摘要：通過恰當的治理結構安排，夯實縣一級因地制宜安排項目回應貧困村和貧困農戶多元化、差異化需求的能力，是“精準扶貧”的應有之義。借助組織學權變學說和信息經濟學的理論工具，提出一個“田野行政”的解釋框架，用以考察十八大以來，國家貧困治理體系密集調整，為縣域貧困治理帶來了諸多新的變化。基于對“茶縣”跨度六年的跟蹤調研，可以發現縣域“精準扶貧”工作能力建設，有賴于通過恰當的分權治理結構安排，保持縣一級因地制宜安排政策供給的自由裁量權。2014年以來，精準扶貧各項制度架構逐漸成型，“四到縣”的改革，提升了縣一級精準回應貧困村和貧困農戶差異化需求的能力，但仍有一些瓶頸因素有待破解。
關鍵詞：精準扶貧；縣域貧困治理；田野行政
中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1671-8402（2018）01-0081-09
基金項目：國家社科基金項目（13CSH087）；國家自然科學基金項目（41401165）；中央高校基本科研業務費（CCNU17HQ012）
一、導論
2011年，中國政府頒布了《中國農村扶貧開發規劃綱要（2011-2020）》，標志著我國的扶貧開發事業進入了新的階段。步入新時期，中國農村貧困人口的分布特征發生了顯著變化，主要集中在以武陵山區、秦巴山區、西南石漠化地區等為代表的“連片特困地區”，此類地區多具有自然地理條件復雜性和經濟社會文化多元性的特點[1]。從資源稟賦特征、經濟社會文化特點以及致貧因素組合來看，不同的片區之間、貧困社區之間，乃至農戶之間，差異十分顯著，既往一體化推進的扶貧開發模式邊際效應遞減，已經難以適應新階段扶貧開發形勢的變動[2]。就此而言，打贏全面建成小康社會背景下的脫貧攻堅戰，迫切需要轉換扶貧開發研究的理論視角，通過體制機制創新，提升國家貧困治理體系對貧困社區和貧困農戶差異化需求的回應能力。2013年習近平總書記在湘西十八洞村考察，率先提出了“精準扶貧”的治貧理念，要求扶貧開發工作“切忌喊口號”，要堅持“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”。[3]在總書記看來，各貧困地區區域差異明顯，各片區貧困問題的現實狀況，潛在的資源優勢等諸方面皆有不同，因而有效的貧困治理應反對過去“一刀切”的做法，通過“找準發展的路子”，以回應需求為導向精準安排政策，從而“扶到點上、扶到根上”，最終增進貧困社區和貧困人口的內生發展能力[4]。換言之，所謂“精準扶貧”意指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象和貧困成因實施精確識別，并以此為基礎，有效配置政策資源，從而精準響應貧困社區貧困農戶多元化、差異化需求的貧困治理方式。在實踐層面，堅持精準扶貧精準脫貧的基本方略，需要通過不斷地體制機制創新，提升國家貧困治理體系對地方減貧與發展多元化需求回應的有效性。
黨的十八大以來，“精準扶貧”思想成為新時期國家貧困治理體系“頂層設計”的理念基石和機制體制創新的總抓手。2013年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，隨后七部委聯合下發了《建立精準扶貧工作機制實施方案》等以“精準扶貧”理念為基礎，推進國家貧困治理體系建設和治理能力提升的指導性、綱領性文件[5]，以此為導引，各部委、各級政府密集出臺了一攬子政策文件，共同構筑起“精準扶貧”政策體系的“四梁八柱”。在新一輪國家貧困治理體系的調整中，縣域“精準扶貧”工作能力的建設，無疑是重點內容之一。