——基于2009-2017年鎮(zhèn)街腐敗案例的內(nèi)容分析
一、問題的提出
十八大以來，黨中央高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)，強(qiáng)力打擊各類腐敗。截至2017年7月，全國已有191位副部級以上“大老虎”落馬。不僅如此，黨中央對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗行為采取零容忍的態(tài)度，“蒼蠅”“老虎”一起打，重點(diǎn)打擊嚴(yán)重?fù)p害政府在人民群眾心目中的形象和公信力、腐化社會風(fēng)氣的各類基層官員。在查處的基層官員腐敗案件中，鎮(zhèn)街一把手成為腐敗重災(zāi)區(qū)。各大媒體不斷爆出“京城最貪鎮(zhèn)長挪用公款1.78億貪3800余萬”“朝陽區(qū)孫河鄉(xiāng)原黨委書記受賄近六千萬”“受賄200余萬湘鄉(xiāng)一街道辦黨委書記獲刑”等鎮(zhèn)街一把手“小官巨腐”現(xiàn)象，引發(fā)了民眾對政府公信力的強(qiáng)烈質(zhì)疑，誘發(fā)了各種社會矛盾。因此，如何強(qiáng)化對鎮(zhèn)街一把手的監(jiān)督，遏制小官巨腐現(xiàn)象的進(jìn)一步蔓延，成為當(dāng)今社會亟須解決的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。
學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注腐敗治理問題，取得了豐富的理論研究成果。有學(xué)者通過建立腐敗案例數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)計分析特定時間段我國腐敗的具體特征。2000-2009年腐敗案件數(shù)據(jù)分析表明，我國腐敗規(guī)模在持續(xù)上升，腐敗領(lǐng)域較為集中，政府采購、工程承包以及土地領(lǐng)域腐敗高發(fā)。204-2201978-2012年的腐敗數(shù)據(jù)研究顯示：我國腐敗交易活動呈上升趨勢，正職官員比副職官員腐敗更嚴(yán)重，雖然省部級以上官員腐敗交易強(qiáng)度最高，但科級官員的腐敗交易次數(shù)和總額居首位。39-51以往研究證實(shí)，基層官員腐敗有持續(xù)惡化的態(tài)勢，正科級實(shí)職官員尤其是鎮(zhèn)街一把手成為腐敗重災(zāi)區(qū)。因此，如何加強(qiáng)對鎮(zhèn)街一把手的監(jiān)督，遏制基層“微腐敗”形勢的進(jìn)一步惡化，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價值。針對“一把手”腐敗問題，有學(xué)者立足“一把手”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制5-16，強(qiáng)化權(quán)力的監(jiān)督，針對特定的特權(quán)治理困局123-127，強(qiáng)化監(jiān)督力度與監(jiān)督節(jié)點(diǎn)21-22，提出了相應(yīng)的對策建議。59-61這些研究多是歸因的理論分析，對策建議闡述較多，實(shí)踐素材支撐較少，沒有聚焦鎮(zhèn)街層級權(quán)力運(yùn)行特性。為此，筆者以鎮(zhèn)街一把手為研究對象，整理收集了2009-2017年已審理結(jié)案的71個鎮(zhèn)街一把手腐敗案例的182份文本資料，將其導(dǎo)入QSR NVivo 11質(zhì)性分析軟件中，采用內(nèi)容分析法，深度挖掘鎮(zhèn)街一把手腐敗行為特性，為加強(qiáng)鎮(zhèn)街一把手監(jiān)督提供有針對性的對策建議。
二、研究設(shè)計
(一)研究方法與工具
內(nèi)容分析法(Content Anslysis)是一種集質(zhì)性分析與定量研究特點(diǎn)于一體的科學(xué)研究方法。在研究過程中，內(nèi)容分析法基于明確的編碼規(guī)則，對繁雜的文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，經(jīng)過不斷的優(yōu)化、聚焦，梳理出文本內(nèi)容所蘊(yùn)含的邏輯關(guān)系，進(jìn)而形成預(yù)測和推理，具有強(qiáng)系統(tǒng)性與可回溯性。質(zhì)性數(shù)據(jù)具有主觀性、豐富性以及綜合文本信息的特點(diǎn)。因此，質(zhì)性數(shù)據(jù)分析過程常出現(xiàn)模糊、混亂和耗時等情況。為了保障內(nèi)容分析過程的條理性，以及分析結(jié)果的嚴(yán)謹(jǐn)與科學(xué)，筆者引入QSR NVivo 11質(zhì)性分析軟件，可以保證研究素材的充分且合理利用，保證研究問題的聚焦，以及研究邏輯的梳理。
