摘要：通過恰當(dāng)?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)安排，夯實(shí)縣一級(jí)因地制宜安排項(xiàng)目回應(yīng)貧困村和貧困農(nóng)戶多元化、差異化需求的能力，是“精準(zhǔn)扶貧”的應(yīng)有之義。借助組織學(xué)權(quán)變學(xué)說和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論工具，提出一個(gè)“田野行政”的解釋框架，用以考察十八大以來，國(guó)家貧困治理體系密集調(diào)整，為縣域貧困治理帶來了諸多新的變化?；趯?duì)“茶縣”跨度六年的跟蹤調(diào)研，可以發(fā)現(xiàn)縣域“精準(zhǔn)扶貧”工作能力建設(shè)，有賴于通過恰當(dāng)?shù)姆謾?quán)治理結(jié)構(gòu)安排，保持縣一級(jí)因地制宜安排政策供給的自由裁量權(quán)。2014年以來，精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)制度架構(gòu)逐漸成型，“四到縣”的改革，提升了縣一級(jí)精準(zhǔn)回應(yīng)貧困村和貧困農(nóng)戶差異化需求的能力，但仍有一些瓶頸因素有待破解。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；縣域貧困治理；田野行政
中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-8402（2018）01-0081-09
基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目（13CSH087）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41401165）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)（CCNU17HQ012）
一、導(dǎo)論
2011年，中國(guó)政府頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃綱要（2011-2020）》，標(biāo)志著我國(guó)的扶貧開發(fā)事業(yè)進(jìn)入了新的階段。步入新時(shí)期，中國(guó)農(nóng)村貧困人口的分布特征發(fā)生了顯著變化，主要集中在以武陵山區(qū)、秦巴山區(qū)、西南石漠化地區(qū)等為代表的“連片特困地區(qū)”，此類地區(qū)多具有自然地理?xiàng)l件復(fù)雜性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化多元性的特點(diǎn)[1]。從資源稟賦特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化特點(diǎn)以及致貧因素組合來看，不同的片區(qū)之間、貧困社區(qū)之間，乃至農(nóng)戶之間，差異十分顯著，既往一體化推進(jìn)的扶貧開發(fā)模式邊際效應(yīng)遞減，已經(jīng)難以適應(yīng)新階段扶貧開發(fā)形勢(shì)的變動(dòng)[2]。就此而言，打贏全面建成小康社會(huì)背景下的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，迫切需要轉(zhuǎn)換扶貧開發(fā)研究的理論視角，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，提升國(guó)家貧困治理體系對(duì)貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶差異化需求的回應(yīng)能力。2013年習(xí)近平總書記在湘西十八洞村考察，率先提出了“精準(zhǔn)扶貧”的治貧理念，要求扶貧開發(fā)工作“切忌喊口號(hào)”，要堅(jiān)持“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”。[3]在總書記看來，各貧困地區(qū)區(qū)域差異明顯，各片區(qū)貧困問題的現(xiàn)實(shí)狀況，潛在的資源優(yōu)勢(shì)等諸方面皆有不同，因而有效的貧困治理應(yīng)反對(duì)過去“一刀切”的做法，通過“找準(zhǔn)發(fā)展的路子”，以回應(yīng)需求為導(dǎo)向精準(zhǔn)安排政策，從而“扶到點(diǎn)上、扶到根上”，最終增進(jìn)貧困社區(qū)和貧困人口的內(nèi)生發(fā)展能力[4]。換言之，所謂“精準(zhǔn)扶貧”意指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象和貧困成因?qū)嵤┚_識(shí)別，并以此為基礎(chǔ)，有效配置政策資源，從而精準(zhǔn)響應(yīng)貧困社區(qū)貧困農(nóng)戶多元化、差異化需求的貧困治理方式。在實(shí)踐層面，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略，需要通過不斷地體制機(jī)制創(chuàng)新，提升國(guó)家貧困治理體系對(duì)地方減貧與發(fā)展多元化需求回應(yīng)的有效性。