按照《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作意見》的要求，要實現責任、權力、資金、任務“四到縣”的體制，擴大縣一級在扶貧項目安排、政策制定、資金管理使用方面的權限，夯實縣一級因地制宜回應減貧需求的能力。同時，財政部等中央部委也紛紛出臺文件，要求擴大貧困縣一般性轉移支付比例，不再要求貧困縣在爭取項目過程中配套資金，并且擴大縣一級整合使用涉農資金的權限。值得一提的是，在向縣一級賦權的同時，各省也出臺了關于資金使用的指導性意見，用于規范地方開支。
本研究立足于經驗觀察，試圖借助案例研究回答上述治理結構的調整，對于縣域貧困治理帶來了何種變化，這種變化是否有助于更好回應地方減貧實際需求？是否還存在增強縣域精準扶貧工作能力建設的體制機制障礙？未來進一步調整和優化的可能方向在哪里？為此，本文將首先在梳理學界相關研究的基礎之上，形成一個“田野行政”的解釋框架，繼而結合近幾年筆者在H省茶縣的跟蹤觀察，回應上述問題。最后在總結部分，就“田野行政”框架的理論與政策意義做進一步的討論。
二、理論背景與解釋框架
組織研究的核心問題之一在于通過何種結構或機制安排，能夠有效保持組織行動對外部環境變動的適應性，權變理論及信息經濟學的解釋視角為解答上述問題提供了思路，同時也為求解本研究的核心問題提供了理論背景。
（一）理論背景：組織如何對環境變異保持良好的回應性？
從經驗層面來講，每一個組織都是生存于特定的環境之中，環境對組織提出了效率與合法性兩個方面的要求[6]。毫無疑問，不同類型的組織面對的環境大相徑庭，特別是一些大型組織，其經營和服務活動在各地分散開展，面對著差異顯著的運行環境和異質性很強的產品（服務）需求。就此而言，組織能否高效運轉，很大程度上取決于其能否發展出恰當的結構或機制，保持對變動環境要求的有效回應。與泰勒、法約爾等經典理論家追求“唯一最佳的組織形式”的問題意識不同，權變理論（Contingency Theory）家提出，由于組織運行的外部環境差異顯著，實際上我們關于“唯一最佳組織形式”的訴求，實可稱得上妄念[7]。現實中，并不存在“唯一最佳的組織形式”[8]，唯有那些“內部特征與環境要求相匹配的組織適應性最強。”按照斯科特的解讀，“內部特征與環境要求相匹配”包含兩層含義：一方面，不同環境對組織產生不同的影響；另一方面，為適應環境，組織需要調整自身的結構以實現最佳組織方式[9]。權變理論家相信，組織保持對環境適應環境變異的良好適應性，最為關鍵的問題在于，組織結構的安排中，是否采用相對分權的模式，賦予一線操作者以靈活處理問題的空間，增強部門間的協作[10]，大量的經驗研究驗證了相關觀點[11]。
上世紀70年代以來，信息經濟學的快速崛起，為組織研究提供了強有力的理論工具。威廉姆森提出，相對于直線控制型（U型結構）的組織結構而言，多事業部組織結構（M型結構）在駕馭復雜外部環境方面，更具優勢[12]。從政府治理的角度，借鑒“委托-代理”理論（PAT）的解釋框架，眾多研究提出基層政府組織相較于高層級的政府組織而言，更易于掌握政策對象的偏好，從而在選票和稅收的激勵下，為公民提供更有回應性的公共服務[13]。但另一方面，也應當看到，作為代理人的地方政府，憑借對信息的占有優勢以及治理結構賦予其的自由裁量權，有可能將自身的偏好摻雜到政策與服務供給的過程中，鑒此，發展出有效的激勵和制衡機制，對于引導地方政府行為是必不可少的，其中“控制權”的分配至關重[14]。上述視角，被應用于中國國家治理結構特征及其績效的研究中，周雪光和練宏提出，中國國家治理體系中，控制權的分配體現為目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權，控制權的配置模式對于治理結構選擇及其有效性具有重要的意義[15]。周黎安等根據清代海關的案例提出了一個“行政發包制”的解釋框架，用以概念化國家治理體系中的“央-地關系”，認為地方政府被賦予政策執行的權限，而其成績則要經由發包方的檢查與評價[16]。
