāo)”[1]。汪洋副總理多次主持召開國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議, 并研究推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)發(fā)展工作, 指出“要改革貧困縣考核辦法, 細(xì)化指標(biāo), 引導(dǎo)貧困縣切實(shí)把主要精力放到扶貧開發(fā)上來”[2]。按照黨中央、國務(wù)院部署和國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組要求, 各有關(guān)部門有序組織、積極配合、強(qiáng)化考核, 構(gòu)建了以精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧為主線的貧困考核機(jī)制新格局, 貧困縣考核機(jī)制為幫助貧困地區(qū)加快發(fā)展、支持貧困農(nóng)戶增收脫貧、提高貧困對(duì)象可持續(xù)發(fā)展能力提供了重要保障。
一、貧困縣考核機(jī)制創(chuàng)新的背景和意義
(一) 貧困縣考核機(jī)制的背景和演變
長期以來, 我國并未形成專門的貧困考核機(jī)制, 更不用說對(duì)于貧困地區(qū)、貧困人口的識(shí)別、認(rèn)定、退出等問題。在過去相當(dāng)長一段時(shí)間, 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展指標(biāo)被各級(jí)政府放在首要位置, 雖然有著某種歷史的必然性, 但也在一定程度上加劇了發(fā)展不均衡性的矛盾, 貧困地區(qū)的長期存在就是具體表現(xiàn)之一。2013年底, 國務(wù)院扶貧辦和中組部聯(lián)合發(fā)文, 將扶貧的責(zé)任納入到省級(jí)政府的考核中, 要求各級(jí)地方政府能夠更加注重均衡與全面發(fā)展, 真正讓發(fā)展的成果讓民眾共享, 不讓一個(gè)人掉隊(duì)。
縱觀我國扶貧脫貧工作歷程, 貧困考核機(jī)制在不斷的演變和完善, 主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:第一, 貧困人口經(jīng)歷了收入考核到以“兩不愁三保障”為主的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧考核。在我國扶貧開發(fā)過程中, 扶貧考核工作對(duì)貧困人口的識(shí)別主要依據(jù)收入貧困線, 以此為基礎(chǔ)確定貧困縣和貧困村, 通過專項(xiàng)扶貧開發(fā)項(xiàng)目和政策對(duì)貧困縣和貧困村進(jìn)行扶貧開發(fā)。十八大以來的扶貧工作強(qiáng)調(diào), “到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿, 農(nóng)村貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障”, 簡稱“兩不愁三保障”。以此為基礎(chǔ), 我國扶貧脫貧考核從多維的角度對(duì)貧困人口進(jìn)行識(shí)別和幫扶, 并確定貧困村出列和貧困縣退出情況。第二, 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核從以GDP為主轉(zhuǎn)向注重脫貧實(shí)績考核。長期以來對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核多是以GDP為主, 忽視了貧困群體收入之外的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等問題。十八大以來脫貧攻堅(jiān)中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核發(fā)生了重要變化, GDP在貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的考核中比重下降, 脫貧實(shí)績?yōu)橹鲗?dǎo)的考核標(biāo)準(zhǔn)比重上升。目前已經(jīng)有多個(gè)省份制定了對(duì)貧困縣以及黨政班子和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核辦法。在考核體系中以前就是兩分三分, 高的是五分, 現(xiàn)在60%以上的分?jǐn)?shù)是減貧方面的指標(biāo), 最高的達(dá)到80%。第三, 經(jīng)歷了從單一式、獨(dú)立式考核到全程式、參與式考核的轉(zhuǎn)變。綜觀我國政府績效考核評(píng)價(jià)體系會(huì)發(fā)現(xiàn), 傳統(tǒng)地方政府、政府官員的考核主要依據(jù)中央的一些政策性文件, 地方政府面臨的考核目標(biāo)多取決于中央政府和上級(jí)政府的發(fā)展目標(biāo)。這就造成考核主體的單一性和考核過程的封閉性, 難以形成全面、動(dòng)態(tài)的考核。而十八大以來的脫貧攻堅(jiān)工作中, 通過引入第三方評(píng)估、加強(qiáng)民主黨派監(jiān)督等方式, 不斷豐富考核主體、公開考核內(nèi)容、規(guī)范考核程序, 形成全程式、動(dòng)態(tài)式、參與式考核模式, 讓考核機(jī)制真正發(fā)揮作用, 保證了脫貧質(zhì)量。
(二) 貧困縣考核機(jī)制提出的意義
第一, 貧困縣考核機(jī)制是新階段中央脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的最新戰(zhàn)略指示, 也是2020如期脫貧的重要保障和推手。2015年習(xí)近平總書記在貴州召開部分省 (自治區(qū)/市) 黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)時(shí), 強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委和地方政府要確保貧困人口到2020年如期脫貧;十八屆五中全會(huì)再一次強(qiáng)調(diào), 要實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會(huì)。而2020年如期脫貧, 全體人民共同邁入全面小康社會(huì)的一個(gè)重要推手就是貧困縣考核機(jī)制創(chuàng)新[3]。脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的地區(qū)黨委和地方政府把脫貧攻堅(jiān)作為“十三五”期間頭等大事和第一民生工程來抓, 堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局, 并且就有關(guān)考核機(jī)制創(chuàng)新, 提出了明確要求:層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書, 立下軍令狀;建立年度脫貧攻堅(jiān)報(bào)告和督察制度, 加強(qiáng)督察問責(zé);把脫貧攻堅(jiān)實(shí)績作為選拔任用干部的重要依據(jù), 在脫貧攻堅(jiān)第一線考察識(shí)別干部, 激勵(lì)各級(jí)干部到脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)場(chǎng)上大顯身手;把夯實(shí)農(nóng)村基層黨組織同脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合起來, 選好一把手, 配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子[4]。