黨的十八大以來，“精準(zhǔn)扶貧”思想成為新時(shí)期國(guó)家貧困治理體系“頂層設(shè)計(jì)”的理念基石和機(jī)制體制創(chuàng)新的總抓手。2013年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，隨后七部委聯(lián)合下發(fā)了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》等以“精準(zhǔn)扶貧”理念為基礎(chǔ)，推進(jìn)國(guó)家貧困治理體系建設(shè)和治理能力提升的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件[5]，以此為導(dǎo)引，各部委、各級(jí)政府密集出臺(tái)了一攬子政策文件，共同構(gòu)筑起“精準(zhǔn)扶貧”政策體系的“四梁八柱”。在新一輪國(guó)家貧困治理體系的調(diào)整中，縣域“精準(zhǔn)扶貧”工作能力的建設(shè)，無疑是重點(diǎn)內(nèi)容之一。按照《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作意見》的要求，要實(shí)現(xiàn)責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到縣”的體制，擴(kuò)大縣一級(jí)在扶貧項(xiàng)目安排、政策制定、資金管理使用方面的權(quán)限，夯實(shí)縣一級(jí)因地制宜回應(yīng)減貧需求的能力。同時(shí)，財(cái)政部等中央部委也紛紛出臺(tái)文件，要求擴(kuò)大貧困縣一般性轉(zhuǎn)移支付比例，不再要求貧困縣在爭(zhēng)取項(xiàng)目過程中配套資金，并且擴(kuò)大縣一級(jí)整合使用涉農(nóng)資金的權(quán)限。值得一提的是，在向縣一級(jí)賦權(quán)的同時(shí)，各省也出臺(tái)了關(guān)于資金使用的指導(dǎo)性意見，用于規(guī)范地方開支。
本研究立足于經(jīng)驗(yàn)觀察，試圖借助案例研究回答上述治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)于縣域貧困治理帶來了何種變化，這種變化是否有助于更好回應(yīng)地方減貧實(shí)際需求？是否還存在增強(qiáng)縣域精準(zhǔn)扶貧工作能力建設(shè)的體制機(jī)制障礙？未來進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化的可能方向在哪里？為此，本文將首先在梳理學(xué)界相關(guān)研究的基礎(chǔ)之上，形成一個(gè)“田野行政”的解釋框架，繼而結(jié)合近幾年筆者在H省茶縣的跟蹤觀察，回應(yīng)上述問題。最后在總結(jié)部分，就“田野行政”框架的理論與政策意義做進(jìn)一步的討論。
二、理論背景與解釋框架
組織研究的核心問題之一在于通過何種結(jié)構(gòu)或機(jī)制安排，能夠有效保持組織行動(dòng)對(duì)外部環(huán)境變動(dòng)的適應(yīng)性，權(quán)變理論及信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋視角為解答上述問題提供了思路，同時(shí)也為求解本研究的核心問題提供了理論背景。
（一）理論背景：組織如何對(duì)環(huán)境變異保持良好的回應(yīng)性？
從經(jīng)驗(yàn)層面來講，每一個(gè)組織都是生存于特定的環(huán)境之中，環(huán)境對(duì)組織提出了效率與合法性兩個(gè)方面的要求[6]。毫無疑問，不同類型的組織面對(duì)的環(huán)境大相徑庭，特別是一些大型組織，其經(jīng)營(yíng)和服務(wù)活動(dòng)在各地分散開展，面對(duì)著差異顯著的運(yùn)行環(huán)境和異質(zhì)性很強(qiáng)的產(chǎn)品（服務(wù)）需求。就此而言，組織能否高效運(yùn)轉(zhuǎn)，很大程度上取決于其能否發(fā)展出恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)或機(jī)制，保持對(duì)變動(dòng)環(huán)境要求的有效回應(yīng)。與泰勒、法約爾等經(jīng)典理論家追求“唯一最佳的組織形式”的問題意識(shí)不同，權(quán)變理論（Contingency Theory）家提出，由于組織運(yùn)行的外部環(huán)境差異顯著，實(shí)際上我們關(guān)于“唯一最佳組織形式”的訴求，實(shí)可稱得上妄念[7]?，F(xiàn)實(shí)中，并不存在“唯一最佳的組織形式”[8]，唯有那些“內(nèi)部特征與環(huán)境要求相匹配的組織適應(yīng)性最強(qiáng)?！卑凑账箍铺氐慕庾x，“內(nèi)部特征與環(huán)境要求相匹配”包含兩層含義：一方面，不同環(huán)境對(duì)組織產(chǎn)生不同的影響；另一方面，為適應(yīng)環(huán)境，組織需要調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)最佳組織方式[9]。權(quán)變理論家相信，組織保持對(duì)環(huán)境適應(yīng)環(huán)境變異的良好適應(yīng)性，最為關(guān)鍵的問題在于，組織結(jié)構(gòu)的安排中，是否采用相對(duì)分權(quán)的模式，賦予一線操作者以靈活處理問題的空間，增強(qiáng)部門間的協(xié)作[10]，大量的經(jīng)驗(yàn)研究驗(yàn)證了相關(guān)觀點(diǎn)[11]。
上世紀(jì)70年代以來，信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的快速崛起，為組織研究提供了強(qiáng)有力的理論工具。威廉姆森提出，相對(duì)于直線控制型（U型結(jié)構(gòu)）的組織結(jié)構(gòu)而言，多事業(yè)部組織結(jié)構(gòu)（M型結(jié)構(gòu)）在駕馭復(fù)雜外部環(huán)境方面，更具優(yōu)勢(shì)[12]。從政府治理的角度，借鑒“委托-代理”理論（PAT）的解釋框架，眾多研究提出基層政府組織相較于高層級(jí)的政府組織而言，更易于掌握政策對(duì)象的偏好，從而在選票和稅收的激勵(lì)下，為公民提供更有回應(yīng)性的公共服務(wù)[13]。但另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，作為代理人的地方政府，憑借對(duì)信息的占有優(yōu)勢(shì)以及治理結(jié)構(gòu)賦予其的自由裁量權(quán)，有可能將自身的偏好摻雜到政策與服務(wù)供給的過程中，鑒此，發(fā)展出有效的激勵(lì)和制衡機(jī)制，對(duì)于引導(dǎo)地方政府行為是必不可少的，其中“控制權(quán)”的分配至關(guān)重[14]。上述視角，被應(yīng)用于中國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)特征及其績(jī)效的研究中，周雪光和練宏提出，中國(guó)國(guó)家治理體系中，控制權(quán)的分配體現(xiàn)為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)，控制權(quán)的配置模式對(duì)于治理結(jié)構(gòu)選擇及其有效性具有重要的意義[15]。周黎安等根據(jù)清代海關(guān)的案例提出了一個(gè)“行政發(fā)包制”的解釋框架，用以概念化國(guó)家治理體系中的“央-地關(guān)系”，認(rèn)為地方政府被賦予政策執(zhí)行的權(quán)限，而其成績(jī)則要經(jīng)由發(fā)包方的檢查與評(píng)價(jià)[16]。