（二）解釋框架：一個“田野行政”的視角
權變理論與組織經濟學為我們認識中國國家貧困治理體系的調整及其運行績效，提供了富有啟發性的理論視角。前文已述，隨著脫貧攻堅的主戰場轉移到“連片特困地區”，貧困人口的分布特征發生了顯著的變化，此類地區多具有自然地理條件復雜性與經濟社會文化多元性的特征，難以借用一致化的政策安排實現有效治貧的目標[17]。“精準扶貧”理念的提出，以及國家貧困治理體系的新一輪調整，核心恰在于增強國家脫貧攻堅行動對于貧困社區和貧困人口多元化、差異化需求的回應能力[18]。毫無疑問，在國家貧困治理體系中，縣域精準扶貧工作能力的高下至關重要，鑒此，本研究提出一個“田野行政”的解釋視角，并以此視角來觀察“精準扶貧”時代，縣域貧困治理能力建設的現狀及其實踐成效。
在西文文獻中，“田野行政”（Field Administration）的概念，興起于對美國公共政策執行和福利傳遞的研究。在美國的行政體系中，有超過22,000個地方辦公室（Field offices）分布在全國各州，這些地方辦公室是國家正式官僚體制的行政末梢組織[19]。如何解決聯邦機構總部與地方辦公室之間的“委托-代理”難題，保證地方辦公室忠實地執行來自華盛頓的指示，便成為美國公共行政論辯的一個核心問題。研究者認為通過建立區域性、功能性的監管機構，可以打破地方辦公室相對于聯邦總部機構的信息優勢，除此之外，還可以采取如人事任免、預算控制、聽證會等方式來引導和約束地方辦公室的行動[20]。這一概念，經由菲仕樂（Fesler, J. W.）等學者的努力[21]，擴展到對美國之外政府體系的考察，在菲仕樂看來，盎格魯——美利堅的行政體系極為特殊，其田野行政的概念和解釋框架實際上難以直接用于對英國、法國、德國等歐洲國家和對發展中國家的研究。施密特[22]（Diane E. Schmidt）則進一步完善了“田野行政”的解釋框架，認為地方機構對服務對象需求的回應能力，取決于其所處的制度架構，組織規范與公眾期待的契合程度，以及地方利益群體的影響。
這里將“田野行政”的概念拓展到對中國國家貧困治理體系的理解。具體而言，本研究“田野行政”意指縣鄉基層政府傳遞國家公共政策的活動。研究者指出，中國公共政策執行體現為層級治理的模式[23]，其中，縣鄉基層組織負責將國家大政方針結合地方實際“轉譯”為可執行的“操作文本”[24]。現實地看，中國國家貧困治理體系中的縣鄉政府的“田野行政”有幾個方面的特點：首先，縣鄉基層組織運行于國家貧困治理體系的行政末梢，代表國家對貧困社區和貧困農戶提供減貧干預。其次，縣鄉政府掌握著多方面的地方知識，如社區和貧困農戶的政策偏好，地方資源稟賦等。至少在理論層面，夯實縣域貧困治理能力對于“精準扶貧”目標的實現尤為關鍵。再次，在中國獨特的貧困治理結構安排下，縣鄉政府“田野行政”的自由裁量權，并不是完備的，而是要接受上級扶貧部門的指導和管理。復次，“田野行政”過程中，縣鄉政府直接面對著當地的社區，地方精英群體對政策的游說，極有可能導致政策運行偏離既定目標。最后，這種治理結構安排，可能會出現控制力與回應性的兩難，就此而言，“精準扶貧”意味著在保持中央決策統一步調貫徹的同時，盡可能增強縣域精準扶貧的工作能力。就其理想狀態而言，“田野行政”能力建設應保證基層政府組織公共政策供給與地方實際需求保持契合。然而，在經驗層面，基層政府的自由裁量權是由政府組織權責配置的制度安排決定，并且干部考核等相關激勵制度，對于基層政府貢獻并合理使用“私有信息”的動機產生著重要的影響。