第二, 貧困縣考核機(jī)制為精準(zhǔn)扶貧機(jī)制等其他扶貧機(jī)制創(chuàng)新提供有力的保障和重要推動(dòng)力。2013年12月印發(fā)的《〈關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見〉的通知》 (中辦發(fā)[2013]25號(hào)) 確立了精準(zhǔn)扶貧作為新時(shí)期扶貧開發(fā)重要指導(dǎo)思想的地位, 要求不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作“六大機(jī)制”, 即改進(jìn)貧困縣考核機(jī)制、建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制、健全干部駐村幫扶機(jī)制、改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制、完善金融服務(wù)機(jī)制、創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制 (見圖1) 。貧困縣考核機(jī)制是建立精準(zhǔn)扶貧、健全干部駐村幫扶、改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理、完善金融服務(wù)和創(chuàng)新社會(huì)參與等五大機(jī)制的制度管理保障措施和監(jiān)督措施。而精準(zhǔn)扶貧、干部駐村幫扶、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理、金融服務(wù)和創(chuàng)新社會(huì)參與等五大機(jī)制又是貧困縣考核機(jī)制的主要內(nèi)容, 也是貧困考核指標(biāo)體系重要組成部分, 考核機(jī)制統(tǒng)領(lǐng)著五大機(jī)制的整體推動(dòng), 又是檢驗(yàn)五大機(jī)制效果的抓手。
圖1 我國貧困縣考核機(jī)制的運(yùn)作圖示
第三, 貧困縣考核機(jī)制的完善能為貧困地區(qū)全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。扶貧脫貧的最終目的是為了提高貧困人口的生活水平, 促進(jìn)貧困地區(qū)全面建成小康社會(huì), 不讓一個(gè)人掉隊(duì)。隨著時(shí)間的推移和扶貧脫貧工作的深入, 貧困格局將會(huì)出現(xiàn)新的變化, 尤其是貧困人口分布的空間布局可能會(huì)隨著貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的改變而變化。這就要求國家在原有貧困的基礎(chǔ)上建立完善的考核評(píng)估機(jī)制, 促進(jìn)扶貧脫貧工作進(jìn)一步適應(yīng)新階段我國脫貧攻堅(jiān)新戰(zhàn)略及部署。十八大以來, 我國貧困縣考核機(jī)制不斷改進(jìn)方式方法、完善政策措施、改革體制機(jī)制, 構(gòu)建出層層考核、時(shí)時(shí)考核、全面考核、動(dòng)態(tài)考核的框架體系, 以及宏觀布局、專項(xiàng)對(duì)接、廣泛參與、有機(jī)統(tǒng)一的良性系統(tǒng), 為貧困地區(qū)全面協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
二、近年來貧困縣考核機(jī)制的完善與創(chuàng)新
(一) 政策框架與體系:貧困縣考核機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)日趨完善
中央層面不斷出臺(tái)推動(dòng)貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的政策, 以《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》為核心構(gòu)建了脫貧攻堅(jiān)的頂層設(shè)計(jì)。進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期, 貧困縣考核機(jī)制作為檢驗(yàn)和指導(dǎo)扶貧脫貧工作的“試金石”“指揮棒”發(fā)揮著越來越重要的作用, 國家從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)于貧困縣考核機(jī)制予以高度重視, 形成了以精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧為主線的四梁八柱體制機(jī)制建設(shè)。
1. 緊密遵循精準(zhǔn)扶貧理論指引
十八大以來, 以精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧為主的扶貧戰(zhàn)略思想成為現(xiàn)階段我國扶貧開發(fā)工作的重要理論依據(jù)。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧是堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基本方略, 其理想、目標(biāo)和本質(zhì)要求就是要做到“六個(gè)精準(zhǔn)”, 實(shí)現(xiàn)因鄉(xiāng)因族制宜、因村施策、因戶施法, 實(shí)現(xiàn)“扶真貧”“真扶貧”和“真脫貧”, 在此過程中考核機(jī)制貫穿始終。第一, 在“扶真貧”方面, 對(duì)“精準(zhǔn)識(shí)別”進(jìn)行考核評(píng)估, 保證真正貧困人口納入到扶貧對(duì)象之中, 并且扶貧對(duì)象中不存在非貧困人口;同時(shí)也要保證真正貧困的農(nóng)村人口全部被納入到貧困人口建檔立卡之中, 不存在部分甚至是極少數(shù)的貧困人口被排斥于扶貧對(duì)象識(shí)別之外。第二, 在“真扶貧”方面, 對(duì)“精準(zhǔn)幫扶”進(jìn)行考核評(píng)估, 監(jiān)督政府、社會(huì)等各類扶貧資源是否較為順暢且完整地傳遞給扶貧對(duì)象, 保證扶貧措施與貧困識(shí)別結(jié)果實(shí)現(xiàn)有效銜接, 扶貧資金使用安排能夠很好地滿足不同類型貧困農(nóng)戶的脫貧致富需求, 扶貧資金使用達(dá)到較高效益水平。第三, 在“真脫貧”方面, 對(duì)“精準(zhǔn)脫貧”進(jìn)行考核評(píng)估, 嚴(yán)格按照退出標(biāo)準(zhǔn)和程序退出扶貧對(duì)象 (貧困戶、貧困村、貧困縣) , 貧困退出農(nóng)戶和村莊必須達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)要求, 不存在沒有達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)而“被退出”以及達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)后“不退出”的現(xiàn)象。
2. 不斷加強(qiáng)扶貧黨建和監(jiān)督工作
為了確保到2020年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧, 各級(jí)黨委和地方政府都把扶貧開發(fā)工作作為一項(xiàng)重大政治任務(wù)來抓, 基本形成五級(jí)書記抓扶貧、全黨動(dòng)員促攻堅(jiān)的格局, 較真碰硬落實(shí)脫貧攻堅(jiān)工作責(zé)任。貧困縣考核機(jī)制在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和決策部署下不斷完善和實(shí)施, 尤其是22個(gè)中西部省區(qū)市的一把手與中央簽訂“脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書”, 立下了“軍令狀”, 形成了有史以來最嚴(yán)格的考核督查問責(zé)制度。各級(jí)的考核制度和指標(biāo)體系中, 均把黨的建設(shè)作為重要內(nèi)容, 設(shè)置了相應(yīng)的比重, 接受人民的監(jiān)督。
