摘要：我國推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革是一個漸進的過程, 其改革的根本在于健全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求、以公平為核心原則的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護法律制度。應(yīng)抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的法律, 賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格, 明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系, 依法維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的權(quán)益, 賦予農(nóng)民更加充分而有保障的基本權(quán)益。
前言
黨的十八屆三中全會明確提出要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利, 保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利, 積極發(fā)展農(nóng)民股份合作, 賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)。2015—2017年連續(xù)3年的中央“一號文件”對推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革進一步明確了方向和重點。2016年4月25日習近平總書記在安徽小崗村召開農(nóng)村改革座談會, 提出推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革, 要求發(fā)展多種形式股份合作, 賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)更多權(quán)能。2016年12月26日, 中共中央、國務(wù)院出臺了穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見, 這是一項決定農(nóng)村改革“四梁八柱”的重大制度安排。因此, 在進一步深化農(nóng)村改革的大背景下, 如何創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式, 建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度, 直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益, 關(guān)系到農(nóng)村基本經(jīng)濟經(jīng)營制度的發(fā)展方向和農(nóng)村社會治理體系的現(xiàn)代化, 也關(guān)系到國家的戰(zhàn)略全局。
本研究視角放在進一步深化農(nóng)村改革、加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的大背景下, 立足中國特色社會主義制度總體框架, 對中國特色農(nóng)村集體經(jīng)濟進行分析, 以上海、北京、江蘇、浙江、廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革典型案例, 圍繞改革進程中各地的探索實踐, 重點對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的模式進行跟蹤研究, 并聚焦一些瓶頸問題進行探討。
一、中國特色農(nóng)村集體經(jīng)濟的基本特性
(一) 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特征
從中國實踐看, 生產(chǎn)資料公有的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織與合作型集體經(jīng)濟組織有顯著不同。
生產(chǎn)資料公有制集體經(jīng)濟的特征。一是生產(chǎn)資料由成員集體所有, 任何成員不能單獨行使所有權(quán) (占有、使用、收益、處置權(quán)) , 也不能在退出時分割集體所有的資產(chǎn), 集體所有的生產(chǎn)資料保持完整性, 也使得集體所有制經(jīng)濟組織具有顯著的社區(qū)性。二是生產(chǎn)資料是通過“運動”形成的, 農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟的前身是農(nóng)民用自由生產(chǎn)資料入股建立的合作經(jīng)濟組織, 后來經(jīng)過人民公社化運動, 將農(nóng)民入股的私人財產(chǎn)無償變?yōu)槌蓡T集體所有, 不是建立在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上的, 集體所有制并不天然就存在的, 帶有明顯的政經(jīng)合一特征。三是成員邊界是模糊不清的。盡管不同的集體經(jīng)濟組織之間成員邊界是清楚的, 但在同一個組織內(nèi)部, 成員邊界并不清楚, 一個人只要父輩是組織成員, 不需要具備其他條件, 生來就具有集體組織的成員身份。四是生產(chǎn)集中經(jīng)營, 生產(chǎn)經(jīng)營活動由集體統(tǒng)一計劃安排, 成員按照組織領(lǐng)導分派的任務(wù)參加生產(chǎn)勞動。五是經(jīng)營決策少數(shù)干部說了算, 成員參與度低, 存在少數(shù)內(nèi)部人控制問題。六是勞動成果在組織成員之間基本是平均分配, 差別有限。
合作型集體經(jīng)濟組織的特征。一是產(chǎn)權(quán)清晰。生產(chǎn)資料分屬不同的個人所有, 即使入股參加合作后, 資產(chǎn)仍是個人所有, 只不過入股后實行集體經(jīng)營;成員退出時可以帶走或通過轉(zhuǎn)讓處理自己入股的資產(chǎn)。二是成員自愿參加。合作型集體經(jīng)濟是建立在成員自愿基礎(chǔ)上的, 合作組織的基本原則是成員入社自愿, 退社自由, 農(nóng)民自愿組成的合作組織是單純的經(jīng)濟組織。三是成員有邊界的。只有帶資入股參加合作的人員才是組織成員, 不入股不能成為組織的成員;而且一個人入股成為組織的成員, 其家庭成員并不是組織的成員。四是經(jīng)營活動實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。合作經(jīng)濟組織的領(lǐng)導人員由入股成員民主選舉產(chǎn)生, 生產(chǎn)經(jīng)營等重大決策由成員民主決定, 不論成員入股多少, 選舉時實行一人一票的決策方式。五是集體經(jīng)營, 更多地體現(xiàn)在流通、信用等方面的合作, 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)則主要以家庭經(jīng)營為主。六是合作經(jīng)濟的經(jīng)營收益在成員之間按股份分配或按交易量返還成員, 有效克服了平均主義分配存在的弊端。
通過以上對比, 集體經(jīng)濟包含勞動者通過聯(lián)合與合作發(fā)展經(jīng)濟的多種組織形態(tài), 集體經(jīng)濟不等于集體所有制經(jīng)濟, 集體所有制經(jīng)濟只是集體經(jīng)濟的一種組織形態(tài), 發(fā)展壯大集體經(jīng)濟應(yīng)更多強調(diào)多種形式的集體經(jīng)濟, 而不應(yīng)一味追求生產(chǎn)資料集體所有。這應(yīng)該是發(fā)展集體經(jīng)濟的本意。農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織形態(tài)是一個不斷變化、逐步完善的過程。新中國成立以來, 發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟, 實行過生產(chǎn)資料個人所有基礎(chǔ)上的集體經(jīng)營 (互助組、合作社) , 經(jīng)歷過個人財產(chǎn)全部上交集體、“一大二公”的人民公社體制, 也實行過“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的組織形式, 也實行過家庭經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營結(jié)合的雙層經(jīng)營, 再到目前廣大農(nóng)村蓬勃興起的、多種形式的合作經(jīng)濟、股份合作經(jīng)濟, 實踐對農(nóng)村集體經(jīng)濟的探索和完善從來沒有停止。不同時期農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式各不相同, 隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高, 農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式也會不斷調(diào)整完善。
(二) 現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)