就此而言，使用“田野行政”的解釋視角開展縣域貧困治理的研究，需要回答如下幾個問題：第一，在不同時期，不同的治理結構安排下，縣域貧困治理的自由裁量權是如何界定的？這種界定方式對于貧困治理的成效將產生何種影響？第二，縣鄉政府在治理結構安排和激勵制度約束下，產生了怎樣的動機和行為邏輯？第三，縣鄉政府基于自身的偏好，滋生“道德風險”的可能，如何得到規訓和引導？第四，以“精準扶貧”的尺度，看待縣域貧困治理的現實，優化的方向在哪里？
三、研究思路與研究案例
（一）研究思路
財政扶貧資金的管理和使用辦法，由國務院扶貧開發領導小組辦公室聯合財政部共同制定，相關涉農部門的資金也大致采用類似的方式。2003年以來，國家以“多予、少取、放活”的基本思路，重構國家與農民關系，尤其是2006年稅費改革以后，中央財政加大對中西部經濟落后地區的轉移支付，一方面彌補因“稅費改革”帶來的基層財政支出缺口[25]，另一方面，貫徹國家助力農村發展，推動農業現代化和農民增收的意志[26]。涉農財政資金管理在過去近十年間，大致發生了兩次重要的變化，其一是2008年，中央各部委加強了行業部門資金的專項化管理，即專項轉移支付的在縣一級的使用要求更加具體和明確，希望以此規范地方政府的開支行為，避免財政資金挪用。其二是2014年以來，對上述管理體制的調整，要求一般性轉移支付建立可持續增長機制，逐步削減專項轉移支付，并賦予縣一級在整合使用涉農資金方面的權限。以“田野行政”的觀點，看待財政體制的兩次變化，無疑會發現不同管理體系下，地方政府因地制宜安排項目，回應地方實際需求的能力有所不同。換言之，“田野行政”自由裁量空間，受制于不同財政管理體制的約束，項目資金的專項化管理，固然有助于規范地方政府的開支行為，但很大程度限制了縣級部門整合涉農政策對不同鄉鎮、社區、農戶差異化需求的回應性，而2014年以來賦權基層的系列調整，則可期待縣域治理有更大的靈活性和更好的回應性。
具體到扶貧開發領域，貧困社區和貧困農戶的致貧因素組合具有多元性、多維性的特點，因而有效的貧困治理意味著綜合性地、定制化地回應每個貧困社區和貧困農戶的減貧需求[27]。實踐中，2000年以來，扶貧開發領域力圖搭建“大扶貧”的工作格局，通過扶貧開發專項資金，撬動農、林、水、電、路、教育、衛生、醫療等行業部門資金，共同投放到貧困社區[28]。可以說，縣鄉政府在國家貧困治理體系中地位非常特殊，肩負著政策傳遞“最后一公里”的重責，財政資金的管理和使用，項目審批權限等制度安排，對于縣鄉政府對地方需求因地制宜的回應性至關重要。同時，各個時期對于扶貧開發工作的考核權重和方式、監督力度亦各有差異，遂給縣鄉政府設定了不同的激勵制度。鑒此，本研究將借用上文“田野行政”的研究視角，分階段考察近年來國家貧困治理體系調整，給縣域精準扶貧工作能力建設帶來的變化，并結合案例重點討論時下制約縣域扶貧開發工作精準度提升的體制機制障礙。
（二）研究案例
H省位于華中地區，“茶縣”坐落在H省西部，全縣人口約36萬，其中農村人口近28萬，2014年，“茶縣”農村貧困發生率約為24.7%，是新時期832個國家級扶貧開發工作重點縣之一。“茶縣”下轄3鎮6鄉，由于地處云貴高原延伸地帶，境內地形復雜，各鄉村產業類型、資源稟賦差異較為明顯，同時該縣共有十三個少數民族，人口占比超過全縣總人口的三分之二。可以說，“茶縣”較好地代表了新時期國家脫貧攻堅主戰場的一般特征。
