原題：精準扶貧：理論基礎、實踐困境及其路徑選擇——基于云南兩大貧困縣的調研
2月4日，改革開放以來第20個、新世紀以來第15個指導“三農”工作的中央一號文件發布。文件題為《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，對實施鄉村振興戰略進行了全面部署。鄉村振興上升到國家戰略層面，農業迎來變革“新時代”。如何認識新時代城鄉關系，化解三農問題，成為社會科學界關注的重點。《探索與爭鳴》長期聚焦鄉村問題，特邀多位名家學者，相互爭鳴，為中國鄉村振興共享智慧。
從上世紀80年代開始至今中國農村扶貧工作大致經歷了三個階段：體制改革推動扶貧階段（1978~1985年）、大規模的農村開發式扶貧階段（1986~2000年）以及2001年以后的“開發式扶貧”和“保護式扶貧”共同發揮作用的新階段。其中，每個階段所推行的扶貧政策與瞄準機制各不相同。在第一階段并沒有明確的瞄準政策，主要是依靠體制改革帶來經濟增長的“滴漏”效應創造出農村人口獲得財富的空間。第二階段國家開始設立專門的扶貧機構以及開展大規模的扶貧計劃，設立了592個貧困縣，把瞄準單位下放到了縣一級。第三階段，2001年將扶貧對象的范圍從縣調整為村，瞄準單位進一步下移，但是即便是瞄準了村之后，仍然不能夠保證扶貧資源完全傳遞到貧困戶。
為此，國家開始進行貧困戶建檔立卡的工作，探索瞄準到戶到人的更為精細化的扶貧瞄準機制。“精準扶貧”就是在瞄準單位逐漸細化的背景之下被提出來，并從最初的單純概念逐漸發展成為豐富的理論體系。習近平總書記2013年11月在湖南湘西考察時首次提出了“精準扶貧”的概念。隨后2013年12月國務院扶貧辦頒布了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確指出要建立精準扶貧的六個工作機制和十項重點工作，進一步推動了精準扶貧走向全國實踐。之后“精準扶貧”理論被進一步細化，針對“要扶誰”的問題，提出了“六精準”，對于“怎么扶”，實施了“五個一批”工程，“精準扶貧”的內涵本身也越來越豐富。十九大報告再次強調，要堅決打贏脫貧攻堅戰，使精準扶貧、精準脫貧成為實現第一個百年奮斗目標的重點工作，并上升到了治國理政的高度。到目前為止，“精準扶貧”已經不僅僅是單純的瞄準機制，逐漸發展成為一項包含社會動員、項目管理、群眾參與以及制度建構的綜合性扶貧治理戰略，成為國家治理現代化在扶貧領域的重要體現。
目前學術界對于“精準扶貧”的研究還處于起步階段，大多還停留在對于其政策內涵、執行過程、瞄準方法、績效考核、實施難點等方面的政策性研究。也有學者開始轉向了對“精準扶貧”政策背后的實踐機制以及運行邏輯的剖析和總結，還有研究將“精準扶貧”與鄉村治理、村民自治、技術下鄉以及項目制等研究主題相結合來考察此項政策的社會性、制度性影響。但是縱觀以往研究，鮮有對“精準扶貧”本身理論脈絡的追溯，也缺少對此項政策實踐背后蘊含的內在矛盾和張力進行歸納。所以本文首先試圖對“精準扶貧”的理論基礎和實踐困境進行總結，并在此基礎之上從制度層面、思維模式以及具體工作方法等方面，對“精準扶貧”在新形勢下的路徑建構提出改革和調整的建議。
“精準扶貧”政策的理論基礎
（一）社會精細化理論