雖然各地因地制宜實(shí)施了不同的考核辦法, 但是均把考核結(jié)果與干部的年度考核、綜合考核評(píng)價(jià)掛鉤, 作為確定年度考核等次形成綜合評(píng)價(jià)意見的重要指標(biāo), 作為干部選拔任用的重要依據(jù)。圍繞扶貧開發(fā)重點(diǎn)工作, 就主體責(zé)任、嚴(yán)格黨風(fēng)廉政建設(shè)情況、聯(lián)系群眾制度、加強(qiáng)服務(wù)黨組織建設(shè)、發(fā)揮基層黨組織推動(dòng)發(fā)展等情況設(shè)置了考核目標(biāo), 涉及領(lǐng)導(dǎo)班子重視程度、干部隊(duì)伍作風(fēng)狀況、基層黨組織建設(shè)情況、駐村幫扶工作隊(duì)運(yùn)轉(zhuǎn)和作用發(fā)揮情況、黨風(fēng)廉政建設(shè)等內(nèi)容。嚴(yán)抓黨的建設(shè)和監(jiān)督, 積極發(fā)揮考核指揮棒作用, 在基層黨組織確立起真抓實(shí)干的規(guī)矩, 讓真干假干不一樣、干多干少不一樣、干好干壞不一樣, 確保脫貧攻堅(jiān)工作成效經(jīng)得起實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)。
3. 全方位構(gòu)建嚴(yán)格的考核機(jī)制
由于歷史社會(huì)發(fā)展原因, 我國的扶貧開發(fā)主要以縣為單位來開展, 對(duì)于貧困縣的設(shè)立經(jīng)過三次調(diào)整, 2011年劃分了11個(gè)集中連片特困地區(qū), 包含片區(qū)縣680個(gè), 其中與之前扶貧重點(diǎn)縣重合440個(gè), 目前國家貧困縣共計(jì)832個(gè)。貧困縣的設(shè)立與調(diào)整很大程度上反映了我國扶貧政策的制度設(shè)計(jì)體系, 如領(lǐng)導(dǎo)干部扶貧績效考核、對(duì)口支援幫扶等。不可否認(rèn)貧困縣體制在中國扶貧歷史上發(fā)揮了重要而積極的作用, 但是這種扶貧方式從本質(zhì)上說就是“區(qū)域扶貧”, 缺乏扶貧工作的整體安排與個(gè)體關(guān)注。
在新一輪脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中, 國家在頂層設(shè)計(jì)上高度重視, 形成了以精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧為主線的體制機(jī)制建設(shè), 尤其強(qiáng)調(diào)在此過程中的貧困縣“摘帽”問題, 對(duì)于貧困戶、貧困村、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困縣層層考核, 有序脫貧[5]。十八大以來, 為了加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)成效考核, 中央決定實(shí)行最嚴(yán)格考核評(píng)估制度。一是對(duì)各地扶貧開發(fā)成效進(jìn)行第三方評(píng)估。由中國科學(xué)院牽頭, 組織相關(guān)專家學(xué)者進(jìn)村入戶, 對(duì)各地貧困人口的識(shí)別精準(zhǔn)度、貧困人口退出的精準(zhǔn)度和貧困人口對(duì)幫扶工作滿意度進(jìn)行第三方評(píng)估。二是組織省級(jí)之間的交叉考核。22個(gè)與中央簽訂了責(zé)任狀的扶貧任務(wù)比較重的省 (市、區(qū)) , 省與省之間隨機(jī)進(jìn)行交叉考核。通過交叉考核, 發(fā)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)工作中存在的問題, 進(jìn)一步總結(jié)各地好經(jīng)驗(yàn)。三是國務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部組織了對(duì)各省扶貧資金績效的考評(píng), 重點(diǎn)對(duì)扶貧資金使用情況、涉農(nóng)資金整合情況和扶貧資金使用效率進(jìn)行評(píng)估。
(二) 綜合布局:貧困縣考核機(jī)制的制度安排漸趨合理
在制度安排上, 貧困縣考核機(jī)制不僅關(guān)注到了各級(jí)政府部分的工作特點(diǎn)、各級(jí)政府脫貧所付出的努力、扶貧開發(fā)工作的質(zhì)量與效率, 同時(shí)還考慮了脫貧攻堅(jiān)中各類資源的利用和節(jié)約、扶貧項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等, 綜合來看, 無論是考核主體還是考核內(nèi)容、考核程序都更加嚴(yán)格也更為合理。
1. 豐富考核主體:多方參與、加大力度
考核主體不僅僅作為整個(gè)扶貧脫貧工作的參與方、實(shí)施方, 更重要的是對(duì)于扶貧工作的方方面面都需要有一個(gè)全局性、專業(yè)性、綜合性的判斷?，F(xiàn)行的考核主體有以下幾方面的特點(diǎn):第一, 考核組織主體是國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組。在之前的考核試行辦法中, 規(guī)定的是考核工作由各級(jí)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一組織, 在中央層面成立扶貧考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組和考核工作實(shí)施小組, 扶貧考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭, 中組部、扶貧辦等部門參加。而現(xiàn)在的考核由國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)直接組織, 即考核組織主體由原來的國務(wù)院扶貧辦, 變?yōu)閲鴦?wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組。這中間有很大的差別, 意味著考核計(jì)劃制定、工作實(shí)施等都由國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組組織進(jìn)行, 力度更大, 考核層級(jí)更高。
第二, 牽頭單位增加了中組部。2016年印發(fā)的《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》中指出, 考核工作從2016年到2020年, 每年開展一次, 由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織進(jìn)行, 具體工作由國務(wù)院扶貧辦、中央組織部牽頭, 會(huì)同國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位組織實(shí)施。由此一來增加了考核辦法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和威懾力, 促使各地更加重視這項(xiàng)工作, 也方便與各省約談, 落實(shí)處理意見將更加有效。
