摘要：我國推進農村集體經濟組織產權制度改革是一個漸進的過程, 其改革的根本在于健全適應社會主義市場經濟體制要求、以公平為核心原則的農村產權保護法律制度。應抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律, 賦予農村集體經濟組織法人資格, 明確權利義務關系, 依法維護農村集體經濟組織及其成員的權益, 賦予農民更加充分而有保障的基本權益。
前言
黨的十八屆三中全會明確提出要賦予農民更多財產權利, 保障農民集體經濟組織成員權利, 積極發展農民股份合作, 賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。2015—2017年連續3年的中央“一號文件”對推進農村集體經濟組織產權制度改革進一步明確了方向和重點。2016年4月25日習近平總書記在安徽小崗村召開農村改革座談會, 提出推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革, 要求發展多種形式股份合作, 賦予農民對集體資產更多權能。2016年12月26日, 中共中央、國務院出臺了穩步推進農村集體產權制度改革的意見, 這是一項決定農村改革“四梁八柱”的重大制度安排。因此, 在進一步深化農村改革的大背景下, 如何創新農村集體經濟有效實現形式, 建立符合社會主義市場經濟要求的農村集體經濟組織產權制度, 直接關系到廣大農民的切身利益, 關系到農村基本經濟經營制度的發展方向和農村社會治理體系的現代化, 也關系到國家的戰略全局。
本研究視角放在進一步深化農村改革、加快城鄉發展一體化的大背景下, 立足中國特色社會主義制度總體框架, 對中國特色農村集體經濟進行分析, 以上海、北京、江蘇、浙江、廣東等經濟發達地區農村集體產權制度改革典型案例, 圍繞改革進程中各地的探索實踐, 重點對農村集體經濟組織產權制度改革的模式進行跟蹤研究, 并聚焦一些瓶頸問題進行探討。
一、中國特色農村集體經濟的基本特性
(一) 農村集體經濟組織的特征
從中國實踐看, 生產資料公有的傳統集體經濟組織與合作型集體經濟組織有顯著不同。
生產資料公有制集體經濟的特征。一是生產資料由成員集體所有, 任何成員不能單獨行使所有權 (占有、使用、收益、處置權) , 也不能在退出時分割集體所有的資產, 集體所有的生產資料保持完整性, 也使得集體所有制經濟組織具有顯著的社區性。二是生產資料是通過“運動”形成的, 農村集體所有制經濟的前身是農民用自由生產資料入股建立的合作經濟組織, 后來經過人民公社化運動, 將農民入股的私人財產無償變為成員集體所有, 不是建立在農民自愿基礎上的, 集體所有制并不天然就存在的, 帶有明顯的政經合一特征。三是成員邊界是模糊不清的。盡管不同的集體經濟組織之間成員邊界是清楚的, 但在同一個組織內部, 成員邊界并不清楚, 一個人只要父輩是組織成員, 不需要具備其他條件, 生來就具有集體組織的成員身份。四是生產集中經營, 生產經營活動由集體統一計劃安排, 成員按照組織領導分派的任務參加生產勞動。五是經營決策少數干部說了算, 成員參與度低, 存在少數內部人控制問題。六是勞動成果在組織成員之間基本是平均分配, 差別有限。
合作型集體經濟組織的特征。一是產權清晰。生產資料分屬不同的個人所有, 即使入股參加合作后, 資產仍是個人所有, 只不過入股后實行集體經營;成員退出時可以帶走或通過轉讓處理自己入股的資產。二是成員自愿參加。合作型集體經濟是建立在成員自愿基礎上的, 合作組織的基本原則是成員入社自愿, 退社自由, 農民自愿組成的合作組織是單純的經濟組織。三是成員有邊界的。只有帶資入股參加合作的人員才是組織成員, 不入股不能成為組織的成員;而且一個人入股成為組織的成員, 其家庭成員并不是組織的成員。四是經營活動實行民主決策、民主管理、民主監督。合作經濟組織的領導人員由入股成員民主選舉產生, 生產經營等重大決策由成員民主決定, 不論成員入股多少, 選舉時實行一人一票的決策方式。五是集體經營, 更多地體現在流通、信用等方面的合作, 農產品生產則主要以家庭經營為主。六是合作經濟的經營收益在成員之間按股份分配或按交易量返還成員, 有效克服了平均主義分配存在的弊端。
通過以上對比, 集體經濟包含勞動者通過聯合與合作發展經濟的多種組織形態, 集體經濟不等于集體所有制經濟, 集體所有制經濟只是集體經濟的一種組織形態, 發展壯大集體經濟應更多強調多種形式的集體經濟, 而不應一味追求生產資料集體所有。這應該是發展集體經濟的本意。農村集體經濟的組織形態是一個不斷變化、逐步完善的過程。新中國成立以來, 發展農村集體經濟, 實行過生產資料個人所有基礎上的集體經營 (互助組、合作社) , 經歷過個人財產全部上交集體、“一大二公”的人民公社體制, 也實行過“三級所有、隊為基礎”的組織形式, 也實行過家庭經營與集體統一經營結合的雙層經營, 再到目前廣大農村蓬勃興起的、多種形式的合作經濟、股份合作經濟, 實踐對農村集體經濟的探索和完善從來沒有停止。不同時期農村集體經濟的實現形式各不相同, 隨著經濟社會發展水平的不斷提高, 農村集體經濟的實現形式也會不斷調整完善。
(二) 現階段農村集體經濟組織的性質
今后相當長一個時期, 建立在產權清晰基礎上的股份合作制經濟是中國發展集體經濟的有效形式。綜合各方研究, 筆者認為現階段農村集體經濟組織的性質有3個方面:
