摘要：黨的十八大以來, 貧困縣考核機制作為順利實現我國脫貧攻堅的重要保障, 經歷了貧困人口從收入考核到以“兩不愁三保障”為主的考核, 黨政領導干部從以GDP為主轉向注重脫貧實績的考核, 考核機制從單一式、獨立式考核到全程式、參與式考核的轉變。目前在頂層設計上形成了以精準扶貧精準脫貧為主線的四梁八柱體制機制建設, 在制度安排上實現了考核主體、考核內容、考核程序的綜合布局, 在政策實踐上構建了以第三方評估為特點的上下聯動考核體系。但是貧困縣考核機制中仍然存在一些問題, 多重考核檢查互補性有待加強, 交叉重疊性需要盡量克服, 尤為重要的是扶貧脫貧持續性和長遠性尚需提升。
黨的十八大以來, 黨中央把貧困人口脫貧、貧困縣退出作為全面建成小康社會的底線任務, 在全國范圍內全面打響了脫貧攻堅戰。習近平總書記指出, “要改革創新扶貧開發體制機制特別是考核機制, 貧困地區要把提高扶貧對象生活水平作為衡量政績的主要考核指標”[1]。汪洋副總理多次主持召開國務院扶貧開發領導小組會議, 并研究推進脫貧攻堅發展工作, 指出“要改革貧困縣考核辦法, 細化指標, 引導貧困縣切實把主要精力放到扶貧開發上來”[2]。按照黨中央、國務院部署和國務院扶貧開發領導小組要求, 各有關部門有序組織、積極配合、強化考核, 構建了以精準扶貧精準脫貧為主線的貧困考核機制新格局, 貧困縣考核機制為幫助貧困地區加快發展、支持貧困農戶增收脫貧、提高貧困對象可持續發展能力提供了重要保障。
一、貧困縣考核機制創新的背景和意義
(一) 貧困縣考核機制的背景和演變
長期以來, 我國并未形成專門的貧困考核機制, 更不用說對于貧困地區、貧困人口的識別、認定、退出等問題。在過去相當長一段時間, 經濟的發展指標被各級政府放在首要位置, 雖然有著某種歷史的必然性, 但也在一定程度上加劇了發展不均衡性的矛盾, 貧困地區的長期存在就是具體表現之一。2013年底, 國務院扶貧辦和中組部聯合發文, 將扶貧的責任納入到省級政府的考核中, 要求各級地方政府能夠更加注重均衡與全面發展, 真正讓發展的成果讓民眾共享, 不讓一個人掉隊。
縱觀我國扶貧脫貧工作歷程, 貧困考核機制在不斷的演變和完善, 主要體現在三個方面:第一, 貧困人口經歷了收入考核到以“兩不愁三保障”為主的精準扶貧精準脫貧考核。在我國扶貧開發過程中, 扶貧考核工作對貧困人口的識別主要依據收入貧困線, 以此為基礎確定貧困縣和貧困村, 通過專項扶貧開發項目和政策對貧困縣和貧困村進行扶貧開發。十八大以來的扶貧工作強調, “到2020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿, 農村貧困人口義務教育、基本醫療、住房安全有保障”, 簡稱“兩不愁三保障”。以此為基礎, 我國扶貧脫貧考核從多維的角度對貧困人口進行識別和幫扶, 并確定貧困村出列和貧困縣退出情況。第二, 黨政領導干部考核從以GDP為主轉向注重脫貧實績考核。長期以來對黨政領導干部的考核多是以GDP為主, 忽視了貧困群體收入之外的教育、醫療衛生、社會保障等問題。十八大以來脫貧攻堅中黨政領導干部的績效考核發生了重要變化, GDP在貧困縣黨政領導班子的考核中比重下降, 脫貧實績為主導的考核標準比重上升。目前已經有多個省份制定了對貧困縣以及黨政班子和黨政領導干部的考核辦法。在考核體系中以前就是兩分三分, 高的是五分, 現在60%以上的分數是減貧方面的指標, 最高的達到80%。第三, 經歷了從單一式、獨立式考核到全程式、參與式考核的轉變。綜觀我國政府績效考核評價體系會發現, 傳統地方政府、政府官員的考核主要依據中央的一些政策性文件, 地方政府面臨的考核目標多取決于中央政府和上級政府的發展目標。這就造成考核主體的單一性和考核過程的封閉性, 難以形成全面、動態的考核。而十八大以來的脫貧攻堅工作中, 通過引入第三方評估、加強民主黨派監督等方式, 不斷豐富考核主體、公開考核內容、規范考核程序, 形成全程式、動態式、參與式考核模式, 讓考核機制真正發揮作用, 保證了脫貧質量。
(二) 貧困縣考核機制提出的意義