2010年至2016年之間，筆者持續跟進“茶縣”扶貧開發工作的狀況，在對“茶縣”財政局、扶貧辦和鄉鎮干部的訪談中，為觀察縣域貧困治理領域的變化積累了較為豐富的經驗素材。從時間跨度上來講，2010年至2016年，涵蓋了“精準扶貧”治理體系形成前后，有利于從動態上把握國家貧困治理體系的相關治理結構安排和制度設計，對縣域精準扶貧田野行政帶來的影響。此外，作為國家貧困治理體系的頂層設計，縣一級扶貧開發權責安排及其調整，舉國之內具有一致性，對于“茶縣”的案例觀察，從方法層面，能夠大致回應本研究所提出的核心問題。
四、三訪“茶縣”：縣域精準扶貧工作能力的經驗觀察
（一）整合難：項目資金專項化管理與縣域貧困治理
2010年7月至8月，筆者初訪“茶縣”，當時的題目是要研究“整村推進”專項扶貧模式的實踐績效。“整村推進”的政策模式設計意在通過基礎設施、基本公共服務、基層組織建設、主導產業等方面的綜合性支持，提升貧困社區的內生發展動能，在工作機制層面要求“縣為單位、整合資源、整村推進、連片開發”[29]。無論是從貧困村脫貧發展需求的綜合性角度，還是從掌握貧困村基礎信息的角度來考慮，“縣為單位、整合資源”的工作格局是十分必要的。結合貧困村自身的特點，用財政扶貧資金，帶動相關行業部門的投入，以整體性的方案，系統性回應貧困村的減貧需求，是“整村推進”專項扶貧工作收到實效的機制保障。但調研中，我們發現，“整合資源”當時是困擾“茶縣”扶貧工作開展的主要問題。訪談中，“茶縣”扶貧辦H主任，對此感慨萬千：
幾乎每一項“到縣資金”，都有配套文件下發，文件明確了這些資金屬于專項資金，需要專款專用，這就意味著“打醬油的錢是不能買醋”的，說是“各炒一盤菜，共辦一桌席”，但實際操作難度很大。我們扶貧辦去整合人家的資金，一來“扶貧口”資金規模本來就很小，像交通局等部門，資金體量大，根本不把扶貧辦當回事，二來人家（其他行業部門）將資金整合到你的方案里面，是要有基礎的，比如正好按照他們部門的規劃，我們的“整村推進村”在里面，資金整合進來，就不存在問題，否則就存在挪用的嫌疑。（20100804CFH訪談記錄）
項目資金專項化管理，一方面體現了行業部門推動本部門工作按照總體進度有序推進的意志，例如關于農村公路改造工程，國家發展改革委會同交通部制定了專門的管理辦法，“十一五”期間投入1000億，用于“對通鄉（鎮）公路、通建制村公路進行路面硬化改造，鋪筑瀝青、水泥等路面補助的項目。[30]”管理辦法要求“專款專用，只能用于工程直接費用。”而縣交通局在申報本縣農村公路改造工程資金的時候，只能選擇已經納入“國家五年建設計劃”的項目，并且資金的使用和管理需要明確施工地點、工程進度等。另一方面，專項化管理有助于規范地方政府的開支行為，避免資源使用的隨意性。
然而，從縣域貧困治理的角度來看，資金的專項化管理要求與綜合性、系統性開展貧困治理的需求難以并行不悖，資金整合很大程度上也就難以實現。還應看到，這一時期，扶貧開發工作在地方經濟社會發展全局中的重要性并不十分顯著，恰恰是經濟發展、社會穩定等指標具有很高的權重，影響著縣域治理的注意力分配[31]。特別是，這一時期中央和省級政府部門實際上難以精確掌握各地貧困相關基礎信息，從而也就很難對地方形成有效的引導、監督和激勵，因此地方扶貧工作中，實際上沒有充分的動力將資源配置到最為貧困和最需要資源的社區，而是較為普遍地存在著“做盆景”的現象。毫無疑問，這種狀況與政策設計的本意是相悖的。而糾正這一問題的關鍵，恰在于摸清“底數”，將在地的貧困信息，轉化為各級政府組織共享的信息資源。
（二）基于“數目字管理”的貧困治理何其不易？