今后相當長一個時期, 建立在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上的股份合作制經(jīng)濟是中國發(fā)展集體經(jīng)濟的有效形式。綜合各方研究, 筆者認為現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)有3個方面:
一是社會主義的經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以社會主義的公有制為基礎(chǔ), 其以土地為中心的主要生產(chǎn)資料歸農(nóng)民集體所有, 并以憲法和法律直接予以確認。它是具有中國特色的社會主義在中國廣大農(nóng)村的經(jīng)濟基礎(chǔ)和組織保證。它適應(yīng)中國農(nóng)村在社會主義初級階段的必然發(fā)展規(guī)律, 也就是說能夠適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和維護最廣大農(nóng)民群眾的根本利益。農(nóng)村集體經(jīng)濟不同于蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊經(jīng)濟, 是我國在實踐中不斷探索、創(chuàng)造出來的, 它的存在有其合理性: (1) 社區(qū)性 (區(qū)域性) 。集體經(jīng)濟組織界定在一定區(qū)域范圍內(nèi), 集體經(jīng)濟組織與成員不可分割, 成員是封閉的圈子, 權(quán)利義務(wù)“進”則“與生俱來”, “退”則“自然棄失”, 不對外開放。 (2) 合作性 (共有性) 。集體資產(chǎn)由組織成員共同所有, 資產(chǎn)收益和勞動成果歸成員共同分享, 權(quán)利義務(wù)均等。 (3) 排他性。盡管集體經(jīng)濟組織的層次不盡相同, 小到村組, 大到鄉(xiāng)鎮(zhèn), 但每個集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)、成員邊界是清晰的, 上下左右不能侵權(quán)。 (4) 多功能性。集體經(jīng)濟組織既承擔了生產(chǎn)功能、生活功能, 還承擔了公共公益服務(wù)、社會管理等其他功能。
二是民事法律主體的其他組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法律和政策規(guī)定而建立, 有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所, 擁有獨立的財產(chǎn)和自主進行生產(chǎn)經(jīng)營的能力, 并能在一定的財產(chǎn)范圍內(nèi) (土地所有權(quán)除外) 獨立承擔民事責任, 符合民事主體的資格條件, 因此具有民事權(quán)利能力和民事行為能力。它與法人相似, 但在設(shè)立程序和條件、終止條件、生產(chǎn)經(jīng)營方式和目的、財產(chǎn) (主要是土地) 處分、管理職能等方面卻又不同于法人。故其作為民事主體, 有別于自然人和法人, 只能把它作為其他組織對待。
三是重合于農(nóng)村基層社會組織。按照《村民委員會組織法》規(guī)定, 農(nóng)村基層社會的自治組織雖然是村民委員會和其下設(shè)的村民小組, 但在當前的農(nóng)村基層組織中, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民小組或村民委員會大多是同一機構(gòu), 即兩枚印章一套機構(gòu)。二者決策機制相似, 實踐中職能相互重疊, 特別是對農(nóng)村基層社會的管理與服務(wù), 二者無法截然分開, 具有“政社合一性”。
綜上可見, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既不同于企業(yè)法人, 又不同于社會團體, 也不同于行政機關(guān), 自有其獨特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)。正是由于這種特殊性, 決定著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能作用及其成員的資格權(quán)利等重要內(nèi)容。
(三) 法學角度的認識
事實上, 關(guān)于中國農(nóng)村集體所有制的性質(zhì), 法律學者從不同的角度進行了研究。有的法學專家在與歷史上出現(xiàn)過的總有、合有 (共同共有) 、按份共有等這些團體所有制相比較后認為, 不能以共有來解釋土地的集體所有制。因為按份共有可以隨時分割財產(chǎn), 共同共有可以在結(jié)束之后分割財產(chǎn)。如果將集體所有權(quán)等同于一般的共有, 無論是按份共有還是共同共有, 都可能會導致集體財產(chǎn)完全私有化以及集體財產(chǎn)的不穩(wěn)定性。就中國的集體所有制而言, 作為一種團體所有, 與法制史上日耳曼法中以團體共同生存為目的的“總有”最相近。其相似之處如:團體享有所有權(quán);個人需先成為團體成員, 才能享有團體財產(chǎn)權(quán)益;團體成員眾多且不固定;團體具有財產(chǎn)的管理和處分權(quán), 而個人具有使用和收益權(quán);個人不得請求對團體財產(chǎn)進行分割, 連潛在份額也沒有等。實行總有制度的目的是在人口眾多、資源不足、物資匱乏的背景下, 保證有限的資源滿足團體成員共同生存的需要。人類為了團體的共同生存而實行總有制度, 是特定歷史條件決定的。隨著經(jīng)濟社會加快發(fā)展, 作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料的土地, 實行總有的經(jīng)濟社會等客觀環(huán)境發(fā)生了根本改變, 按照生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、社會存在決定社會意識的歷史唯物論原理, 應(yīng)適應(yīng)建立完善市場經(jīng)濟體制的要求, 將其改造為歸屬更清晰的權(quán)利形態(tài)。
二、我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進展情況和基本特征
據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計資料, 截至2015年底, 全國共有26個省 (區(qū)、市) 的5.9萬個村開展了產(chǎn)權(quán)制度改革, 占全國總村數(shù)的9.8%。改制村當年股金分紅411.13億元 (累計分紅總額2657.5億元) 。北京、上海、浙江、廣東、江蘇等省 (市) 完成改制的村占全國完成改制村數(shù)的90%左右。
中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革, 按改制層面來分類, 可分為村級改制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級改制, 以村級改制為主;按改制時間來分類, 可分為撤銷行政村后改制和不撤銷行政村建制直接改制, 以撤村后改制為主;按資產(chǎn)構(gòu)成來分類, 可分為存量折股型改制和增量配股型改制, 以存量折股型改制為主。從各地的實踐看, 改制的主要做法是將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營性實物資產(chǎn)和貨幣資產(chǎn), 經(jīng)過清產(chǎn)核資和評估以后, 按照勞動年限折成股份 (份額) 量化給本集體經(jīng)濟組織成員, 同時提取一定比例的公益金和公積金 (集體股) , 主要用于村委會或社區(qū)公共管理和村民公共福利事業(yè)支出, 并實行按勞分配與按股分紅相結(jié)合的分配制度。
多年的實踐證明, 中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的前提是必須堅持集體所有制, 而不能解散集體經(jīng)濟, 不能否定集體經(jīng)濟數(shù)十年的發(fā)展成果。中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革最適合的模式還是股份合作制, 通過股份合作制產(chǎn)權(quán)制度改革, 真正實現(xiàn)還權(quán)于民。
從內(nèi)容做法上看, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革主要通過調(diào)整早期股份合作制的某些制度安排, 進一步明晰和界定集體產(chǎn)權(quán)。一是資產(chǎn)量化范圍擴大, 由原來只是對集體經(jīng)營性資產(chǎn)凈值按一定標準折股量化擴展到與其他資產(chǎn)股份一起折股量化。二是股權(quán)設(shè)置上以個人股為主導, 集體股弱化, 現(xiàn)金募集股根據(jù)需要設(shè)置。三是實行固化股權(quán)配置, 穩(wěn)定分配關(guān)系。目前, 多數(shù)地方采取了固化股權(quán)的辦法, 即福利配股實行“生不增, 死不減;遷入不增, 遷出不減”, 允許個人股、募集股通過一定程序在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、繼承和贈予他人, 但不得抽回。