(二)研究案例與樣本
案例素材主要來自于中國裁判文書網(wǎng)2009-2017年的283個鎮(zhèn)街一把手腐敗案例，都是被查處且已公布審判結(jié)果的案例，具體包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和街道黨工委書記職位上被查處的腐敗案件，同時也包括在其他崗位上被查處、但曾在擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和街道黨工委書記期間存在腐敗行為的案件。選定案例之后，筆者還從政府紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)站等官方網(wǎng)站，《檢察日報》、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等官方媒體定向搜尋特定文本材料，補(bǔ)充案例素材及腐敗事實(shí)。因此，文本內(nèi)容涉及已審理結(jié)案的鎮(zhèn)街一把手腐敗案件的法院判決書、新聞報道、悔過書、案例警示等。之所以選擇這些官方渠道獲取腐敗案例數(shù)據(jù)，主要原因基于以下幾點(diǎn)：其一，案例呈現(xiàn)的客觀性。無論是各級各地政府紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)站上公布的鎮(zhèn)街一把手腐敗案例，或是《檢察日報》、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等公布的相關(guān)案例，均代表著法律事實(shí)的認(rèn)定，在呈現(xiàn)案例事實(shí)中，會保持中立的態(tài)度，避免有失偏頗的網(wǎng)絡(luò)媒體材料；其二，多種數(shù)據(jù)來源可以保證案例數(shù)據(jù)的完整性。前期新聞報道、法院判決書、案犯悔過書以及后期案例警示這幾種文本材料之間可以相互補(bǔ)充，共同呈現(xiàn)出一個更加完整的鎮(zhèn)街一把手腐敗案例情況，如腐敗案件時間、潛伏時間、干部具體情況、腐敗領(lǐng)域、涉案人數(shù)金額等，以期實(shí)現(xiàn)更加全面的支持材料；其三，本文的案例素材以中國裁判文書網(wǎng)為數(shù)據(jù)初始來源，目的在于只關(guān)注已審理結(jié)案的鎮(zhèn)街一把手腐敗案例。腐敗官員從被查獲到審理結(jié)案需要很長一段時間，隨著案件調(diào)查的深入，案情會不斷更新或變化，司法結(jié)論尚未作出之前，存在各種不確定因素，因此，為了保證研究結(jié)果的嚴(yán)謹(jǐn)性，正在接受調(diào)查或者已移送檢察機(jī)關(guān)但未審判的鎮(zhèn)街一把手腐敗案例，并沒有納入本文的案例素材范圍之內(nèi)。
三、研究過程
(一)資料收集狀況
筆者整理收集有關(guān)鎮(zhèn)街一把手腐敗較為豐富的資料數(shù)據(jù)，在資料篩選中主要采取以下抽樣方法：一是立意抽樣，在豐富的案例資料中，通過反復(fù)分析比較，篩選出對于該研究主題來說更具有代表性更具有研究價值的文本內(nèi)容(判別標(biāo)準(zhǔn)見表1)；二是滾雪球抽樣，以已有的文本信息為線索，對具體腐敗案件的新聞報道、懺悔錄、判決結(jié)果等內(nèi)容進(jìn)行定向采集和補(bǔ)充；三是相關(guān)性抽樣，在完成對樣本初步信息摘錄及編碼后，依據(jù)各類樣本信息量的多少，進(jìn)行針對性的二輪抽樣。最終，本文選取了283份法院裁判文書，具體擴(kuò)展至各地、各級政府網(wǎng)站公布的案例警示信息、各媒體網(wǎng)站發(fā)布的新聞報道、罪犯懺悔錄等多種文本資料。經(jīng)過摘錄、編碼、二次樣本篩選，剔除了內(nèi)容重復(fù)的文本33份、沒有交待腐敗案件詳情的文本21份，最終得到有效樣本182個，文本材料共有20.2萬字。筆者將文字材料一并導(dǎo)入QSR NVivo 11軟件中，開始編碼。
(二)編碼整理
內(nèi)容分析法的質(zhì)性研究過程是對文本資料進(jìn)行編碼的過程。筆者將樣本文字內(nèi)容導(dǎo)入QSR NVivo 11軟件，借助軟件的自由節(jié)點(diǎn)編碼功能，對文本內(nèi)容進(jìn)行信息摘錄。為盡量提高信息摘錄的客觀性，本研究特設(shè)定摘錄規(guī)則：(1)盡可能直接摘錄樣本中的原文表述，進(jìn)行編碼。(2)對信息量大、文本內(nèi)容層次較多的部分，以自然句為分析單位編碼；對信息量小、文本內(nèi)容層次單一的部分，以自然段為分析單位編碼。最終形成初始代碼286個，在拆分細(xì)化、合并提煉初始代碼之后，得到優(yōu)化代碼72個。