2014年4月，帶著H省精準扶貧工作機制構建的科研選題，筆者二訪“茶縣”。是時，國家“精準扶貧”一號工程——建檔立卡，已在全國鋪開，并將于年底實現全國并網。通過“建檔立卡”，縣域乃至全國的貧困“底數”將更為清晰，并且基于“建檔立卡”搜集的農戶層面致貧因素和需求信息，相關政策設計和資源投放有望更加精準和“靶向”，通過對“數目字管理”[32]，國家貧困治理體系的理性化程度，將得到大幅提升。然而，恰如有研究指出，“數字下鄉”[33]的過程存在多重發包的結構，并且深深嵌入地方社會文化網絡中。農戶層面貧困識別按照2011年不變價格2300元作為標準，縣鄉政府的田野行政過程，“以線識別”的方面遭遇了巨大的困難。訪談中，村民多有抱怨識別不準確，在村民看來，我和鄰居的收入狀況、資產狀況都很接近，何以鄰居被識別成貧困戶，我卻不是？為此，“茶縣”提出了“以線識別”和“以分識別”相結合的方式。所謂“以分識別”，是通過設計關于農戶家庭經濟收支、資產占有、健康狀況等多個維度的量表，根據農戶各項得分，加總后匯總形成全村各戶的財富排序，并通過村民代表大會討論，以“兩公示、一公開”的程序確定貧困戶。這種方法頗類似于一些國際發展組織所倡導的參與式財富排序（PWR，Participatory Wealth Ranking）。然而，盡管做出了上述努力，貧困識別的精確性依然難以有效保障。可以想見，作為“精準扶貧”的基礎性環節，貧困識別出現偏差或漏出，將直接影響到資源投放的指向性。既有研究對政策資源分配過程中出現的“精英俘獲”現象，多有討論。但重要的是，通過何種機制，糾正此類現象？在當時的調研中，筆者并沒有找到答案，但2015年上半年始，自上而下的多次“精準扶貧回頭看”運動，較大程度地擠出了之前識別過程中因各種因素摻雜進去的水分,建檔立卡數據的質量有了較大程度的改善。
2013年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，要求將扶貧開發工作“重心”下沉，資源配置的權限，下放到縣一級，增強縣一級因地制宜安排政策扶持的權限。同時，中央財政大幅提高了對貧困縣的支持，在資金撥付上也更有效率。相關部門高度聯動，但由于步調難以統一，出現了各項資金撥付到位早，可配套管理細則沒有下發的狀況，一度導致縣鄉扶貧開發陷入困擾。2014年，是國家精準扶貧政策體系的開局年，也是各項制度框架醞釀和出臺的一年，難以系統觀察精準扶貧“田野行政”的整體狀況，但恰恰是這一特殊時期，折射出“田野行政”的重要特點，即縣鄉部門“田野行政”的權能和動機，都需要完善的制度框架來賦予和保護，省級層面根據中央總體部署形成的“二次頂層設計”，各項制度的配套與銜接，對于激發地方動能具有重要意義。
（三）受控分權的“田野行政”
2015年秋季，筆者三訪“茶縣”。過去一年間各省密集出臺了一攬子政策文件，逐漸構筑起“精準扶貧”政策體系的基本框架。以H省為例，2015年H省出臺了以《中共H省委H省人民政府關于全力推進精準扶貧精準脫貧的決定》為中心的“1+15文件”，明確了扶貧開發資金使用管理、貧困縣黨政干部考核等各項制度，以及產業扶貧、健康扶貧、異地移民搬遷扶貧、雨露計劃、金融扶貧等各政策專項的實施細則。因此，三訪“茶縣”，筆者聚焦于上述文件體系構筑的框架下縣域貧困治理的運行狀態。
按照“精準扶貧”的工作要求，在“建檔立卡”的基礎上，“茶縣”下轄各鄉根據貧困戶致貧因素、資源稟賦和農戶自身意愿，制定了“精準到戶、扶持到人”的減貧方案，并向一些村組織渙散軟弱的村，下派了“第一書記”，給當年要實現脫貧的貧困村確定了“幫扶單位”，貧困戶指定了“幫扶人”，全縣上下，將脫貧攻堅作為中心工作，全力推動。縣里面圍繞著產業扶貧、異地移民搬遷等工作，要求鄉鎮干部到村做細致摸底，把村里和農戶的發展意愿搜集匯總，從而確定實施細則。一些鄉鎮還建立起了“項目庫”制度，由村里面討論，提出發展構想，鄉鎮協助貧困村爭取縣里面的政策和資金支持，并積極聯絡企業進村，帶動農戶脫貧增收。