（二）解釋框架：一個(gè)“田野行政”的視角
權(quán)變理論與組織經(jīng)濟(jì)學(xué)為我們認(rèn)識(shí)中國(guó)國(guó)家貧困治理體系的調(diào)整及其運(yùn)行績(jī)效，提供了富有啟發(fā)性的理論視角。前文已述，隨著脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)移到“連片特困地區(qū)”，貧困人口的分布特征發(fā)生了顯著的變化，此類地區(qū)多具有自然地理?xiàng)l件復(fù)雜性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化多元性的特征，難以借用一致化的政策安排實(shí)現(xiàn)有效治貧的目標(biāo)[17]?！熬珳?zhǔn)扶貧”理念的提出，以及國(guó)家貧困治理體系的新一輪調(diào)整，核心恰在于增強(qiáng)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)對(duì)于貧困社區(qū)和貧困人口多元化、差異化需求的回應(yīng)能力[18]。毫無疑問，在國(guó)家貧困治理體系中，縣域精準(zhǔn)扶貧工作能力的高下至關(guān)重要，鑒此，本研究提出一個(gè)“田野行政”的解釋視角，并以此視角來觀察“精準(zhǔn)扶貧”時(shí)代，縣域貧困治理能力建設(shè)的現(xiàn)狀及其實(shí)踐成效。
在西文文獻(xiàn)中，“田野行政”（Field Administration）的概念，興起于對(duì)美國(guó)公共政策執(zhí)行和福利傳遞的研究。在美國(guó)的行政體系中，有超過22,000個(gè)地方辦公室（Field offices）分布在全國(guó)各州，這些地方辦公室是國(guó)家正式官僚體制的行政末梢組織[19]。如何解決聯(lián)邦機(jī)構(gòu)總部與地方辦公室之間的“委托-代理”難題，保證地方辦公室忠實(shí)地執(zhí)行來自華盛頓的指示，便成為美國(guó)公共行政論辯的一個(gè)核心問題。研究者認(rèn)為通過建立區(qū)域性、功能性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以打破地方辦公室相對(duì)于聯(lián)邦總部機(jī)構(gòu)的信息優(yōu)勢(shì)，除此之外，還可以采取如人事任免、預(yù)算控制、聽證會(huì)等方式來引導(dǎo)和約束地方辦公室的行動(dòng)[20]。這一概念，經(jīng)由菲仕樂（Fesler, J. W.）等學(xué)者的努力[21]，擴(kuò)展到對(duì)美國(guó)之外政府體系的考察，在菲仕樂看來，盎格魯——美利堅(jiān)的行政體系極為特殊，其田野行政的概念和解釋框架實(shí)際上難以直接用于對(duì)英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等歐洲國(guó)家和對(duì)發(fā)展中國(guó)家的研究。施密特[22]（Diane E. Schmidt）則進(jìn)一步完善了“田野行政”的解釋框架，認(rèn)為地方機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)對(duì)象需求的回應(yīng)能力，取決于其所處的制度架構(gòu)，組織規(guī)范與公眾期待的契合程度，以及地方利益群體的影響。
這里將“田野行政”的概念拓展到對(duì)中國(guó)國(guó)家貧困治理體系的理解。具體而言，本研究“田野行政”意指縣鄉(xiāng)基層政府傳遞國(guó)家公共政策的活動(dòng)。研究者指出，中國(guó)公共政策執(zhí)行體現(xiàn)為層級(jí)治理的模式[23]，其中，縣鄉(xiāng)基層組織負(fù)責(zé)將國(guó)家大政方針結(jié)合地方實(shí)際“轉(zhuǎn)譯”為可執(zhí)行的“操作文本”[24]。現(xiàn)實(shí)地看，中國(guó)國(guó)家貧困治理體系中的縣鄉(xiāng)政府的“田野行政”有幾個(gè)方面的特點(diǎn)：首先，縣鄉(xiāng)基層組織運(yùn)行于國(guó)家貧困治理體系的行政末梢，代表國(guó)家對(duì)貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶提供減貧干預(yù)。其次，縣鄉(xiāng)政府掌握著多方面的地方知識(shí)，如社區(qū)和貧困農(nóng)戶的政策偏好，地方資源稟賦等。至少在理論層面，夯實(shí)縣域貧困治理能力對(duì)于“精準(zhǔn)扶貧”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)尤為關(guān)鍵。再次，在中國(guó)獨(dú)特的貧困治理結(jié)構(gòu)安排下，縣鄉(xiāng)政府“田野行政”的自由裁量權(quán)，并不是完備的，而是要接受上級(jí)扶貧部門的指導(dǎo)和管理。復(fù)次，“田野行政”過程中，縣鄉(xiāng)政府直接面對(duì)著當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)，地方精英群體對(duì)政策的游說，極有可能導(dǎo)致政策運(yùn)行偏離既定目標(biāo)。最后，這種治理結(jié)構(gòu)安排，可能會(huì)出現(xiàn)控制力與回應(yīng)性的兩難，就此而言，“精準(zhǔn)扶貧”意味著在保持中央決策統(tǒng)一步調(diào)貫徹的同時(shí)，盡可能增強(qiáng)縣域精準(zhǔn)扶貧的工作能力。就其理想狀態(tài)而言，“田野行政”能力建設(shè)應(yīng)保證基層政府組織公共政策供給與地方實(shí)際需求保持契合。然而，在經(jīng)驗(yàn)層面，基層政府的自由裁量權(quán)是由政府組織權(quán)責(zé)配置的制度安排決定，并且干部考核等相關(guān)激勵(lì)制度，對(duì)于基層政府貢獻(xiàn)并合理使用“私有信息”的動(dòng)機(jī)產(chǎn)生著重要的影響。