第一, 貧困縣考核機制是新階段中央脫貧攻堅戰的最新戰略指示, 也是2020如期脫貧的重要保障和推手。2015年習近平總書記在貴州召開部分省 (自治區/市) 黨委主要負責同志座談會時, 強調各級黨委和地方政府要確保貧困人口到2020年如期脫貧;十八屆五中全會再一次強調, 要實現全體人民共同邁入全面小康社會。而2020年如期脫貧, 全體人民共同邁入全面小康社會的一個重要推手就是貧困縣考核機制創新[3]。脫貧攻堅任務重的地區黨委和地方政府把脫貧攻堅作為“十三五”期間頭等大事和第一民生工程來抓, 堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局, 并且就有關考核機制創新, 提出了明確要求:層層簽訂脫貧攻堅責任書, 立下軍令狀;建立年度脫貧攻堅報告和督察制度, 加強督察問責;把脫貧攻堅實績作為選拔任用干部的重要依據, 在脫貧攻堅第一線考察識別干部, 激勵各級干部到脫貧攻堅戰場上大顯身手;把夯實農村基層黨組織同脫貧攻堅有機結合起來, 選好一把手, 配強領導班子[4]。
第二, 貧困縣考核機制為精準扶貧機制等其他扶貧機制創新提供有力的保障和重要推動力。2013年12月印發的《〈關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見〉的通知》 (中辦發[2013]25號) 確立了精準扶貧作為新時期扶貧開發重要指導思想的地位, 要求不斷創新扶貧開發工作“六大機制”, 即改進貧困縣考核機制、建立精準扶貧工作機制、健全干部駐村幫扶機制、改革財政專項扶貧資金管理機制、完善金融服務機制、創新社會參與機制 (見圖1) 。貧困縣考核機制是建立精準扶貧、健全干部駐村幫扶、改革財政專項扶貧資金管理、完善金融服務和創新社會參與等五大機制的制度管理保障措施和監督措施。而精準扶貧、干部駐村幫扶、財政專項扶貧資金管理、金融服務和創新社會參與等五大機制又是貧困縣考核機制的主要內容, 也是貧困考核指標體系重要組成部分, 考核機制統領著五大機制的整體推動, 又是檢驗五大機制效果的抓手。
圖1 我國貧困縣考核機制的運作圖示
第三, 貧困縣考核機制的完善能為貧困地區全面建成小康社會提供堅實基礎。扶貧脫貧的最終目的是為了提高貧困人口的生活水平, 促進貧困地區全面建成小康社會, 不讓一個人掉隊。隨著時間的推移和扶貧脫貧工作的深入, 貧困格局將會出現新的變化, 尤其是貧困人口分布的空間布局可能會隨著貧困人口識別標準的改變而變化。這就要求國家在原有貧困的基礎上建立完善的考核評估機制, 促進扶貧脫貧工作進一步適應新階段我國脫貧攻堅新戰略及部署。十八大以來, 我國貧困縣考核機制不斷改進方式方法、完善政策措施、改革體制機制, 構建出層層考核、時時考核、全面考核、動態考核的框架體系, 以及宏觀布局、專項對接、廣泛參與、有機統一的良性系統, 為貧困地區全面協調發展奠定堅實基礎。
二、近年來貧困縣考核機制的完善與創新
(一) 政策框架與體系:貧困縣考核機制的頂層設計日趨完善
中央層面不斷出臺推動貧困地區脫貧攻堅的政策, 以《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》為核心構建了脫貧攻堅的頂層設計。進入脫貧攻堅的關鍵時期, 貧困縣考核機制作為檢驗和指導扶貧脫貧工作的“試金石”“指揮棒”發揮著越來越重要的作用, 國家從頂層設計上對于貧困縣考核機制予以高度重視, 形成了以精準扶貧精準脫貧為主線的四梁八柱體制機制建設。
1. 緊密遵循精準扶貧理論指引
十八大以來, 以精準扶貧精準脫貧為主的扶貧戰略思想成為現階段我國扶貧開發工作的重要理論依據。精準扶貧精準脫貧是堅決打贏脫貧攻堅戰的基本方略, 其理想、目標和本質要求就是要做到“六個精準”, 實現因鄉因族制宜、因村施策、因戶施法, 實現“扶真貧”“真扶貧”和“真脫貧”, 在此過程中考核機制貫穿始終。第一, 在“扶真貧”方面, 對“精準識別”進行考核評估, 保證真正貧困人口納入到扶貧對象之中, 并且扶貧對象中不存在非貧困人口;同時也要保證真正貧困的農村人口全部被納入到貧困人口建檔立卡之中, 不存在部分甚至是極少數的貧困人口被排斥于扶貧對象識別之外。第二, 在“真扶貧”方面, 對“精準幫扶”進行考核評估, 監督政府、社會等各類扶貧資源是否較為順暢且完整地傳遞給扶貧對象, 保證扶貧措施與貧困識別結果實現有效銜接, 扶貧資金使用安排能夠很好地滿足不同類型貧困農戶的脫貧致富需求, 扶貧資金使用達到較高效益水平。第三, 在“真脫貧”方面, 對“精準脫貧”進行考核評估, 嚴格按照退出標準和程序退出扶貧對象 (貧困戶、貧困村、貧困縣) , 貧困退出農戶和村莊必須達到退出標準要求, 不存在沒有達到脫貧標準而“被退出”以及達到脫貧標準后“不退出”的現象。