一是社會主義的經濟組織。農村集體經濟組織以社會主義的公有制為基礎, 其以土地為中心的主要生產資料歸農民集體所有, 并以憲法和法律直接予以確認。它是具有中國特色的社會主義在中國廣大農村的經濟基礎和組織保證。它適應中國農村在社會主義初級階段的必然發展規律, 也就是說能夠適應農村生產力的發展和維護最廣大農民群眾的根本利益。農村集體經濟不同于蘇聯的集體農莊經濟, 是我國在實踐中不斷探索、創造出來的, 它的存在有其合理性: (1) 社區性 (區域性) 。集體經濟組織界定在一定區域范圍內, 集體經濟組織與成員不可分割, 成員是封閉的圈子, 權利義務“進”則“與生俱來”, “退”則“自然棄失”, 不對外開放。 (2) 合作性 (共有性) 。集體資產由組織成員共同所有, 資產收益和勞動成果歸成員共同分享, 權利義務均等。 (3) 排他性。盡管集體經濟組織的層次不盡相同, 小到村組, 大到鄉鎮, 但每個集體經濟組織的資產、成員邊界是清晰的, 上下左右不能侵權。 (4) 多功能性。集體經濟組織既承擔了生產功能、生活功能, 還承擔了公共公益服務、社會管理等其他功能。
二是民事法律主體的其他組織。農村集體經濟組織依法律和政策規定而建立, 有自己的名稱、組織機構和場所, 擁有獨立的財產和自主進行生產經營的能力, 并能在一定的財產范圍內 (土地所有權除外) 獨立承擔民事責任, 符合民事主體的資格條件, 因此具有民事權利能力和民事行為能力。它與法人相似, 但在設立程序和條件、終止條件、生產經營方式和目的、財產 (主要是土地) 處分、管理職能等方面卻又不同于法人。故其作為民事主體, 有別于自然人和法人, 只能把它作為其他組織對待。
三是重合于農村基層社會組織。按照《村民委員會組織法》規定, 農村基層社會的自治組織雖然是村民委員會和其下設的村民小組, 但在當前的農村基層組織中, 農村集體經濟組織與村民小組或村民委員會大多是同一機構, 即兩枚印章一套機構。二者決策機制相似, 實踐中職能相互重疊, 特別是對農村基層社會的管理與服務, 二者無法截然分開, 具有“政社合一性”。
綜上可見, 農村集體經濟組織既不同于企業法人, 又不同于社會團體, 也不同于行政機關, 自有其獨特的政治性質和法律性質。正是由于這種特殊性, 決定著農村集體經濟組織的職能作用及其成員的資格權利等重要內容。
(三) 法學角度的認識
事實上, 關于中國農村集體所有制的性質, 法律學者從不同的角度進行了研究。有的法學專家在與歷史上出現過的總有、合有 (共同共有) 、按份共有等這些團體所有制相比較后認為, 不能以共有來解釋土地的集體所有制。因為按份共有可以隨時分割財產, 共同共有可以在結束之后分割財產。如果將集體所有權等同于一般的共有, 無論是按份共有還是共同共有, 都可能會導致集體財產完全私有化以及集體財產的不穩定性。就中國的集體所有制而言, 作為一種團體所有, 與法制史上日耳曼法中以團體共同生存為目的的“總有”最相近。其相似之處如:團體享有所有權;個人需先成為團體成員, 才能享有團體財產權益;團體成員眾多且不固定;團體具有財產的管理和處分權, 而個人具有使用和收益權;個人不得請求對團體財產進行分割, 連潛在份額也沒有等。實行總有制度的目的是在人口眾多、資源不足、物資匱乏的背景下, 保證有限的資源滿足團體成員共同生存的需要。人類為了團體的共同生存而實行總有制度, 是特定歷史條件決定的。隨著經濟社會加快發展, 作為農業基本生產資料的土地, 實行總有的經濟社會等客觀環境發生了根本改變, 按照生產力決定生產關系、社會存在決定社會意識的歷史唯物論原理, 應適應建立完善市場經濟體制的要求, 將其改造為歸屬更清晰的權利形態。
二、我國農村集體產權制度改革進展情況和基本特征
據農業部統計資料, 截至2015年底, 全國共有26個省 (區、市) 的5.9萬個村開展了產權制度改革, 占全國總村數的9.8%。改制村當年股金分紅411.13億元 (累計分紅總額2657.5億元) 。北京、上海、浙江、廣東、江蘇等省 (市) 完成改制的村占全國完成改制村數的90%左右。
中國農村集體經濟組織產權制度改革, 按改制層面來分類, 可分為村級改制和鄉鎮級改制, 以村級改制為主;按改制時間來分類, 可分為撤銷行政村后改制和不撤銷行政村建制直接改制, 以撤村后改制為主;按資產構成來分類, 可分為存量折股型改制和增量配股型改制, 以存量折股型改制為主。從各地的實踐看, 改制的主要做法是將農村集體經濟組織的經營性實物資產和貨幣資產, 經過清產核資和評估以后, 按照勞動年限折成股份 (份額) 量化給本集體經濟組織成員, 同時提取一定比例的公益金和公積金 (集體股) , 主要用于村委會或社區公共管理和村民公共福利事業支出, 并實行按勞分配與按股分紅相結合的分配制度。
多年的實踐證明, 中國農村集體經濟組織產權制度改革的前提是必須堅持集體所有制, 而不能解散集體經濟, 不能否定集體經濟數十年的發展成果。中國農村集體經濟組織產權制度改革最適合的模式還是股份合作制, 通過股份合作制產權制度改革, 真正實現還權于民。
從內容做法上看, 農村集體經濟組織產權制度改革主要通過調整早期股份合作制的某些制度安排, 進一步明晰和界定集體產權。一是資產量化范圍擴大, 由原來只是對集體經營性資產凈值按一定標準折股量化擴展到與其他資產股份一起折股量化。二是股權設置上以個人股為主導, 集體股弱化, 現金募集股根據需要設置。三是實行固化股權配置, 穩定分配關系。目前, 多數地方采取了固化股權的辦法, 即福利配股實行“生不增, 死不減;遷入不增, 遷出不減”, 允許個人股、募集股通過一定程序在集體經濟組織內部轉讓、繼承和贈予他人, 但不得抽回。