精細化治理與精準扶貧具有內在的一致性。“精細化”理念最早在20世紀50年代日本提出，最初用于企業管理方面，隨后被拓展到政府管理和社會管理領域。精細化管理是通過規則的系統化和具體化，運用程序化、標準化和數據化的手段，使組織管理個單元精確、高效、協作和持續運行的管理方式。之后有學者提出了“社會精細治理”的相關理論，“社會精細治理”是“現代性”建構上的概念，首先，隨著現代社會的發展，中國社會出現了典型的“結構性功能失調”，主要表現在貧困、失業、生存尊嚴等一系列“社會短板”問題上。“社會精細治理”就是要通過實施針對性、有效性、精準性的解決方案，解決社會轉型所出現的“弱勢群體”和特殊困難群眾的需要及問題；其次隨著中國社會的轉型，傳統總體性的治理方式已經不能滿足現實要求，針對社會轉型過程之中出現的社會分化與不同階層的利益群體，需要采用精細化的技術治理方式，才能夠應對社會出現的問題。
除此之外，還有學者認為，社會治理的精細化不能僅局限于以追求效率為目的流程再造、結構優化等剛性要素，還應該包括人文關懷以及對更好、更精致生活狀態的倡導等柔性特征，是剛性管理與柔性服務的結合。具體來看，“精準扶貧”需要從制度設計、政策運行、扶貧治理體系建構以及人的精細化等方面來開展，精準扶貧的理論導向是將精細社會“精、準、細、嚴”的核心思想內化為農村扶貧開發的實踐，通過制度設計的細化與合理化使農村扶貧由“大而全”向“小而精”過渡；通過加強政策運行的規范化與可行性及探索精準扶貧的鄉土邏輯來確保扶貧的落實；通過以貧困人口為靶向實現扶貧的“人性化”；通過職業意識與職業技能的提升實現扶貧工作人員的精細化，從而最終實現整個扶貧治理體系與治理能力的現代化。
“精準扶貧”的提出與社會精細化理論是一脈相承的，是社會精細化理論在貧困領域的表現與應用，在社會轉型的過程之中所產生的貧困人口與邊緣群體不應該被排斥在體制之外，需要用精細化的方法和策略來對其進行有效的分類治理。這就需要將精細化理念貫穿在精準扶貧工作全過程，建立精準化的瞄準機制來確保扶貧對象的準確性，立足于精細化的致貧分析來增強扶貧措施的針對性，以及借助精細化的制度設計來提高扶貧考核的實效性。
（二）參與式發展理論
“精準扶貧”的工作思路是參與式發展理論在扶貧領域的呈現，是對于傳統發展理念的超越。傳統的發展理論是建立在對“傳統—現代”二分的基礎之上，將這二者截然的區分開來，認為只要經濟增長了，傳統社會自然就會轉變為現代社會。而在傳統發展理論之中，弱者、邊緣人群和廣大窮人的意愿往往容易被忽視。發展到現在，參與式發展其內涵已經遠遠不再是一個群體參與的簡單涵蓋，而更重要的是它包含著對傳統發展方式的深層次反思。“參與”反映的是一種基層群眾被賦權的過程，而“參與式發展”則廣泛地理解為在影響人民生活狀況的發展過程中，或發展計劃項目中的有關決策過程中的發展主題的積極的、全面的介入的一種發展方式。
具體來看，“參與”本身主要包含有以下幾個方面：第一，決策及選擇過程中的介入。這與傳統發展思路恰恰相反，是使受益人在全部的發展過程中參加決策并做出選擇的高度介入。第二，權力和責任的匹配，也就是說參與項目管理和執行的主體在有權對項目進行具體操作的同時也負擔有相應的責任感。第三，地方性知識的尊重和創新。參與理論的一個重要方面就是使當地群眾在他們熟悉的環境中充分的把他們的知識和技能用到發展活動中去。第四，包括自我組織以及利益共享機制的建立。外部干預只能是起到一種催化劑的作用，最終還是要建立其自己內生的社會組織，并達到利益的共享與良性的發展循環。第五，權力、民主的再分配以及能力的建設。這是參與的較高層次，這在部分程度上是完善的政治和法治的發展，從而確保人們在經濟發展過程中能夠具有利己參與的可能性。