就此而言，使用“田野行政”的解釋視角開展縣域貧困治理的研究，需要回答如下幾個(gè)問題：第一，在不同時(shí)期，不同的治理結(jié)構(gòu)安排下，縣域貧困治理的自由裁量權(quán)是如何界定的？這種界定方式對(duì)于貧困治理的成效將產(chǎn)生何種影響？第二，縣鄉(xiāng)政府在治理結(jié)構(gòu)安排和激勵(lì)制度約束下，產(chǎn)生了怎樣的動(dòng)機(jī)和行為邏輯？第三，縣鄉(xiāng)政府基于自身的偏好，滋生“道德風(fēng)險(xiǎn)”的可能，如何得到規(guī)訓(xùn)和引導(dǎo)？第四，以“精準(zhǔn)扶貧”的尺度，看待縣域貧困治理的現(xiàn)實(shí)，優(yōu)化的方向在哪里？
三、研究思路與研究案例
（一）研究思路
財(cái)政扶貧資金的管理和使用辦法，由國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合財(cái)政部共同制定，相關(guān)涉農(nóng)部門的資金也大致采用類似的方式。2003年以來，國(guó)家以“多予、少取、放活”的基本思路，重構(gòu)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系，尤其是2006年稅費(fèi)改革以后，中央財(cái)政加大對(duì)中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，一方面彌補(bǔ)因“稅費(fèi)改革”帶來的基層財(cái)政支出缺口[25]，另一方面，貫徹國(guó)家助力農(nóng)村發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民增收的意志[26]。涉農(nóng)財(cái)政資金管理在過去近十年間，大致發(fā)生了兩次重要的變化，其一是2008年，中央各部委加強(qiáng)了行業(yè)部門資金的專項(xiàng)化管理，即專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的在縣一級(jí)的使用要求更加具體和明確，希望以此規(guī)范地方政府的開支行為，避免財(cái)政資金挪用。其二是2014年以來，對(duì)上述管理體制的調(diào)整，要求一般性轉(zhuǎn)移支付建立可持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制，逐步削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并賦予縣一級(jí)在整合使用涉農(nóng)資金方面的權(quán)限。以“田野行政”的觀點(diǎn)，看待財(cái)政體制的兩次變化，無疑會(huì)發(fā)現(xiàn)不同管理體系下，地方政府因地制宜安排項(xiàng)目，回應(yīng)地方實(shí)際需求的能力有所不同。換言之，“田野行政”自由裁量空間，受制于不同財(cái)政管理體制的約束，項(xiàng)目資金的專項(xiàng)化管理，固然有助于規(guī)范地方政府的開支行為，但很大程度限制了縣級(jí)部門整合涉農(nóng)政策對(duì)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、農(nóng)戶差異化需求的回應(yīng)性，而2014年以來賦權(quán)基層的系列調(diào)整，則可期待縣域治理有更大的靈活性和更好的回應(yīng)性。
具體到扶貧開發(fā)領(lǐng)域，貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶的致貧因素組合具有多元性、多維性的特點(diǎn)，因而有效的貧困治理意味著綜合性地、定制化地回應(yīng)每個(gè)貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶的減貧需求[27]。實(shí)踐中，2000年以來，扶貧開發(fā)領(lǐng)域力圖搭建“大扶貧”的工作格局，通過扶貧開發(fā)專項(xiàng)資金，撬動(dòng)農(nóng)、林、水、電、路、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等行業(yè)部門資金，共同投放到貧困社區(qū)[28]?？梢哉f，縣鄉(xiāng)政府在國(guó)家貧困治理體系中地位非常特殊，肩負(fù)著政策傳遞“最后一公里”的重責(zé)，財(cái)政資金的管理和使用，項(xiàng)目審批權(quán)限等制度安排，對(duì)于縣鄉(xiāng)政府對(duì)地方需求因地制宜的回應(yīng)性至關(guān)重要。同時(shí)，各個(gè)時(shí)期對(duì)于扶貧開發(fā)工作的考核權(quán)重和方式、監(jiān)督力度亦各有差異，遂給縣鄉(xiāng)政府設(shè)定了不同的激勵(lì)制度。鑒此，本研究將借用上文“田野行政”的研究視角，分階段考察近年來國(guó)家貧困治理體系調(diào)整，給縣域精準(zhǔn)扶貧工作能力建設(shè)帶來的變化，并結(jié)合案例重點(diǎn)討論時(shí)下制約縣域扶貧開發(fā)工作精準(zhǔn)度提升的體制機(jī)制障礙。
（二）研究案例