2. 不斷加強扶貧黨建和監督工作
為了確保到2020年農村貧困人口實現脫貧, 各級黨委和地方政府都把扶貧開發工作作為一項重大政治任務來抓, 基本形成五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的格局, 較真碰硬落實脫貧攻堅工作責任。貧困縣考核機制在黨的統一領導和決策部署下不斷完善和實施, 尤其是22個中西部省區市的一把手與中央簽訂“脫貧攻堅責任書”, 立下了“軍令狀”, 形成了有史以來最嚴格的考核督查問責制度。各級的考核制度和指標體系中, 均把黨的建設作為重要內容, 設置了相應的比重, 接受人民的監督。
雖然各地因地制宜實施了不同的考核辦法, 但是均把考核結果與干部的年度考核、綜合考核評價掛鉤, 作為確定年度考核等次形成綜合評價意見的重要指標, 作為干部選拔任用的重要依據。圍繞扶貧開發重點工作, 就主體責任、嚴格黨風廉政建設情況、聯系群眾制度、加強服務黨組織建設、發揮基層黨組織推動發展等情況設置了考核目標, 涉及領導班子重視程度、干部隊伍作風狀況、基層黨組織建設情況、駐村幫扶工作隊運轉和作用發揮情況、黨風廉政建設等內容。嚴抓黨的建設和監督, 積極發揮考核指揮棒作用, 在基層黨組織確立起真抓實干的規矩, 讓真干假干不一樣、干多干少不一樣、干好干壞不一樣, 確保脫貧攻堅工作成效經得起實踐和歷史檢驗。
3. 全方位構建嚴格的考核機制
由于歷史社會發展原因, 我國的扶貧開發主要以縣為單位來開展, 對于貧困縣的設立經過三次調整, 2011年劃分了11個集中連片特困地區, 包含片區縣680個, 其中與之前扶貧重點縣重合440個, 目前國家貧困縣共計832個。貧困縣的設立與調整很大程度上反映了我國扶貧政策的制度設計體系, 如領導干部扶貧績效考核、對口支援幫扶等。不可否認貧困縣體制在中國扶貧歷史上發揮了重要而積極的作用, 但是這種扶貧方式從本質上說就是“區域扶貧”, 缺乏扶貧工作的整體安排與個體關注。
在新一輪脫貧攻堅進程中, 國家在頂層設計上高度重視, 形成了以精準扶貧精準脫貧為主線的體制機制建設, 尤其強調在此過程中的貧困縣“摘帽”問題, 對于貧困戶、貧困村、貧困鄉鎮、貧困縣層層考核, 有序脫貧[5]。十八大以來, 為了加強脫貧攻堅成效考核, 中央決定實行最嚴格考核評估制度。一是對各地扶貧開發成效進行第三方評估。由中國科學院牽頭, 組織相關專家學者進村入戶, 對各地貧困人口的識別精準度、貧困人口退出的精準度和貧困人口對幫扶工作滿意度進行第三方評估。二是組織省級之間的交叉考核。22個與中央簽訂了責任狀的扶貧任務比較重的省 (市、區) , 省與省之間隨機進行交叉考核。通過交叉考核, 發現脫貧攻堅工作中存在的問題, 進一步總結各地好經驗。三是國務院扶貧辦和財政部組織了對各省扶貧資金績效的考評, 重點對扶貧資金使用情況、涉農資金整合情況和扶貧資金使用效率進行評估。
(二) 綜合布局:貧困縣考核機制的制度安排漸趨合理
在制度安排上, 貧困縣考核機制不僅關注到了各級政府部分的工作特點、各級政府脫貧所付出的努力、扶貧開發工作的質量與效率, 同時還考慮了脫貧攻堅中各類資源的利用和節約、扶貧項目的經濟和社會效益等, 綜合來看, 無論是考核主體還是考核內容、考核程序都更加嚴格也更為合理。
1. 豐富考核主體:多方參與、加大力度
考核主體不僅僅作為整個扶貧脫貧工作的參與方、實施方, 更重要的是對于扶貧工作的方方面面都需要有一個全局性、專業性、綜合性的判斷。現行的考核主體有以下幾方面的特點:第一, 考核組織主體是國務院扶貧領導小組。在之前的考核試行辦法中, 規定的是考核工作由各級扶貧開發領導小組統一組織, 在中央層面成立扶貧考核工作領導小組和考核工作實施小組, 扶貧考核工作領導小組由國務院扶貧開發領導小組牽頭, 中組部、扶貧辦等部門參加。而現在的考核由國務院扶貧領導直接組織, 即考核組織主體由原來的國務院扶貧辦, 變為國務院扶貧領導小組。這中間有很大的差別, 意味著考核計劃制定、工作實施等都由國務院扶貧領導小組組織進行, 力度更大, 考核層級更高。