從制度特征上看, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革以股份合作制為主, 其制度設(shè)計仍然兼有合作制和股份制的特點。在股權(quán)設(shè)置上, 以集體經(jīng)濟組織成員個人股為主導, 體現(xiàn)了勞動者聯(lián)合的根本屬性。在股權(quán)界定上, 兼顧各類集體經(jīng)濟組織成員的利益, 且股東資格不向社會開放, 體現(xiàn)了合作經(jīng)濟非資本聯(lián)合的特征。
從組織功能上看, 改制后的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在具有企業(yè)性質(zhì)的同時, 還負擔著村委會或社區(qū)的公共服務(wù)與社會管理等公共管理職能。這些新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過在分配前預(yù)先提取公積金、公益金的形式來保證村委會或社區(qū)的公共管理職能。
從改制次序上看, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革由大城市近郊地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)率先興起, 并有向大城市遠郊農(nóng)村、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)城郊擴展的趨勢。在經(jīng)濟梯度發(fā)展規(guī)律的作用下, 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化逐步由大城市周邊農(nóng)村向遠郊農(nóng)村、由經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部推進, 為各地開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革提供了外在條件, 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不再是發(fā)達地區(qū)的專利。
三、推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的模式選擇
(一) 關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度改革形式選擇
《民法通則》將民事主體區(qū)分為公民和法人, 法人分為企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人4類。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與企業(yè)等法人組織屬于完全不同的組織類型, 其法人地位并未明確。有法律地位而無法人地位, 導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法作為完整的市場主體參與經(jīng)營競爭, 這個問題始終困擾著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革。
上海在推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革過程中, 根據(jù)各地實際情況和遇到的問題逐步探索了3種模式, 分別是有限責任公司、社區(qū)股份合作社和社區(qū)經(jīng)濟合作社。
一是有限責任公司。20世紀90年代和21世紀初的改革主要以有限責任公司為主。采取這種形式的優(yōu)勢是:有限責任公司是按照《公司法》登記的法人主體, 能獨立自主參加市場競爭。弊端是:為滿足有限責任公司股東50人以下的要求, 改革的村只能采取隱性股東的做法, 大部分集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利難以得到法律的認可和保護;其股東按股份享受分紅要繳納20%的紅利稅。
二是社區(qū)股份合作社。2009年, 針對有限責任公司要求股東50人以下, 改革村只能采取隱性股東的弊端, 上海市農(nóng)委會同發(fā)改委、工商局出臺了《關(guān)于上海推進農(nóng)村村級集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作的指導意見》, 參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》創(chuàng)新了社區(qū)股份合作社的改革形式。采取這種形式的優(yōu)勢是:社區(qū)股份合作社既有法人主體地位, 又有效解決了股東人數(shù)限制的問題。弊端是:社區(qū)股份合作社是參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》創(chuàng)新登記的法人主體, 但其本質(zhì)上并非是農(nóng)民專業(yè)合作社, 一方面不能做到入社、退社自愿, 另一方面社區(qū)資產(chǎn)股份合作制完全不同于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作制, 在經(jīng)營、管理等方面沒有完全適用的法律法規(guī), 且難以享受相關(guān)政策扶持, 其股東按股份享受分紅同樣要繳納20%的紅利稅。
三是社區(qū)經(jīng)濟合作社。2012年, 為了支持和鼓勵基層開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革, 減輕改制負擔, 上海市委、市政府出臺了《關(guān)于加快上海農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革發(fā)展的若干意見 (試行) 》, 創(chuàng)設(shè)了社區(qū)經(jīng)濟合作社這一改革形式, 社區(qū)經(jīng)濟合作社由政府頒發(fā)證明書, 并可憑證明書申領(lǐng)組織機構(gòu)代碼證, 建立財會制度進行實體化運作。采取這種形式的優(yōu)勢是:社區(qū)經(jīng)濟合作社中的成員可參照農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的形式, 按份額享受收益分配, 無須繳納20%的紅利稅。弊端是:社區(qū)經(jīng)濟合作社沒有法人主體地位, 不利于參與市場競爭。同時社區(qū)經(jīng)濟合作社不是法人主體, 無法作為出資人對外投資, 這在一定程度上影響了社區(qū)經(jīng)濟合作社的持續(xù)發(fā)展。近年來, 北京、上海等地在這方面有所探索。上海在實踐中要求各地依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況, 因地制宜地選擇自身實際的改革形式。近郊等經(jīng)濟發(fā)展水平較高以及撤村改制的地方, 主要采取有限責任公司和社區(qū)股份合作社的改革形式;中遠郊經(jīng)濟發(fā)展水平較一般以及未撤村改制的地方, 主要采取社區(qū)經(jīng)濟合作社這一改革形式。3種模式中, 上海主推社區(qū)經(jīng)濟合作社。截至2016年底, 全市已有14個區(qū)縣1621個村建立的1617個新型集體經(jīng)濟組織中, 社區(qū)經(jīng)濟合作社有1476個, 占94.8%;股份有限公司有42個, 占2.6%;股份合作社有33個, 占2.1%;其他6個, 占0.5%。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設(shè)總體方案的通知》, 農(nóng)業(yè)部即將制定出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記辦法》, 明確未來通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的新型集體經(jīng)濟組織登記為經(jīng)濟合作社 (股份經(jīng)濟合作社) , 同時明確農(nóng)業(yè)行政管理部門是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的登記管理機關(guān), 具體工作由縣級以上農(nóng)村經(jīng)營管理部門承擔。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記時, 將獲得全國統(tǒng)一社會信用代碼。這一問題取得了階段性的成效, 但這并非是長久之計, 圓滿的解決方法是在《民法總則》中將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織列為特殊法人, 并制定出臺《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》。
(二) 關(guān)于資產(chǎn)股權(quán) (份額) 設(shè)置模式選擇
首先, 究竟采取股權(quán)設(shè)置還是份額設(shè)置?上海的實踐是, 現(xiàn)階段面廣量大的農(nóng)村地區(qū)更側(cè)重于以份額的形式量化集體資產(chǎn), 在部分城市化發(fā)展進程較快地區(qū)則可實行股份形式量化集體資產(chǎn)。