第三, 強(qiáng)調(diào)并落實(shí)了民主黨派對(duì)脫貧攻堅(jiān)開展民主監(jiān)督工作。中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出臺(tái)了《關(guān)于支持各民主黨派中央開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作的實(shí)施方案》, 自2016年6月各民主黨派中央脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作啟動(dòng)會(huì)后, 各民主黨派中央分別對(duì)接了8個(gè)全國貧困人口多、貧困發(fā)生率高的中西部省區(qū), 分別是民革中央對(duì)口貴州、民盟中央對(duì)口河南、民建中央對(duì)口廣西、民進(jìn)中央對(duì)口湖南、農(nóng)工黨中央對(duì)口云南、致公黨中央對(duì)口四川、九三學(xué)社中央對(duì)口陜西、臺(tái)盟中央對(duì)口甘肅。各民主黨派中央開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督, 是多年來第一次對(duì)專項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督, 對(duì)拓展民主黨派民主監(jiān)督的渠道, 豐富民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式都有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。
2. 完善考核內(nèi)容:突顯扶貧、優(yōu)化指標(biāo)
貧困縣考核內(nèi)容是考核機(jī)制的核心部分, 考核什么直接關(guān)系到考核對(duì)象、考核結(jié)果以及考核效果等問題。十八大以來, 我國貧困考核呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):第一, 增加扶貧開發(fā)的考核權(quán)重, 突顯扶貧脫貧實(shí)績。中國歷來的地方考核以GDP指標(biāo)為主, 但是在2013年底, 國務(wù)院扶貧辦和中組部就聯(lián)合發(fā)文, GDP在貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的考核中比重下降, 脫貧實(shí)績?yōu)橹鲗?dǎo)的考核標(biāo)準(zhǔn)比重上升。比如江西省對(duì)25個(gè)貧困縣考核中, 經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展占40%權(quán)重, 扶貧開發(fā)占60%權(quán)重;湖北省對(duì)29個(gè)國家和省定扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣, 及8個(gè)享受片區(qū)開發(fā)政策的縣 (市、區(qū)) 黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)的考核中, 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展占30%權(quán)重, 精準(zhǔn)扶貧考核內(nèi)容占70%權(quán)重;山西省對(duì)36個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和集中連片特殊困難地區(qū)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核中, 有關(guān)扶貧開發(fā)的權(quán)重占78%, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)重僅占12%, 并且取消了GDP、財(cái)政收入等指標(biāo)。
第二, 注重考核幫扶工作, 全方位考核幫扶成效。十八大以來我國積極貫徹精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略, 實(shí)施了對(duì)口幫扶、定點(diǎn)幫扶、結(jié)對(duì)幫扶、駐村幫扶、協(xié)作幫扶等多種形式的幫扶方式, 全方位考核幫扶成效也是精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制的重要內(nèi)容。截至2016年末, 我國共選派77.5萬名干部駐村幫扶, 各省積極出臺(tái)干部駐村幫扶考核辦法對(duì)駐村干部進(jìn)行考核和監(jiān)督, 如《四川省干部駐村幫扶工作考核辦法》《湖南省直和中央駐湘單位干部駐村幫扶工作考核辦法》《湖北省干部駐村幫扶貧困村和貧困戶工作考核辦法》等。截至2016年11月底, 我國共確定了東部249個(gè)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)縣 (市、區(qū)) , 與西部地區(qū)354個(gè)貧困縣開展“攜手奔小康”行動(dòng), 其中少數(shù)民族縣占267個(gè)。2017年8月8日國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《東西部扶貧協(xié)作考核辦法 (試行) 》, 從組織領(lǐng)導(dǎo)、人才支援、資金支持、產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、攜手奔小康行動(dòng)等方面進(jìn)行考核, 推動(dòng)縣與縣精準(zhǔn)對(duì)接。東西部協(xié)作幫扶過程中, 中西部地區(qū)貧困縣是脫貧的責(zé)任主體, 東部地區(qū)幫扶縣承擔(dān)幫扶責(zé)任, 考核不僅考核東部, 也考核西部 (見表1) 。同時(shí)公布的還有《中央單位定點(diǎn)扶貧工作考核辦法 (試行) 》, 旨在通過對(duì)承擔(dān)定點(diǎn)扶貧工作的中央單位進(jìn)行考核, 落實(shí)中央單位的幫扶責(zé)任, 推動(dòng)加大幫扶力度?？己说木唧w內(nèi)容包括幫扶成效、組織領(lǐng)導(dǎo)、選派干部、督促檢查、基層滿意情況、工作創(chuàng)新等方面。這些幫扶工作考核辦法的出臺(tái), 有效激發(fā)了幫扶主體幫扶貧困村和貧困戶的積極性和主動(dòng)性, 確保幫扶措施到村到戶, 也確保了脫貧的順利進(jìn)行。
表1 我國東西部協(xié)作幫扶考核對(duì)象
表2 河南、甘肅、貴州三省貧困縣考核機(jī)制比較
第三, 優(yōu)化精簡考核指標(biāo), 全面反映扶貧脫貧工作。現(xiàn)行的貧困縣考核機(jī)制從扶貧脫貧實(shí)際工作出發(fā), 設(shè)計(jì)了科學(xué)合理、規(guī)范細(xì)致的指標(biāo)體系, 考核的項(xiàng)目、指標(biāo)、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任單位一一得到落實(shí)。在實(shí)際工作中, 隨著扶貧脫貧工作的推進(jìn), 相關(guān)部門也在不斷調(diào)整和優(yōu)化考核指標(biāo), 力求科學(xué)評(píng)估脫貧實(shí)績。比如江西省于2016年將考核指標(biāo)由42項(xiàng)精簡至22項(xiàng), 原來實(shí)行的江西省貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績考核辦法 (試行) 》 (贛辦字[2015]43號(hào)) 中考核內(nèi)容包括減貧成效、專業(yè)扶貧工作成效、基本生產(chǎn)生活條件改善、扶貧工作組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容以及扶貧經(jīng)驗(yàn)推廣、約束機(jī)制要求等42項(xiàng)指標(biāo), 之后將其優(yōu)化精簡為包括減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、脫貧體系、資金績效等4個(gè)方面的22項(xiàng)指標(biāo)。