H省位于華中地區(qū)，“茶縣”坐落在H省西部，全縣人口約36萬，其中農(nóng)村人口近28萬，2014年，“茶縣”農(nóng)村貧困發(fā)生率約為24.7%，是新時(shí)期832個(gè)國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣之一。“茶縣”下轄3鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，由于地處云貴高原延伸地帶，境內(nèi)地形復(fù)雜，各鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)類型、資源稟賦差異較為明顯，同時(shí)該縣共有十三個(gè)少數(shù)民族，人口占比超過全縣總?cè)丝诘娜种?。可以說，“茶縣”較好地代表了新時(shí)期國(guó)家脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)的一般特征。
2010年至2016年之間，筆者持續(xù)跟進(jìn)“茶縣”扶貧開發(fā)工作的狀況，在對(duì)“茶縣”財(cái)政局、扶貧辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談中，為觀察縣域貧困治理領(lǐng)域的變化積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)素材。從時(shí)間跨度上來講，2010年至2016年，涵蓋了“精準(zhǔn)扶貧”治理體系形成前后，有利于從動(dòng)態(tài)上把握國(guó)家貧困治理體系的相關(guān)治理結(jié)構(gòu)安排和制度設(shè)計(jì)，對(duì)縣域精準(zhǔn)扶貧田野行政帶來的影響。此外，作為國(guó)家貧困治理體系的頂層設(shè)計(jì)，縣一級(jí)扶貧開發(fā)權(quán)責(zé)安排及其調(diào)整，舉國(guó)之內(nèi)具有一致性，對(duì)于“茶縣”的案例觀察，從方法層面，能夠大致回應(yīng)本研究所提出的核心問題。
四、三訪“茶縣”：縣域精準(zhǔn)扶貧工作能力的經(jīng)驗(yàn)觀察
（一）整合難：項(xiàng)目資金專項(xiàng)化管理與縣域貧困治理
2010年7月至8月，筆者初訪“茶縣”，當(dāng)時(shí)的題目是要研究“整村推進(jìn)”專項(xiàng)扶貧模式的實(shí)踐績(jī)效?！罢逋七M(jìn)”的政策模式設(shè)計(jì)意在通過基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、基層組織建設(shè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等方面的綜合性支持，提升貧困社區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)能，在工作機(jī)制層面要求“縣為單位、整合資源、整村推進(jìn)、連片開發(fā)”[29]。無論是從貧困村脫貧發(fā)展需求的綜合性角度，還是從掌握貧困村基礎(chǔ)信息的角度來考慮，“縣為單位、整合資源”的工作格局是十分必要的。結(jié)合貧困村自身的特點(diǎn)，用財(cái)政扶貧資金，帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)部門的投入，以整體性的方案，系統(tǒng)性回應(yīng)貧困村的減貧需求，是“整村推進(jìn)”專項(xiàng)扶貧工作收到實(shí)效的機(jī)制保障。但調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，“整合資源”當(dāng)時(shí)是困擾“茶縣”扶貧工作開展的主要問題。訪談中，“茶縣”扶貧辦H主任，對(duì)此感慨萬千：
幾乎每一項(xiàng)“到縣資金”，都有配套文件下發(fā)，文件明確了這些資金屬于專項(xiàng)資金，需要?？顚Ｓ?，這就意味著“打醬油的錢是不能買醋”的，說是“各炒一盤菜，共辦一桌席”，但實(shí)際操作難度很大。我們扶貧辦去整合人家的資金，一來“扶貧口”資金規(guī)模本來就很小，像交通局等部門，資金體量大，根本不把扶貧辦當(dāng)回事，二來人家（其他行業(yè)部門）將資金整合到你的方案里面，是要有基礎(chǔ)的，比如正好按照他們部門的規(guī)劃，我們的“整村推進(jìn)村”在里面，資金整合進(jìn)來，就不存在問題，否則就存在挪用的嫌疑。（20100804CFH訪談?dòng)涗洠?nbsp;
項(xiàng)目資金專項(xiàng)化管理，一方面體現(xiàn)了行業(yè)部門推動(dòng)本部門工作按照總體進(jìn)度有序推進(jìn)的意志，例如關(guān)于農(nóng)村公路改造工程，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同交通部制定了專門的管理辦法，“十一五”期間投入1000億，用于“對(duì)通鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公路、通建制村公路進(jìn)行路面硬化改造，鋪筑瀝青、水泥等路面補(bǔ)助的項(xiàng)目。[30]”管理辦法要求“?？顚Ｓ?，只能用于工程直接費(fèi)用。”而縣交通局在申報(bào)本縣農(nóng)村公路改造工程資金的時(shí)候，只能選擇已經(jīng)納入“國(guó)家五年建設(shè)計(jì)劃”的項(xiàng)目，并且資金的使用和管理需要明確施工地點(diǎn)、工程進(jìn)度等。另一方面，專項(xiàng)化管理有助于規(guī)范地方政府的開支行為，避免資源使用的隨意性。
然而，從縣域貧困治理的角度來看，資金的專項(xiàng)化管理要求與綜合性、系統(tǒng)性開展貧困治理的需求難以并行不悖，資金整合很大程度上也就難以實(shí)現(xiàn)。還應(yīng)看到，這一時(shí)期，扶貧開發(fā)工作在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的重要性并不十分顯著，恰恰是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等指標(biāo)具有很高的權(quán)重，影響著縣域治理的注意力分配[31]。特別是，這一時(shí)期中央和省級(jí)政府部門實(shí)際上難以精確掌握各地貧困相關(guān)基礎(chǔ)信息，從而也就很難對(duì)地方形成有效的引導(dǎo)、監(jiān)督和激勵(lì)，因此地方扶貧工作中，實(shí)際上沒有充分的動(dòng)力將資源配置到最為貧困和最需要資源的社區(qū)，而是較為普遍地存在著“做盆景”的現(xiàn)象。毫無疑問，這種狀況與政策設(shè)計(jì)的本意是相悖的。而糾正這一問題的關(guān)鍵，恰在于摸清“底數(shù)”，將在地的貧困信息，轉(zhuǎn)化為各級(jí)政府組織共享的信息資源。