毫無疑問，隨著“精準扶貧”政策體系“四梁八柱”搭建完善，縣域貧困治理的方向感更強，通過信息的及時溝通和反饋，政策供給和資源安排的精準度也有了較大程度的改善。然而，仍有一些困擾縣鄉政府的問題。筆者陪同鄉鎮干部到村摸底，村民座談會上，一些村民提出：
我們希望鄉里面能把“組際路”給修一下，通村公路只修到村委會所在的二組，而其他七個村民小組仍居住在深山，砂石路面沒有硬化，有兩個小組連砂石路基都還沒有。路修好了，我們自然而然就能夠掙到錢，也就脫貧了。（20151009CWJZTH座談會記錄）
當然，村民座談會上的觀點，固然只是代表了一部分村民的看法，甚至參會村民代表中一些并不是貧困戶（會后做了一些問卷，了解到相關信息）。但座談會上反應的問題確是真實存在的，并且不少貧困戶亦地處深山，除了一部分能夠進入“異地移民搬遷扶貧”的籠子以外，仍有不少貧困戶會留在本地。對此，鄉干部表示一定會到縣里面盡力去爭取，但鄉里也不敢“打包票”說一定能找到資金來支持。“茶縣”扶貧辦的副主任告訴筆者：
這樣的事情在實際工作中很常見。路修不好、房子修不好，村里面的年輕人都娶不上媳婦，沒誰愿意嫁過去。縣里面調研中，也多次聽到村里面提出修路的想法，而實際上，我們縣里面安排不了這方面的資金。為什么呢？按照省里面扶貧資金使用的要求，70%要用于產業發展，只有30%可以用于基礎設施建設。交通部門也沒有專門針對“組際路”建設的資金，我們的想法是，一些符合條件的貧困戶，盡量搬出來，搬到條件較好的地方，基礎設施配套的成本也低一些，我們還能從異地移民搬遷資金中安排一部分水電路資金，但很多老百姓不愿意搬，也是有的。以前，資金管理不那么嚴格的時候，有一些村的“組際路”也確實修了，那個時候我們還有些“變通”的手段，比如把“組際路”按照“產業發展配套機耕道”報上去。但現在，資金大框架訂好了，管理又十分嚴格，誰也不能動，更不敢用那些“變通”的法子了。我們曾經和省里面匯報過，但省里面認為縣里實際上不想做產業，愿意修路，因為修路比起發展產業來說看得見，周期短，做產業風險大，工作量大，且不容易成功。（20151013CFX訪談記錄）
實際上，省級扶貧開發部門出臺的扶貧開發資金管理辦法，意在總體引導縣鄉“田野行政”的資金投向，在資金的使用方面，縣鄉政府組織和社區存在自身的偏好，而這種偏好并不必然與有效貧困治理的要求具有一致性。例如，在既往的扶貧開發實踐中，確實看到重基礎設施，而輕視產業發展和農戶能力建設，遂導致物質條件有了大幅改觀，但社區和農戶的內生發展動能不足。“組際路”建設的案例，恰恰反映出“田野行政”實踐層面的復雜性，縣鄉基層組織一方面面對著上級部門制定的政策框架，另一方面直接與社區和農戶打交道，政策供給、地方減貧需求與群眾的政策期待三者之間，并不總是能找到恰當的平衡點。
同時，按照“精準脫貧”總體進度要求，各縣在年度之初就已經明確當年的脫貧目標，例如“茶縣”在2015年需要完成23個貧困村和5個老區建設重點村的整村脫貧出列，以及9千余戶3萬余人的脫貧。巨大的脫貧壓力下，縣域扶貧的資源、手段顯得捉襟見肘，迫于指標的壓力，一些貧困村“精準扶貧”工作以完成指標為核心，而與扶到點上、扶到根上，增強貧困社區和貧困戶內生動能的要求，仍有較大距離。以貧困村整村脫貧出列為例，2014年，貧困村識別采用的標準是“一高、一低、一無”，具體來說，“一高”指的是行政村的貧困發生率高于全省貧困發生率一倍以上，“一低”指2013年全村農戶人均純收入低于全省平均水平的60%，“一無”則是指村里面沒有集體經濟收入。上述標準，亦作為貧困村脫貧出列的考核標準，其中，集體經濟收入要求達到五萬元規模以上。制定這一標準的初衷，是希望通過村民參與建設和管理村集體經濟，促進基層民主，提升村級公共產品的供給能力。換言之，集體經濟建設指標的提出，內涵農村社區治理水平提升之意義。但實踐中，追逐完成指標，而忽視更深層的內生動力提升和社區治理水平改善，是相對普遍的現象。