第二, 牽頭單位增加了中組部。2016年印發的《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》中指出, 考核工作從2016年到2020年, 每年開展一次, 由國務院扶貧開發領導小組組織進行, 具體工作由國務院扶貧辦、中央組織部牽頭, 會同國務院扶貧開發領導小組成員單位組織實施。由此一來增加了考核辦法的嚴肅性、權威性和威懾力, 促使各地更加重視這項工作, 也方便與各省約談, 落實處理意見將更加有效。
第三, 強調并落實了民主黨派對脫貧攻堅開展民主監督工作。中共中央統戰部、國務院扶貧開發領導小組辦公室出臺了《關于支持各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督工作的實施方案》, 自2016年6月各民主黨派中央脫貧攻堅民主監督工作啟動會后, 各民主黨派中央分別對接了8個全國貧困人口多、貧困發生率高的中西部省區, 分別是民革中央對口貴州、民盟中央對口河南、民建中央對口廣西、民進中央對口湖南、農工黨中央對口云南、致公黨中央對口四川、九三學社中央對口陜西、臺盟中央對口甘肅。各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督, 是多年來第一次對專項工作進行監督, 對拓展民主黨派民主監督的渠道, 豐富民主監督的內容和形式都有著重要的現實意義。
2. 完善考核內容:突顯扶貧、優化指標
貧困縣考核內容是考核機制的核心部分, 考核什么直接關系到考核對象、考核結果以及考核效果等問題。十八大以來, 我國貧困考核呈現出以下特點:第一, 增加扶貧開發的考核權重, 突顯扶貧脫貧實績。中國歷來的地方考核以GDP指標為主, 但是在2013年底, 國務院扶貧辦和中組部就聯合發文, GDP在貧困縣黨政領導班子的考核中比重下降, 脫貧實績為主導的考核標準比重上升。比如江西省對25個貧困縣考核中, 經濟社會科學發展占40%權重, 扶貧開發占60%權重;湖北省對29個國家和省定扶貧開發工作重點縣, 及8個享受片區開發政策的縣 (市、區) 黨委、政府領導班子和主要領導的考核中, 經濟社會發展占30%權重, 精準扶貧考核內容占70%權重;山西省對36個國家扶貧開發工作重點縣和集中連片特殊困難地區黨委、政府領導班子和領導干部考核中, 有關扶貧開發的權重占78%, 經濟發展的權重僅占12%, 并且取消了GDP、財政收入等指標。
第二, 注重考核幫扶工作, 全方位考核幫扶成效。十八大以來我國積極貫徹精準扶貧精準脫貧基本方略, 實施了對口幫扶、定點幫扶、結對幫扶、駐村幫扶、協作幫扶等多種形式的幫扶方式, 全方位考核幫扶成效也是精準扶貧考核機制的重要內容。截至2016年末, 我國共選派77.5萬名干部駐村幫扶, 各省積極出臺干部駐村幫扶考核辦法對駐村干部進行考核和監督, 如《四川省干部駐村幫扶工作考核辦法》《湖南省直和中央駐湘單位干部駐村幫扶工作考核辦法》《湖北省干部駐村幫扶貧困村和貧困戶工作考核辦法》等。截至2016年11月底, 我國共確定了東部249個經濟較發達縣 (市、區) , 與西部地區354個貧困縣開展“攜手奔小康”行動, 其中少數民族縣占267個。2017年8月8日國務院扶貧辦印發《東西部扶貧協作考核辦法 (試行) 》, 從組織領導、人才支援、資金支持、產業合作、勞務協作、攜手奔小康行動等方面進行考核, 推動縣與縣精準對接。東西部協作幫扶過程中, 中西部地區貧困縣是脫貧的責任主體, 東部地區幫扶縣承擔幫扶責任, 考核不僅考核東部, 也考核西部 (見表1) 。同時公布的還有《中央單位定點扶貧工作考核辦法 (試行) 》, 旨在通過對承擔定點扶貧工作的中央單位進行考核, 落實中央單位的幫扶責任, 推動加大幫扶力度。考核的具體內容包括幫扶成效、組織領導、選派干部、督促檢查、基層滿意情況、工作創新等方面。這些幫扶工作考核辦法的出臺, 有效激發了幫扶主體幫扶貧困村和貧困戶的積極性和主動性, 確保幫扶措施到村到戶, 也確保了脫貧的順利進行。
表1 我國東西部協作幫扶考核對象
表2 河南、甘肅、貴州三省貧困縣考核機制比較