從制度特征上看, 農村集體經濟組織產權制度改革以股份合作制為主, 其制度設計仍然兼有合作制和股份制的特點。在股權設置上, 以集體經濟組織成員個人股為主導, 體現了勞動者聯合的根本屬性。在股權界定上, 兼顧各類集體經濟組織成員的利益, 且股東資格不向社會開放, 體現了合作經濟非資本聯合的特征。
從組織功能上看, 改制后的新型農村集體經濟組織在具有企業性質的同時, 還負擔著村委會或社區的公共服務與社會管理等公共管理職能。這些新型農村集體經濟組織通過在分配前預先提取公積金、公益金的形式來保證村委會或社區的公共管理職能。
從改制次序上看, 農村集體經濟組織產權制度改革由大城市近郊地區、經濟發達地區率先興起, 并有向大城市遠郊農村、經濟欠發達地區城郊擴展的趨勢。在經濟梯度發展規律的作用下, 工業化和城鎮化逐步由大城市周邊農村向遠郊農村、由經濟發達地區向經濟欠發達地區城鄉結合部推進, 為各地開展農村集體經濟組織產權制度改革提供了外在條件, 農村產權制度改革不再是發達地區的專利。
三、推進農村集體產權制度改革的模式選擇
(一) 關于產權制度改革形式選擇
《民法通則》將民事主體區分為公民和法人, 法人分為企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人4類。農村集體經濟組織與企業等法人組織屬于完全不同的組織類型, 其法人地位并未明確。有法律地位而無法人地位, 導致農村集體經濟組織無法作為完整的市場主體參與經營競爭, 這個問題始終困擾著農村集體經濟組織產權制度改革。
上海在推進農村集體經濟組織產權制度改革過程中, 根據各地實際情況和遇到的問題逐步探索了3種模式, 分別是有限責任公司、社區股份合作社和社區經濟合作社。
一是有限責任公司。20世紀90年代和21世紀初的改革主要以有限責任公司為主。采取這種形式的優勢是:有限責任公司是按照《公司法》登記的法人主體, 能獨立自主參加市場競爭。弊端是:為滿足有限責任公司股東50人以下的要求, 改革的村只能采取隱性股東的做法, 大部分集體經濟組織成員的權利難以得到法律的認可和保護;其股東按股份享受分紅要繳納20%的紅利稅。
二是社區股份合作社。2009年, 針對有限責任公司要求股東50人以下, 改革村只能采取隱性股東的弊端, 上海市農委會同發改委、工商局出臺了《關于上海推進農村村級集體經濟組織產權制度改革工作的指導意見》, 參照《農民專業合作社法》創新了社區股份合作社的改革形式。采取這種形式的優勢是:社區股份合作社既有法人主體地位, 又有效解決了股東人數限制的問題。弊端是:社區股份合作社是參照《農民專業合作社法》創新登記的法人主體, 但其本質上并非是農民專業合作社, 一方面不能做到入社、退社自愿, 另一方面社區資產股份合作制完全不同于農業生產合作制, 在經營、管理等方面沒有完全適用的法律法規, 且難以享受相關政策扶持, 其股東按股份享受分紅同樣要繳納20%的紅利稅。
三是社區經濟合作社。2012年, 為了支持和鼓勵基層開展農村產權制度改革, 減輕改制負擔, 上海市委、市政府出臺了《關于加快上海農村集體經濟組織改革發展的若干意見 (試行) 》, 創設了社區經濟合作社這一改革形式, 社區經濟合作社由政府頒發證明書, 并可憑證明書申領組織機構代碼證, 建立財會制度進行實體化運作。采取這種形式的優勢是:社區經濟合作社中的成員可參照農村集體經濟組織收益分配的形式, 按份額享受收益分配, 無須繳納20%的紅利稅。弊端是:社區經濟合作社沒有法人主體地位, 不利于參與市場競爭。同時社區經濟合作社不是法人主體, 無法作為出資人對外投資, 這在一定程度上影響了社區經濟合作社的持續發展。近年來, 北京、上海等地在這方面有所探索。上海在實踐中要求各地依據經濟社會發展情況, 因地制宜地選擇自身實際的改革形式。近郊等經濟發展水平較高以及撤村改制的地方, 主要采取有限責任公司和社區股份合作社的改革形式;中遠郊經濟發展水平較一般以及未撤村改制的地方, 主要采取社區經濟合作社這一改革形式。3種模式中, 上海主推社區經濟合作社。截至2016年底, 全市已有14個區縣1621個村建立的1617個新型集體經濟組織中, 社區經濟合作社有1476個, 占94.8%;股份有限公司有42個, 占2.6%;股份合作社有33個, 占2.1%;其他6個, 占0.5%。
根據《國務院關于批轉發展改革委等部門法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案的通知》, 農業部即將制定出臺《農村集體經濟組織登記辦法》, 明確未來通過農村集體產權制度改革的新型集體經濟組織登記為經濟合作社 (股份經濟合作社) , 同時明確農業行政管理部門是農村集體經濟組織的登記管理機關, 具體工作由縣級以上農村經營管理部門承擔。農村集體經濟組織登記時, 將獲得全國統一社會信用代碼。這一問題取得了階段性的成效, 但這并非是長久之計, 圓滿的解決方法是在《民法總則》中將農村集體經濟組織列為特殊法人, 并制定出臺《中華人民共和國農村集體經濟組織法》。
(二) 關于資產股權 (份額) 設置模式選擇
首先, 究竟采取股權設置還是份額設置?上海的實踐是, 現階段面廣量大的農村地區更側重于以份額的形式量化集體資產, 在部分城市化發展進程較快地區則可實行股份形式量化集體資產。