（二）基于“數(shù)目字管理”的貧困治理何其不易？
2014年4月，帶著H省精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制構(gòu)建的科研選題，筆者二訪“茶縣”。是時(shí)，國(guó)家“精準(zhǔn)扶貧”一號(hào)工程——建檔立卡，已在全國(guó)鋪開，并將于年底實(shí)現(xiàn)全國(guó)并網(wǎng)。通過“建檔立卡”，縣域乃至全國(guó)的貧困“底數(shù)”將更為清晰，并且基于“建檔立卡”搜集的農(nóng)戶層面致貧因素和需求信息，相關(guān)政策設(shè)計(jì)和資源投放有望更加精準(zhǔn)和“靶向”，通過對(duì)“數(shù)目字管理”[32]，國(guó)家貧困治理體系的理性化程度，將得到大幅提升。然而，恰如有研究指出，“數(shù)字下鄉(xiāng)”[33]的過程存在多重發(fā)包的結(jié)構(gòu)，并且深深嵌入地方社會(huì)文化網(wǎng)絡(luò)中。農(nóng)戶層面貧困識(shí)別按照2011年不變價(jià)格2300元作為標(biāo)準(zhǔn)，縣鄉(xiāng)政府的田野行政過程，“以線識(shí)別”的方面遭遇了巨大的困難。訪談中，村民多有抱怨識(shí)別不準(zhǔn)確，在村民看來，我和鄰居的收入狀況、資產(chǎn)狀況都很接近，何以鄰居被識(shí)別成貧困戶，我卻不是？為此，“茶縣”提出了“以線識(shí)別”和“以分識(shí)別”相結(jié)合的方式。所謂“以分識(shí)別”，是通過設(shè)計(jì)關(guān)于農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)收支、資產(chǎn)占有、健康狀況等多個(gè)維度的量表，根據(jù)農(nóng)戶各項(xiàng)得分，加總后匯總形成全村各戶的財(cái)富排序，并通過村民代表大會(huì)討論，以“兩公示、一公開”的程序確定貧困戶。這種方法頗類似于一些國(guó)際發(fā)展組織所倡導(dǎo)的參與式財(cái)富排序（PWR，Participatory Wealth Ranking）。然而，盡管做出了上述努力，貧困識(shí)別的精確性依然難以有效保障?？梢韵胍姡鳛椤熬珳?zhǔn)扶貧”的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，貧困識(shí)別出現(xiàn)偏差或漏出，將直接影響到資源投放的指向性。既有研究對(duì)政策資源分配過程中出現(xiàn)的“精英俘獲”現(xiàn)象，多有討論。但重要的是，通過何種機(jī)制，糾正此類現(xiàn)象？在當(dāng)時(shí)的調(diào)研中，筆者并沒有找到答案，但2015年上半年始，自上而下的多次“精準(zhǔn)扶貧回頭看”運(yùn)動(dòng)，較大程度地?cái)D出了之前識(shí)別過程中因各種因素?fù)诫s進(jìn)去的水分,建檔立卡數(shù)據(jù)的質(zhì)量有了較大程度的改善。
2013年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，要求將扶貧開發(fā)工作“重心”下沉，資源配置的權(quán)限，下放到縣一級(jí)，增強(qiáng)縣一級(jí)因地制宜安排政策扶持的權(quán)限。同時(shí)，中央財(cái)政大幅提高了對(duì)貧困縣的支持，在資金撥付上也更有效率。相關(guān)部門高度聯(lián)動(dòng)，但由于步調(diào)難以統(tǒng)一，出現(xiàn)了各項(xiàng)資金撥付到位早，可配套管理細(xì)則沒有下發(fā)的狀況，一度導(dǎo)致縣鄉(xiāng)扶貧開發(fā)陷入困擾。2014年，是國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策體系的開局年，也是各項(xiàng)制度框架醞釀和出臺(tái)的一年，難以系統(tǒng)觀察精準(zhǔn)扶貧“田野行政”的整體狀況，但恰恰是這一特殊時(shí)期，折射出“田野行政”的重要特點(diǎn)，即縣鄉(xiāng)部門“田野行政”的權(quán)能和動(dòng)機(jī)，都需要完善的制度框架來賦予和保護(hù)，省級(jí)層面根據(jù)中央總體部署形成的“二次頂層設(shè)計(jì)”，各項(xiàng)制度的配套與銜接，對(duì)于激發(fā)地方動(dòng)能具有重要意義。
（三）受控分權(quán)的“田野行政”
2015年秋季，筆者三訪“茶縣”。過去一年間各省密集出臺(tái)了一攬子政策文件，逐漸構(gòu)筑起“精準(zhǔn)扶貧”政策體系的基本框架。以H省為例，2015年H省出臺(tái)了以《中共H省委H省人民政府關(guān)于全力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的決定》為中心的“1+15文件”，明確了扶貧開發(fā)資金使用管理、貧困縣黨政干部考核等各項(xiàng)制度，以及產(chǎn)業(yè)扶貧、健康扶貧、異地移民搬遷扶貧、雨露計(jì)劃、金融扶貧等各政策專項(xiàng)的實(shí)施細(xì)則。因此，三訪“茶縣”，筆者聚焦于上述文件體系構(gòu)筑的框架下縣域貧困治理的運(yùn)行狀態(tài)。
