摘要：對(duì)土地實(shí)行用途管制既是國(guó)際通行也是歷代實(shí)行的做法，我國(guó)更有必要加強(qiáng)土地用途管制。農(nóng)村土地集體所有制是土地用途管制之下的一項(xiàng)農(nóng)村基本制度，集體所有制中主要土地配置制度是遵循土地用途管制的體現(xiàn)。
土地用途管制與農(nóng)村土地集體所有制有無(wú)關(guān)系？有怎樣的一種關(guān)系？弄清楚這兩個(gè)問(wèn)題，有利于深入理解“三農(nóng)”基本制度，深化農(nóng)村土地制度改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
一、對(duì)土地實(shí)行用途管制既是國(guó)際通行也是歷代實(shí)行的做法
土地是人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要生產(chǎn)資料、居住生活的重要載體，又具有稀缺性。因此，土地利用會(huì)產(chǎn)生非常強(qiáng)的外部性，既會(huì)影響每個(gè)人的切身利益，也會(huì)影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；既關(guān)系到公共利益與個(gè)人利益的建構(gòu)與平衡，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適。因此，任一國(guó)家對(duì)土地利用，包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地等，都實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。即使是實(shí)行土地私有制的國(guó)家，也對(duì)土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地用途管制的本質(zhì)是公權(quán)對(duì)私權(quán)的約束，體現(xiàn)了一國(guó)政府對(duì)土地的最終所有權(quán)和處分權(quán)，以最大程度滿(mǎn)足社會(huì)公共利益。土地利用必須按規(guī)劃分類(lèi)管理、分類(lèi)利用，不同類(lèi)別、不同用途的土地不能隨意改變使用，尤其要防止農(nóng)業(yè)用地被非法地非農(nóng)化非糧化。如果要對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，就必須在土地利用總體規(guī)劃約束性指標(biāo)之下按相關(guān)程序?qū)徟＜偃绮话赐恋乩每傮w規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃使用或?qū)徟恋兀厝粫?huì)導(dǎo)致土地利用的無(wú)序、土地市場(chǎng)的混亂、土地結(jié)構(gòu)的改變。歷史地看，資本主義社會(huì)、封建社會(huì)、奴隸社會(huì)下的任一國(guó)家，都無(wú)不對(duì)其國(guó)土利用加以一些管制，盡管往往主要以交谷物、交稅費(fèi)等形式間接地實(shí)現(xiàn)土地用途管制，也盡管在相當(dāng)長(zhǎng)歷史里受限于土地管理手段落后而往往顯得力不從心。
二、我國(guó)更有必要加強(qiáng)土地用途管制
人多地少、人均耕地更少的基本國(guó)情決定了我國(guó)必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，而土地管理制度的核心是土地用途管制。加強(qiáng)土地用途管制既是堅(jiān)持“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”“節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境”這兩大基本國(guó)策的必然要求，也是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措；既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中華民族生生不息、實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的重要基礎(chǔ)。我國(guó)是實(shí)行土地公有制的社會(huì)主義國(guó)家，更需要加強(qiáng)土地用途管制，以努力維護(hù)好廣大人民的整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。而當(dāng)前，用地粗放較為突出，一些集體土地尤其是承包土地，時(shí)而在“政績(jī)”或個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)下，違背農(nóng)民意愿，違反土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，違反征地法規(guī)等，將之用于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、開(kāi)辦工廠甚至開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、建設(shè)工業(yè)園區(qū)、擴(kuò)張城鎮(zhèn)規(guī)模等。這不僅不利于保護(hù)耕地和自然資源環(huán)境，容易沖破利益大喝耕地紅線，危及糧食安全，也不利于現(xiàn)有建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)高質(zhì)量發(fā)展；不僅容易擾亂土地市場(chǎng)秩序，影響土地宏觀調(diào)控，阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，還往往違背農(nóng)村土地集體所有制，影響村民自治，甚至削弱政府及法律威信。因此，需要進(jìn)一步強(qiáng)化土地用途管制，進(jìn)一步加強(qiáng)土地督察工作，尤其需要通過(guò)增大違規(guī)違法用地發(fā)現(xiàn)概率、提高懲罰額度、加大問(wèn)責(zé)力度乃至追究刑事責(zé)任來(lái)制止農(nóng)村土地被非法地非糧化非農(nóng)化。
三、農(nóng)村土地集體所有制是土地用途管制之下的一項(xiàng)農(nóng)村基本制度
我國(guó)農(nóng)村土地主要實(shí)行集體所有制。農(nóng)村土地集體所有制的政策初衷，是常住農(nóng)村或從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以依法地?zé)o償?shù)厥褂贸邪恋亍⒄亍⒋鍍?nèi)公益性建設(shè)用地等集體土地，且承包土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、宅基地上的住宅主要用于自住、其他集體土地主要用于本村公益事業(yè)發(fā)展。之所以能依法地?zé)o償?shù)厥褂眉w土地，主要由于農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低、農(nóng)業(yè)比較效益不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)比較大；加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)，而且提供農(nóng)村基本公共服務(wù)是進(jìn)入工業(yè)化中期后政府應(yīng)盡職責(zé)，它以及實(shí)現(xiàn)村民自治都需要必要的公共場(chǎng)所。因此，新中國(guó)剛成立不久，就為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、實(shí)行社會(huì)主義土地公有制，而創(chuàng)造了一項(xiàng)遵循發(fā)展規(guī)律、符合中國(guó)國(guó)情、具有很強(qiáng)容納性、具有強(qiáng)大生命力的農(nóng)村基本制度。