2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。2016年3月，中國人民銀行等五部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），部署在全國232個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作。按照改革試點安排，此項改革試點已于2017年底結(jié)束。
去年以來，筆者對部分試點地區(qū)進(jìn)行了調(diào)研走訪，發(fā)現(xiàn)此項改革在實際操作中出現(xiàn)了不少與改革意圖不符的非意圖結(jié)果，未來擴(kuò)大試點或推廣過程中要予以重視。
一、對此項改革的基本認(rèn)識
理解農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，關(guān)鍵是要把握四條：即抵押什么、誰來放貸、貸款用途、期限利率。這四條也是評價試點中經(jīng)驗與問題的基準(zhǔn)。
第一，抵押什么。本次改革是在“三權(quán)分置”框架下對農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點，即抵押的是土地經(jīng)營權(quán)。根據(jù)《暫行辦法》，符合規(guī)定條件、通過家庭承包方式依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)和通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得的承包土地的經(jīng)營權(quán)均可作為抵押物。
第二，誰來放貸。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，“金融機(jī)構(gòu)要在財務(wù)可持續(xù)基礎(chǔ)上，按照有關(guān)規(guī)定自主開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)”，“人民銀行要支持金融機(jī)構(gòu)積極穩(wěn)妥參與試點”。除此之外，兩份文件再未對貸款人資格作出限制。這意味著銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)均可按規(guī)定開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。
第三，貸款用途。《指導(dǎo)意見》明確指出“鼓勵對經(jīng)營規(guī)模適度的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放貸款。”根據(jù)《暫行辦法》，“承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等貸款人認(rèn)可的合法用途”。可見，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款應(yīng)向適度規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，并主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。
第四，期限利率。在期限上，《指導(dǎo)意見》要求，“鼓勵金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)剩余使用期限內(nèi)發(fā)放中長期貸款，有效增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中長期信貸投入。”在利率上，按照《暫行辦法》的規(guī)定，貸款人應(yīng)應(yīng)參考同期同檔次基準(zhǔn)利率，結(jié)合借款人實際情況，合理自主確定貸款利率。
二、改革試點出現(xiàn)“非意圖結(jié)果”
筆者發(fā)現(xiàn)，對標(biāo)以上四個方面，各地在實際操作中都存在不小的偏差。
一是流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)抵押難。在很多試點地區(qū)，通常只有通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)能夠用于抵押貸款，流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)難以用于抵押。因為《指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》規(guī)定流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)抵押需經(jīng)承包戶同意，但我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實際操作中流轉(zhuǎn)土地的承包戶幾乎不可能同意別人將土地抵押給銀行。這就造成了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的“中梗阻”，結(jié)果真正對資金有需求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體難以在改革中獲益。如果這一問題不解決，則意味著此項改革在實際意義上宣告破產(chǎn)。
二是國有大銀行參與積極性低。盡管按規(guī)定所有的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都可以參與發(fā)放貸款，但國有大行和股份制銀行考慮到風(fēng)險防控、業(yè)務(wù)利潤等方面因素對此項業(yè)務(wù)望而卻步。其根本原因在于這些銀行直接受總行管理，不少試點地負(fù)責(zé)人坦陳“協(xié)調(diào)它們參與有難度”。大多數(shù)省份只有地方法人性質(zhì)的農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行參與了改革試點。這就帶來兩個問題：一方面，利率、期限、條款都由銀行說了算，貸款農(nóng)戶缺乏談判權(quán)和選擇權(quán)。另一方面，參與試點的銀行可能出現(xiàn)授信不足、風(fēng)險集中的問題。調(diào)查過程中，不少地方參與試點的銀行表示貸款授信相當(dāng)緊張，難以支撐全年業(yè)務(wù)量。
三是消費貸款多，生產(chǎn)貸款少。此項改革的初衷主要是為了解決規(guī)模經(jīng)營主體的資金問題，但實際操作中一半以上都是消費性貸款。我們在不少地方的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民以生產(chǎn)名義貸款，實際用于蓋房、治病、婚喪嫁娶等消費，還有相當(dāng)一部分是貸款做生意，真正用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貸款比例不高。這與“增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)模化經(jīng)營的資金投入”的改革指導(dǎo)思想背道而馳。這一問題與上述第一條問題緊密關(guān)聯(lián)，如果能解決流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款問題，那么生產(chǎn)性貸款的比例會大幅提升。同時，消費性貸款于生產(chǎn)無益、于致富無助，且風(fēng)險很大，試點階段有必要采取措施予以嚴(yán)格控制。
四是貸款期限短，貸款利率高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的期限都偏短，時間長的不過5年，時間短的則只有1年。貸款期限受到剩余承包期、流轉(zhuǎn)合同期、流轉(zhuǎn)費用支付等多方面條件的限制。特別是“二輪”承包后土地承包經(jīng)營權(quán)如何續(xù)期的問題至今得不到明確，一定程度上對此項改革帶來影響。同時，目前土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的利率偏高，有的地方月息年利率達(dá)到7-8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于商業(yè)銀行基準(zhǔn)利率。江蘇泗洪對解決這一問題有積極經(jīng)驗，該縣對發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款年化利率低于6%或基準(zhǔn)利率上浮低于30%的銀行，由縣財政給予發(fā)放額2%的補(bǔ)貼，有效激勵了銀行降低貸款利率。
總體看，試點地區(qū)改革的熱情和成效值得肯定。以上存在的問題都有其客觀原因，并非操作失當(dāng)造成，也非某一試點地憑一己之力能夠解決，需要在頂層設(shè)計上有所調(diào)整。
三、改進(jìn)建議
按照最初設(shè)計，本次改革試點到2017年底結(jié)束，考慮到目前存在的若干問題，建議調(diào)整相關(guān)政策后再開展一段時間試點，為下一步推廣積累充足經(jīng)驗。
一是對土地經(jīng)營權(quán)抵押需承包戶同意這一政策條款進(jìn)行調(diào)整。事實證明，要說服承包戶同意將其流轉(zhuǎn)出去的土地經(jīng)營權(quán)用于抵押存在極大困難。建議對現(xiàn)行政策中相關(guān)條款進(jìn)行調(diào)整，在貸款人能夠提供土地流轉(zhuǎn)合同及流轉(zhuǎn)費用支付憑證的情況下，不再強(qiáng)制要求抵押需原承包戶同意。但對抵押率、實際貸款額度和期限從嚴(yán)掌握，以此控制風(fēng)險。
二是推動國有銀行和股份制銀行參與改革試點。建議中國人民銀行進(jìn)一步明確要求，督促各國有銀行、股份制銀行積極參與改革試點，并靈活運用金融激勵政策提升銀行參與的積極性。
三是加強(qiáng)貸款用途核查，嚴(yán)控消費性貸款。地方銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在辦理貸款業(yè)務(wù)時要對貸款真實用途進(jìn)行嚴(yán)格核查，并接受社會監(jiān)督，嚴(yán)控將土地經(jīng)營權(quán)用于消費性貸款。人民銀行地方分支機(jī)構(gòu)要定期對貸款用途進(jìn)行抽查和監(jiān)督。
四是督促試點地區(qū)落實風(fēng)險補(bǔ)償基金和貼息政策。國務(wù)院有關(guān)部門要督促各試點地區(qū)盡快落實風(fēng)險補(bǔ)償基金和貼息政策，建立土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險緩釋及補(bǔ)償機(jī)制，激勵銀行延長貸款期限、降低貸款利率。
作者系中國社科院政治學(xué)研究所助理研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)
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