按照“精準(zhǔn)扶貧”的工作要求，在“建檔立卡”的基礎(chǔ)上，“茶縣”下轄各鄉(xiāng)根據(jù)貧困戶致貧因素、資源稟賦和農(nóng)戶自身意愿，制定了“精準(zhǔn)到戶、扶持到人”的減貧方案，并向一些村組織渙散軟弱的村，下派了“第一書記”，給當(dāng)年要實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困村確定了“幫扶單位”，貧困戶指定了“幫扶人”，全縣上下，將脫貧攻堅(jiān)作為中心工作，全力推動(dòng)。縣里面圍繞著產(chǎn)業(yè)扶貧、異地移民搬遷等工作，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村做細(xì)致摸底，把村里和農(nóng)戶的發(fā)展意愿搜集匯總，從而確定實(shí)施細(xì)則。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還建立起了“項(xiàng)目庫(kù)”制度，由村里面討論，提出發(fā)展構(gòu)想，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助貧困村爭(zhēng)取縣里面的政策和資金支持，并積極聯(lián)絡(luò)企業(yè)進(jìn)村，帶動(dòng)農(nóng)戶脫貧增收。
毫無疑問，隨著“精準(zhǔn)扶貧”政策體系“四梁八柱”搭建完善，縣域貧困治理的方向感更強(qiáng)，通過信息的及時(shí)溝通和反饋，政策供給和資源安排的精準(zhǔn)度也有了較大程度的改善。然而，仍有一些困擾縣鄉(xiāng)政府的問題。筆者陪同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村摸底，村民座談會(huì)上，一些村民提出：
我們希望鄉(xiāng)里面能把“組際路”給修一下，通村公路只修到村委會(huì)所在的二組，而其他七個(gè)村民小組仍居住在深山，砂石路面沒有硬化，有兩個(gè)小組連砂石路基都還沒有。路修好了，我們自然而然就能夠掙到錢，也就脫貧了。（20151009CWJZTH座談會(huì)記錄）
當(dāng)然，村民座談會(huì)上的觀點(diǎn)，固然只是代表了一部分村民的看法，甚至參會(huì)村民代表中一些并不是貧困戶（會(huì)后做了一些問卷，了解到相關(guān)信息）。但座談會(huì)上反應(yīng)的問題確是真實(shí)存在的，并且不少貧困戶亦地處深山，除了一部分能夠進(jìn)入“異地移民搬遷扶貧”的籠子以外，仍有不少貧困戶會(huì)留在本地。對(duì)此，鄉(xiāng)干部表示一定會(huì)到縣里面盡力去爭(zhēng)取，但鄉(xiāng)里也不敢“打包票”說一定能找到資金來支持?！安杩h”扶貧辦的副主任告訴筆者：
這樣的事情在實(shí)際工作中很常見。路修不好、房子修不好，村里面的年輕人都娶不上媳婦，沒誰愿意嫁過去?？h里面調(diào)研中，也多次聽到村里面提出修路的想法，而實(shí)際上，我們縣里面安排不了這方面的資金。為什么呢？按照省里面扶貧資金使用的要求，70%要用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，只有30%可以用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。交通部門也沒有專門針對(duì)“組際路”建設(shè)的資金，我們的想法是，一些符合條件的貧困戶，盡量搬出來，搬到條件較好的地方，基礎(chǔ)設(shè)施配套的成本也低一些，我們還能從異地移民搬遷資金中安排一部分水電路資金，但很多老百姓不愿意搬，也是有的。以前，資金管理不那么嚴(yán)格的時(shí)候，有一些村的“組際路”也確實(shí)修了，那個(gè)時(shí)候我們還有些“變通”的手段，比如把“組際路”按照“產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套機(jī)耕道”報(bào)上去。但現(xiàn)在，資金大框架訂好了，管理又十分嚴(yán)格，誰也不能動(dòng)，更不敢用那些“變通”的法子了。我們?cè)?jīng)和省里面匯報(bào)過，但省里面認(rèn)為縣里實(shí)際上不想做產(chǎn)業(yè)，愿意修路，因?yàn)樾蘼繁绕鸢l(fā)展產(chǎn)業(yè)來說看得見，周期短，做產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，工作量大，且不容易成功。（20151013CFX訪談?dòng)涗洠?/p>
實(shí)際上，省級(jí)扶貧開發(fā)部門出臺(tái)的扶貧開發(fā)資金管理辦法，意在總體引導(dǎo)縣鄉(xiāng)“田野行政”的資金投向，在資金的使用方面，縣鄉(xiāng)政府組織和社區(qū)存在自身的偏好，而這種偏好并不必然與有效貧困治理的要求具有一致性。例如，在既往的扶貧開發(fā)實(shí)踐中，確實(shí)看到重基礎(chǔ)設(shè)施，而輕視產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶能力建設(shè)，遂導(dǎo)致物質(zhì)條件有了大幅改觀，但社區(qū)和農(nóng)戶的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)能不足?！敖M際路”建設(shè)的案例，恰恰反映出“田野行政”實(shí)踐層面的復(fù)雜性，縣鄉(xiāng)基層組織一方面面對(duì)著上級(jí)部門制定的政策框架，另一方面直接與社區(qū)和農(nóng)戶打交道，政策供給、地方減貧需求與群眾的政策期待三者之間，并不總是能找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。
同時(shí)，按照“精準(zhǔn)脫貧”總體進(jìn)度要求，各縣在年度之初就已經(jīng)明確當(dāng)年的脫貧目標(biāo)，例如“茶縣”在2015年需要完成23個(gè)貧困村和5個(gè)老區(qū)建設(shè)重點(diǎn)村的整村脫貧出列，以及9千余戶3萬余人的脫貧。巨大的脫貧壓力下，縣域扶貧的資源、手段顯得捉襟見肘，迫于指標(biāo)的壓力，一些貧困村“精準(zhǔn)扶貧”工作以完成指標(biāo)為核心，而與扶到點(diǎn)上、扶到根上，增強(qiáng)貧困社區(qū)和貧困戶內(nèi)生動(dòng)能的要求，仍有較大距離。以貧困村整村脫貧出列為例，2014年，貧困村識(shí)別采用的標(biāo)準(zhǔn)是“一高、一低、一無”，具體來說，“一高”指的是行政村的貧困發(fā)生率高于全省貧困發(fā)生率一倍以上，“一低”指2013年全村農(nóng)戶人均純收入低于全省平均水平的60%，“一無”則是指村里面沒有集體經(jīng)濟(jì)收入。上述標(biāo)準(zhǔn)，亦作為貧困村脫貧出列的考核標(biāo)準(zhǔn)，其中，集體經(jīng)濟(jì)收入要求達(dá)到五萬元規(guī)模以上。制定這一標(biāo)準(zhǔn)的初衷，是希望通過村民參與建設(shè)和管理村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)基層民主，提升村級(jí)公共產(chǎn)品的供給能力。換言之，集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)的提出，內(nèi)涵農(nóng)村社區(qū)治理水平提升之意義。但實(shí)踐中，追逐完成指標(biāo)，而忽視更深層的內(nèi)生動(dòng)力提升和社區(qū)治理水平改善，是相對(duì)普遍的現(xiàn)象。
