——基于四川省改革試點實踐的調研思考
摘要：推進我國農村集體產權制度改革, 既是在新時代維護農民集體收益分配權、壯大農村集體經濟的重要實現形式, 又是農村改革發展中的具有方向性的重大課題。對四川省農村集體產權制度改革試點的“溫江模式”“龍華模式”和“三水模式”等的考察表明, 雖然農村集體產權制度改革已取得了初步成效, 但也存在一些問題, 包括思想認識問題、資產量化和改革范圍問題、成員身份確認問題、股權設置及管理和轉讓問題、治理結構問題、集體經濟組織與村委會或社區管理的關系問題、政策優惠問題、相關政策配套和協同問題等, 需要進一步積極探索, 妥善處理, 以便深入、全面推進農村集體產權制度改革。
一、引言
2017年1月, 繼中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》后, 四川省委農工委、省委組織部、省農業廳等七部門聯合出臺《關于深化農村集體產權制度改革發展農村新型集體經濟的試行意見》, 對四川農村改革發展作出部署, 并提出到2020年, 全省農村集體產權制度改革基本完成, 現代農村集體產權制度基本形成, 農村集體經濟組織的市場主體地位基本確立, 80%以上的村 (組) 建立農村集體經濟組織。按該“意見”要求, 應積極探索與區情相符的農村集體所有制經濟的有效組織形式、經營方式及其發展路徑, 使四川省農村集體產權制度改革試點工作所收獲的經驗在四川省域內全面推廣, 并使之成為做實做強四川農村集體經濟組織、讓其所有成員共享發展成果的“助推器”。因此, 迫切需要全面系統地總結各試點地區農村集體產權制度改革的經驗, 并深入剖析其還存在的問題, 在進一步深化改革的同時有序推廣成功的改革經驗和舉措。
我國農村集體經濟組織產權制度改革早在20世紀90年代就在經濟發達地區試行, 進入21世紀之后, 隨著工業化和城鎮化進程的加快, 全國各地在經濟發達地區改革試點取得初步成效的基礎上開始全面推行農村集體經濟組織產權制度改革。農村集體產權制度改革, 即在堅持農村集體所有制的前提下, 明晰集體資產產權歸屬, 切實改變集體資產名義上“人人有份”、實際上“人人無份”的產權歸屬不確定狀態, 并積極探索發展股份合作等多種集體經濟新的實現形式和運行機制, 讓農民真正享有穩定的產權收益 (方志權, 2014a, 2014b, 2014c, 2015, 2016;黃延信等, 2014, 2016a, 2016b) 。而我國農村集體資產存在巨大的地區差異。東部地區工業經濟較發達, 農村商業物業收入較多, 76%的農村資產為集體所擁有, 但其中牽涉到大量經濟糾紛問題, 因而在東部地區加大經營性資產的產權改革力度具有緊迫性。而在工業經濟欠發達、農村收入來源單一的西部地區, 雖然農村集體資產只占農村總資產的7%, 但集體擁有大量土地、山林等資源性資產, 因而在西部地區開展農村集體產權制度改革更具基礎性 (劉洋等, 2015;成于思, 2015) 。故此, 在深入、全面權衡我國農村集體產權制度改革利弊的前提下, 中共中央十八屆三中全會明確提出, 改革農村集體產權制度是我國全面深化農村改革的最重要的一項任務 (張紅宇, 2017) 。
回顧2014年以來中共中央和國務院一系列關于農村集體產權制度改革的政策方針, 可知農村集體產權制度改革是加快轉變農村經濟發展方式的最為強大的動力, 因而必須以更大的決心和勇氣全面推進。2014年, 黨中央、國務院審議通過了對農村集體產權制度改革具有指導意義的《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》;2015年, 中共中央1號文件進一步明確提出, 農村集體產權制度改革情況十分復雜, 有很多問題需要在理論上探討, 在實踐中探索 (張紅宇, 2015;唐景明, 2016) 。在中央重大決策和政策指引下, 全國各地結合實際積極踐行與認真落實。