其次, 股權(quán) (份額) 設(shè)置以什么為主要依據(jù)?目前各地的做法不盡相同。浙江省湖州市、江蘇省蘇州市按照某一時間節(jié)點, 按人頭股實行一人一股。上海各區(qū)無論是產(chǎn)權(quán)制度改革還是撤村建居集體資產(chǎn)的處置, 在股權(quán) (份額) 設(shè)置上都應(yīng)以“農(nóng)齡”為主要依據(jù)。因為以“農(nóng)齡”為股份設(shè)置的主要依據(jù), 較好地體現(xiàn)了人與戶的有機結(jié)合。當然, 農(nóng)齡是主要依據(jù), 但不是唯一依據(jù), 在實際操作過程中, 各地結(jié)合具體情況在維持以“農(nóng)齡”為股份設(shè)置主要依據(jù)的基礎(chǔ)上, 適當考慮人口、土地等其他因素, 將人與戶更有效地結(jié)合, 以戶為單位發(fā)放社員證, 并相應(yīng)明確戶內(nèi)每個成員的股權(quán) (份額) , 便于未來資產(chǎn)股權(quán) (份額) 的繼承。
此外, 是否設(shè)置集體股?各地的做法也不相同。一些地方在改制時設(shè)置了集體股, 主要是出于兩方面的考慮:一是擔心沒有集體股, 集體經(jīng)濟組織就失去了公有制性質(zhì);二是集體經(jīng)濟組織目前承擔了大量的公共服務(wù)職能, 需要通過設(shè)置集體股籌集公共事業(yè)所需經(jīng)費。而大部分地方則主張不設(shè)集體股, 主要是因為如果改制時保留集體股, 隨著城鎮(zhèn)化進程的急劇推進, 集體積累逐漸增加, 會再次出現(xiàn)集體股權(quán)屬關(guān)系不清晰的問題, 需要進行兩次改制;集體股在集體經(jīng)濟組織變更或重組時還將面臨再分配、再確權(quán)的問題, 極易產(chǎn)生新的矛盾。上海、江蘇、浙江等地在改制時原則上不提倡設(shè)置集體股。當然, 如果基層干部和群眾一致要求設(shè)置集體股, 則應(yīng)充分尊重群眾的選擇, 由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過公開程序自主決定。
對城鎮(zhèn)化進程較快、已實現(xiàn)“村改居”的地方, 應(yīng)明確不設(shè)置集體股, 其日常公共事業(yè)支出, 可通過在集體收益分配中提取公積金、公益金的方式來解決, 其具體比例或數(shù)額由改制后的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員 (代表) 會議在討論年度預(yù)決算時決定。當然, 究竟是否要設(shè)、比例多少, 最終還是由集體經(jīng)濟組織按照民主程序討論決定。農(nóng)村地區(qū)考慮到集體經(jīng)濟組織還承擔大量的農(nóng)村社會公共服務(wù)支出, 加上各級政府財政保障力度有限, 則可以設(shè)置一定比例的集體股 (一般不超過30%) 。
最后, 資產(chǎn)股權(quán) (份額) 管理究竟采取何種方式?各地都有不同的實踐。主要有兩種模式:隨人口變動而調(diào)整股權(quán)的動態(tài)管理模式, 以及不隨人口變動調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理模式。從全國范圍看, 只有少部分地區(qū)實行動態(tài)管理模式, 大部分完成改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都實行了“生不增、死不減、入不增、出不減”的股權(quán)固化管理模式。
廣東南海在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革中, 提出“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變”的改革措施, 倡導戶內(nèi)股權(quán)均等化, 明確以戶為單位進行股權(quán)登記和收益分紅, 明晰了集體產(chǎn)權(quán)歸屬和股權(quán)配置方式。
寧波市江東區(qū)賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份繼承權(quán)。被繼承人死亡后, 暫停其股權(quán)分紅, 紅利由集體保管;繼承人一般應(yīng)在被繼承人死亡后60日內(nèi)依照有關(guān)規(guī)定辦理股權(quán)繼承手續(xù), 待辦妥股權(quán)繼承手續(xù)后, 補發(fā)股權(quán)紅利。股權(quán)繼承, 根據(jù)《中華人民共和國繼承法》的規(guī)定, 在沒有遺贈、扶養(yǎng)協(xié)議及書面遺囑時, 按照法定順序繼承。有遺贈扶養(yǎng)協(xié)議的人, 按照遺贈扶養(yǎng)協(xié)議, 可以取得相應(yīng)股權(quán)。無法定繼承人, 也沒有扶養(yǎng)的人, 且被繼承人生前無遺囑、無遺贈扶養(yǎng)協(xié)議的, 在被繼承股東死亡后, 其所持有股份收回歸股份社區(qū)經(jīng)濟合作社集體所有。股權(quán)繼承時, 應(yīng)到公證處辦理公證手續(xù)。
江蘇省蘇州市對改制后的股權(quán)管理倡導實行靜態(tài)固化, 從2015年起實行股權(quán)固化改革, 將原村級集體資產(chǎn), 按照一定標準將股權(quán)份額量化給集體經(jīng)濟組織, 實行股權(quán)量化到人、固化到戶, 以戶為單位“增人不增股、減人不減股”, 不因家庭成員戶籍、人口發(fā)生變化而調(diào)整股權(quán), 讓農(nóng)民擁有長久穩(wěn)定的集體資產(chǎn)收益權(quán)利。
對如何選擇股權(quán)管理模式, 總的原則是提倡實行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式, 并把握在起點公平基礎(chǔ)上更多體現(xiàn)效率。可區(qū)分兩種情況:一是在城市化地區(qū)已撤制村組的地方, 對入股股民的股權(quán)應(yīng)實行靜態(tài)、基本封閉的管理模式。從經(jīng)驗看, 必須嚴格限制股權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓, 除內(nèi)部股民自由轉(zhuǎn)讓外, 不允許外來人員受讓本公司股權(quán);防止內(nèi)部股民惡意買賣股權(quán);內(nèi)部股民股權(quán)轉(zhuǎn)讓、親人間的繼承或贈予必須經(jīng)個人或家庭申請、董事會同意、雙方簽字確認、司法公證 (家庭成員增減屬家庭內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化的事情, 由家庭內(nèi)部協(xié)商確定) 。二是對農(nóng)村地區(qū)村委會和村集體經(jīng)濟組織都還共同存在的地方, 其股權(quán) (實質(zhì)是份額) 可實行動態(tài)管理模式 (因為這些地區(qū)有不少資產(chǎn)都屬資源性資產(chǎn), 價值尚未真正體現(xiàn), 權(quán)能的內(nèi)涵與價值都在變化中) , 待撤制村組時, 可及時鎖定基數(shù), 實行靜態(tài)固化管理。
(三) 關(guān)于新型集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)模式選擇
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目的是建立完善的組織治理結(jié)構(gòu)。這是推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的核心工作。
上海明確, 改革后組建的新型集體經(jīng)濟組織要建立健全成員 (股東) 代表會議、理事 (董事) 會和監(jiān)事會等組織治理結(jié)構(gòu), 充分保障集體經(jīng)濟組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要根據(jù)合作社 (公司) 章程, 不斷完善社區(qū)股份合作社、有限責任公司的成員 (股東) 代表會議、董事會和監(jiān)事會等法人治理結(jié)構(gòu);建立社區(qū)經(jīng)濟合作社成員 (股東) 代表會議制度和理事會、監(jiān)事會, 并規(guī)范運作, 特別是村經(jīng)濟合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合社的理事長應(yīng)在具有集體經(jīng)濟組織成員資格的人選中選舉產(chǎn)生;對目前暫由沒有本集體經(jīng)濟組織成員資格的黨政領(lǐng)導干部兼任理事長的, 在過渡期內(nèi)要注重做好人才培養(yǎng)和政策宣傳工作, 待過渡期滿應(yīng)按政策規(guī)定改選理事長人選。村委會主任和經(jīng)濟合作社理事長應(yīng)分設(shè), 一般不能由同一人兼任。村黨支部書記為本集體經(jīng)濟組織成員, 建議其兼任經(jīng)濟合作社理事長, 但一般不宜同時兼任村委會主任。村黨支部書記不是本集體經(jīng)濟組織成員, 村集體經(jīng)濟組織可依照章程, 聘書記為外部理事, 書記通過選舉兼任經(jīng)濟合作社理事長。從全國各地的實踐看, 目前已完成產(chǎn)權(quán)制度改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織, 其董事長或理事長大多仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記或村書記兼任 (一些書記是外派的, 往往不是本集體經(jīng)濟組織成員) 。