“精準扶貧”理念本身就受到了參與式發展理論的影響，比如在貧困戶識別建檔立卡中進行群眾評議和民主評定，賦予村民決定權力，讓他們參與到識別的過程之中；在精準幫扶的之時根據貧困戶的致貧原因的差異選擇適合貧困戶的扶貧項目；產業扶貧之中產業的具體選擇要結合當地的實際情況與貧困戶的真實需求、把貧困戶納入到產業鏈之中，并提倡建立合作社、貧困戶互助組織以及通過“第一書記”駐村幫扶的外部干預方式來加強農村基層組織能力等諸多方面都受到了參與式發展理論的啟發與指導。
（三）社會互構論理論
社會學的核心問題就是“個人和社會關系”問題，在這一個問題的基礎之上衍生出了“社會唯實論”與“社會唯名論”，前者用“社會”來否定個人，后者則反過來用“個人”來否定社會。社會結構與個體能動之間的鴻溝始終難以跨越，這表現在扶貧領域就是貧困發生的原因以及貧困責任到底應該由誰來承擔兩個問題，并進而由此形成了個體主義范式和社會結構范式兩種截然對立的扶貧理論。個體主義范式認為貧困發生的根源在于貧困者自身，是由于個人的自身的能力、思想、道德等因素所決定。社會結構范式認為，貧困的根源在超越于個人之上的諸如經濟發展水平、社會分配體制、社會保障制度等結構性要素。個體主義范式下的扶貧政策主要著眼于社會救助、國家撫恤以及救災救濟等方面，具有臨時性和道義性的特征；社會結構范式的扶貧政策主要是通過體制改革、經濟增長以及制度確立等方面，來解決貧困問題旨在與對社會結構的改變。但是這兩種扶貧方式都有不足之處，前者只能夠起到社會兜底與臨時救助的效果，并不能徹底改變貧困人口的貧困狀況；后者則有可能在經濟增長的同時產生社會分化并將貧困人口排斥在外，甚至生產出新的貧困人口。
社會互構論試圖將個人與社會之間關系理解為一種“互構共變”的關系，使二者達到一種彌合，著眼于個人之見、個人與群體間、群體間、個人與社會間、個人與國家間、社會與國家間等多重關系與邏輯，并對我國社會轉型期的個人與社會的相互建構與型塑做出了具體闡釋。在社會互構論指導下的扶貧實踐超越了個體主義與社會結構二元對立的矛盾，提倡要多元互助、制度銜接，具體來看非常注重社會組織扶貧、社會支持網絡扶貧、市場組織的社會責任以及制度銜接性扶貧。
“精準扶貧”戰略就是要突破個體主義與社會結構兩種扶貧范式之間的鴻溝，在政策執行過程中一方面要加強對于建檔立卡貧困個體的救助，另一方面也非常注重通過開發式扶貧轉變當地經濟結構以及建立完善的社會保障制度，做好扶貧開發和農村低保兩項制度有效銜接。既要在制度層面注重發育合理的識別、幫扶、管理和考核機制，提高兜底強度和效果，又要加強對貧困戶自身能力的建設，從“輸血”轉變為“造血”，最終消除貧困、實現個人與社會之間的良性互構。
“精準扶貧”政策的實踐困境的內在矛盾
（一）精細化與碎片化、條塊化的矛盾
“精準扶貧”主要是對“大水漫灌”粗放扶貧模式的轉變，針對不同貧困區域環境尤其是不同貧困農戶的狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。“精準扶貧”政策執行過程之中采用的是建檔立卡、精確到戶到人的極為嚴格瞄準機制，這樣一方面確實能夠減少扶貧資源在傳遞過程之中的流失與瞄準偏離現象的發生，其他不是建檔立卡的非貧困戶很難再捕獲到自上而下的扶貧資金和項目；但是這種基于嚴格瞄準機制的扶貧政策在具體實踐的過程之中又可能會帶來扶貧治理碎片化的效果。調研發現在強調扶貧資源要根據不同情況要分配到戶到人之后，大量的扶貧資源就會被分散使用，而很難發揮集聚效應。