貴州省對(duì)貧困縣考核機(jī)制進(jìn)行了“一增一減”的優(yōu)化調(diào)整, 一方面增加特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)考核指標(biāo)和權(quán)重, 圍繞培育和壯大優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè), 設(shè)置兩類6項(xiàng), 主要體現(xiàn)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)貧困人口增收方面的考核指標(biāo), 加大產(chǎn)業(yè)扶貧考核的力度;另一方面弱化和減少貧困地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資等指標(biāo)考核。
3. 規(guī)范考核程序:全程考核、有序脫貧
貧困縣考核機(jī)制的實(shí)施需要嚴(yán)格有序的規(guī)范和步驟, 考核程序不僅為貧困縣考核機(jī)制的開展提供了有章可循的依據(jù), 避免在實(shí)際工作中考核矛盾和問題, 更為重要的是保障貧困縣考核機(jī)制的嚴(yán)肅性、公正性, 從而保障了精準(zhǔn)扶貧工作的有效開展。目前我國貧困考核程序從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)、從結(jié)果到過程、從單一到綜合考核的轉(zhuǎn)變, 主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一, 貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績實(shí)行動(dòng)態(tài)考核。動(dòng)態(tài)考核以年度集中考核為主, 平時(shí)考核和重點(diǎn)工作督查相結(jié)合。年度集中考核在次年第一季度, 采取省市組建聯(lián)合考核組, 一市一組的方式進(jìn)行?？己私M一般由省委組織部、省扶貧辦和市 (州) 黨委、政府牽頭, 省直有關(guān)部門及市 (州) 有關(guān)單位參加?？己斯ぷ靼凑罩贫ㄔu(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、縣級(jí)自評(píng)、集中考核等程序進(jìn)行。第二, 自評(píng) (自查) 、復(fù)評(píng) (復(fù)查) 、他評(píng) (交叉評(píng)估) 、第三方評(píng)估相結(jié)合。首先貧困縣對(duì)于自身縣域發(fā)展情況和脫貧情況進(jìn)行逐一對(duì)照、核實(shí), 完成自評(píng)或者自查;自評(píng)結(jié)束之后, 還要進(jìn)行復(fù)評(píng)或復(fù)查, 接受市級(jí)、省級(jí)抽查;然后再由第三方評(píng)估小組“隨機(jī)抽取、臨時(shí)定向”, 地方扶貧辦工作人員只充當(dāng)“導(dǎo)游”, 確保獨(dú)立客觀公正。此外, 22個(gè)與中央簽訂了責(zé)任狀的扶貧任務(wù)比較重的省 (市、區(qū)) , 省與省之間隨機(jī)進(jìn)行交叉考核。第三, 考核涉及到精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)退出等各個(gè)環(huán)節(jié)。貧困縣考核不能只看結(jié)果不看過程, 尤其是精準(zhǔn)扶貧工作涉及到的“六個(gè)精準(zhǔn)”都應(yīng)該有所體現(xiàn), 這就一方面要求考核工作不是一時(shí)之功夫, 而應(yīng)該時(shí)時(shí)監(jiān)督、時(shí)時(shí)參與扶貧工作的整個(gè)過程。
(三) 上下聯(lián)動(dòng):貧困縣考核機(jī)制的政策措施逐步架構(gòu)
精準(zhǔn)扶貧以來, 中央層面不斷出臺(tái)推動(dòng)有關(guān)貧困地區(qū)考核機(jī)制的政策措施, 尤其是近兩年隨著貧困地區(qū)脫貧工作任務(wù)的加重, 貧困縣考核機(jī)制所發(fā)揮的監(jiān)督和保障作用也變得異常重要。僅2016年, 中央就脫貧攻堅(jiān)的考核機(jī)制印發(fā)了5個(gè)重要文件, 包括《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》 (2016年2月) 、《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》 (2016年4月) 、《脫貧攻堅(jiān)督查巡查工作辦法》 (2016年7月) 、《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》 (2016年10月) 、《關(guān)于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》 (2016年10月) 。各地結(jié)合中央文件也相應(yīng)出臺(tái)了一系列考核機(jī)制的政策措施, 上下聯(lián)動(dòng)、合力攻堅(jiān), 確?？己斯ぷ髀涞綄?shí)處, 保障脫貧工作順利完成。
1. 從實(shí)際出發(fā)考核貧困地區(qū)發(fā)展實(shí)績
結(jié)合中央綱領(lǐng)性文件, 各地的貧困縣考核機(jī)制創(chuàng)新, 能夠立足自省實(shí)際, 根據(jù)突出自省發(fā)展的特殊性和主體功能定位。貧困地區(qū)一般處于偏遠(yuǎn)地區(qū), 基礎(chǔ)設(shè)施薄弱, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低, 社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后, 發(fā)展條件、發(fā)展方式和發(fā)展要求有自身特點(diǎn)?，F(xiàn)行考核機(jī)制能夠從貧困縣實(shí)際出發(fā)考核發(fā)展實(shí)績:一方面, 各地對(duì)貧困縣進(jìn)行專門考核, 沒有把其他市縣的指標(biāo)簡單套用到對(duì)貧困縣的考核。同時(shí)也弱化了或取消了GDP指標(biāo)的有關(guān)考核, 從制度設(shè)計(jì)上避免了把省 (市、自治區(qū)) 經(jīng)濟(jì)增長速度的目標(biāo)簡單倒推為貧困縣考核目標(biāo)的情況發(fā)生。比如貴州省在對(duì)貧困縣考核時(shí)區(qū)分對(duì)待生態(tài)功能區(qū), 對(duì)于不具備新型工業(yè)化發(fā)展條件的紫云、關(guān)嶺、赫章、江口、劍河、雷山、三都、荔波、冊(cè)亨、望謨10個(gè)貧困縣取消GDP考核指標(biāo), 提高特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)增收指標(biāo)權(quán)重;對(duì)其余40個(gè)貧困縣也弱化GDP指標(biāo)分值。而在甘肅省有關(guān)的指標(biāo)體系中, 由于甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力相對(duì)較弱, 因此全部取消了GDP的考核指標(biāo)。另一方面, 根據(jù)各省實(shí)際凸顯本省的特殊性和主體功能定位。以貴州為例, 貴州堅(jiān)持綠色發(fā)展導(dǎo)向, 按照貴州省“綠色發(fā)展戰(zhàn)略”, 及《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》相關(guān)規(guī)定, 在其考核體系中僅環(huán)境保護(hù)就占到10%的比重;在《全省貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績考核指標(biāo)體系》中, 對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù), 農(nóng)村環(huán)境連片整治, 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等情況設(shè)定了3%的權(quán)重。各省各地根據(jù)各自貧困地區(qū)的發(fā)展情況, 在與中央政策一致的前提下, 制定能夠切實(shí)反映地方社會(huì)發(fā)展實(shí)績的指標(biāo)。