隨著農村農齡普查和資產普查的全面深入開展, 各地在對集體經濟組織所有資金、資產和資源進行普查核實的基礎上, 本著尊重歷史和民主決策的原則通過產權制度改革保障農村集體經濟組織成員的自主權和資產收益權 (刁孝堂等, 2014;翁大鋼等, 2016;李春艷, 2016;喬金亮, 2017) 。雖然我國不少地方的農村集體產權制度改革試點工作積累了一些好的經驗和做法并取得了較大進展, 然而也存在一些問題并需要進一步解決, 如農村集體資產量化的范圍標準問題。然則, 無論怎樣說, 農村集體產權制度改革都是一項根本性的制度變革, 是進一步釋放農村生產力、激發農業農村經濟發展、加強基層政權建設的內在要求 (周子健, 2014) 。
總之, 推進我國農村集體產權制度改革, 既是在新時代維護農民集體收益分配權、壯大農村集體經濟的一種重要的實現形式, 又是農村改革發展中的一個具有方向性的重大課題。雖然我國農村集體產權制度改革已取得了初步成效, 但由于目前在國家層面上的法律法規和相關配套政策的支撐不足, 地方配套扶持政策難以突破, 影響了基層推進改革的積極性。因此, 有必要在國家層面開展對農村集體經濟管理及其產權制度的立法工作, 從法律層面對集體經濟組織法人地位等問題予以明確規范。而充分總結和分析各地相關試點工作中存在的主要問題, 可為相關法律的規制提供依據和參考 (孫雷, 2014;劉洋等, 2015) 。有鑒于此, 筆者結合自己在四川省人大常委會安排的省人大代表對農村集體產權制度改革試點進行調研的過程中了解到的相關情況, 在深入思考的基礎上特別撰寫了本文。
為了深入了解四川省農村集體產權制度改革試點中存在的問題, 從2016年上半年起, 筆者即有意識地結合調研課題的主要內容, 在調研時間、地點、對象及方法等方面進行了認真考慮和精心設計。在調研時間和地點上, 筆者在大約一年半的時間內先后六次, 或以省人大代表小組成員視察的身份, 或以執法檢查組普通成員身份, 或以一名普通人大代表的身份, 或以一名普通市民的身份, 不僅隨機到了全國農村集體產權制度改革試點區 (溫江) 和省級試點區 (龍華、三水等) , 而且還隨機到了其他相似區域的個別鄉村, 就其農村集體產權制度改革工作進行了不同程度的調研。在調研對象上, 為廣泛、多層面了解情況, 既走訪了調研之地的村、支兩委和村社的眾多農村基層干部, 又專訪了近百名普通農村群眾, 還與調研地的眾多鄉鎮干部和多名縣以上政府有關部門的官員、農業問題專家交換了有關問題的意見。在調研方法上, 不僅采用了現場調查、個別專訪、隨機抽查等方式, 而且還采用了文獻研究、檔案調查、數據統計分析等方法。本文正是在此基礎上, 對四川省農村集體產權制度改革試點的初步成效予以概述, 并剖析其工作中存在的若干問題, 進而提出對策建言, 為進一步推進我國農村集體產權制度改革提供政策參考和經驗借鑒。
二、四川省農村集體產權制度改革試點成效概述
近年來, 四川省加快推進農村集體產權制度改革試點工作, 在抓好成都溫江區農村集體產權制度改革全國試點工作的基礎上, 又于2016年初連續第13次出臺了聚焦“三農”的省委一號文件。該一號文件提出, 要實現全省凡有條件的地方都能做到不受試點與否的限制, 全面加快推進農村集體產權制度改革。這對于“龍華模式”“三水模式”等成為典型示范模式起到了關鍵作用。無論“溫江模式”, 還是“龍華模式”和“三水模式”, 其農村集體產權制度改革試點取得的成效, 一方面說明其改革實踐值得四川乃至全國相似區域農村集體產權制度改革借鑒, 另一方面也說明農村集體產權制度改革確實有利于管好用好農村集體資產, 有利于農民增收脫貧致富。
1. 以“五舉措”和“三三六”之力鑄就“溫江模式”