(三)相關(guān)性抽樣
筆者按照前述步驟，逐步整理信息編碼工作。利用QSR NVivo11軟件中的覆蓋統(tǒng)計功能，測量不同案例素材的樣本利用率，測試結(jié)果顯示，中國裁判文書網(wǎng)的司法裁判文書、官員悔過書、案例警示錄等樣本的利用率超過了45%；其中，裁判文書網(wǎng)以及官員悔過書的數(shù)據(jù)在樣本采集中接近飽和。為了更好地呈現(xiàn)腐敗官員的詳細(xì)過程，筆者在相關(guān)性抽樣環(huán)節(jié)還重點(diǎn)關(guān)注了各級紀(jì)檢監(jiān)察部門網(wǎng)站信息以及新聞報道的信息，最大限度地補(bǔ)充了案例素材，不斷補(bǔ)充新增信息編碼，在整合原有編碼與新增編碼的數(shù)據(jù)中，梳理歸納腐敗官員的行為邏輯，最大限度地發(fā)掘充分的價值信息，最終重新歸類行為邏輯，繼續(xù)擴(kuò)充數(shù)據(jù)，當(dāng)數(shù)據(jù)不能突破現(xiàn)有歸類行為邏輯之時，筆者認(rèn)為已經(jīng)囊括所有腐敗行為邏輯，理論抽樣實(shí)現(xiàn)飽和。
(四)構(gòu)建類目表
在進(jìn)一步整理思路、歸納邏輯的過程中，將72個優(yōu)化編碼D打散后進(jìn)行新一輪的歸類整合，生成21個高度凝練的聚焦代碼B。并對聚焦代碼之間的關(guān)系進(jìn)行聚焦和凝練，挖掘其所象征和代表的屬性和主體，重新開展聚合歸類分析，以實(shí)現(xiàn)其概念化，生成理論編碼。最終，提煉出8個抽象化類屬A。以B15、B16、B17、B18為例，雖然四者內(nèi)涵不同，但都屬于鎮(zhèn)街一把手理想信念缺失的表現(xiàn)，可歸類為A1理想信念缺失，其他編碼遵循同樣的處理方法。分析結(jié)果顯示，以內(nèi)容分析法得到的鎮(zhèn)街一把手官員腐敗的具體數(shù)據(jù)，可以客觀呈現(xiàn)當(dāng)前基層實(shí)職官員的行為邏輯。
四、研究結(jié)論
基于上述對鎮(zhèn)街一把手腐敗案例的內(nèi)容分析，筆者梳理了鎮(zhèn)街一把手官員腐敗行為的特性。聚焦于腐敗行為視角，鎮(zhèn)街一把手私密的腐敗行為與日常工作所呈現(xiàn)的公開形象存在著較大的反差，腐敗行為具有顯著的隱蔽性，難以被查處，其行為也存在共有的一些邏輯特征(如圖1所示)。具體而言：
圖1：鎮(zhèn)街一把手腐敗行為共有的邏輯特征
(一)鎮(zhèn)街一把手腐敗行為特性呈現(xiàn)
1.黨員的先鋒模范作用與領(lǐng)導(dǎo)干部理想信念缺失形成反差
鎮(zhèn)街一把手領(lǐng)導(dǎo)干部，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和街道黨工委書記，在查處之前，都是地方領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中的精英，是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍中的領(lǐng)頭羊。在公眾的認(rèn)知層面，鎮(zhèn)街一把手更多的應(yīng)該是嚴(yán)于律己，遵照黨員的具體義務(wù)要求，將黨和人民的利益視為首位，奉行“吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻(xiàn)”的行為準(zhǔn)則，在工作和生活中發(fā)揮先鋒模范作用，為其他同志作出表率。但是案例中的鎮(zhèn)街一把手的執(zhí)政行為卻與黨員義務(wù)背道而馳，理想信念滑坡，喪失了一名黨員干部應(yīng)有的責(zé)任感和使命感，嚴(yán)重影響了基層黨員干部隊(duì)伍的風(fēng)氣，在群眾中造成極壞的影響。這些腐敗官員認(rèn)為自己曾為國家和社會發(fā)展做出過貢獻(xiàn)，自信貪腐行為隱蔽，不會被查到，就算被查到，有自己的功勞簿在，組織不會嚴(yán)懲自己。在工作中將私利視為首位，行權(quán)錢交易的勾當(dāng)，以個人私利為工作出發(fā)點(diǎn)，貪圖享樂，以權(quán)謀私，將手中的權(quán)力視為自身的資源，以公權(quán)謀私利。大多在與商人的接觸中，產(chǎn)生心理不平衡(d190朋友都是出手闊綽的老總級，領(lǐng)工資吃飯顯得有些寒酸；d210膽子越來越大，在墮落的道路上也越走越遠(yuǎn))，認(rèn)為自己勞苦功高，收些好處費(fèi)，貪污公款是應(yīng)該的(d14產(chǎn)生“功勞簿”心理與奢靡享樂念頭；d56講究安逸，貪圖虛榮；d89喪失了黨性和原則；d220官本位思想嚴(yán)重；d222忘記了組織原則和黨紀(jì)國法；d226喪失了一名領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)有的職業(yè)操守)，完全喪失了作為一名黨員應(yīng)有的理想和信念。