要堅定不移健全新型集體經(jīng)濟的組織治理結(jié)構(gòu)。要健全各級農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的職能, 加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織重大項目投資、大額度資金使用、資產(chǎn)變動、收益分配方案、財務(wù)審計和重要人事安排等重大事項的審核。全面建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站, 由農(nóng)經(jīng)站具體承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的日常工作。少數(shù)改制為有限責任公司和社區(qū)股份合作社的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理機構(gòu), 則按照相關(guān)法律政策規(guī)定來操作。改制后成立的經(jīng)濟合作社依法代表全體成員行使農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán), 是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體。經(jīng)濟合作社依照章程建立成員代表會議制度、成立理事會和監(jiān)事會。成員代表會議是改制后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)力機構(gòu), 凡涉及集體資產(chǎn)和成員切身利益的重大事項, 必須提交成員代表會議討論, 經(jīng)2/3以上代表同意方可實行, 并及時上報給上級集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。理事會作為成員代表會議的執(zhí)行機構(gòu), 負責經(jīng)濟合作社的日常事務(wù)管理工作。監(jiān)事會作為監(jiān)督機構(gòu), 代表經(jīng)濟合作社全體成員對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理活動進行監(jiān)督。經(jīng)濟合作社理事會理事和理事長候選人應(yīng)當奉公守法、熟悉經(jīng)營管理、善于組織協(xié)調(diào)、在成員中有一定的聲望。理事會理事和理事長由成員代表會議一并選舉產(chǎn)生。社區(qū)經(jīng)濟合作社理事會可以聘用職業(yè)經(jīng)理人來經(jīng)營管理經(jīng)濟合作社。經(jīng)濟合作社監(jiān)事長由上級集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會委派, 監(jiān)事會監(jiān)事由成員代表會議選舉產(chǎn)生。
(四) 關(guān)于推進“村經(jīng)分離”模式選擇
當前已改制地區(qū)反映, 改制后村黨支部、村集體經(jīng)濟組織與村民委員會三者關(guān)系如不妥善處理好, 就達不到改制的初衷。事實上, 如果新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍然承擔了村委會或社區(qū)公共管理的職能和相應(yīng)的費用, 長此以往, 這既會影響甚至拖累新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展, 又易引發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與村委會或社區(qū)居民之間的矛盾。
應(yīng)積極創(chuàng)造條件, 加快推進改制后農(nóng)村基層組織政治職能、公共服務(wù)職能和經(jīng)濟職能的相互分離。村級黨組織要發(fā)揮好領(lǐng)導核心的作用, 領(lǐng)導和支持基層各種組織依法行使職權(quán)。村民自治組織要依法開展群眾自治, 搞好自治管理和公共服務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責集體經(jīng)濟的運營和管理, 發(fā)展壯大集體經(jīng)濟, 提高集體經(jīng)濟組織成員的財產(chǎn)性收入。
推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后的一項重要制度安排就是實行“村經(jīng)分離”。所謂“村經(jīng)分離”, 是指新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村委會在職能、經(jīng)費、人員等方面實行分離, 其中主要是經(jīng)費的分賬使用和分賬管理。目前, 這項改革已在上海郊區(qū)、廣東東莞、江蘇蘇州等地進行了有益的探索。
在城鎮(zhèn)化進程快、已撤村建居的地方, 原村委會承擔的社會管理職能可以轉(zhuǎn)交相應(yīng)的社區(qū) (居委會) , 相關(guān)費用納入社區(qū) (居委會) 財政支出予以保障。改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要負責集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理, 并按股向其成員分紅, 不再承擔社會管理的相關(guān)費用。
在尚未撤村建居、但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已改制的地方, 有兩種類型:一是在不撤制村隊的改制地區(qū), 區(qū)、鎮(zhèn)領(lǐng)導重視, 經(jīng)濟條件較好, 應(yīng)積極試行“村經(jīng)分離”。村委會主要承擔社會管理職能, 相關(guān)費用由各級財政予以保障;改革后建立的新型集體經(jīng)濟組織承擔經(jīng)濟職能, 主要負責集體資產(chǎn)經(jīng)營管理, 并按股 (份額) 向農(nóng)民分紅。產(chǎn)權(quán)制度改革時可通過設(shè)立集體股或在章程中明確留公積金、公益金。設(shè)立集體股的, 股份收益用于增加集體經(jīng)濟組織成員福利或經(jīng)成員同意后適當用于相關(guān)社會管理職能, 改善成員生產(chǎn)生活條件。村委會和新型集體經(jīng)濟組織賬目要分設(shè), 并按相應(yīng)會計制度加強賬務(wù)管理。村干部和新型集體經(jīng)濟組織董 (理) 事會、監(jiān)事會等相關(guān)經(jīng)營管理人員可交叉任職, 并根據(jù)其承擔的社會管理服務(wù)職能和經(jīng)營管理活動業(yè)績分別考核, 由村委會和新型集體經(jīng)濟組織分別發(fā)放報酬。二是在不撤制村隊的改制地區(qū), 如確受區(qū)、鎮(zhèn)財力所限, 一時尚難有條件開展“村經(jīng)分離”試點的, 應(yīng)理清村經(jīng)關(guān)系, 加強經(jīng)濟賬目管理, 做到村經(jīng)進出賬目清晰, 不搞混賬。探索通過政府購買服務(wù)的方式, 逐步減少依法應(yīng)由政府承擔、而實際由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔的基本公共服務(wù)支出, 按照“財隨事走”的原則, 逐步由財政資金承擔條線下達任務(wù)的經(jīng)費;村干部基本報酬費用原則由上一級部門承擔, 需要動用村集體經(jīng)濟組織費用的, 應(yīng)嚴格相關(guān)審批制度, 充分遵循民主程序。待條件成熟, 應(yīng)及時試行“村經(jīng)分離”。
(五) 關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革模式選擇
與村級相比, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)量更大, 涉及面更廣, 改制政策性更強, 情況更復(fù)雜。在加快推進村級集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的同時, 還應(yīng)關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革, 積極開展試點。目前從全國各地的情況看, 只有上海和北京在推進這項改革。
上海從2016年起明確將改革工作重心由村一級轉(zhuǎn)向鎮(zhèn)一級, 到2016年底已完成改制鎮(zhèn)一級25個。上海已完成和正在推進鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革的, 都成立了鎮(zhèn)級經(jīng)濟合作聯(lián)社, 主要有4種改革類型:
一是成立鎮(zhèn)級農(nóng)村集體經(jīng)濟合作聯(lián)社, 鎮(zhèn)村聯(lián)動, 份額量化到鎮(zhèn)一級全體農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。成員按照每個鎮(zhèn)的標準獲得收益分配, 以松江區(qū)相關(guān)鎮(zhèn)為代表。
二是深度城市化地區(qū), 村一級建制雖然已經(jīng)撤銷, 但村經(jīng)濟合作社齊全, 成立鎮(zhèn)級農(nóng)村集體經(jīng)濟合作 (聯(lián)) 社, 按照農(nóng)齡、土地等多種因素綜合考慮份額量化到村經(jīng)濟合作社, 再由村經(jīng)濟合作社將收益量化到成員。成員按照每個村經(jīng)濟合作社的標準獲得收益分配, 以閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)為代表。