第三, 優化精簡考核指標, 全面反映扶貧脫貧工作。現行的貧困縣考核機制從扶貧脫貧實際工作出發, 設計了科學合理、規范細致的指標體系, 考核的項目、指標、評分標準、責任單位一一得到落實。在實際工作中, 隨著扶貧脫貧工作的推進, 相關部門也在不斷調整和優化考核指標, 力求科學評估脫貧實績。比如江西省于2016年將考核指標由42項精簡至22項, 原來實行的江西省貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核辦法 (試行) 》 (贛辦字[2015]43號) 中考核內容包括減貧成效、專業扶貧工作成效、基本生產生活條件改善、扶貧工作組織領導等內容以及扶貧經驗推廣、約束機制要求等42項指標, 之后將其優化精簡為包括減貧成效、精準識別、脫貧體系、資金績效等4個方面的22項指標。貴州省對貧困縣考核機制進行了“一增一減”的優化調整, 一方面增加特色優勢產業考核指標和權重, 圍繞培育和壯大優勢特色產業, 設置兩類6項, 主要體現特色優勢產業帶動貧困人口增收方面的考核指標, 加大產業扶貧考核的力度;另一方面弱化和減少貧困地區生產總值、工業增加值、固定資產投資等指標考核。
3. 規范考核程序:全程考核、有序脫貧
貧困縣考核機制的實施需要嚴格有序的規范和步驟, 考核程序不僅為貧困縣考核機制的開展提供了有章可循的依據, 避免在實際工作中考核矛盾和問題, 更為重要的是保障貧困縣考核機制的嚴肅性、公正性, 從而保障了精準扶貧工作的有效開展。目前我國貧困考核程序從靜態到動態、從結果到過程、從單一到綜合考核的轉變, 主要體現在以下幾個方面:第一, 貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績實行動態考核。動態考核以年度集中考核為主, 平時考核和重點工作督查相結合。年度集中考核在次年第一季度, 采取省市組建聯合考核組, 一市一組的方式進行。考核組一般由省委組織部、省扶貧辦和市 (州) 黨委、政府牽頭, 省直有關部門及市 (州) 有關單位參加。考核工作按照制定評價標準、縣級自評、集中考核等程序進行。第二, 自評 (自查) 、復評 (復查) 、他評 (交叉評估) 、第三方評估相結合。首先貧困縣對于自身縣域發展情況和脫貧情況進行逐一對照、核實, 完成自評或者自查;自評結束之后, 還要進行復評或復查, 接受市級、省級抽查;然后再由第三方評估小組“隨機抽取、臨時定向”, 地方扶貧辦工作人員只充當“導游”, 確保獨立客觀公正。此外, 22個與中央簽訂了責任狀的扶貧任務比較重的省 (市、區) , 省與省之間隨機進行交叉考核。第三, 考核涉及到精準識別、精準幫扶、精準退出等各個環節。貧困縣考核不能只看結果不看過程, 尤其是精準扶貧工作涉及到的“六個精準”都應該有所體現, 這就一方面要求考核工作不是一時之功夫, 而應該時時監督、時時參與扶貧工作的整個過程。
(三) 上下聯動:貧困縣考核機制的政策措施逐步架構
精準扶貧以來, 中央層面不斷出臺推動有關貧困地區考核機制的政策措施, 尤其是近兩年隨著貧困地區脫貧工作任務的加重, 貧困縣考核機制所發揮的監督和保障作用也變得異常重要。僅2016年, 中央就脫貧攻堅的考核機制印發了5個重要文件, 包括《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》 (2016年2月) 、《關于建立貧困退出機制的意見》 (2016年4月) 、《脫貧攻堅督查巡查工作辦法》 (2016年7月) 、《脫貧攻堅責任制實施辦法》 (2016年10月) 、《關于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》 (2016年10月) 。各地結合中央文件也相應出臺了一系列考核機制的政策措施, 上下聯動、合力攻堅, 確保考核工作落到實處, 保障脫貧工作順利完成。
1. 從實際出發考核貧困地區發展實績
結合中央綱領性文件, 各地的貧困縣考核機制創新, 能夠立足自省實際, 根據突出自省發展的特殊性和主體功能定位。貧困地區一般處于偏遠地區, 基礎設施薄弱, 經濟發展水平較低, 社會事業發展滯后, 發展條件、發展方式和發展要求有自身特點。現行考核機制能夠從貧困縣實際出發考核發展實績:一方面, 各地對貧困縣進行專門考核, 沒有把其他市縣的指標簡單套用到對貧困縣的考核。同時也弱化了或取消了GDP指標的有關考核, 從制度設計上避免了把省 (市、自治區) 經濟增長速度的目標簡單倒推為貧困縣考核目標的情況發生。比如貴州省在對貧困縣考核時區分對待生態功能區, 對于不具備新型工業化發展條件的紫云、關嶺、赫章、江口、劍河、雷山、三都、荔波、冊亨、望謨10個貧困縣取消GDP考核指標, 提高特色優勢產業增收指標權重;對其余40個貧困縣也弱化GDP指標分值。