2.工作中的能人形象與生活中的墮落行為并存
基層工作講求務(wù)實(shí)精神，需要實(shí)干家。案例中的鎮(zhèn)街一把手被查處前，在工作中大都是積極上進(jìn)的能人形象。在上級領(lǐng)導(dǎo)及群眾的眼中，多數(shù)的評價是工作能力強(qiáng)，有事業(yè)心，是一個有拼搏勁頭的能人，在各自不同的工作崗位上做出過一定成績，創(chuàng)造過一些看得見的政績，為地方發(fā)展盡心盡力，深得組織的信任與重用、同事的認(rèn)可、群眾的贊揚(yáng)，在人民心目中樹立了好形象，不少還獲得過很多榮譽(yù)，擁有較好的口碑，為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出過重要貢獻(xiàn)(d7曾一度被譽(yù)為金陵政界的“希望之星”；d40工作成績突出；d141在工作崗位上做出過一定貢獻(xiàn))。但查處之后的文本顯示，腐敗官員在腐敗行為背后，往往是日常生活中的交友不慎，逐步養(yǎng)成許多生活上的不良習(xí)氣。與商人朋友稱兄道弟(d190這些朋友都是出手闊綽的老總級人物；d208兩人越走越近，稱兄道弟)，頻繁出入聲色娛樂場所(d208一起出入高檔娛樂場所；d157當(dāng)時李某在歌廳做服務(wù)員，紀(jì)某經(jīng)常去唱歌，兩人就慢慢熟悉了)，崇尚奢靡之風(fēng)(d206周某有個致命的弱點(diǎn)：太好面子；d172酷愛陶瓷，成為了撈錢工具)，包養(yǎng)情婦(d153伙同情婦及兒子收受上述獲利單位及個人款物共計5932萬余元；d176在成都包養(yǎng)了情婦，花200萬元給她買房買車)，沉迷賭博(d156紀(jì)某3次前往澳門豪賭；d204多次私自出境賭博)，與工作中的能人形象形成較大的反差，生活上降低對自身的要求，混跡于商人圈子，大搞特權(quán)，驕奢淫逸，價值理念出現(xiàn)變化，消費(fèi)習(xí)慣悄然轉(zhuǎn)變，生活方式趨于放縱，久而久之，誘發(fā)了很多腐敗行為的動機(jī)，成為鎮(zhèn)街一把手腐敗的重要因素。
3.職務(wù)行為公開透明與貪腐行為復(fù)雜隱蔽對應(yīng)
政府依法行政的重要表現(xiàn)是職務(wù)行為的公開透明。為了保障公民的知情權(quán)，便于公民監(jiān)督政府行政，依法獲取政府工作相關(guān)信息，提高政府工作透明度，《中華人民共和國政府信息公開條例》對各級政府應(yīng)公開的范圍、方式和程序等做出了規(guī)定。2015年，在十二屆全國人大三次會議上，李克強(qiáng)總理要求公布省級政府權(quán)力清單、責(zé)任清單，明確職責(zé)，讓各級政府在陽光下運(yùn)行。隨后，各級政府及部門相繼公布權(quán)力清單和責(zé)任清單。讓公共權(quán)力在陽光下運(yùn)行。在基層，鎮(zhèn)街一把手是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級領(lǐng)導(dǎo)班子的班長，相應(yīng)的職權(quán)職責(zé)規(guī)定都較為明確，規(guī)章制度與決策程序，鎮(zhèn)街一把手的權(quán)力和責(zé)任相對明確，而且在基層屬于聚光燈下的公眾人物，所受到的關(guān)注及監(jiān)督較多，職務(wù)行為多是公開透明的具體施政過程。
由于行政權(quán)力的固有特性，在具體行政事務(wù)的處置過程中，行政權(quán)具有自由裁量特性，基層行政事務(wù)的復(fù)雜性尤其賦予基層官員更為充分的自由裁量權(quán)，這在一定程度上為鎮(zhèn)街一把手腐敗行為提供了滋生土壤，鎮(zhèn)街一把手可以利用職務(wù)便利把控信息，規(guī)避程序，實(shí)施腐敗行為，腐敗手段靈活多樣，腐敗方式隱蔽，致使腐敗問題被不易被發(fā)現(xiàn)(d227知道處置國有資產(chǎn)有嚴(yán)格規(guī)定，為掩人耳目，她安排分管副鎮(zhèn)長對農(nóng)技站資產(chǎn)進(jìn)行評估，但公開拍賣的程序卻免了；d231鄧某與田某在評標(biāo)時通過打招呼、遞條子、讓專家比對記號的方法操控評標(biāo)活動，使田某再次中標(biāo)；d240由鄧某按照“民主集中制”原則拍板“讓張某來搞這個工程”)。甚至在貪污行為敗露后，以“是正當(dāng)?shù)穆殑?wù)行為”作為詭辯，銷毀、偽造證據(jù)，對抗組織調(diào)查(d28對抗組織調(diào)查，組織相關(guān)人員銷毀和偽造證據(jù)；d140在對抗調(diào)查上做足了功夫；d145整整6天，劉某一言不發(fā))，進(jìn)而導(dǎo)致貪腐行為難以被及時發(fā)現(xiàn)。