在“精準扶貧”政策提出之前，我國政府實行的是村級瞄準和片區開發相結合的扶貧方式，扶貧資源會下沉到村莊這一層級，大多會被投入在“整村推進”等村莊層面的交通、水、電等基礎設施方面，能夠將有限的扶貧資金集中起來辦大事。而現在推行“精準扶貧”政策之后，扶貧資金大部分被投放到了瞄準性領域，比如說產業扶貧、房屋改造等入戶項目方面。但是由于農村社會具有異質性，貧困戶每家的致貧原因都是各不相同，當有限的扶貧資金按照建檔立卡所調查的情況進行操作的時候就會面臨很大的困難。一方面，扶貧資金被分散使用，很難再集中起來打造統一的村級扶貧項目，使其用效益大打折扣，不能發揮規模優勢，產生碎片化的治理效果。另一方面，扶貧資金被分散的傳遞給貧困戶之后，由于貧困戶的貧困深度不同，少量分散化的資金也很難發揮脫貧致富的作用。以危房改造項目為例，按照目前標準每戶補貼三萬元左右，但是農村新建房屋至少需要十幾萬元，對于貧困戶來說還是遠遠不夠。
“精準扶貧”要求不同的部門都要參與到脫貧攻堅的工作之中，構建出了一個大扶貧格局，這樣雖然能夠動員更多的力量和資源投入到扶貧領域，但是也帶來了各個部門之間條塊化治理問題。以我們在云南的調研為例，當地州縣由于資金有限，在脫貧攻堅的巨大壓力之下只能主動去整合各個行業的資金。但是雖然“四到縣”之后，縣級政府能夠有權力使用和分配扶貧資金，但是整合而來的資金卻又受制于各個行業自身的管理辦法，基層政府更不敢去突破各個行業的條例限制。各個部門的扶貧資金下發時間不一致，甚至有的時候不能夠及時下發影響項目開展。用當地扶貧干部的話，“各種扶貧資金和項目看似熱鬧，但是各自為政，效果不明顯”。
（二）制度性治理與運動式治理的矛盾
扶貧工作是我國政府長期以來非常重視的工作，自從上世紀80年代成立專門的扶貧機構、實施大規模的扶貧計劃，扶貧工作就被納入到了政府正式的科層體制之內，并開始逐漸走向制度化。但是另外一方面，扶貧工作卻又在政府部門一直處于較低的地位，尤其是在重視經濟發展的地方政府，扶貧部門在科層體系之中位于邊緣的位置，我們調研的國家級貧困縣M縣扶貧辦，目前工作人員只有5人，扶貧辦主任還是由發改局局長兼任。在目前的基層治理體系之中，鄉鎮也沒有專門的扶貧科室和人員，都是從其他部門抽調過來搞扶貧工作。只有在脫貧攻堅要求2020年之前消除所有貧困人口這么大的任務和壓力之下，各級部門簽訂脫貧軍令狀，扶貧工作才開始上升成為中心任務。
因此，有學者指出目前我們的脫貧攻堅之中，采用的是運動式治理的策略，國務院表示希望在6年內讓貧困線以下7017萬人口全部脫貧，這樣算下來平均每月減貧100萬人。于是，扶貧作為一種治理運動，便在地方轟轟烈烈的開展起來。在M縣，成立了扶貧開發與基層黨建整鄉“雙推進”工作領導小組，由縣委書記任組長，縣政府縣長任常務副組長，縣委副書記、組織部長、副縣長任副組長，相關部門單位負責人擔任成員的“雙推進”工作領導小組，組建相應工作機構。明確19名處級領導掛鉤聯系到村，38個縣直機關黨支部一對一結對到38個貧困村黨支部，形成了省州縣鄉四級領導分片掛鉤聯系幫扶體系，為了確保扶貧項目上的保障，還配備一名專職副科級組織委員，配齊黨政班子成員，另外還選派新農村建設指導員、第一書記、大學生村官、邊防民警村官“四支隊伍”來開展精準扶貧工作。