其次, 股權 (份額) 設置以什么為主要依據?目前各地的做法不盡相同。浙江省湖州市、江蘇省蘇州市按照某一時間節點, 按人頭股實行一人一股。上海各區無論是產權制度改革還是撤村建居集體資產的處置, 在股權 (份額) 設置上都應以“農齡”為主要依據。因為以“農齡”為股份設置的主要依據, 較好地體現了人與戶的有機結合。當然, 農齡是主要依據, 但不是唯一依據, 在實際操作過程中, 各地結合具體情況在維持以“農齡”為股份設置主要依據的基礎上, 適當考慮人口、土地等其他因素, 將人與戶更有效地結合, 以戶為單位發放社員證, 并相應明確戶內每個成員的股權 (份額) , 便于未來資產股權 (份額) 的繼承。
此外, 是否設置集體股?各地的做法也不相同。一些地方在改制時設置了集體股, 主要是出于兩方面的考慮:一是擔心沒有集體股, 集體經濟組織就失去了公有制性質;二是集體經濟組織目前承擔了大量的公共服務職能, 需要通過設置集體股籌集公共事業所需經費。而大部分地方則主張不設集體股, 主要是因為如果改制時保留集體股, 隨著城鎮化進程的急劇推進, 集體積累逐漸增加, 會再次出現集體股權屬關系不清晰的問題, 需要進行兩次改制;集體股在集體經濟組織變更或重組時還將面臨再分配、再確權的問題, 極易產生新的矛盾。上海、江蘇、浙江等地在改制時原則上不提倡設置集體股。當然, 如果基層干部和群眾一致要求設置集體股, 則應充分尊重群眾的選擇, 由農村集體經濟組織通過公開程序自主決定。
對城鎮化進程較快、已實現“村改居”的地方, 應明確不設置集體股, 其日常公共事業支出, 可通過在集體收益分配中提取公積金、公益金的方式來解決, 其具體比例或數額由改制后的新型農村集體經濟組織成員 (代表) 會議在討論年度預決算時決定。當然, 究竟是否要設、比例多少, 最終還是由集體經濟組織按照民主程序討論決定。農村地區考慮到集體經濟組織還承擔大量的農村社會公共服務支出, 加上各級政府財政保障力度有限, 則可以設置一定比例的集體股 (一般不超過30%) 。
最后, 資產股權 (份額) 管理究竟采取何種方式?各地都有不同的實踐。主要有兩種模式:隨人口變動而調整股權的動態管理模式, 以及不隨人口變動調整股權的靜態管理模式。從全國范圍看, 只有少部分地區實行動態管理模式, 大部分完成改革的農村集體經濟組織都實行了“生不增、死不減、入不增、出不減”的股權固化管理模式。
廣東南海在農村集體資產股份制改革中, 提出“確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”的改革措施, 倡導戶內股權均等化, 明確以戶為單位進行股權登記和收益分紅, 明晰了集體產權歸屬和股權配置方式。
寧波市江東區賦予農民對集體資產股份繼承權。被繼承人死亡后, 暫停其股權分紅, 紅利由集體保管;繼承人一般應在被繼承人死亡后60日內依照有關規定辦理股權繼承手續, 待辦妥股權繼承手續后, 補發股權紅利。股權繼承, 根據《中華人民共和國繼承法》的規定, 在沒有遺贈、扶養協議及書面遺囑時, 按照法定順序繼承。有遺贈扶養協議的人, 按照遺贈扶養協議, 可以取得相應股權。無法定繼承人, 也沒有扶養的人, 且被繼承人生前無遺囑、無遺贈扶養協議的, 在被繼承股東死亡后, 其所持有股份收回歸股份社區經濟合作社集體所有。股權繼承時, 應到公證處辦理公證手續。
江蘇省蘇州市對改制后的股權管理倡導實行靜態固化, 從2015年起實行股權固化改革, 將原村級集體資產, 按照一定標準將股權份額量化給集體經濟組織, 實行股權量化到人、固化到戶, 以戶為單位“增人不增股、減人不減股”, 不因家庭成員戶籍、人口發生變化而調整股權, 讓農民擁有長久穩定的集體資產收益權利。
對如何選擇股權管理模式, 總的原則是提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式, 并把握在起點公平基礎上更多體現效率。可區分兩種情況:一是在城市化地區已撤制村組的地方, 對入股股民的股權應實行靜態、基本封閉的管理模式。從經驗看, 必須嚴格限制股權的有償轉讓, 除內部股民自由轉讓外, 不允許外來人員受讓本公司股權;防止內部股民惡意買賣股權;內部股民股權轉讓、親人間的繼承或贈予必須經個人或家庭申請、董事會同意、雙方簽字確認、司法公證 (家庭成員增減屬家庭內部結構變化的事情, 由家庭內部協商確定) 。二是對農村地區村委會和村集體經濟組織都還共同存在的地方, 其股權 (實質是份額) 可實行動態管理模式 (因為這些地區有不少資產都屬資源性資產, 價值尚未真正體現, 權能的內涵與價值都在變化中) , 待撤制村組時, 可及時鎖定基數, 實行靜態固化管理。
(三) 關于新型集體經濟組織內部治理結構模式選擇
農村集體經濟組織產權制度改革的最終目的是建立完善的組織治理結構。這是推進農村集體經濟組織產權制度改革的核心工作。