4.反腐的高壓態(tài)勢與貪腐僥幸心理的反差
黨中央歷來強(qiáng)調(diào)黨員隊(duì)伍的純潔性，重視對黨員干部的紀(jì)律作風(fēng)要求，為維護(hù)黨紀(jì)國法，保持黨員干部隊(duì)伍的清正廉潔，重視黨員干部的反腐敗制度建設(shè)，堅持反腐倡廉建設(shè)的常抓不懈。特別是十八大以來，黨中央對腐敗采取零容忍的態(tài)度，“蒼蠅”“老虎”一起打，持續(xù)保持反腐高壓態(tài)勢，堅持有腐必反，有貪必肅。尤其針對“關(guān)鍵少數(shù)”的一把手，提出要加大問責(zé)力度，激發(fā)擔(dān)當(dāng)精神。鎮(zhèn)街一把手是基層黨政班子的班長，是基層領(lǐng)導(dǎo)崗位中的重要關(guān)鍵崗位，掌握著很大量的物、財及人的分配，是典型的級別不高但權(quán)力集中的實(shí)權(quán)崗位，同時也是監(jiān)督部門重點(diǎn)關(guān)注的具體領(lǐng)域，紀(jì)檢監(jiān)察部門為了做好鎮(zhèn)街一把手的監(jiān)督工作，通常會梳理其崗位廉政風(fēng)險點(diǎn)，強(qiáng)化對其重點(diǎn)工作的崗位考核，加大對其履行職責(zé)的風(fēng)險防控，保持了反腐的高壓態(tài)勢。
然而在反腐高壓下，部分鎮(zhèn)街一把手心存僥幸心理，依然頂風(fēng)作案，違規(guī)收受與職務(wù)行為相關(guān)的禮品或禮金，并將生活中所謂好友的“禮物”定性為私人交往，無廉政風(fēng)險防控意識，認(rèn)為拿點(diǎn)無所謂(d19純屬私人交往，拿點(diǎn)無所謂；d93收點(diǎn)錢理所應(yīng)當(dāng))。相信自己的“好哥們”不會出賣自己。認(rèn)為自己作案手段隱蔽不會被發(fā)現(xiàn)，就算被查，共謀者依然形成利益共同體(d105和官場上幾個朋友聯(lián)手，與不法商人結(jié)成同盟；d125形成了以權(quán)力商品化為特征、以權(quán)力積累資本為目的的腐敗圈；d135與相關(guān)人員訂立攻守同盟)，相信自己小圈子里的人不會出賣自己(d234不會出賣我)，導(dǎo)致貪腐行為頻發(fā)。
5.嚴(yán)密的紀(jì)律制度約束與貪腐行為團(tuán)伙化的應(yīng)對
黨員干部的清正廉潔，是保持與人民群眾親密關(guān)系的基礎(chǔ)。黨中央以嚴(yán)密的紀(jì)律制度來約束黨員干部的從政行為，不斷加強(qiáng)紀(jì)律制度建設(shè)，確保黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的與時俱進(jìn)，相繼出臺了各類規(guī)章制度，對違反黨的紀(jì)律、行為失范的黨組織和黨員做出具體的處分規(guī)定，從不同方面對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出各項(xiàng)不準(zhǔn)事項(xiàng)，進(jìn)一步提高了對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政行為的紀(jì)律約束，更加明確了對黨員干部的廉潔自律要求和紀(jì)律要求，如2003年出臺《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，2010年出臺《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，2016年，修訂《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。與此同時，針對不同層級不同崗位的職位，也制定了有針對性的監(jiān)督措施，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府為例，鎮(zhèn)街一把手主要接受五種形式的監(jiān)督：自下而上的監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督、自上而下的監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督、群眾監(jiān)督，確保鎮(zhèn)街一把手處在嚴(yán)密的紀(jì)律制度約束之下。