而在甘肅省有關的指標體系中, 由于甘肅省經濟發展能力相對較弱, 因此全部取消了GDP的考核指標。另一方面, 根據各省實際凸顯本省的特殊性和主體功能定位。以貴州為例, 貴州堅持綠色發展導向, 按照貴州省“綠色發展戰略”, 及《貴州省生態文明建設促進條例》相關規定, 在其考核體系中僅環境保護就占到10%的比重;在《全省貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核指標體系》中, 對生態環境保護, 農村環境連片整治, 美麗鄉村建設等情況設定了3%的權重。各省各地根據各自貧困地區的發展情況, 在與中央政策一致的前提下, 制定能夠切實反映地方社會發展實績的指標。
2. 依據標準各地設定差異化考核程序
中央層面的政策文件為全國的考核退出標準提供了依據和方向, 在具體的實施操作層面, 各地因地制宜、創新做法, 設定了差異化的考核程序。考核程序主要涉及精準識別、精準幫扶、精準脫貧等方面。從精準識別程序來看, 河南省的識別程序為“一進、二看、三算、四比、五議、六定”的六步法;江西省的識別程序為農戶申請、初選對象、入戶調查、村級評議、審核公示、規劃幫扶、審批備案的“七步法”。從精準幫扶工作來看, 河南蘭考依托“五輪驅動”“五級聯動”的脫貧攻堅思路, 采取政府信用支撐, 盤活金融信貸體系, 由企業帶動產業發展, 幫助貧困戶甩掉貧困帽子;河北海興創新實施了基本醫療保險、大病保險、醫療救助和商業醫療補充保險的“四重醫療保障”, 有效減輕貧困人口的就醫負擔, 阻斷貧困人口脫貧又因病返貧的問題。從精準脫貧來看, 各地因戶施策, 針對不同的致貧原因采取有效的幫扶措施為精準脫貧打下來基礎, 脫貧也變得有條不紊、有章可循。
在“兩不愁三保障”統一標準下, 各地在考核過程中采取了差異化考核程序, 針對每一個環節、每一個維度、每一項指標都制定了不同的步驟和內容。從目前考核評估的實踐來看, 已經不是單單從收入一方面衡量和化解貧困難題, 而是從多元、多維的角度衡量和化解貧困難題, 從而產生整體脫貧時序進度表。對建檔立卡貧困戶的識別、幫扶、退出情況進行綜合全面差異化的考核評估, 取得了比用收入單一評價更好的效果。在精準扶貧實踐中, 既看到“貧”又看到“困”, 進一步提升和完善了中國特色扶貧開發道路對于貧困的認識和評價。需要注意的是, 考核不是對結果的考核, 不僅要關注脫貧了多少人, 還要關心這部分人是如何脫貧的, 脫貧是否有持續性[6], 這些就需要考核程序在多元化差異化的同時關注扶貧脫貧的全過程, 也就是對差異化的考核過程進行全程考核, 從而確保脫貧成果的有效性和可持續性。
3. 引入第三方評估全面開展各項考核
精準扶貧以來, 各地積極引入第三方評估機制全面開展各項考核[7]。2015年《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》明確要求“建立對扶貧政策落實情況和扶貧成效的第三方評估機制”。第三方評估是新時期創新管理方式的重大措施, 也是客觀評判省級黨委和政府扶貧開發工作精準度、群眾滿意度的重要依據。為了加強脫貧攻堅成效考核, 中央實行了最嚴格的考核評估制度, 由國務院扶貧辦委托第三方評估機構, 組織相關專家學者進村入戶, 對各地貧困人口的識別精準度、貧困人口退出的精準度和貧困人口對幫扶工作滿意度進行支持性評估和有效性評估 (見圖2) , 起到查實問題、總結經驗、以評促改、支撐決策的作用。
貧困縣考核機制中第三方評估的引入不僅為扶貧各項工作的開展提供了有效監督, 也為科學轉變扶貧工作方式, 消除貧困地區體制機制障礙, 增強其內生動力與發展活力開辟了有效途徑。中科院地理科學與資源研究所專門研究制定了《貧困縣脫貧退出第三方評估技術指南》, 就調研流程、協調部署、應急處理等開展專門培訓, 統一規范調查問卷類型、內容、填寫、記錄、編碼、數據處理等問題[8]。地方政府也積極組織和配合第三方評估工作的開展, 扶貧系統委托高校、科研單位開展了廣泛的第三方評估活動, 積極出臺有關第三方評估的相關管理辦法, 并相繼開展了市一級、省一級的第三方評估, 評估采取“隨機抽取、臨時定向”的方法, 評估組與地方政府“絕緣”, 在專業獨立的基礎上確保各項考核評估客觀公正, 更好地發揮考核機制“指揮棒”的作用, 也確保了扶貧脫貧工作的順利開展。
圖2 第三方評估的運作圖示