五、總結(jié)與討論
誠(chéng)然，“精準(zhǔn)扶貧”是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，其政策體系涉及區(qū)域發(fā)展、社會(huì)保障、基層治理等諸多方面，案例研究?jī)?nèi)生的局限性決定了不可能在一篇研究中勾勒出縣域貧困治理體系及其運(yùn)轉(zhuǎn)的全貌。但本研究的意義或許在于，三訪“茶縣”的經(jīng)歷，借助跟蹤性的案例研究，為管窺“精準(zhǔn)扶貧”治理體系前后縣域貧困治理的變化提供了一定的素材。一訪“茶縣”，項(xiàng)目資金專項(xiàng)化管理的規(guī)定，限制著縣一級(jí)整合資源綜合性回應(yīng)地方實(shí)際需求的能力。二訪“茶縣”，正值“精準(zhǔn)扶貧”開局之年，資金撥付的效率大幅提升，但由于相關(guān)配套文件和實(shí)施細(xì)則沒有明確，縣域扶貧開發(fā)工作只能以相對(duì)保守的方式推進(jìn)。同時(shí)，貧困識(shí)別和資源分配中，亦能夠清晰地看到地方利益群體對(duì)政策的游說和對(duì)政策執(zhí)行的影響。三訪“茶縣”，省級(jí)層面的“二次頂層設(shè)計(jì)”，相對(duì)明確地界定了縣一級(jí)因地制宜安排項(xiàng)目和政策供給的權(quán)限，并制定了規(guī)范和引導(dǎo)地方開支行為的指導(dǎo)性文件?？陀^而言，“放活”與“管好”是向基層賦權(quán)的一體兩面，“四到縣”體制的確立，確實(shí)有助于政策供給對(duì)社區(qū)和農(nóng)戶多元化、差異化需求的回應(yīng)，但保證這種“自由裁量權(quán)”不被濫用，依然需要有效的干預(yù)[34]。因此，省級(jí)層面的管理對(duì)于約束地方政府潛在的“道德風(fēng)險(xiǎn)”具有重要的意義，但從案例觀察來看，“決策一致性”與“行政在地性”之間的矛盾，或許還沒有尋找到合理的平衡。迫于“壓力型體制”[35]的推進(jìn)方式，一定范圍內(nèi)，縣域貧困治理出現(xiàn)了片面追逐指標(biāo)完成度的現(xiàn)象，顯然這與“精準(zhǔn)扶貧”追求貧困地區(qū)、貧困村和貧困農(nóng)戶內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力建設(shè)的目標(biāo)是相背離的。
從“田野行政”的解釋視角來看，合理界定接近地方情境信息[36]（CircumstanceKnowledge）的基層行政組織的決策與資源分配和管理權(quán)限，有助于提升縣域貧困治理對(duì)貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶差異化需求的回應(yīng)能力。但“田野行政”的實(shí)踐過程，對(duì)上連接著高度有序化管理的壓力型科層體系，對(duì)下則直面鄉(xiāng)土情境的各種復(fù)雜社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和利益群體。如何通過體制機(jī)制創(chuàng)新，發(fā)展出恰當(dāng)?shù)男姓?quán)責(zé)配置方式，形成高效的激勵(lì)機(jī)制，并建立有序參與的決策程序，對(duì)于破解縣域貧困治理的“精準(zhǔn)度”困境，可謂根本性問題。同時(shí)，還應(yīng)看到，以貧困村和貧困農(nóng)戶發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力為核心的治貧目標(biāo)，應(yīng)以更為可見、可測(cè)的指標(biāo)，體現(xiàn)在對(duì)“精準(zhǔn)脫貧”工作的考核中。恰如總書記所言，“貧困地區(qū)發(fā)展要靠?jī)?nèi)生動(dòng)力，如果憑空救濟(jì)出一個(gè)新村，簡(jiǎn)單改變村容村貌，內(nèi)在活力不行，勞動(dòng)力不能回流，沒有經(jīng)濟(jì)上的持續(xù)來源，這個(gè)地方下一步發(fā)展還是有問題。[37]”以總書記的要求，對(duì)照目前縣域貧困治理的現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)，仍存有較大的距離。在接下來的工作中，通過既有政策架構(gòu)的不斷優(yōu)化，進(jìn)一步破解制約縣域“精準(zhǔn)扶貧”工作能力的瓶頸因素，對(duì)于保質(zhì)保量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)仍顯必要。
作者簡(jiǎn)介:呂方，華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授，華中師范大學(xué)湖北省社會(huì)發(fā)展社會(huì)政策研究中心研究人員。研究方向：減貧與發(fā)展，基層治理，社會(huì)政策。
馮瑞英，華中師范大學(xué)湖北省社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策研究中心研究人員。研究方向：減貧與發(fā)展。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《福建論壇》2018年第1期
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