然而，與嚴(yán)密的制度約束相對應(yīng)，在鎮(zhèn)街一把手腐敗案例中，存在著大量的窩案、串案情形。雖然鎮(zhèn)街一把手權(quán)力很大，但腐敗行為涉及突破制度的約束，由于現(xiàn)有監(jiān)督制度及監(jiān)督環(huán)節(jié)相對完善，能夠?qū)嵤└瘮〉男袨樾枰煌瑣徫患碍h(huán)節(jié)的配合，尤其是承擔(dān)具體財務(wù)及實(shí)施職責(zé)的人士協(xié)助，鎮(zhèn)街一把手的腐敗，往往呈現(xiàn)出團(tuán)伙化、窩案化的格局，用團(tuán)伙化的方式消解來自上下級、班子成員以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，不少鎮(zhèn)街一把手為了獲取不當(dāng)利益，達(dá)成實(shí)現(xiàn)腐敗的目的，甚至不惜玩弄權(quán)術(shù)，威逼利誘拉身邊的同志下水，結(jié)成腐敗同盟，形成腐敗共謀。在某些案例中，鎮(zhèn)街一把手常常指使下屬實(shí)際實(shí)施腐敗行為(d1安排沙泉鄉(xiāng)分管“三資管理中心”工作的鄉(xiāng)黨委副書記和會計，用上級撥付的農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資金支付鄉(xiāng)政府日常餐飲招待等財務(wù)不能支出的費(fèi)用近64萬元；d199街道黨工委書記指使手下套取公款105萬元；d188他不僅自己貪污受賄，還將監(jiān)督他的黨工委書記也拉下水；d216劉某到任后，精心編織了以他為核心、以攫取利益為目標(biāo)的同盟網(wǎng))。正是由于貪腐行為團(tuán)伙化，消解了各項(xiàng)制度監(jiān)督，眾多腐敗行為不易被暴露，進(jìn)而造成腐敗潛伏周期長，以及帶病提拔的現(xiàn)象。數(shù)據(jù)庫所包含的71個鎮(zhèn)街一把手腐敗案例中，有詳細(xì)潛伏期數(shù)據(jù)的案件共61個，這61個鎮(zhèn)街一把手腐敗案件中，腐敗潛伏期最長達(dá)22年，最短1年，平均值6.6年。具體如圖2所示：
6.依法行政的基本要求與權(quán)力使用任性的落差
權(quán)力的行使需要在法律法規(guī)及制度的約束下運(yùn)行。自建國以來，我國持續(xù)推進(jìn)法治進(jìn)程，在強(qiáng)化法治建設(shè)、落實(shí)依法行政方面取得了豐碩的成果，相繼提出要貫徹依法治國基本方略，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。推行依法行政具有重要的監(jiān)督和約束功能，其重要目的在于限定政府權(quán)力，通過設(shè)置較為齊備的行政程序，明確政府的權(quán)力范圍，加大監(jiān)督政府的力度，強(qiáng)化權(quán)力行使過程中的公眾預(yù)期，減少政府行政過程中的信息不對稱，將權(quán)力納入法治監(jiān)督的軌道，從根本上確保政府機(jī)關(guān)能夠維護(hù)民眾利益，堅守職業(yè)操守，避免行政亂作為，確保行政權(quán)力的正確行使。鎮(zhèn)街一把手作為最低層級政府單位的行政主體，相應(yīng)的法律法規(guī)、行政規(guī)定以及各級政府的決定和命令等一系列的監(jiān)督規(guī)定，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的權(quán)力運(yùn)行提出了具體且明確的要求，最大限度地確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級政府的行政行為在現(xiàn)有法律法規(guī)和制度的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)。
然而，在實(shí)際行政權(quán)力運(yùn)行過程中，有些鎮(zhèn)街一把手的行為嚴(yán)重違背了相關(guān)法律法規(guī)和制度的要求，隨意任性使用權(quán)力，肆無忌憚地實(shí)施腐敗行為，如有些鎮(zhèn)街一把手大規(guī)模侵吞公款，私設(shè)“小金庫”(d90在單位設(shè)立“小金庫”，違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)助和福利)，對國家拆遷補(bǔ)償款和惠農(nóng)資金下手(d164指使他人與該公司簽訂虛假的拆遷補(bǔ)償協(xié)議書，騙取拆遷補(bǔ)償款共計1010萬元；d131用上級撥付的農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資金支付鄉(xiāng)政府日常餐飲招待等財務(wù)不能支出的費(fèi)用近64萬元)，以虛列戶頭、重復(fù)沖賬等手段套取公款(d170以虛開發(fā)票的方式套取公款1.0825萬元)，以供自己或小團(tuán)體揮霍，還存在將個人消費(fèi)發(fā)票在財務(wù)報銷的現(xiàn)象(d199街道辦黨工委書記指使手下套取公款105萬余元，用于送領(lǐng)導(dǎo)及個人旅游、消費(fèi))。