上海明確, 改革后組建的新型集體經濟組織要建立健全成員 (股東) 代表會議、理事 (董事) 會和監事會等組織治理結構, 充分保障集體經濟組織成員的知情權、參與權、表達權和監督權。要根據合作社 (公司) 章程, 不斷完善社區股份合作社、有限責任公司的成員 (股東) 代表會議、董事會和監事會等法人治理結構;建立社區經濟合作社成員 (股東) 代表會議制度和理事會、監事會, 并規范運作, 特別是村經濟合作社和鄉鎮經濟聯合社的理事長應在具有集體經濟組織成員資格的人選中選舉產生;對目前暫由沒有本集體經濟組織成員資格的黨政領導干部兼任理事長的, 在過渡期內要注重做好人才培養和政策宣傳工作, 待過渡期滿應按政策規定改選理事長人選。村委會主任和經濟合作社理事長應分設, 一般不能由同一人兼任。村黨支部書記為本集體經濟組織成員, 建議其兼任經濟合作社理事長, 但一般不宜同時兼任村委會主任。村黨支部書記不是本集體經濟組織成員, 村集體經濟組織可依照章程, 聘書記為外部理事, 書記通過選舉兼任經濟合作社理事長。從全國各地的實踐看, 目前已完成產權制度改革的農村集體經濟組織, 其董事長或理事長大多仍由鄉鎮書記或村書記兼任 (一些書記是外派的, 往往不是本集體經濟組織成員) 。
要堅定不移健全新型集體經濟的組織治理結構。要健全各級農村集體資產監督管理委員會的職能, 加強對農村集體經濟組織重大項目投資、大額度資金使用、資產變動、收益分配方案、財務審計和重要人事安排等重大事項的審核。全面建立健全鄉鎮農經站, 由農經站具體承擔鄉鎮和村集體資產監督管理的日常工作。少數改制為有限責任公司和社區股份合作社的農村集體經濟組織的治理機構, 則按照相關法律政策規定來操作。改制后成立的經濟合作社依法代表全體成員行使農村集體資產所有權, 是農村集體資產管理的主體。經濟合作社依照章程建立成員代表會議制度、成立理事會和監事會。成員代表會議是改制后農村集體經濟組織的權力機構, 凡涉及集體資產和成員切身利益的重大事項, 必須提交成員代表會議討論, 經2/3以上代表同意方可實行, 并及時上報給上級集體資產監督管理委員會。理事會作為成員代表會議的執行機構, 負責經濟合作社的日常事務管理工作。監事會作為監督機構, 代表經濟合作社全體成員對集體資產經營管理活動進行監督。經濟合作社理事會理事和理事長候選人應當奉公守法、熟悉經營管理、善于組織協調、在成員中有一定的聲望。理事會理事和理事長由成員代表會議一并選舉產生。社區經濟合作社理事會可以聘用職業經理人來經營管理經濟合作社。經濟合作社監事長由上級集體資產監督管理委員會委派, 監事會監事由成員代表會議選舉產生。
(四) 關于推進“村經分離”模式選擇
當前已改制地區反映, 改制后村黨支部、村集體經濟組織與村民委員會三者關系如不妥善處理好, 就達不到改制的初衷。事實上, 如果新型農村集體經濟組織仍然承擔了村委會或社區公共管理的職能和相應的費用, 長此以往, 這既會影響甚至拖累新型農村集體經濟組織發展, 又易引發農村集體經濟組織成員與村委會或社區居民之間的矛盾。
應積極創造條件, 加快推進改制后農村基層組織政治職能、公共服務職能和經濟職能的相互分離。村級黨組織要發揮好領導核心的作用, 領導和支持基層各種組織依法行使職權。村民自治組織要依法開展群眾自治, 搞好自治管理和公共服務。農村集體經濟組織負責集體經濟的運營和管理, 發展壯大集體經濟, 提高集體經濟組織成員的財產性收入。
推進農村集體產權制度改革后的一項重要制度安排就是實行“村經分離”。所謂“村經分離”, 是指新型農村集體經濟組織和村委會在職能、經費、人員等方面實行分離, 其中主要是經費的分賬使用和分賬管理。目前, 這項改革已在上海郊區、廣東東莞、江蘇蘇州等地進行了有益的探索。
在城鎮化進程快、已撤村建居的地方, 原村委會承擔的社會管理職能可以轉交相應的社區 (居委會) , 相關費用納入社區 (居委會) 財政支出予以保障。改制后的農村集體經濟組織主要負責集體資產的經營管理, 并按股向其成員分紅, 不再承擔社會管理的相關費用。
在尚未撤村建居、但農村集體經濟組織已改制的地方, 有兩種類型:一是在不撤制村隊的改制地區, 區、鎮領導重視, 經濟條件較好, 應積極試行“村經分離”。村委會主要承擔社會管理職能, 相關費用由各級財政予以保障;改革后建立的新型集體經濟組織承擔經濟職能, 主要負責集體資產經營管理, 并按股 (份額) 向農民分紅。產權制度改革時可通過設立集體股或在章程中明確留公積金、公益金。設立集體股的, 股份收益用于增加集體經濟組織成員福利或經成員同意后適當用于相關社會管理職能, 改善成員生產生活條件。村委會和新型集體經濟組織賬目要分設, 并按相應會計制度加強賬務管理。村干部和新型集體經濟組織董 (理) 事會、監事會等相關經營管理人員可交叉任職, 并根據其承擔的社會管理服務職能和經營管理活動業績分別考核, 由村委會和新型集體經濟組織分別發放報酬。二是在不撤制村隊的改制地區, 如確受區、鎮財力所限, 一時尚難有條件開展“村經分離”試點的, 應理清村經關系, 加強經濟賬目管理, 做到村經進出賬目清晰, 不搞混賬。探索通過政府購買服務的方式, 逐步減少依法應由政府承擔、而實際由農村集體經濟組織承擔的基本公共服務支出, 按照“財隨事走”的原則, 逐步由財政資金承擔條線下達任務的經費;村干部基本報酬費用原則由上一級部門承擔, 需要動用村集體經濟組織費用的, 應嚴格相關審批制度, 充分遵循民主程序。待條件成熟, 應及時試行“村經分離”。
(五) 關于鄉鎮集體產權制度改革模式選擇
與村級相比, 鄉鎮一級農村集體資產數量更大, 涉及面更廣, 改制政策性更強, 情況更復雜。在加快推進村級集體經濟組織產權制度改革的同時, 還應關注鄉鎮集體經濟組織產權制度改革, 積極開展試點。目前從全國各地的情況看, 只有上海和北京在推進這項改革。
上海從2016年起明確將改革工作重心由村一級轉向鎮一級, 到2016年底已完成改制鎮一級25個。上海已完成和正在推進鎮級產權制度改革的, 都成立了鎮級經濟合作聯社, 主要有4種改革類型:
一是成立鎮級農村集體經濟合作聯社, 鎮村聯動, 份額量化到鎮一級全體農村集體經濟組織成員。成員按照每個鎮的標準獲得收益分配, 以松江區相關鎮為代表。
二是深度城市化地區, 村一級建制雖然已經撤銷, 但村經濟合作社齊全, 成立鎮級農村集體經濟合作 (聯) 社, 按照農齡、土地等多種因素綜合考慮份額量化到村經濟合作社, 再由村經濟合作社將收益量化到成員。成員按照每個村經濟合作社的標準獲得收益分配, 以閔行區虹橋鎮為代表。
三是推進城市化進程中, 個別村級建制已經撤銷且沒有設立經濟合作社, 而大多數村則建立了經濟合作社, 成立鎮級農村集體經濟合作聯社, 將鎮級集體收益按照不同村“農齡+土地”的系數折算成一定的比例份額量化至村經濟合作社, 再由村經濟合作社分配給社員。成員按照每個村經濟合作社的標準獲得收益分配, 以浦東新區唐鎮為代表。
四是深度城市化地區, 村一級建制已經全部撤銷, 也完全沒有建立村經濟合作社, 按農齡為主要依據, 將鎮級集體資產量化到全鎮農村集體經濟組織成員, 以長寧區新涇鎮為代表。
北京市195個鄉鎮集體經濟組織中, 已經有19個鄉鎮完成了產權制度改革, 按照不同的分類標準主要分為以下形式:
按照持股股東, 可以分為3類:一是個人股東持股型。如朝陽區大屯鄉、奧運村鄉和海淀區的玉淵潭鄉、東升鄉, 都是將鄉鎮集體凈資產直接量化給享有鄉鎮集體資產所有權的集體經濟組織成員個人。二是村集體經濟組織持股型。如朝陽區的崔各莊、金盞、孫河3個鄉, 豐臺區的盧溝橋、王佐兩個鄉鎮以及門頭溝區的9個鎮, 都是村集體經濟組織作為團體股東持有鄉鎮新型集體經濟組織的股份。三是個人股東與團體股東共同持股型, 豐臺區南苑鄉采取此種改革形式。
按照股份構成, 可以分為兩類:一是集體凈資產量化型。即將鄉鎮集體凈資產按照一定標準 (如集體經濟組織成員勞動工齡、占用村級土地數量、村集體經濟組織成員數量等指標) 直接量化給集體經濟組織。有16個鄉鎮采取的是集體凈資產量化性改革。二是土地股份合作制。朝陽區的崔各莊、金盞、孫河3個鄉實行的是土地股份合作制改革。主要做法是在村級實行產權制度改革組建村股份社區經濟合作社的基礎上, 由村股份社區經濟合作社股東代表大會作出決議, 將本村集體土地使用權作為股份投入到鄉鎮土地股份聯合社。鄉鎮土地股份聯合社負責統一開發利用各村集體土地, 所得收益按照各村持有的土地股份分配。
推進鎮級農村集體經濟組織產權制度改革, 應借鑒村一級的改制經驗和做法, 通過以點帶面, 逐步予以推進。政府要從綜合解決現實農村矛盾糾紛和保護最廣大農民長遠利益的高度, 依靠群眾找準群眾利益平衡點和社會和諧公約數。在資產量化上, 清產核資結果及折股計值資產公開公示, 群眾有需要的, 可進行評估;在股種設置上, 重在簡便易行, 推動權跟人走, 在把握原則的基礎上允許多樣化、多元化設置;在股權配置上, 重在公平公正, 倡導“廣覆蓋、寬接受、走程序”, 確保“復雜問題程序化、程序問題民主化、民主問題公開化”, 妥善處理特殊群體和歷史遺留問題, 促進改革平穩有序推進。
在具體推進過程中, 應牢牢把握3個關鍵:一是理清產權關系。以明晰鄉鎮國有資產和農村集體資產產權為重點, 推進集體資金和財政資金分賬管理, 為今后推進鎮級產權制度改革試點打好基礎。二是合理設置份額 (股權) 。綜合考慮農齡、土地、人頭等因素, 合理確定份額 (股份) , 并以此為依據, 將收益分配至所屬的各村級集體經濟組織。三是公開、公平、公正。鄉鎮集體經濟組織改制同樣要充分尊重群眾的意愿, 堅持民主決策, 確保集體經濟組織成員對這項改革的知情權、參與權、表達權和監督權, 將公開、公正、公平的精神貫穿于改革的全過程。
(六) 關于集體資產股份流轉和有償退出模式選擇
目前, 全國各地實行集體資產股份流轉和有償退出的很少。寧波市對村集體土地基本被征用、已完成撤村建居、舊村改造、社會保障和社會事務管理與城市完全接軌的股份社區經濟合作社 (或村集體經濟組織) , 在充分尊重絕大多數成員意愿的基礎上, 通過實施公司化改造或資產清算, 探索市場化改革或有序退出機制。通過優化資產結構, 在資產評估基礎上, 通過拍賣、轉讓等手段, 在股東內部進行公開競價, 實施股權重組, 建成1個或若干個具有市場主體地位的公司制法人實體。新組建法人實體在設立之初原則上只局限于原股東, 成立后實行公司化運作, 股權可轉讓。股權轉讓需簽訂轉讓格式合同, 經股東代表大會公證后實行登記過戶。對無力實施公司化改革的股份社, 經股東代表提議, 全體股東投票決定, 鄉鎮 (街道) 同意, 并履行清算、公告手續后, 合作社實行終止退出 (見圖1) 。2015年5月, 全市已有6個股份合作制全部退出, 如余姚市蘭江街道南郊股份社、江北區莊橋街道邵家股份社等。
圖1 農民集體資產股權轉讓操作程序
目前, 全國各地探索股權轉讓和退出之所以很少, 分析其主要原因:一是股權流轉受制約。股權主要功能被視作分配的依據, 從而導致股權在現實中難以流轉起來。二是經營機制搞活受制約。農民對經營風險存在強烈的回避心理, 發展活力不足;董事會成員等經營管理者一般只能拿到由上級政府核定的工資薪酬, 缺乏開拓創新的物質利益激勵。三是經營人才素質受制約。董事會成員大都是原村社班子人員, 經營能力普遍偏低。四是農村產權流轉交易平臺建設滯后。