三是推進城市化進程中, 個別村級建制已經(jīng)撤銷且沒有設(shè)立經(jīng)濟合作社, 而大多數(shù)村則建立了經(jīng)濟合作社, 成立鎮(zhèn)級農(nóng)村集體經(jīng)濟合作聯(lián)社, 將鎮(zhèn)級集體收益按照不同村“農(nóng)齡+土地”的系數(shù)折算成一定的比例份額量化至村經(jīng)濟合作社, 再由村經(jīng)濟合作社分配給社員。成員按照每個村經(jīng)濟合作社的標準獲得收益分配, 以浦東新區(qū)唐鎮(zhèn)為代表。
四是深度城市化地區(qū), 村一級建制已經(jīng)全部撤銷, 也完全沒有建立村經(jīng)濟合作社, 按農(nóng)齡為主要依據(jù), 將鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)量化到全鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員, 以長寧區(qū)新涇鎮(zhèn)為代表。
北京市195個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織中, 已經(jīng)有19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了產(chǎn)權(quán)制度改革, 按照不同的分類標準主要分為以下形式:
按照持股股東, 可以分為3類:一是個人股東持股型。如朝陽區(qū)大屯鄉(xiāng)、奧運村鄉(xiāng)和海淀區(qū)的玉淵潭鄉(xiāng)、東升鄉(xiāng), 都是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體凈資產(chǎn)直接量化給享有鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織成員個人。二是村集體經(jīng)濟組織持股型。如朝陽區(qū)的崔各莊、金盞、孫河3個鄉(xiāng), 豐臺區(qū)的盧溝橋、王佐兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及門頭溝區(qū)的9個鎮(zhèn), 都是村集體經(jīng)濟組織作為團體股東持有鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型集體經(jīng)濟組織的股份。三是個人股東與團體股東共同持股型, 豐臺區(qū)南苑鄉(xiāng)采取此種改革形式。
按照股份構(gòu)成, 可以分為兩類:一是集體凈資產(chǎn)量化型。即將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體凈資產(chǎn)按照一定標準 (如集體經(jīng)濟組織成員勞動工齡、占用村級土地數(shù)量、村集體經(jīng)濟組織成員數(shù)量等指標) 直接量化給集體經(jīng)濟組織。有16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取的是集體凈資產(chǎn)量化性改革。二是土地股份合作制。朝陽區(qū)的崔各莊、金盞、孫河3個鄉(xiāng)實行的是土地股份合作制改革。主要做法是在村級實行產(chǎn)權(quán)制度改革組建村股份社區(qū)經(jīng)濟合作社的基礎(chǔ)上, 由村股份社區(qū)經(jīng)濟合作社股東代表大會作出決議, 將本村集體土地使用權(quán)作為股份投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地股份聯(lián)合社。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地股份聯(lián)合社負責統(tǒng)一開發(fā)利用各村集體土地, 所得收益按照各村持有的土地股份分配。
推進鎮(zhèn)級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革, 應(yīng)借鑒村一級的改制經(jīng)驗和做法, 通過以點帶面, 逐步予以推進。政府要從綜合解決現(xiàn)實農(nóng)村矛盾糾紛和保護最廣大農(nóng)民長遠利益的高度, 依靠群眾找準群眾利益平衡點和社會和諧公約數(shù)。在資產(chǎn)量化上, 清產(chǎn)核資結(jié)果及折股計值資產(chǎn)公開公示, 群眾有需要的, 可進行評估;在股種設(shè)置上, 重在簡便易行, 推動權(quán)跟人走, 在把握原則的基礎(chǔ)上允許多樣化、多元化設(shè)置;在股權(quán)配置上, 重在公平公正, 倡導“廣覆蓋、寬接受、走程序”, 確保“復(fù)雜問題程序化、程序問題民主化、民主問題公開化”, 妥善處理特殊群體和歷史遺留問題, 促進改革平穩(wěn)有序推進。
在具體推進過程中, 應(yīng)牢牢把握3個關(guān)鍵:一是理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系。以明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)和農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)為重點, 推進集體資金和財政資金分賬管理, 為今后推進鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革試點打好基礎(chǔ)。二是合理設(shè)置份額 (股權(quán)) 。綜合考慮農(nóng)齡、土地、人頭等因素, 合理確定份額 (股份) , 并以此為依據(jù), 將收益分配至所屬的各村級集體經(jīng)濟組織。三是公開、公平、公正。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織改制同樣要充分尊重群眾的意愿, 堅持民主決策, 確保集體經(jīng)濟組織成員對這項改革的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán), 將公開、公正、公平的精神貫穿于改革的全過程。
(六) 關(guān)于集體資產(chǎn)股份流轉(zhuǎn)和有償退出模式選擇
目前, 全國各地實行集體資產(chǎn)股份流轉(zhuǎn)和有償退出的很少。寧波市對村集體土地基本被征用、已完成撤村建居、舊村改造、社會保障和社會事務(wù)管理與城市完全接軌的股份社區(qū)經(jīng)濟合作社 (或村集體經(jīng)濟組織) , 在充分尊重絕大多數(shù)成員意愿的基礎(chǔ)上, 通過實施公司化改造或資產(chǎn)清算, 探索市場化改革或有序退出機制。通過優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu), 在資產(chǎn)評估基礎(chǔ)上, 通過拍賣、轉(zhuǎn)讓等手段, 在股東內(nèi)部進行公開競價, 實施股權(quán)重組, 建成1個或若干個具有市場主體地位的公司制法人實體。新組建法人實體在設(shè)立之初原則上只局限于原股東, 成立后實行公司化運作, 股權(quán)可轉(zhuǎn)讓。股權(quán)轉(zhuǎn)讓需簽訂轉(zhuǎn)讓格式合同, 經(jīng)股東代表大會公證后實行登記過戶。對無力實施公司化改革的股份社, 經(jīng)股東代表提議, 全體股東投票決定, 鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道) 同意, 并履行清算、公告手續(xù)后, 合作社實行終止退出 (見圖1) 。2015年5月, 全市已有6個股份合作制全部退出, 如余姚市蘭江街道南郊股份社、江北區(qū)莊橋街道邵家股份社等。
圖1 農(nóng)民集體資產(chǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓操作程序
目前, 全國各地探索股權(quán)轉(zhuǎn)讓和退出之所以很少, 分析其主要原因:一是股權(quán)流轉(zhuǎn)受制約。股權(quán)主要功能被視作分配的依據(jù), 從而導致股權(quán)在現(xiàn)實中難以流轉(zhuǎn)起來。二是經(jīng)營機制搞活受制約。農(nóng)民對經(jīng)營風險存在強烈的回避心理, 發(fā)展活力不足;董事會成員等經(jīng)營管理者一般只能拿到由上級政府核定的工資薪酬, 缺乏開拓創(chuàng)新的物質(zhì)利益激勵。三是經(jīng)營人才素質(zhì)受制約。董事會成員大都是原村社班子人員, 經(jīng)營能力普遍偏低。四是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)滯后。