2. 依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)各地設(shè)定差異化考核程序
中央層面的政策文件為全國的考核退出標(biāo)準(zhǔn)提供了依據(jù)和方向, 在具體的實(shí)施操作層面, 各地因地制宜、創(chuàng)新做法, 設(shè)定了差異化的考核程序?？己顺绦蛑饕婕熬珳?zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)脫貧等方面。從精準(zhǔn)識(shí)別程序來看, 河南省的識(shí)別程序?yàn)椤耙贿M(jìn)、二看、三算、四比、五議、六定”的六步法;江西省的識(shí)別程序?yàn)檗r(nóng)戶申請(qǐng)、初選對(duì)象、入戶調(diào)查、村級(jí)評(píng)議、審核公示、規(guī)劃幫扶、審批備案的“七步法”。從精準(zhǔn)幫扶工作來看, 河南蘭考依托“五輪驅(qū)動(dòng)”“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”的脫貧攻堅(jiān)思路, 采取政府信用支撐, 盤活金融信貸體系, 由企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 幫助貧困戶甩掉貧困帽子;河北海興創(chuàng)新實(shí)施了基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助和商業(yè)醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)的“四重醫(yī)療保障”, 有效減輕貧困人口的就醫(yī)負(fù)擔(dān), 阻斷貧困人口脫貧又因病返貧的問題。從精準(zhǔn)脫貧來看, 各地因戶施策, 針對(duì)不同的致貧原因采取有效的幫扶措施為精準(zhǔn)脫貧打下來基礎(chǔ), 脫貧也變得有條不紊、有章可循。
在“兩不愁三保障”統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下, 各地在考核過程中采取了差異化考核程序, 針對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)維度、每一項(xiàng)指標(biāo)都制定了不同的步驟和內(nèi)容。從目前考核評(píng)估的實(shí)踐來看, 已經(jīng)不是單單從收入一方面衡量和化解貧困難題, 而是從多元、多維的角度衡量和化解貧困難題, 從而產(chǎn)生整體脫貧時(shí)序進(jìn)度表。對(duì)建檔立卡貧困戶的識(shí)別、幫扶、退出情況進(jìn)行綜合全面差異化的考核評(píng)估, 取得了比用收入單一評(píng)價(jià)更好的效果。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中, 既看到“貧”又看到“困”, 進(jìn)一步提升和完善了中國特色扶貧開發(fā)道路對(duì)于貧困的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)。需要注意的是, 考核不是對(duì)結(jié)果的考核, 不僅要關(guān)注脫貧了多少人, 還要關(guān)心這部分人是如何脫貧的, 脫貧是否有持續(xù)性[6], 這些就需要考核程序在多元化差異化的同時(shí)關(guān)注扶貧脫貧的全過程, 也就是對(duì)差異化的考核過程進(jìn)行全程考核, 從而確保脫貧成果的有效性和可持續(xù)性。
3. 引入第三方評(píng)估全面開展各項(xiàng)考核
精準(zhǔn)扶貧以來, 各地積極引入第三方評(píng)估機(jī)制全面開展各項(xiàng)考核[7]。2015年《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確要求“建立對(duì)扶貧政策落實(shí)情況和扶貧成效的第三方評(píng)估機(jī)制”。第三方評(píng)估是新時(shí)期創(chuàng)新管理方式的重大措施, 也是客觀評(píng)判省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作精準(zhǔn)度、群眾滿意度的重要依據(jù)。為了加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)成效考核, 中央實(shí)行了最嚴(yán)格的考核評(píng)估制度, 由國務(wù)院扶貧辦委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu), 組織相關(guān)專家學(xué)者進(jìn)村入戶, 對(duì)各地貧困人口的識(shí)別精準(zhǔn)度、貧困人口退出的精準(zhǔn)度和貧困人口對(duì)幫扶工作滿意度進(jìn)行支持性評(píng)估和有效性評(píng)估 (見圖2) , 起到查實(shí)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、以評(píng)促改、支撐決策的作用。
貧困縣考核機(jī)制中第三方評(píng)估的引入不僅為扶貧各項(xiàng)工作的開展提供了有效監(jiān)督, 也為科學(xué)轉(zhuǎn)變扶貧工作方式, 消除貧困地區(qū)體制機(jī)制障礙, 增強(qiáng)其內(nèi)生動(dòng)力與發(fā)展活力開辟了有效途徑。中科院地理科學(xué)與資源研究所專門研究制定了《貧困縣脫貧退出第三方評(píng)估技術(shù)指南》, 就調(diào)研流程、協(xié)調(diào)部署、應(yīng)急處理等開展專門培訓(xùn), 統(tǒng)一規(guī)范調(diào)查問卷類型、內(nèi)容、填寫、記錄、編碼、數(shù)據(jù)處理等問題[8]。地方政府也積極組織和配合第三方評(píng)估工作的開展, 扶貧系統(tǒng)委托高校、科研單位開展了廣泛的第三方評(píng)估活動(dòng), 積極出臺(tái)有關(guān)第三方評(píng)估的相關(guān)管理辦法, 并相繼開展了市一級(jí)、省一級(jí)的第三方評(píng)估, 評(píng)估采取“隨機(jī)抽取、臨時(shí)定向”的方法, 評(píng)估組與地方政府“絕緣”, 在專業(yè)獨(dú)立的基礎(chǔ)上確保各項(xiàng)考核評(píng)估客觀公正, 更好地發(fā)揮考核機(jī)制“指揮棒”的作用, 也確保了扶貧脫貧工作的順利開展。
圖2 第三方評(píng)估的運(yùn)作圖示
三、目前貧困縣考核機(jī)制存在的問題
(一) 考核方式和內(nèi)容:多重考核檢查互補(bǔ)性待加強(qiáng)