三、目前貧困縣考核機制存在的問題
(一) 考核方式和內容:多重考核檢查互補性待加強
自開展精準扶貧考核工作以來, 考核方式和內容得到了長足的發展, 但是在實際操作過程中仍然存在一些問題, 比如精準扶貧考核評估方式開放度不高, 考核評估的內容往往具有一定的封閉性、神秘性。從考核方式來看, 傳統的考核評估大多是由上級政府機關執行的, 社會公眾參與少, 過分關注工作結果的評估。這種自上而下的政府評估導致政府機關“眼睛朝上”, 只關注上級領導是否滿意, 雖然可以把反映公眾的呼吁作為指標設計的考慮之一, 但是從制度上并沒有跨越政府內部評議的框框[9]。評估方式常常表現為“運動式”“評比式”, 一些指標隨意性主觀性較強, 持續性規范性不強。
引入第三方評估之后, 由社會專業組織作為獨立的第三方對于扶貧脫貧工作進行客觀評估, 豐富了評估的方式, 也使得評估更加有效[10]。但是在實際操作過程中, 從地方到省市再到國務院扶貧辦, 形成的一套自查、自評、復查、復評、他評的程序卻帶來了多重考核問題, 各項考核檢查之間的差異性、互補性并未凸顯。這一問題同樣也體現在考核的內容方面, 不僅僅是貧困考核評估內容的透明度、公開化和客觀性不高, 同時對于考核內容的社會監督和制約也尚未全面完善。當前部分地區一方面過分依賴傳統的考評方式, 思維方式固化不愿接受新的考核評估方式, 甚至對正在實施的第三方評估產生怠慢和懷疑的態度。需要認識到, 考核方式不是越豐富越好, 考核內容也不是越多越好, 無論采用何種方式考核, 考核什么內容, 重要的是各方積極配合、形成合力, 對扶貧脫貧工作作出全局性、長遠性的考核;不是為了考核而考核, 無論采用何種方式考核, 考核什么內容, 最終的落腳點是要讓貧困人口順利脫貧。
(二) 考核主體和客體:交叉重疊性需要盡量克服
落實精準扶貧精準脫貧理論和政策的關鍵在于相關的主體 (相關組織和個人) 對精準扶貧工作的有效執行或參與, 貧困縣考核機制要求對相關執行者、參與者進行考核評估, 在評估過程中如何處理好主體與客體的關系至關重要。在貧困考核評估過程中往往是上級對下級考核, 以縣級考核為例, 村級行政單位需要對各村的貧困戶進退進行識別認定, 此環節中貧困戶是考核的客體, 村級行政單位是考核的主體;鄉鎮政府需要對村兩委和駐村工作隊的工作進行考核, 此環節中村級行政單位是考核的客體, 鄉鎮政府是考核的主體;縣級政府需要對鄉鎮政府的扶貧開發各項工作進行考核和督查, 此環節中鄉鎮政府是考核的客體, 縣級政府是考核的主體;縣級考核目前是由市、省、國務院扶貧辦三級分別委托第三方機構評估進行, 評估的一個重要指標是群眾滿意度, 可見群眾成為了考核的主體, 縣級政府成為了客體。在這樣一個考核評估體系中, 各個環節仍然存在職能不清、權限重疊的部分, 造成多頭考核、重復考核。比如貧困縣縣級政府在對其地方扶貧工作進行貧困考核時由縣扶貧辦單獨完成存在一定困難, 需要協調處理地方各個部門機構之間的關系, 但有時又會影響考核的公正客觀性。另外, 單純的第三方評估在協調地方政府的利益關系上往往處于劣勢, 如何在保持其獨立性的基礎上開展客觀公正的評估仍需得到重視。
(三) 考核結果和運用:扶貧脫貧持續性和長遠性有待提升
從目前正在開展的考核退出工作來看, 各省市縣的退出工作大多是在完成上級政府的工作任務, 按照上一級政府的工作安排制定退出計劃, 成為一項國家主推、政府主導的政治任務, 所謂的貧困縣、貧困鄉 (鎮) 、貧困戶脫貧多是出于“被動脫貧”“被動摘帽”的狀態[11]。這一方面說明政府在退出工作方面發揮了積極主動的作用, 另一方面卻顯示出目前退出工作上級對下級的安排、計劃痕跡過重, 導致被動退出現象。通過實地調研與相關政策資料的研究發現, 現行的貧困考核退出工作主要思路是, 由國家扶貧辦制定脫貧計劃 (包括脫貧人數、脫貧時間以及各省各項指標) , 再由省扶貧辦將脫貧任務分解下發到各個市, 市下發到各個貧困縣, 貧困縣按照指標任務進一步制定出貧困鄉 (鎮) 、貧困村的出列計劃。整個過程是自上而下的逐級按任務分解, 按這種思路執行的脫貧可以在短期內完成任務、達到目標, 但是長期來看是不持久、不穩定的, 這樣的脫貧只能是低水平的, 可持續性較弱。尤其是貧困戶的脫貧, 許多地方沒有做到因戶施策、精準施策, 沒有根據貧困戶的能力和需要進行幫扶, 而是簡單化、“一刀切”地推行一項幫扶措施, 并以此認定農戶“脫貧”, 雖然短期內貧困戶脫貧了, 但是其并不具備可持續的脫貧能力, 返貧風險較大。