應(yīng)該說, 在市場經(jīng)濟體制下, 只有集體資產(chǎn)股權(quán)自由流轉(zhuǎn)和有償退出, 才能實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合, 體現(xiàn)農(nóng)民所持集體資產(chǎn)股份的價值, 顯現(xiàn)其作為生產(chǎn)要素的潛在市場價值。改革的思路是要以確定“集體成員”為突破口, 解決集體資產(chǎn)量化的成員邊界問題。要在確定公平起點的基礎(chǔ)上, 發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用, 淡化成員權(quán)、強化股東契約權(quán)。弱化農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織成員的所有者的角色, 強化其作為資源要素所有者和要素貢獻者的角色。因此, 從長遠看, 為充分發(fā)揮集體資產(chǎn)股份自由流轉(zhuǎn)的效應(yīng), 應(yīng)該賦予其流轉(zhuǎn)和有償退出的權(quán)能。未來對農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)可根據(jù)集體經(jīng)濟組織的發(fā)展現(xiàn)狀、自身條件等因素, 探尋一條最適合其退出道路, 最大限度地盤活和發(fā)揮集體資產(chǎn)的作用。即未來集體經(jīng)濟的發(fā)展方向應(yīng)是從封閉走向開放, 從固化走向流動。如對于各方面均不占據(jù)優(yōu)勢的集體經(jīng)濟, 宜采取直接破產(chǎn)方式退出市場競爭;具有某些優(yōu)勢, 但難以為繼的, 可突出其優(yōu)勢, 采取資產(chǎn)重組、進行股份制改革等方式, 實現(xiàn)退出轉(zhuǎn)型。當然在實行退出機制時, 還要配套完善集體經(jīng)濟組織退出相關(guān)政策法規(guī)。
需要提出的是, 考慮到當前中國農(nóng)村社會的開放程度和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展狀況, 目前農(nóng)村集體資產(chǎn)股份控制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓, 全面對外流轉(zhuǎn)的條件尚不具備, 集體資產(chǎn)股份有償退出應(yīng)有條件試行。這是因為改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織, 其成員所獲得的股權(quán), 大多還是福利性質(zhì)的, 在很大程度上還承擔著農(nóng)村社會保障的職能, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員也沒有將集體資產(chǎn)股權(quán)對外流轉(zhuǎn)的意愿。加之目前大部分地方未將土地資源納入改制的范圍, 農(nóng)村集體資產(chǎn)的價值并未完全顯化。為了切實保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資產(chǎn)收益權(quán), 確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值, 現(xiàn)階段農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)不宜對外開放流轉(zhuǎn), 在本集體經(jīng)濟內(nèi)部流轉(zhuǎn)或由本集體贖回, 以防止外來資金進入后控股農(nóng)村集體經(jīng)濟。當然, 將來隨著城市化、市場化程度加大, 農(nóng)村集體資產(chǎn)價值不斷顯化, 股權(quán)流轉(zhuǎn)制度不斷健全, 可以在風險可控的前提下試行農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)對外開放流轉(zhuǎn), 逐步探索生產(chǎn)要素的流動方式。
(七) 關(guān)于集體資產(chǎn)股權(quán)抵押和擔保模式選擇
這方面的探索全國鮮有案例。浙江省一些地方進行了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的抵押、擔保改革探索, 但量總體都不大, 而且都屬起步階段, 主要有以下3種模式:
一是按資產(chǎn)市場價評估進行抵押擔保 (德清) 。德清縣的主要做法是, 對符合條件的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織成員 (自然人或涉農(nóng)企業(yè)) 為滿足生產(chǎn)、經(jīng)營、創(chuàng)業(yè)等資金需求, 經(jīng)有關(guān)部門對農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)確權(quán)后, 以合法取得的農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)作為抵押向銀行申請貸款, 抵押當事人按照市場評估價值或雙方認可的價值簽訂抵押合同和貸款合同, 辦理抵押登記手續(xù), 金融機構(gòu)據(jù)此發(fā)放貸款。借款人獲得的信貸資金必須用于創(chuàng)業(yè)或發(fā)展再生產(chǎn)。
二是按資產(chǎn)股份預(yù)期收益進行抵押擔保 (寧波) 。2009年起, 寧波市江東、江北等區(qū)先行先試, 在征求股東代表會議同意的基礎(chǔ)上, 堅持方便、優(yōu)惠、靈活的原則, 把股份社區(qū)經(jīng)濟合作社股權(quán)納入農(nóng)村有效擔保物范圍, 依托轄區(qū)農(nóng)村金融機構(gòu), 建立股權(quán)融資平臺, 制定具體操作辦法, 建立風險防范機制, 允許農(nóng)民利用股權(quán) (按資產(chǎn)股份預(yù)期收益) 開展抵押貸款融資, 切實解決農(nóng)民生產(chǎn)生活資金需求。在具體操作時, 江東區(qū)與農(nóng)村信用社協(xié)商后, 明確股民可以按照自己股權(quán)所占資產(chǎn)一定比例獲得抵押貸款, 已有100多人試行了股權(quán)抵押融資, 合計融資3000多萬元, 個人最高融資額達37萬元。江北區(qū)實行股民股權(quán)所占資產(chǎn)總額的70%比例獲得抵押貸款, 同時由財政建立抵押貸款風險基金, 承擔一定比例的不良貸款風險, 并根據(jù)貸款額度對信用社開展獎勵。截至2015年5月底, 寧波市累計已有1283戶農(nóng)戶獲得貸款, 貸款總額6914萬元, 有效激發(fā)了農(nóng)民群眾的自主創(chuàng)業(yè)熱情。
寧波市股權(quán)抵押融資辦理程序主要包括4個方面: (1) 簽訂合作協(xié)議。金融機構(gòu)與股份社區(qū)經(jīng)濟合作社簽訂《股權(quán)抵押貸款合作協(xié)議》, 明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。 (2) 進行股權(quán)抵押登記。股份社區(qū)經(jīng)濟合作社進行股權(quán)抵押登記, 并向金融機構(gòu)出具股權(quán)抵押登記證明書, 確保在股權(quán)登記后, 未經(jīng)金融機構(gòu)同意, 股權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、掛失、繼承或贈予。 (3) 簽訂借款合同。經(jīng)審查符合條件的, 借款人與金融機構(gòu)簽訂《抵押借款合同》。 (4) 解除股權(quán)抵押登記。貸款歸還完畢, 借款人與金融機構(gòu)解除股權(quán)抵押登記。
三是按信用定額進行抵押擔保 (海鹽) 。海鹽縣在探索采用信用定額方式進行抵押擔保。海鹽縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社村推出農(nóng)戶小額信用貸款, 該貸款信用社基于農(nóng)戶及個人的信譽, 在核定的額度和期限內(nèi)向農(nóng)戶發(fā)放的無須提供擔保的信用貸款, 農(nóng)戶小額信用貸款直接服務(wù)于三農(nóng)建設(shè), 實行“一次授信、隨用隨貸、余額控制、循環(huán)使用、動態(tài)調(diào)整”。信用社在集中授信與公議評定的貸款授信額度內(nèi)將確定一定額度的農(nóng)戶小額信用貸款, 并實行利率優(yōu)惠等政策。
2016年6月, 上海市閔行區(qū)制定出臺了《村集體經(jīng)濟組織股權(quán)管理暫行辦法》, 對完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等6項權(quán)能提出了具體辦法。在探索股權(quán)抵押擔保新思路的過程中, 鑒于當前農(nóng)村集體資產(chǎn)反映的是賬面價值, 若采用評估的方法確認股權(quán)價值, 評估的費用較大 (因為土地不包含在內(nèi), 無法體現(xiàn)資產(chǎn)的全部價值) , 結(jié)合閔行區(qū)實際借鑒參考浙江省在股權(quán)抵押擔保方面采取的3種方法, 農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔保采用授信額度方式:一是建立每戶成員的信用檔案。村鎮(zhèn)銀行應(yīng)根據(jù)借款申請人財務(wù)能力 (負債和收入情況) 、股權(quán)、信用記錄等建立信用檔案。二是確定貸款額度。村鎮(zhèn)銀行應(yīng)根據(jù)申請人的信用檔案、資金需求、自有資金比例等因素綜合確定借款人貸款額度。三是質(zhì)押貸款。借款人提出申請, 并提供相應(yīng)材料;經(jīng)所在村集體經(jīng)濟組織審查同意, 取得股份抵押登記證明材料;村鎮(zhèn)銀行進行審查、審批。簽訂合同, 發(fā)放貸款。