應該說, 在市場經濟體制下, 只有集體資產股權自由流轉和有償退出, 才能實現生產要素的優化組合, 體現農民所持集體資產股份的價值, 顯現其作為生產要素的潛在市場價值。改革的思路是要以確定“集體成員”為突破口, 解決集體資產量化的成員邊界問題。要在確定公平起點的基礎上, 發揮市場在資源配置中起決定性作用, 淡化成員權、強化股東契約權。弱化農戶作為集體經濟組織成員的所有者的角色, 強化其作為資源要素所有者和要素貢獻者的角色。因此, 從長遠看, 為充分發揮集體資產股份自由流轉的效應, 應該賦予其流轉和有償退出的權能。未來對農村集體資產股權可根據集體經濟組織的發展現狀、自身條件等因素, 探尋一條最適合其退出道路, 最大限度地盤活和發揮集體資產的作用。即未來集體經濟的發展方向應是從封閉走向開放, 從固化走向流動。如對于各方面均不占據優勢的集體經濟, 宜采取直接破產方式退出市場競爭;具有某些優勢, 但難以為繼的, 可突出其優勢, 采取資產重組、進行股份制改革等方式, 實現退出轉型。當然在實行退出機制時, 還要配套完善集體經濟組織退出相關政策法規。
需要提出的是, 考慮到當前中國農村社會的開放程度和農村集體經濟組織產權制度改革的發展狀況, 目前農村集體資產股份控制在本集體經濟組織內部轉讓, 全面對外流轉的條件尚不具備, 集體資產股份有償退出應有條件試行。這是因為改制后的農村集體經濟組織, 其成員所獲得的股權, 大多還是福利性質的, 在很大程度上還承擔著農村社會保障的職能, 農村集體經濟組織成員也沒有將集體資產股權對外流轉的意愿。加之目前大部分地方未將土地資源納入改制的范圍, 農村集體資產的價值并未完全顯化。為了切實保護農村集體經濟組織成員的資產收益權, 確保農村集體資產保值增值, 現階段農村集體資產股權不宜對外開放流轉, 在本集體經濟內部流轉或由本集體贖回, 以防止外來資金進入后控股農村集體經濟。當然, 將來隨著城市化、市場化程度加大, 農村集體資產價值不斷顯化, 股權流轉制度不斷健全, 可以在風險可控的前提下試行農村集體資產股權對外開放流轉, 逐步探索生產要素的流動方式。
(七) 關于集體資產股權抵押和擔保模式選擇
這方面的探索全國鮮有案例。浙江省一些地方進行了農村集體資產股份的抵押、擔保改革探索, 但量總體都不大, 而且都屬起步階段, 主要有以下3種模式:
一是按資產市場價評估進行抵押擔保 (德清) 。德清縣的主要做法是, 對符合條件的農民專業合作經濟組織成員 (自然人或涉農企業) 為滿足生產、經營、創業等資金需求, 經有關部門對農村集體經濟股權確權后, 以合法取得的農村集體經濟股權作為抵押向銀行申請貸款, 抵押當事人按照市場評估價值或雙方認可的價值簽訂抵押合同和貸款合同, 辦理抵押登記手續, 金融機構據此發放貸款。借款人獲得的信貸資金必須用于創業或發展再生產。
二是按資產股份預期收益進行抵押擔保 (寧波) 。2009年起, 寧波市江東、江北等區先行先試, 在征求股東代表會議同意的基礎上, 堅持方便、優惠、靈活的原則, 把股份社區經濟合作社股權納入農村有效擔保物范圍, 依托轄區農村金融機構, 建立股權融資平臺, 制定具體操作辦法, 建立風險防范機制, 允許農民利用股權 (按資產股份預期收益) 開展抵押貸款融資, 切實解決農民生產生活資金需求。在具體操作時, 江東區與農村信用社協商后, 明確股民可以按照自己股權所占資產一定比例獲得抵押貸款, 已有100多人試行了股權抵押融資, 合計融資3000多萬元, 個人最高融資額達37萬元。江北區實行股民股權所占資產總額的70%比例獲得抵押貸款, 同時由財政建立抵押貸款風險基金, 承擔一定比例的不良貸款風險, 并根據貸款額度對信用社開展獎勵。截至2015年5月底, 寧波市累計已有1283戶農戶獲得貸款, 貸款總額6914萬元, 有效激發了農民群眾的自主創業熱情。
寧波市股權抵押融資辦理程序主要包括4個方面: (1) 簽訂合作協議。金融機構與股份社區經濟合作社簽訂《股權抵押貸款合作協議》, 明確雙方的權利和義務。 (2) 進行股權抵押登記。股份社區經濟合作社進行股權抵押登記, 并向金融機構出具股權抵押登記證明書, 確保在股權登記后, 未經金融機構同意, 股權不得轉讓、掛失、繼承或贈予。 (3) 簽訂借款合同。經審查符合條件的, 借款人與金融機構簽訂《抵押借款合同》。 (4) 解除股權抵押登記。貸款歸還完畢, 借款人與金融機構解除股權抵押登記。
三是按信用定額進行抵押擔保 (海鹽) 。海鹽縣在探索采用信用定額方式進行抵押擔保。海鹽縣農村信用合作聯社村推出農戶小額信用貸款, 該貸款信用社基于農戶及個人的信譽, 在核定的額度和期限內向農戶發放的無須提供擔保的信用貸款, 農戶小額信用貸款直接服務于三農建設, 實行“一次授信、隨用隨貸、余額控制、循環使用、動態調整”。信用社在集中授信與公議評定的貸款授信額度內將確定一定額度的農戶小額信用貸款, 并實行利率優惠等政策。
2016年6月, 上海市閔行區制定出臺了《村集體經濟組織股權管理暫行辦法》, 對完善農村集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等6項權能提出了具體辦法。在探索股權抵押擔保新思路的過程中, 鑒于當前農村集體資產反映的是賬面價值, 若采用評估的方法確認股權價值, 評估的費用較大 (因為土地不包含在內, 無法體現資產的全部價值) , 結合閔行區實際借鑒參考浙江省在股權抵押擔保方面采取的3種方法, 農村集體資產股權抵押擔保采用授信額度方式:一是建立每戶成員的信用檔案。村鎮銀行應根據借款申請人財務能力 (負債和收入情況) 、股權、信用記錄等建立信用檔案。二是確定貸款額度。村鎮銀行應根據申請人的信用檔案、資金需求、自有資金比例等因素綜合確定借款人貸款額度。三是質押貸款。借款人提出申請, 并提供相應材料;經所在村集體經濟組織審查同意, 取得股份抵押登記證明材料;村鎮銀行進行審查、審批。簽訂合同, 發放貸款。