四、政策建議
貧困縣考核機制創新實施順利、效果明顯, 有力推動了我國脫貧攻堅工作。但從長期發展的角度來看, 還需要進行完善, 不斷地創新機制和模式。結合目前貧困縣考核機制存在的問題, 本文就貧困縣考核機制提出如下政策建議。
(一) 強化和完善貧困縣考核體制建設
首先, 建議強化和理順貧困縣考核體制, 明確考核機構職責和任務, 充實力量和加強隊伍建設。貧困縣考核主要由組織、扶貧、統計等部門組成的臨時機構組織實施, 而脫貧攻堅牽扯面大, 專業性強, 現行的考核制度和內容有重復的部分, 考核也有重復實施的內容, 層級多, 指標復雜。因此, 建議建立統一的考核體系、成立專門的考核機構, 強化和保證貧困縣考核機制的順利實施。其次, 進一步把有關行業部門和職能部門的考核納入到扶貧考核體系中來。從實際來看, 省級部門參與扶貧脫貧考核制度和考核指標體系及考核力度還都略顯不足, 強化省級和市縣部分參與扶貧脫貧力度并制定參與扶貧脫貧目標考核指標, 尤其是結合行業部分參與《片區區域發展和脫貧攻堅規劃》政策、投資項目落實等進行考核機制的建立, 將大大推動貧困地區扶貧脫貧進程速度和效果, 也是對貧困縣考核機制再完善。
(二) 完善貧困縣考核體系和考核指標
首先, 進一步提升有關農民持續增收的相關指標權重。提高農民收入持續增長的產業體系培育指標的權重, 沒有可持續發展的產業支撐脫貧, 最終有可能又會重新返貧。其次, 提升綠色發展、生態環境保護等指標權重。不同功能區劃分, 產業結構的差異對資金、資源分配的要求區別較大, 要通過增設生態保護指標, 對生態涵養區的區域發展起到推動作用。目前已有部分地區初步將綠色發展和生態環境保護的指標納入到考核指標體系中來[12], 但其所占比重還較低, 因此建議進一步提升綠色發展、生態環境保護等指標權重。再次, 在提高指標標準化程度的基礎上, 平衡定量與定性指標的分布。一方面, 考核體系中部分考核指標缺乏合理性, 很多指標已經超出了基層的能力范圍, 在指標設置的時候, 要考慮基層的實際能力。另一方面, 基層扶貧工作量大面寬, 很多工作在量化考核中很難顯現出來, 建議增加這部分的考核內容。對一些確實難以量化的指標, 應該在確定定性要求的基礎上, 比較詳細具體地分解為若干考核要目, 按“好”“較好”“一般”“較差”四個檔次進行評價, 然后再按一定的比例轉化為定量得分。最后, 完善貧困縣考核指標體系和考核目標的動態調整。貧困本身就是動態發展的, 要建立和完善考核機制中的目標動態調整機制, 根據貧困的發展變化, 適時調整各類考核指標。同時, 從長遠來看, 對于2300元標準下的低水平扶貧脫貧, 要積極探索更高水平和標準的動態目標調整機制, 增加指標體系的穩定性和長期性。
(三) 創新貧困縣考核方式和考核程序
首先, 進一步擴大考核的參與范圍。在考核目標的制定上, 擴大參與范圍。上級的脫貧攻堅目標在扶貧工作中往往會逐級放大, 一方面導致基層壓力過重, 損害基層的積極性;另一方面還有可能放大上級的決策失誤。因此在目標考核的制定上, 要擴大參與程度, 克服政績考核的負面影響。其次, 將上級組織對下級組織考核與下級對上級的考核緊密結合起來。也就是上評和下評相結合。當考核機制力度不斷加大后, 必然會對政府干部帶來巨大的壓力, 出于政績追求, 基層很可能會出現一些短期行為, 諸如編造數據和事實、注重形象工程、做表面文章, 而忽視群眾實際的實惠和效果。通過上評和下評的結合, 一定程度上消除短期行為的弊端。最后, 進一步提高過程考核的強度。考核不僅是對扶貧脫貧結果的考核, 更是對脫貧過程的考核。扶貧脫貧過程, 可以形成扶貧脫貧新型關系的建立, 促進了脫貧能力的提升。例如駐村幫扶干部與貧困家庭建立起新型的關系, 改善了脫貧致富理念。與此同時, 過程的考核也是提升扶貧脫貧效果, 監督責任落實的重要手段, 沒有過程考核和監督, 將會大大降低扶貧脫貧應有的潛力和效果。只有運用好考核“指揮棒”, 脫貧成果才能實現有效轉化, “摘帽”任務才能如期完成。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報(社會科學版)2018年02期
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