五、總結與討論
誠然，“精準扶貧”是一項綜合性很強的系統工程，其政策體系涉及區域發展、社會保障、基層治理等諸多方面，案例研究內生的局限性決定了不可能在一篇研究中勾勒出縣域貧困治理體系及其運轉的全貌。但本研究的意義或許在于，三訪“茶縣”的經歷，借助跟蹤性的案例研究，為管窺“精準扶貧”治理體系前后縣域貧困治理的變化提供了一定的素材。一訪“茶縣”，項目資金專項化管理的規定，限制著縣一級整合資源綜合性回應地方實際需求的能力。二訪“茶縣”，正值“精準扶貧”開局之年，資金撥付的效率大幅提升，但由于相關配套文件和實施細則沒有明確，縣域扶貧開發工作只能以相對保守的方式推進。同時，貧困識別和資源分配中，亦能夠清晰地看到地方利益群體對政策的游說和對政策執行的影響。三訪“茶縣”，省級層面的“二次頂層設計”，相對明確地界定了縣一級因地制宜安排項目和政策供給的權限，并制定了規范和引導地方開支行為的指導性文件。客觀而言，“放活”與“管好”是向基層賦權的一體兩面，“四到縣”體制的確立，確實有助于政策供給對社區和農戶多元化、差異化需求的回應，但保證這種“自由裁量權”不被濫用，依然需要有效的干預[34]。因此，省級層面的管理對于約束地方政府潛在的“道德風險”具有重要的意義，但從案例觀察來看，“決策一致性”與“行政在地性”之間的矛盾，或許還沒有尋找到合理的平衡。迫于“壓力型體制”[35]的推進方式，一定范圍內，縣域貧困治理出現了片面追逐指標完成度的現象，顯然這與“精準扶貧”追求貧困地區、貧困村和貧困農戶內生發展動力建設的目標是相背離的。
從“田野行政”的解釋視角來看，合理界定接近地方情境信息[36]（CircumstanceKnowledge）的基層行政組織的決策與資源分配和管理權限，有助于提升縣域貧困治理對貧困社區和貧困農戶差異化需求的回應能力。但“田野行政”的實踐過程，對上連接著高度有序化管理的壓力型科層體系，對下則直面鄉土情境的各種復雜社會網絡和利益群體。如何通過體制機制創新，發展出恰當的行政權責配置方式，形成高效的激勵機制，并建立有序參與的決策程序，對于破解縣域貧困治理的“精準度”困境，可謂根本性問題。同時，還應看到，以貧困村和貧困農戶發展內生動力為核心的治貧目標，應以更為可見、可測的指標，體現在對“精準脫貧”工作的考核中。恰如總書記所言，“貧困地區發展要靠內生動力，如果憑空救濟出一個新村，簡單改變村容村貌，內在活力不行，勞動力不能回流，沒有經濟上的持續來源，這個地方下一步發展還是有問題。[37]”以總書記的要求，對照目前縣域貧困治理的現狀，不難發現，仍存有較大的距離。在接下來的工作中，通過既有政策架構的不斷優化，進一步破解制約縣域“精準扶貧”工作能力的瓶頸因素，對于保質保量打贏脫貧攻堅戰仍顯必要。
作者簡介:呂方，華中師范大學社會學院副教授，華中師范大學湖北省社會發展社會政策研究中心研究人員。研究方向：減貧與發展，基層治理，社會政策。
馮瑞英，華中師范大學湖北省社會發展與社會政策研究中心研究人員。研究方向：減貧與發展。
中國鄉村發現網轉自:《福建論壇》2018年第1期
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