自開展精準(zhǔn)扶貧考核工作以來, 考核方式和內(nèi)容得到了長足的發(fā)展, 但是在實(shí)際操作過程中仍然存在一些問題, 比如精準(zhǔn)扶貧考核評(píng)估方式開放度不高, 考核評(píng)估的內(nèi)容往往具有一定的封閉性、神秘性。從考核方式來看, 傳統(tǒng)的考核評(píng)估大多是由上級(jí)政府機(jī)關(guān)執(zhí)行的, 社會(huì)公眾參與少, 過分關(guān)注工作結(jié)果的評(píng)估。這種自上而下的政府評(píng)估導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)“眼睛朝上”, 只關(guān)注上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是否滿意, 雖然可以把反映公眾的呼吁作為指標(biāo)設(shè)計(jì)的考慮之一, 但是從制度上并沒有跨越政府內(nèi)部評(píng)議的框框[9]。評(píng)估方式常常表現(xiàn)為“運(yùn)動(dòng)式”“評(píng)比式”, 一些指標(biāo)隨意性主觀性較強(qiáng), 持續(xù)性規(guī)范性不強(qiáng)。
引入第三方評(píng)估之后, 由社會(huì)專業(yè)組織作為獨(dú)立的第三方對(duì)于扶貧脫貧工作進(jìn)行客觀評(píng)估, 豐富了評(píng)估的方式, 也使得評(píng)估更加有效[10]。但是在實(shí)際操作過程中, 從地方到省市再到國務(wù)院扶貧辦, 形成的一套自查、自評(píng)、復(fù)查、復(fù)評(píng)、他評(píng)的程序卻帶來了多重考核問題, 各項(xiàng)考核檢查之間的差異性、互補(bǔ)性并未凸顯。這一問題同樣也體現(xiàn)在考核的內(nèi)容方面, 不僅僅是貧困考核評(píng)估內(nèi)容的透明度、公開化和客觀性不高, 同時(shí)對(duì)于考核內(nèi)容的社會(huì)監(jiān)督和制約也尚未全面完善。當(dāng)前部分地區(qū)一方面過分依賴傳統(tǒng)的考評(píng)方式, 思維方式固化不愿接受新的考核評(píng)估方式, 甚至對(duì)正在實(shí)施的第三方評(píng)估產(chǎn)生怠慢和懷疑的態(tài)度。需要認(rèn)識(shí)到, 考核方式不是越豐富越好, 考核內(nèi)容也不是越多越好, 無論采用何種方式考核, 考核什么內(nèi)容, 重要的是各方積極配合、形成合力, 對(duì)扶貧脫貧工作作出全局性、長遠(yuǎn)性的考核;不是為了考核而考核, 無論采用何種方式考核, 考核什么內(nèi)容, 最終的落腳點(diǎn)是要讓貧困人口順利脫貧。
(二) 考核主體和客體:交叉重疊性需要盡量克服
落實(shí)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧理論和政策的關(guān)鍵在于相關(guān)的主體 (相關(guān)組織和個(gè)人) 對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的有效執(zhí)行或參與, 貧困縣考核機(jī)制要求對(duì)相關(guān)執(zhí)行者、參與者進(jìn)行考核評(píng)估, 在評(píng)估過程中如何處理好主體與客體的關(guān)系至關(guān)重要。在貧困考核評(píng)估過程中往往是上級(jí)對(duì)下級(jí)考核, 以縣級(jí)考核為例, 村級(jí)行政單位需要對(duì)各村的貧困戶進(jìn)退進(jìn)行識(shí)別認(rèn)定, 此環(huán)節(jié)中貧困戶是考核的客體, 村級(jí)行政單位是考核的主體;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要對(duì)村兩委和駐村工作隊(duì)的工作進(jìn)行考核, 此環(huán)節(jié)中村級(jí)行政單位是考核的客體, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是考核的主體;縣級(jí)政府需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的扶貧開發(fā)各項(xiàng)工作進(jìn)行考核和督查, 此環(huán)節(jié)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是考核的客體, 縣級(jí)政府是考核的主體;縣級(jí)考核目前是由市、省、國務(wù)院扶貧辦三級(jí)分別委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估進(jìn)行, 評(píng)估的一個(gè)重要指標(biāo)是群眾滿意度, 可見群眾成為了考核的主體, 縣級(jí)政府成為了客體。在這樣一個(gè)考核評(píng)估體系中, 各個(gè)環(huán)節(jié)仍然存在職能不清、權(quán)限重疊的部分, 造成多頭考核、重復(fù)考核。比如貧困縣縣級(jí)政府在對(duì)其地方扶貧工作進(jìn)行貧困考核時(shí)由縣扶貧辦單獨(dú)完成存在一定困難, 需要協(xié)調(diào)處理地方各個(gè)部門機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系, 但有時(shí)又會(huì)影響考核的公正客觀性。另外, 單純的第三方評(píng)估在協(xié)調(diào)地方政府的利益關(guān)系上往往處于劣勢(shì), 如何在保持其獨(dú)立性的基礎(chǔ)上開展客觀公正的評(píng)估仍需得到重視。
(三) 考核結(jié)果和運(yùn)用:扶貧脫貧持續(xù)性和長遠(yuǎn)性有待提升
從目前正在開展的考核退出工作來看, 各省市縣的退出工作大多是在完成上級(jí)政府的工作任務(wù), 按照上一級(jí)政府的工作安排制定退出計(jì)劃, 成為一項(xiàng)國家主推、政府主導(dǎo)的政治任務(wù), 所謂的貧困縣、貧困鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 、貧困戶脫貧多是出于“被動(dòng)脫貧”“被動(dòng)摘帽”的狀態(tài)[11]。這一方面說明政府在退出工作方面發(fā)揮了積極主動(dòng)的作用, 另一方面卻顯示出目前退出工作上級(jí)對(duì)下級(jí)的安排、計(jì)劃痕跡過重, 導(dǎo)致被動(dòng)退出現(xiàn)象。通過實(shí)地調(diào)研與相關(guān)政策資料的研究發(fā)現(xiàn), 現(xiàn)行的貧困考核退出工作主要思路是, 由國家扶貧辦制定脫貧計(jì)劃 (包括脫貧人數(shù)、脫貧時(shí)間以及各省各項(xiàng)指標(biāo)) , 再由省扶貧辦將脫貧任務(wù)分解下發(fā)到各個(gè)市, 市下發(fā)到各個(gè)貧困縣, 貧困縣按照指標(biāo)任務(wù)進(jìn)一步制定出貧困鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 、貧困村的出列計(jì)劃。整個(gè)過程是自上而下的逐級(jí)按任務(wù)分解, 按這種思路執(zhí)行的脫貧可以在短期內(nèi)完成任務(wù)、達(dá)到目標(biāo), 但是長期來看是不持久、不穩(wěn)定的, 這樣的脫貧只能是低水平的, 可持續(xù)性較弱。尤其是貧困戶的脫貧, 許多地方?jīng)]有做到因戶施策、精準(zhǔn)施策, 沒有根據(jù)貧困戶的能力和需要進(jìn)行幫扶, 而是簡單化、“一刀切”地推行一項(xiàng)幫扶措施, 并以此認(rèn)定農(nóng)戶“脫貧”, 雖然短期內(nèi)貧困戶脫貧了, 但是其并不具備可持續(xù)的脫貧能力, 返貧風(fēng)險(xiǎn)較大。