從2015年起, 中央在全國31個省 (市、區) 各布局一個農村集體產權制度改革試點縣 (市) , 成都溫江區入列。其實, 早在2007年, 成都溫江區已開展了農村股份合作制改造的試點工作。通過多年的持續努力, 成都市溫江區創新農村集體經濟管理體制和經營機制成效明顯, 成為目前四川省全面完成農村集體資產股份合作制改革的典型代表。簡要歸納, “溫江模式”的主要經驗可概為“五舉措” (清產核資、資格界定、股權設置、資產量化、組建股份經濟合作社) 和“三三六” (三固化、三自治、六公開) 。迄今為止, 成都市溫江區不僅農村的1 234個集體經濟組織已全部完成了股份化改造, 而且先后組建了股份經濟合作社1 134個、股份經濟合作聯社90個、股份經濟合作社聯合總社10個, 其股份量化集體資產已達3.8億元, 集體土地已達3.29萬畝, 并已頒發股權證書7.1萬本。
2. 以“三集中”之舉樹立“龍華模式”
“龍華模式”是由成都市龍泉驛龍華村創建, 該模式成功的主要經驗在于:通過高效利用集體資源, 全力推動“產業集中發展、農民集中居住、規模集中經營”這“三集中”。“產業集中發展”, 指將所有非耕地皆以置換的形式集中整理為有利于農村產業發展的項目用地, 這樣既解決了當地絕大多數村民的就業問題, 又可實現比傳統農業高幾倍、十幾倍的土地產出, 并使其合作社集體資產至少增值三十倍。“農民集中居住”, 指通過統籌規劃將村民分散居住轉變為集中統一居住, 并將整理出的農民零星宅基地作為村產業發展的集中用地, 這樣不但僅以少量用地實現了全村農民全部集中搬進新居, 又最大程度地節約了村民住宅建設用地。“規模集中經營”, 指通過流轉的方式將農民集中居住后不便管理的各類用地統一規劃、建設為公益性的文體項目, 這樣既促進了農村文明、和諧社會的建設, 又極大地激發了農村群眾建設社會主義新農村的活力。龍華村這個原以果蔬種植為主的近郊傳統農業村, 通過“三集中”使其集體資產從原來的負債30萬元迅速增至2.5億元以上, 不僅其全部入住新居的成員戶均資產至少達60萬元、人均每年收益至少達5000元, 而且50至60歲的成員還均有一套社會養老保險。
3. 以“四經驗”之策培育“三水模式”
“三水模式”是在四川省廣漢市三水鎮友誼村創建的另一個典型成功模式, 該模式的成功體現在“四經驗”上:一是對村域內用地進行統一規劃、統一產業布局, 并對村域內的糧食、蔬菜、水產、水果和花卉等五大片區施行統一經營管理, 從而為村集體資產股份制改革奠定了牢實的基礎。二是進一步健全和完善村集體的法人治理結構, 從而使先前建立起來的股東代表大會、理事會、監事會等能夠充分履職盡責、全心全意地為全村村民服務。三是進一步強化村集體經濟組織的導向作用, 使村集體股收益能夠百分之百地用于本村的公益支出, 此舉深受村民的好評。四是通過村集體經濟組織成員代表會議切實維護本村農民的合法權益, 凡是涉及本村集體產權制度改革和集體資產經營管理等的重大事項, 皆須經村集體經濟組織成員代表會議討論通過后方可施行。三水鎮友誼村的“四經驗”, 不僅盤活了該村集體資源、資產和資金, 而且使該村每個集體經濟組織的成員皆成為股民, 皆享有至少價值三千元的股份, 而該村集體資產亦達到了兩千萬元以上。
三、四川省農村集體產權制度改革試點中的問題與對策
筆者通過一段時間有針對性的多種形式調研, 感到目前在推進農村集體產權制度改革中確實還不同程度地存在諸多問題, 歸納起來主要有八個方面, 下面分別予以討論。
1. 思想認識問題
問題分析:當前在深化農村集體產權制度改革中認識不到位、思想不明晰的問題還不同程度地存在, 其主要表現可歸為“六怕”:一怕“難”。比如, 怕一旦將土地資源納入農村集體產權改革范疇, 廣大農民變成股民, 征地不由村“兩委”說了算, 而由全體股民及其股民代表大會說了算, 從而帶來征地難、征地貴、手續繁雜等連鎖問題。二怕“煩”。比如, 怕農村集體產權制度改革因工作難度大和程序復雜而勢必付出更多工作精力, 增添更多煩惱。三怕“亂”。比如, 怕在農村集體產權制度改革中深陷過去遺留的歷史問題之中, 而使自己成為捅“馬蜂窩”的基層干部。四怕“失”。比如, 怕既失權又失利。由于凡涉及集體經濟組織成員切身利益的有關事項皆須提交相關會議討論, 基層干部為此產生的失權感在所難免;同時, 改革后的基層領導對集體經濟收入的支配權相對減少, 故而其失利的失落感同樣在所難免。五怕“責”。比如, 怕農村集體產權制度改革的風險大、責任大, 產生害怕承擔改革責任之心理。六怕“比”。比如, 怕改制后達不到集體經濟組織成員每年遞增的分紅預期, 會影響自己在集體經濟組織中日常工作的開展。