所涉及的貪腐案例不僅腐敗次數(shù)多，而且數(shù)額巨大(如圖3所示)，出現(xiàn)“小官巨貪”情形(d11陸某分三次送給劉某1000萬元；d175鄭某先后三次向葉某索要共計900萬元好處費(fèi))。不僅如此，有些鎮(zhèn)街一把手的腐敗行為還呈現(xiàn)從受賄到索賄腐敗行為的演化，索賄情況在鎮(zhèn)街一把手案例中多見(d3變相向高某索取美元48萬元、人民幣120萬元；d67利用職務(wù)之便索取賄賂款30萬元)。
(二)如何加強(qiáng)對鎮(zhèn)街一把手的監(jiān)督
在對案例材料編碼整理的過程中，筆者對案例素材進(jìn)行理論編碼，可以將鎮(zhèn)街一把手腐敗的成因歸納整理為“想腐敗”“敢腐敗”“能腐敗”的三個方面。在腐敗誘因上，案例中的鎮(zhèn)街一把手存在理想信念缺失的情形，其生活模式放縱，大多有賭博、包養(yǎng)情婦、進(jìn)出高檔娛樂場所等違規(guī)行為，逐步形成貪圖享樂、金錢至上的理念，導(dǎo)致心態(tài)失衡，萌生腐敗念頭，最終喪失黨性原則，促使權(quán)力私有化，打開想腐敗的邪惡之門；在腐敗行為動機(jī)層面，貪腐行為隱蔽性高，案例中存在腐敗潛伏期長以及帶“病”提拔的現(xiàn)象，出現(xiàn)多名腐敗干部自身腐敗未被發(fā)現(xiàn)反而被提拔的狀況，導(dǎo)致其存在僥幸心理，再加上腐敗案例多是窩案，形成了利益共同體，不易被察覺，且法不責(zé)眾；在腐敗的外部條件上，鎮(zhèn)街一把手具有權(quán)力集中、職權(quán)范圍廣、自由裁量權(quán)大等特征，在重要事務(wù)上具有拍板定案的權(quán)力，再加上一把手通常熟知辦事的規(guī)章制度，能夠利用手中的自由裁量權(quán)，為腐敗行為的滋生創(chuàng)造條件。鎮(zhèn)街一把手腐敗案例分析呈現(xiàn)了其“想腐敗”“敢腐敗”和“能腐敗”三方面的原因和表現(xiàn)。為此，我們應(yīng)該從如何使鎮(zhèn)街一把手“不想腐敗”“不敢腐敗”和“不能腐敗”三個方面入手，加強(qiáng)對鎮(zhèn)街一把手的監(jiān)督。
1.筑牢“不想腐”的思想堤壩
遏制鎮(zhèn)街一把手腐敗行為，必須從遏制腐敗思想的產(chǎn)生入手。牢固的理想信念和黨性修養(yǎng)是遏制腐敗思想產(chǎn)生的保障。在反腐敗過程中，要始終樹立共產(chǎn)黨員的理想信念，堅定領(lǐng)導(dǎo)干部的政治靈魂。在不斷推進(jìn)的反腐敗工作中，一把手是重要官員，鎮(zhèn)街一把手是基層政府的“關(guān)鍵少數(shù)”，其理想信念是否堅固、是否具有黨性修養(yǎng)，關(guān)系到基層行政氛圍的形成，關(guān)系到政治生態(tài)的風(fēng)清氣正。為此，可以從以下兩個方面來加強(qiáng)鎮(zhèn)街一把手的黨性修養(yǎng)：一方面，加強(qiáng)理想信念教育，督促鎮(zhèn)街一把手以人民公仆的姿態(tài)，正確對待手中的權(quán)力，為人民群眾造福，全心全意為人民服務(wù)，強(qiáng)化嚴(yán)以律己的行為引導(dǎo)，明確工作職責(zé)，正確對待黨員干部和人民群眾的關(guān)系，堅持以“從群眾中來到群眾中去”為抓手，弘揚(yáng)“當(dāng)官不想發(fā)財，發(fā)財不能當(dāng)官”的職業(yè)操守，要求黨員干部要始終保持和人民群眾的血肉聯(lián)系，自覺摒棄“油水關(guān)系”“蛙水關(guān)系”“鴨水關(guān)系”等不良作風(fēng)。牢記發(fā)展中形成并不斷鞏固的理想。另一方面，需要重視鎮(zhèn)街一把手的生活圈，強(qiáng)化對其八小時工作時間之外的監(jiān)督，將領(lǐng)導(dǎo)干部工作時間之外的活動納入監(jiān)督范圍，積極發(fā)揮黨內(nèi)民主生活會、家屬以及人民群眾的作用，重點(diǎn)關(guān)注鎮(zhèn)街一把手生活圈的異常，防范鎮(zhèn)街一把手不良生活作風(fēng)的侵蝕，及時制止領(lǐng)導(dǎo)干部貪圖安逸、追求享樂的風(fēng)氣，防止鎮(zhèn)街一把手思想的墮落，從源頭上杜絕權(quán)力異化的源頭，筑牢鎮(zhèn)街一把手“不想腐”的思想堤壩。
2.建構(gòu)“不敢腐”的懲戒機(jī)制