其實(shí)，實(shí)行集體所有制的農(nóng)村土地，既非集體經(jīng)濟(jì)組織所有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，更非村委會(huì)所有，而是國(guó)家所有。屬于國(guó)家所有的農(nóng)村集體土地，就應(yīng)與城鎮(zhèn)國(guó)有土地一樣，遵循體現(xiàn)國(guó)家意志的土地用途管制，包括遵從土地利用戰(zhàn)略、土地宏觀調(diào)控、土地用途轉(zhuǎn)用管制、土地節(jié)約集約利用、土地生態(tài)保護(hù)等。如果將集體土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)，那么它就與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并無(wú)本質(zhì)區(qū)別——土地都屬于國(guó)家所有，都用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。因而，就應(yīng)同樣遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同樣遵守市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，也即同等依法繳納土地使用方面的稅收。換言之，農(nóng)村土地用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)并不符合集體所有制政策初衷，主要是土地用途發(fā)生了非農(nóng)變化，因此需要由適用農(nóng)村土地集體所有制轉(zhuǎn)換為參照適用國(guó)有土地管理制度。否則，既不利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)，也不利于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系；既不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)在法理上失去正當(dāng)性。而且，能將農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，往往限于城郊，或只惠及少數(shù)農(nóng)民，而不能讓廣大農(nóng)村、更多農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。它既不能統(tǒng)籌農(nóng)村區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也不能兼顧當(dāng)前與未來(lái)發(fā)展，也即不利于構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展體制機(jī)制而容易擴(kuò)大區(qū)域差距、貧富差距。因此，有必要研究制定相應(yīng)稅收制度，以建立健全統(tǒng)籌農(nóng)村區(qū)域尤其是統(tǒng)一城鄉(xiāng)的土地利益分配機(jī)制。另外，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。一旦集體土地被依法征收，集體土地就變成了國(guó)有土地，就應(yīng)實(shí)行國(guó)有土地管理制度。因此，以土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃為主要內(nèi)容的土地用途管制，既決定了土地是屬于農(nóng)村集體土地還是屬于國(guó)有土地，也決定了農(nóng)村集體土地是應(yīng)該還是不應(yīng)該用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、公益性建設(shè)以及經(jīng)營(yíng)性建設(shè)。假若農(nóng)村集體土地不受?chē)?guó)家用途管制，那么國(guó)家的征地行為就失去了法理，也不能在農(nóng)村集體土地上建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地稅收制度。
四、集體所有制中主要土地配置制度是遵循土地用途管制的體現(xiàn)
土地所有制決定土地配置。集體所有制中的土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)是農(nóng)村土地的主要配置制度。這些土地配置制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會(huì)制度建構(gòu)、農(nóng)民切身利益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)穩(wěn)定。因此，集體所有制中的主要土地配置制度在本質(zhì)上屬于中央事權(quán)，是遵循土地用途管制的具體體現(xiàn)，宜由國(guó)家通過(guò)制定政策法規(guī)來(lái)統(tǒng)一規(guī)定；不屬于地方事權(quán)，不宜由地方政府更不宜由村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)制定土地的歸屬制度；也不屬于市場(chǎng)行為，不宜讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地的主要配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮決定性作用，不能將土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)市場(chǎng)化，更不能將土地所有權(quán)私有化。否則，農(nóng)村土地集體所有制不僅會(huì)變相成為土地私有制，滋生土地食利階級(jí)，動(dòng)搖社會(huì)主義制度根基，開(kāi)土地所有制史倒車(chē)；也容易削弱用地管制，而使政府管理缺位，資本主導(dǎo)土地，侵蝕農(nóng)民土地權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)地可種、流離失所，影響社會(huì)穩(wěn)定乃至動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；而且沒(méi)有體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)，沒(méi)有遵循城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，將會(huì)危及糧食安全，影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程；還不符合我國(guó)人多地少、聚村而居、土地公有等國(guó)情農(nóng)情，不利于村民自治，不利于繼承和發(fā)揚(yáng)精耕細(xì)作、間作套種、地力常新、血親相連、利益相關(guān)、鄰里相助等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化與鄉(xiāng)里文化。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主要以經(jīng)濟(jì)效益為依歸，它難以承擔(dān)一個(gè)健康社會(huì)所應(yīng)具備的扶持弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)公平公正、維持社會(huì)穩(wěn)定、鞏固執(zhí)政根基、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化等復(fù)雜功能。簡(jiǎn)而言之，倘若農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)由市場(chǎng)起決定性作用，那將會(huì)沖擊現(xiàn)有“三農(nóng)”基本制度，影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)）
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