對策和建議:各級有關組織有必要針對上述“六怕”問題, 有的放矢地做好相應的思想政治工作。由于農村集體產權制度改革不是一個部門能夠推動的, 必須是政府主導、各相關部門參與, 形成分工協作的工作合力, 才能把改革推向深入。因此, 建議:一要進一步搞好基層試點地的政策咨詢、宣傳、工作協調等工作;二要進一步健全和完善農村集體產權運行和管理機制;三要進一步穩定農村基本經營制度, 切實保護基層干部和廣大農民的切身利益, 確保基層試點地的社會和諧穩定;四要抓好培訓, 培訓一批熟悉政策、掌握方法的基層改革骨干, 并使其能放心大膽地全程參與改革;五要加強省域、市域層面的宏觀指導, 研究政策, 推廣經驗作法, 協調溝通, 力爭基層改革試點工作能夠更好地順利推進, 并取得更好實效。
2. 集體資產量化和改革范圍問題
問題分析:關于集體資產量化和改革的范圍, 目前還存在“通過運用易于操作的集體資產量化方式規避土地等資源性資產難以評估作價的問題”和“應當把經營性、非經營性和資源性農村集體資產皆列入量化和改革范圍”這兩種不同的認識。據調查, 在農村集體產權制度改革試點工作中, 各地不僅不同程度地存在經營性和非經營性農村集體資產尚未完全列入量化和改革范圍的問題, 而且還不同程度地存在尚未將土地等資源性資產納入改革的問題。筆者認為, 這實際上對確定農村集體資產量化和改革范圍提出了“如何既不可忽視經營性資產和非經營性資產之間的區別, 又不能讓群眾感到這樣的改革有虛擬成分, 寫到股權證上的數字與其關系不大”的問題。對此, 現在已經到了必須引起特別關注和重視的時候了。
對策和建議:農村集體產權制度改革要始終堅持經營性資產與非經營性資產必須按中央有關文件要求完全分開, 在經營性和非經營性資產全部列入量化和改革范圍的同時, 尤為重視將土地等資源性資產納入改革的問題。一是應在省域層面積極協調相關部門, 綜合解決確定集體資產量化和改革范圍中出現的問題, 并有針對性地加大對試點地區基層干部在集體資產量化確權方面的培訓;二是慎重核實并分類界定農村集體資產, 以切實保證對其量化和確權的科學合理;三是對資源性資產, 原則上應在村民 (股民) 充分協商并比照市場價格的基礎上進行估值量化資產權屬的相關工作。
3. 集體經濟組織成員身份確認問題 (“一窩蜂”現象)
問題分析:目前在推進農村集體產權制度改革過程中, 由于試點地區的城郊村的集體收益分紅較多, 因而時常出現非本村戶籍的村民趁集體收益分紅較多的村的集體組織成員尚未固化之際, 通過多種裙帶關系紛紛落戶集體收益分紅較多的村的“一窩蜂”現象。由于目前尚無明確、完善的法律條文規制和保障農村集體經濟主體法人地位, 實踐中對這種“一窩蜂”新增戶籍亂象的解決效果不佳。
對策和建議:一是有必要將集體經濟組織成員資格認定的決定權交給農村集體經濟組織所有成員, 并進行充分協商;二是對集體經濟組織成員身份的認定, 有必要采取民主決定的合法性與公開性相結合的程序方式;三是相關法律制度要及時跟進。
4. 集體資產股權設置、管理和轉讓問題
問題分析:一是關于集體資產股權的設置。調研發現, 還有相當多的地方不主張設集體股, 同時, 集體股權屬關系不清的問題普遍存在, 集體經濟組織變更或重組時的重新確權更是困難重重。二是關于集體資產股權的管理。據調查, 目前集體資產股權管理模式主要有靜態和動態兩種。所謂靜態管理模式, 即成員的股份不隨出生死亡、戶籍遷移而變化;所謂動態管理模式, 即成員以戶為單位參與股份分紅和行使表決權, 其戶內股權份額均等化。三是關于集體資產股權的轉讓。目前轉讓范圍主要有兩種:一種是因擔心農民缺少財產意識和外部資本進入后會造成集體資產被侵蝕, 而將股權轉讓限制在本集體經濟組織范圍內;另一種則允許按照對外轉讓的具體辦法將股權轉讓給非本集體經濟組織成員。