這種運動式治理模式，雖然一方面在短時間內動員大量資源與社會力量投入到扶貧領域，能夠“集中力量辦大事”，但是另一方面卻這種治理模式具有臨時性、不可持續的劣勢，現在有的地方出現了扶貧的“急躁病”，扶貧工作急于求成，甚至還帶來了“逼民致富”、“扶貧致貧”、“精英捕獲”等一些負面的治理效果。大量機關干部被派到貧困村進行駐村幫扶也會不同程度影響到原單位的本職業務工作，這種臨時性的扶貧工作領導小組由于不屬于正式的科層組織也難以發揮長久持續效果。貧困問題是社會轉型時期所長期面臨的社會問題，即使在2020年全面建成小康社會之后，各貧困縣也都是摘帽不脫政策，也會有相關政策的持續支持，所以扶貧工作應該加快從運動式治理向制度化治理的轉型，探索精準扶貧的長效化、制度化的實踐機制。
（三）社會扶貧與經濟開發之間的矛盾
目前我國農村的反貧困政策已經從過去的救濟式扶貧轉變為現在的開發式扶貧，有的地方叫產業扶貧，有的地方叫開發扶貧。精準扶貧所要求的“五個一批”工程之中就明確指出要通過產業發展脫貧一批，而目前投入到產業發展上的扶貧資金也已經占到所有資金的70%以上。
目前在整體上我國的扶貧思路還是延續上世紀90年代開發式扶貧的思路，即在國家的支持下利用貧困地區的自然資源，進行開發性生產建設，依靠經濟組織和市場化的方法帶動貧困戶脫貧致富。但是社會扶貧與經濟開發的內在邏輯上并不是一致的，前者遵循的是扶貧濟困的社會道德邏輯，后者則更多追求的是市場競爭的經濟發展邏輯，二者之間的張力和沖突是影響目前“精準扶貧”政策實行效果的關鍵。產業扶貧的政策設計往往暗含的假設是認為只要本地區產業得以發展，扶貧項目得以落實，項目資金得以投入，貧困戶的收入就能夠提高，能力就能提升，也就可以脫貧致富。但是，利用市場化方式進行扶貧開發容易發生的意外后果是，貧困戶處于被排斥的劣勢地位，最終獲利的往往是公司和大資本。
從調研的情況來看，追求經濟效益的開發型項目并不能夠完全使所有貧困戶收益，而基于貧困戶不同情況的瞄準型項目，又很難發揮規模化的市場效益。我們調研的M貧困縣的產業扶貧項目，主要是讓貧困戶進行豬、牛、羊的養殖，養豬、養羊補貼500元/頭，養牛補貼5000元/頭。但是養殖業屬于勞動密集型產業，一方面貧困戶在養殖方面投入了很大的勞動力，而喪失了外出打零工的機會成本，另一方面小農戶各自分散養殖由于不成規模，也很難打造自己的品牌和市場，帶來的經濟效益甚至還不如打工多。
J貧困縣N鎮的產業扶貧項目，主要是進行瑪卡、辣木、三七等經濟作物的種植，為此成立了農業生物科技有限公司，采用的是“公司+基地+農戶”的運作模式，流轉農戶土地3400畝，單價為500元/畝。但是這種市場化的經營模式又缺少了對于貧困戶的特殊照顧與扶植，當地貧困戶淪為農業公司的打工者，被流轉土地的貧困戶只能依靠地租以及在產業基地打工帶來的微薄收入，在整個市場化的產業價值鏈之中，貧困戶處于最底端的位置。最終獲得利益的卻是承包土地的外來老板，實際上并沒有帶動周圍的貧困戶脫貧致富。
“精準扶貧”政策的路徑選擇與建構
當前我國的扶貧工作已經進入到了全面攻堅階段，雖然到目前為止整體上已經取得了很大成效，不到三年時間我國農村貧困人口從7017萬人減至4335萬人，貧困發生率從2010年的17.27%，下降至2016年底的4.5%。但是“精準扶貧”政策在地方實踐過程之中確實也面臨著諸多的問題與挑戰。在上文理論與實踐的分析基礎之上，筆者試圖提出以下“精準扶貧”政策具體路徑選擇與建構的建議，以期能夠在接下來的扶貧工作中能夠避免或減少各種問題的出現，使“精準扶貧”政策能夠真正落到實處、發揮更好的效果。