在案例中，鎮(zhèn)街一把手之所以敢腐敗，可以從主觀和微觀層面闡釋：從主觀層面而言，腐敗分子存在著僥幸心理，認(rèn)為腐敗手段隱蔽，不易被發(fā)現(xiàn)，且腐敗不是自己單個人的事情，那么多人腐敗都沒被查到，還有的人平步青云更上一層樓，再加上與監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)人員相互配合，形成利益共同體，過高估計腐敗共謀者不會泄露機(jī)密，出賣自己。據(jù)此錯誤地認(rèn)定自己被查是一個小概率事件。一旦打開腐敗的缺口且未被發(fā)現(xiàn)，膽子就會越來越大，腐敗行為將會持續(xù)升級，呈現(xiàn)“破窗效應(yīng)”。
查處腐敗分子就是最具有震撼力的反腐教育。為此，一方面，我們必須以零容忍的態(tài)度，加大對腐敗的懲處力度，一旦發(fā)現(xiàn)腐敗線索，一視同仁，不論級別，不論崗位，徹查到底，絕不手軟，嚴(yán)肅處理相關(guān)人員。在當(dāng)前背景下，不僅要加大懲處新的腐敗案件，而且還要清理腐敗“庫存”，偵查已經(jīng)存在但尚未被查處的領(lǐng)導(dǎo)干部，清查已有的腐敗行為，保持反腐的高壓態(tài)勢，增大腐敗查處的概率，徹底消除腐敗分子的僥幸心理。另一方面，必須確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行，保證權(quán)力時刻處在監(jiān)督之中，消除腐敗賴以生存的土壤，扭轉(zhuǎn)腐敗影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錯誤思想，嚴(yán)格規(guī)章制度，重視行政程序，重視廉政紀(jì)律，著重打擊組織內(nèi)的拉幫結(jié)派行為，進(jìn)一步規(guī)范基層政府運(yùn)作程序，依法行政，防范權(quán)力濫用，注重信息公開，使權(quán)力在陽光下運(yùn)行，接受人民群眾的監(jiān)督，增加腐敗成本，抑制腐敗動力，消除潛在腐敗分子敢腐敗的勇氣，使領(lǐng)導(dǎo)干部不敢腐敗。
3.扎緊“不能腐”的制度籠子
一把手監(jiān)督問題是共有的難題，很大原因在于權(quán)力的高度集中。鎮(zhèn)街一把手職權(quán)范圍廣，影響范圍大。擁有實(shí)權(quán)的一把手是最具有腐敗可能的職位，如果缺少相應(yīng)的外部監(jiān)督，也是最容易發(fā)生腐敗行為的群體。基層工作非常復(fù)雜，為了保證政策執(zhí)行的靈活性，給予了鎮(zhèn)街一把手較高權(quán)限的自由裁量權(quán)，便于其因時制宜、因地制宜地解決實(shí)際問題，但同時也帶來了權(quán)力濫用和腐敗行為發(fā)生的可能性。為此，必須結(jié)合實(shí)際情況，適當(dāng)分解一把手的權(quán)力，賦予鎮(zhèn)街一級領(lǐng)導(dǎo)班子的權(quán)力，在權(quán)責(zé)對應(yīng)的原則下，科學(xué)合理地分工協(xié)作，實(shí)行分權(quán)機(jī)制，尤其在人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)、事權(quán)等方面，堅決反對一言堂，利用制度規(guī)范來約束權(quán)力，避免鎮(zhèn)街一把手獨(dú)攬大權(quán)，在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部形成相互監(jiān)督和相互制約的運(yùn)行機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，完善重大問題和重大決策的集體決策制度，充分發(fā)揮制度規(guī)范的作用，給權(quán)力運(yùn)行設(shè)定邊界，建立相應(yīng)的責(zé)任清單，制定相對具體的行為規(guī)范，設(shè)定必要的行政程序，最大限度地細(xì)化行政過程監(jiān)督，確保決策信息公開、透明，強(qiáng)化監(jiān)督行為的可操作性，保證領(lǐng)導(dǎo)班子集體的民主參與，邀請專家學(xué)者積極論證，主動聽取群眾意見，防止出現(xiàn)權(quán)力尋租和濫用權(quán)力的情況。
作者簡介：文宏，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授；杜菲菲，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湘潭大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版》 2017年第20175期
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