對策和建議:一是對于集體資產股權設置, 應由本集體經濟組織成員大會討論決定, 當基層干部和群眾有充分理由要求設置集體股時, 應由農村集體經濟組織按村民意愿自主決定, 并厘清集體股的權屬關系。二是對于集體資產股權管理, 應更多采用體現“起點公平”的股權靜態管理模式。三是對于集體資產股權轉讓, 應在風險可控的前提下積極探索對外轉讓方式, 并逐步完善風險管控機制。
5. 集體經濟組織治理結構問題
問題分析:一是按《公司法》對能夠予以工商登記的有限責任公司股東的名額限制, 很難適用于農村集體經濟組織擁有眾多成員這一特點。二是若對農村集體經濟組織以公司法人的相關制度來規制, 那么在具體運營中存在諸多不適用的地方, 且需要負擔較重的各項稅費。
對策和建議:一是盡快修改完善《公司法》, 對予以工商登記的有限責任公司的股東人數的限制應考慮農村集體經濟組織成員成千上萬的特點。二是盡快出臺《農村集體經濟組織法》, 以使農村集體經濟組織的形式、職能定位、管理辦法及其法人的地位皆能在法律層面得到明確。
6. 集體經濟組織與村委會或社區管理的關系問題
問題分析:據調查, 目前新型農村集體經濟組織與村委會或社區的公共管理職能及其相應的管理費用并未明確分開, 兩者關系長期混淆不清。如任其長期存在, 勢必阻礙新型農村集體經濟組織的發展, 且易引發新的矛盾。
對策和建議:一是應通過有關政策的完善, 嚴格將新型農村集體經濟組織與村委會或社區的公共管理職能和相應的管理費用區分開來。二是有必要盡快理清村委會與集體經濟組織的職責和功能劃分。
7. 政策優惠問題
問題分析:目前農村集體經濟組織的稅費優惠政策極少, 在改革中難免因過重的稅負壓力而造成農村集體經濟組織的財富積累和擴大再生產的能力受限。此外, 已有的集體產權制度改革相關稅費政策也不夠完善, 差別化稅收政策的施行難以到位。所以仍存在“農民所持股權并不對應集體資產的實際價值, 只是作為其參與集體收益分配的份額”和“對按資產量化份額從集體獲得收益的農民免稅費的優惠政策執行不到位”這兩個不可忽視的問題。
對策和建議:一是有必要通過實行差別化的稅收政策, 切實推進農村集體經濟組織產權制度改革和促進農民增收;二是有必要完善和落實對按資產量化份額從集體獲得收益的農民減免稅費的優惠政策;三是有必要在深入調研的基礎上, 及時制定、完善農村集體經濟組織稅費優惠政策及其落實的相關配套制度。
8. 相關政策配套和協同問題
問題分析:調查發現, 在城鎮化進程較快地區的農村集體產權制度改革過程中, 現行土地管理法、城鄉規劃法、物權法等法律與現行土地政策存在不匹配以及細化不夠等問題, 具體實施中的問題較多, 進而導致集體產權制度改革受到不同程度的影響;而在城鎮化進程較緩地區推進農村集體產權制度改革, 除了上述問題之外, 還存在相關專業技術人才、經營人才缺乏的問題, 集體經濟組織發展后勁不足, 嚴重影響到農村集體產權制度改革的深化。
對策和建議:一是在城鎮化進程較快的地區, 有必要以政府文件的形式將現行土地管理法、城鄉規劃法、物權法等法律中的相關規定與現行土地政策有機結合起來, 認真進行條款細化, 以切實促進農村集體產權制度改革的深化和農村集體經濟組織的發展。二是在城鎮化進程相對較緩的地區, 還有必要制定吸引相關專業技術人才、經營人才的優惠政策, 為推進農村集體經濟有序、快速發展提供人才保障。三是在農村集體產權制度改革試點地區, 還有必要依照相關法律和政策, 制定并落實好有利于其集體經濟發展的留用地政策, 并通過政府文件明確留用地使用權的取得方式、經營方式及其相關項目的管理方式等。
中國鄉村發現網轉自：西部論壇2017年06期
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