首先，要進行制度結構層面的建構，開展扶貧領域的制度供給側改革。扶貧治理結構的弊病和體制機制的障礙，大大降低了政府履行社會管理和公共服務職能的效率，加劇了問題處理和服務供給的難度和成本，因此亟待進行相應的創新和變革。具體來看，第一，改變由于扶貧治理結構不合理所導致的資源結構與問題結構相互錯位的問題。第二，分工明確細化，避免扶貧治理之中各個部門之間條塊分割、權責不清、推諉扯皮現象的發展。第三，建立健全審查與監督機制，全面引入第三方監督，防止扶貧資源的跑偏漏失。總之，在精準扶貧實施的過程之中要轉變政府職能，強化服務型政府的建設，加強政府與社會的協同過程，要求政府部門進行結構與運作的調整，在扶貧工作之中能夠實現不同層級與不同部門主體之間的協同治理，防止扶貧治理之中的碎片化與條塊化的問題。
其次，改變傳統扶貧思維和模式，調整舊有的扶貧思路。第一，中國在扶貧工作上走的是西方福利國家的老路子，即以社會控制為核心的反貧困路線，就是將窮人從社會中隔絕出去，使他們成為被烙印上“越軌”、“落后”標簽的社會群體，形成“貧窮”的認同和“貧窮”文化群體，并再輔之以強大的政府干預措施和專門的脫貧計劃強加在貧困人口身上對其進行治理，這樣做非常容易忽視貧困地區的地方性知識以及貧困人口自身的能動性，我們應該超越管理窮人、規訓窮人的思維和理念。
第二，目前的精準扶貧運動之中，采用的是自上而下的動員方式，雖然科層體制內部各個部門被很快動員起來進入到了扶貧領域，但是地方群眾與廣大貧困戶很少有機會表達他們對于扶貧方式和具體項目的意見。在自上而下的動員模式中，扶貧項目不但容易引起地方政府與民眾的沖突，甚至發生“扶貧致貧”的現象。因此需要改變這種自上而下單向度的動員模式，發動群眾積極參與，充分尊重貧困戶的主體性和能動性，推動扶貧模式從運動式治理向長久化、制度化、精細化的治理模式轉型。
第三，改變貧困地區對于外部資源和幫扶資金過度依賴的“剛性扶貧”模式，在重新整理鄉村資源、修復鄉村結構、尊重鄉土規律與地方性知識的基礎上，開展基于鄉村價值的“柔性扶貧”探索，將精準扶貧與鄉村振興戰略有效地結合起來。
最后，要進行具體的扶貧工作方法方面上的調整與創新，協調好扶貧濟困與經濟發展之間的關系。第一，做好扶貧開發與農村低保兩項制度之間的銜接，對貧困人口進行“分類治理”，做到“應扶盡扶”和“應保盡保”，在扶貧開發的同時也要做好社會保障兜底工作，防止貧困人口落入“貧困陷阱”，也就是要做到福利性轉移的保護式扶貧與開發式扶貧之間的相輔相成。同時要探索貧困縣脫貧摘帽之后，如何再進行扶貧方面的鞏固和提高工作，做到扶貧政策能夠發揮長期效應。
第二，加強對于貧困群體資產收益增值制度的建設。將公共資產如扶貧開發資金和投入到貧困地區的其他資源，通過制度化的規則轉變成為貧困群體的資產，這樣不依賴農戶的獨立經營能力，有利于貧困戶積累資產，才能有助于貧困戶長久收益與可持續發展。
第三，在精準扶貧加強瞄準性的同時，要防止對貧困群體限制與排斥現象的發生，讓扶貧資源能夠真正讓貧困群體收益。比如在考慮打造產業扶貧項目的時候，可以將國家對合作社的獎補與其帶動貧困戶多少結合起來，而不是單純根據規模大小進行補貼，消除精準扶貧過程中“精英捕獲”現象的發生。
作者簡介：許漢澤 | 中國農業大學人文與發展學院博士生；李小云 | 中國農業大學人文與發展學院教授、博士生導師。
中國鄉村發現網轉自：《探索與爭鳴》2018年第2期
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