上述這些探索主要是把股份社區經濟合作社股權 (主要是預期資產股權收益) 納入農村有效擔保物范圍, 依托轄區農村金融機構, 建立股權融資平臺, 制定具體操作辦法, 切實解決農民生產生活資金需求。從近年的實踐情況看, 農村集體資產股權抵押擔保的風險是可控的, 因為股份經濟合作社的經濟狀況較好, 即使出現貸款風險完全能夠通過股權轉讓、分紅收益來彌補。對此, 各地可以因地制宜采取不同的方式繼續進行探索。
(八) 關于農村集體產權股份合作制改革趨勢的模式選擇
當前和今后一段時期, 我國農村集體產權制度改革的主要任務:一是分權。沒有分權的, 抓緊分權;已分權的, 要規范分權。二是賦權。賦予各類集體資產用益物權人的部分處分權。三是活權。建立農村產權流轉交易市場及交易規則。四是保權。固化和保障農村集體經濟組織成員權利。
要堅持分類推進, 把握農村集體產權股份合作制改革的歷史要求, 對全面完成改革后的經濟合作社, 因地制宜、分類指導做好改革深化的文章。
第一類, 高度城市化區域的經濟合作社。可逐步探索向股份有限公司及相應法人治理模式轉型, 走向現代企業, 特別是對于土地已全部征用, 農民社會保障已全部落實的, 可探索讓資源、股權等充分流動, 有條件的可引入其他市場主體合作發展。個別資產量極少的經民主決策和上級批準, 也完全可終止解散。
第二類, 即將城鎮化區域的經濟合作社。根據撤村建居和公共服務均等覆蓋的進程, 理清基層黨組織、新型集體經濟組織與農村自治組織之間的關系, 有序推進“政社分離”“政經分離”, 待完全城市化后走第一類經濟合作社發展路子。
第三類, 將長期處于農村地區的經濟合作社。要牢牢堅持和穩定完善農村基本經營制度的底線, 重在創新和完善經營治理機制, 建立份額制的集體經濟改革模式, 多措并舉發展壯大集體經濟, 促進農村集體經濟保值增值, 讓農民得到實惠。
推進農村集體產權制度改革進程可由制度化、規范化、市場化和法制化4個階段組成, 這恰好與建立“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的產權制度改革總體目標一一對應和相互吻合。推進產權制度改革制度化的目的是實現產權歸屬清晰, 工作著力點是開展清產核資、進行成員界定、實行農齡統計、科學股份設置、做到陽光運作、建立“三會四權”。推進產權制度改革規范化的目的是實現權能完整, 工作著力點是明確:股權管理屬于動態還是靜態?要不要設置集體股?現有的干部股如何退出?如何處理產權制度改革與原有的企業改制?怎樣做到改革公正公平?推進產權制度改革市場化的目的是實現流轉順暢, 工作著力點是在市場經濟體制下, 讓農村集體資產股權能夠自由流轉, 真正實現生產要素的優化組合, 體現農民所持集體資產股份的價值, 發現其作為要素的市場潛在價值。推進產權制度改革法制化的目的是實現保護嚴格, 工作的著力點是制定法律法規, 明確集體經濟組織的法律地位、法人地位、投資方式、管理形式, 確保農村集體資產保值增值, 切實加強對農村集體資產的監督管理。
實現農村集體資產股份權能是一個較漫長的過程。就全國面上看, 現階段重點是用好并管好集體資產, 既要防止在改革中少數人對集體經濟的侵占, 非法處置集體資產;又要防止集體經濟被社會資本所侵吞, 非法控制集體資產。今后, 隨著農村集體資產價值不斷顯化、隨著法律法規不斷健全, 可不斷加大改革力度、深度和強度, 引入現代企業制度和市場主體, 充分完善集體經濟資產股份權能。
結語
當前, 我國國民經濟進入新常態, 社會發展進入新階段, 改革進入深水區。聚焦到農業和農村經濟, 迫切需要調整的生產關系就是農村集體產權制度, 這也是改革難度最大, 最能體現深水區和硬骨頭的內容。農村集體資產的形成積累, 以及維護和與此相關的制度改革, 是我們在實踐中不斷探索、創造出來的, 沒有歷史現成道路可循。農村集體產權制度改革前涉及的問題, 在西方農村制度規范中完全不曾存在, 也不同于馬克思恩格斯經典理論, 包括蘇聯搞過的集體農莊, 它是對我國農村經濟發展組織形式和運營機制的豐富和創新, 沒有國外先進經驗可鑒。同時, 由于我國區域經濟社會發展不平衡, 東中西部地區差別非常大, 改革動力不足也是客觀事實。此外, 改革農村集體產權制度, 不僅是做大蛋糕的問題, 更大程度上是在分蛋糕。一部分人得利, 處理不好另一部分人不得利甚至受損是大概率事件, 由此意味著利益矛盾更加聚集。
我國推進農村集體經濟組織產權制度改革是一個漸進的過程。各個地區的基本情況不一, 發展階段也不相同, 改革進程有快有慢, 對應的工作重心也各有側重。筆者主要為各地提供一個可借鑒、可操作的改革模式, 以利于穩步推進農村產權制度改革, 而改革的根本在于健全適應社會主義市場經濟體制要求、以公平為核心原則的農村產權保護法律制度。應抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律, 賦予農村集體經濟組織法人資格, 明確權利義務關系, 依法維護農村集體經濟組織及其成員的權益, 賦予農民更加充分而有保障的基本權益。
中國鄉村發現網轉自：科學發展2017年04期
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