四、政策建議
貧困縣考核機(jī)制創(chuàng)新實(shí)施順利、效果明顯, 有力推動(dòng)了我國脫貧攻堅(jiān)工作。但從長期發(fā)展的角度來看, 還需要進(jìn)行完善, 不斷地創(chuàng)新機(jī)制和模式。結(jié)合目前貧困縣考核機(jī)制存在的問題, 本文就貧困縣考核機(jī)制提出如下政策建議。
(一) 強(qiáng)化和完善貧困縣考核體制建設(shè)
首先, 建議強(qiáng)化和理順貧困縣考核體制, 明確考核機(jī)構(gòu)職責(zé)和任務(wù), 充實(shí)力量和加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。貧困縣考核主要由組織、扶貧、統(tǒng)計(jì)等部門組成的臨時(shí)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施, 而脫貧攻堅(jiān)牽扯面大, 專業(yè)性強(qiáng), 現(xiàn)行的考核制度和內(nèi)容有重復(fù)的部分, 考核也有重復(fù)實(shí)施的內(nèi)容, 層級(jí)多, 指標(biāo)復(fù)雜。因此, 建議建立統(tǒng)一的考核體系、成立專門的考核機(jī)構(gòu), 強(qiáng)化和保證貧困縣考核機(jī)制的順利實(shí)施。其次, 進(jìn)一步把有關(guān)行業(yè)部門和職能部門的考核納入到扶貧考核體系中來。從實(shí)際來看, 省級(jí)部門參與扶貧脫貧考核制度和考核指標(biāo)體系及考核力度還都略顯不足, 強(qiáng)化省級(jí)和市縣部分參與扶貧脫貧力度并制定參與扶貧脫貧目標(biāo)考核指標(biāo), 尤其是結(jié)合行業(yè)部分參與《片區(qū)區(qū)域發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》政策、投資項(xiàng)目落實(shí)等進(jìn)行考核機(jī)制的建立, 將大大推動(dòng)貧困地區(qū)扶貧脫貧進(jìn)程速度和效果, 也是對(duì)貧困縣考核機(jī)制再完善。
(二) 完善貧困縣考核體系和考核指標(biāo)
首先, 進(jìn)一步提升有關(guān)農(nóng)民持續(xù)增收的相關(guān)指標(biāo)權(quán)重。提高農(nóng)民收入持續(xù)增長的產(chǎn)業(yè)體系培育指標(biāo)的權(quán)重, 沒有可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐脫貧, 最終有可能又會(huì)重新返貧。其次, 提升綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)權(quán)重。不同功能區(qū)劃分, 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異對(duì)資金、資源分配的要求區(qū)別較大, 要通過增設(shè)生態(tài)保護(hù)指標(biāo), 對(duì)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的區(qū)域發(fā)展起到推動(dòng)作用。目前已有部分地區(qū)初步將綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)納入到考核指標(biāo)體系中來[12], 但其所占比重還較低, 因此建議進(jìn)一步提升綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)權(quán)重。再次, 在提高指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化程度的基礎(chǔ)上, 平衡定量與定性指標(biāo)的分布。一方面, 考核體系中部分考核指標(biāo)缺乏合理性, 很多指標(biāo)已經(jīng)超出了基層的能力范圍, 在指標(biāo)設(shè)置的時(shí)候, 要考慮基層的實(shí)際能力。另一方面, 基層扶貧工作量大面寬, 很多工作在量化考核中很難顯現(xiàn)出來, 建議增加這部分的考核內(nèi)容。對(duì)一些確實(shí)難以量化的指標(biāo), 應(yīng)該在確定定性要求的基礎(chǔ)上, 比較詳細(xì)具體地分解為若干考核要目, 按“好”“較好”“一般”“較差”四個(gè)檔次進(jìn)行評(píng)價(jià), 然后再按一定的比例轉(zhuǎn)化為定量得分。最后, 完善貧困縣考核指標(biāo)體系和考核目標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。貧困本身就是動(dòng)態(tài)發(fā)展的, 要建立和完善考核機(jī)制中的目標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制, 根據(jù)貧困的發(fā)展變化, 適時(shí)調(diào)整各類考核指標(biāo)。同時(shí), 從長遠(yuǎn)來看, 對(duì)于2300元標(biāo)準(zhǔn)下的低水平扶貧脫貧, 要積極探索更高水平和標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)目標(biāo)調(diào)整機(jī)制, 增加指標(biāo)體系的穩(wěn)定性和長期性。
(三) 創(chuàng)新貧困縣考核方式和考核程序
首先, 進(jìn)一步擴(kuò)大考核的參與范圍。在考核目標(biāo)的制定上, 擴(kuò)大參與范圍。上級(jí)的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)在扶貧工作中往往會(huì)逐級(jí)放大, 一方面導(dǎo)致基層壓力過重, 損害基層的積極性;另一方面還有可能放大上級(jí)的決策失誤。因此在目標(biāo)考核的制定上, 要擴(kuò)大參與程度, 克服政績考核的負(fù)面影響。其次, 將上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織考核與下級(jí)對(duì)上級(jí)的考核緊密結(jié)合起來。也就是上評(píng)和下評(píng)相結(jié)合。當(dāng)考核機(jī)制力度不斷加大后, 必然會(huì)對(duì)政府干部帶來巨大的壓力, 出于政績追求, 基層很可能會(huì)出現(xiàn)一些短期行為, 諸如編造數(shù)據(jù)和事實(shí)、注重形象工程、做表面文章, 而忽視群眾實(shí)際的實(shí)惠和效果。通過上評(píng)和下評(píng)的結(jié)合, 一定程度上消除短期行為的弊端。最后, 進(jìn)一步提高過程考核的強(qiáng)度?？己瞬粌H是對(duì)扶貧脫貧結(jié)果的考核, 更是對(duì)脫貧過程的考核。扶貧脫貧過程, 可以形成扶貧脫貧新型關(guān)系的建立, 促進(jìn)了脫貧能力的提升。例如駐村幫扶干部與貧困家庭建立起新型的關(guān)系, 改善了脫貧致富理念。與此同時(shí), 過程的考核也是提升扶貧脫貧效果, 監(jiān)督責(zé)任落實(shí)的重要手段, 沒有過程考核和監(jiān)督, 將會(huì)大大降低扶貧脫貧應(yīng)有的潛力和效果。只有運(yùn)用好考核“指揮棒”, 脫貧成果才能實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)化, “摘帽”任務(wù)才能如期完成。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2018年02期
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