上述這些探索主要是把股份社區(qū)經(jīng)濟合作社股權(quán) (主要是預(yù)期資產(chǎn)股權(quán)收益) 納入農(nóng)村有效擔保物范圍, 依托轄區(qū)農(nóng)村金融機構(gòu), 建立股權(quán)融資平臺, 制定具體操作辦法, 切實解決農(nóng)民生產(chǎn)生活資金需求。從近年的實踐情況看, 農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔保的風險是可控的, 因為股份經(jīng)濟合作社的經(jīng)濟狀況較好, 即使出現(xiàn)貸款風險完全能夠通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、分紅收益來彌補。對此, 各地可以因地制宜采取不同的方式繼續(xù)進行探索。
(八) 關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革趨勢的模式選擇
當前和今后一段時期, 我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要任務(wù):一是分權(quán)。沒有分權(quán)的, 抓緊分權(quán);已分權(quán)的, 要規(guī)范分權(quán)。二是賦權(quán)。賦予各類集體資產(chǎn)用益物權(quán)人的部分處分權(quán)。三是活權(quán)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場及交易規(guī)則。四是保權(quán)。固化和保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利。
要堅持分類推進, 把握農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革的歷史要求, 對全面完成改革后的經(jīng)濟合作社, 因地制宜、分類指導做好改革深化的文章。
第一類, 高度城市化區(qū)域的經(jīng)濟合作社。可逐步探索向股份有限公司及相應(yīng)法人治理模式轉(zhuǎn)型, 走向現(xiàn)代企業(yè), 特別是對于土地已全部征用, 農(nóng)民社會保障已全部落實的, 可探索讓資源、股權(quán)等充分流動, 有條件的可引入其他市場主體合作發(fā)展。個別資產(chǎn)量極少的經(jīng)民主決策和上級批準, 也完全可終止解散。
第二類, 即將城鎮(zhèn)化區(qū)域的經(jīng)濟合作社。根據(jù)撤村建居和公共服務(wù)均等覆蓋的進程, 理清基層黨組織、新型集體經(jīng)濟組織與農(nóng)村自治組織之間的關(guān)系, 有序推進“政社分離”“政經(jīng)分離”, 待完全城市化后走第一類經(jīng)濟合作社發(fā)展路子。
第三類, 將長期處于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟合作社。要牢牢堅持和穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的底線, 重在創(chuàng)新和完善經(jīng)營治理機制, 建立份額制的集體經(jīng)濟改革模式, 多措并舉發(fā)展壯大集體經(jīng)濟, 促進農(nóng)村集體經(jīng)濟保值增值, 讓農(nóng)民得到實惠。
推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進程可由制度化、規(guī)范化、市場化和法制化4個階段組成, 這恰好與建立“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格”的產(chǎn)權(quán)制度改革總體目標一一對應(yīng)和相互吻合。推進產(chǎn)權(quán)制度改革制度化的目的是實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)歸屬清晰, 工作著力點是開展清產(chǎn)核資、進行成員界定、實行農(nóng)齡統(tǒng)計、科學股份設(shè)置、做到陽光運作、建立“三會四權(quán)”。推進產(chǎn)權(quán)制度改革規(guī)范化的目的是實現(xiàn)權(quán)能完整, 工作著力點是明確:股權(quán)管理屬于動態(tài)還是靜態(tài)?要不要設(shè)置集體股?現(xiàn)有的干部股如何退出?如何處理產(chǎn)權(quán)制度改革與原有的企業(yè)改制?怎樣做到改革公正公平?推進產(chǎn)權(quán)制度改革市場化的目的是實現(xiàn)流轉(zhuǎn)順暢, 工作著力點是在市場經(jīng)濟體制下, 讓農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn), 真正實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合, 體現(xiàn)農(nóng)民所持集體資產(chǎn)股份的價值, 發(fā)現(xiàn)其作為要素的市場潛在價值。推進產(chǎn)權(quán)制度改革法制化的目的是實現(xiàn)保護嚴格, 工作的著力點是制定法律法規(guī), 明確集體經(jīng)濟組織的法律地位、法人地位、投資方式、管理形式, 確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值, 切實加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理。
實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能是一個較漫長的過程。就全國面上看, 現(xiàn)階段重點是用好并管好集體資產(chǎn), 既要防止在改革中少數(shù)人對集體經(jīng)濟的侵占, 非法處置集體資產(chǎn);又要防止集體經(jīng)濟被社會資本所侵吞, 非法控制集體資產(chǎn)。今后, 隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)價值不斷顯化、隨著法律法規(guī)不斷健全, 可不斷加大改革力度、深度和強度, 引入現(xiàn)代企業(yè)制度和市場主體, 充分完善集體經(jīng)濟資產(chǎn)股份權(quán)能。
結(jié)語
當前, 我國國民經(jīng)濟進入新常態(tài), 社會發(fā)展進入新階段, 改革進入深水區(qū)。聚焦到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟, 迫切需要調(diào)整的生產(chǎn)關(guān)系就是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度, 這也是改革難度最大, 最能體現(xiàn)深水區(qū)和硬骨頭的內(nèi)容。農(nóng)村集體資產(chǎn)的形成積累, 以及維護和與此相關(guān)的制度改革, 是我們在實踐中不斷探索、創(chuàng)造出來的, 沒有歷史現(xiàn)成道路可循。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革前涉及的問題, 在西方農(nóng)村制度規(guī)范中完全不曾存在, 也不同于馬克思恩格斯經(jīng)典理論, 包括蘇聯(lián)搞過的集體農(nóng)莊, 它是對我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展組織形式和運營機制的豐富和創(chuàng)新, 沒有國外先進經(jīng)驗可鑒。同時, 由于我國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡, 東中西部地區(qū)差別非常大, 改革動力不足也是客觀事實。此外, 改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度, 不僅是做大蛋糕的問題, 更大程度上是在分蛋糕。一部分人得利, 處理不好另一部分人不得利甚至受損是大概率事件, 由此意味著利益矛盾更加聚集。
我國推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革是一個漸進的過程。各個地區(qū)的基本情況不一, 發(fā)展階段也不相同, 改革進程有快有慢, 對應(yīng)的工作重心也各有側(cè)重。筆者主要為各地提供一個可借鑒、可操作的改革模式, 以利于穩(wěn)步推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革, 而改革的根本在于健全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求、以公平為核心原則的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護法律制度。應(yīng)抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的法律, 賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格, 明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系, 依法維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的權(quán)益, 賦予農(nóng)民更加充分而有保障的基本權(quán)益。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：科學發(fā)展2017年04期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
