摘要：對土地實行用途管制既是國際通行也是歷代實行的做法，我國更有必要加強土地用途管制。農村土地集體所有制是土地用途管制之下的一項農村基本制度，集體所有制中主要土地配置制度是遵循土地用途管制的體現。
土地用途管制與農村土地集體所有制有無關系？有怎樣的一種關系？弄清楚這兩個問題，有利于深入理解“三農”基本制度，深化農村土地制度改革，推進城鄉經濟社會持續健康發展。
一、對土地實行用途管制既是國際通行也是歷代實行的做法
土地是人類經濟活動的重要生產資料、居住生活的重要載體，又具有稀缺性。因此，土地利用會產生非常強的外部性，既會影響每個人的切身利益，也會影響一個地區的經濟社會發展，甚至會影響一個國家的長遠利益；既關系到公共利益與個人利益的建構與平衡，也關系到生產力的發展與生產關系的調適。因此，任一國家對土地利用，包括農業用地、建設用地等，都實行嚴格的用途管制。即使是實行土地私有制的國家，也對土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地用途管制的本質是公權對私權的約束，體現了一國政府對土地的最終所有權和處分權，以最大程度滿足社會公共利益。土地利用必須按規劃分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用，尤其要防止農業用地被非法地非農化非糧化。如果要對農業用地進行開發建設，就必須在土地利用總體規劃約束性指標之下按相關程序審批。假如不按土地利用總體規劃及城鄉規劃使用或審批土地，必然會導致土地利用的無序、土地市場的混亂、土地結構的改變。歷史地看，資本主義社會、封建社會、奴隸社會下的任一國家，都無不對其國土利用加以一些管制，盡管往往主要以交谷物、交稅費等形式間接地實現土地用途管制，也盡管在相當長歷史里受限于土地管理手段落后而往往顯得力不從心。
二、我國更有必要加強土地用途管制
人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實行最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約用地制度，而土地管理制度的核心是土地用途管制。加強土地用途管制既是堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”“節約資源和保護環境”這兩大基本國策的必然要求，也是實施主體功能區戰略的關鍵舉措；既是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是中華民族生生不息、實現偉大復興的重要基礎。我國是實行土地公有制的社會主義國家，更需要加強土地用途管制，以努力維護好廣大人民的整體利益、長遠利益。而當前，用地粗放較為突出，一些集體土地尤其是承包土地，時而在“政績”或個人利益驅動下，違背農民意愿，違反土地利用總體規劃或城鄉發展規劃，違反征地法規等，將之用于小產權房建設、開辦工廠甚至開發房地產、建設工業園區、擴張城鎮規模等。這不僅不利于保護耕地和自然資源環境，容易沖破利益大喝耕地紅線，危及糧食安全，也不利于現有建設用地的節約集約利用，經濟的轉型升級高質量發展；不僅容易擾亂土地市場秩序，影響土地宏觀調控，阻礙城鄉經濟社會持續健康發展，還往往違背農村土地集體所有制，影響村民自治，甚至削弱政府及法律威信。因此，需要進一步強化土地用途管制，進一步加強土地督察工作，尤其需要通過增大違規違法用地發現概率、提高懲罰額度、加大問責力度乃至追究刑事責任來制止農村土地被非法地非糧化非農化。
三、農村土地集體所有制是土地用途管制之下的一項農村基本制度
我國農村土地主要實行集體所有制。農村土地集體所有制的政策初衷，是常住農村或從事農業生產經營的集體經濟組織成員可以依法地無償地使用承包土地、宅基地、村內公益性建設用地等集體土地，且承包土地主要用于農業生產經營、宅基地上的住宅主要用于自住、其他集體土地主要用于本村公益事業發展。之所以能依法地無償地使用集體土地，主要由于農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源，而農業生產效率較低、農業比較效益不高、農業生產風險市場風險比較大；加上農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮，而且提供農村基本公共服務是進入工業化中期后政府應盡職責，它以及實現村民自治都需要必要的公共場所。因此，新中國剛成立不久，就為促進城鄉經濟社會持續健康發展、實行社會主義土地公有制，而創造了一項遵循發展規律、符合中國國情、具有很強容納性、具有強大生命力的農村基本制度。其實，實行集體所有制的農村土地，既非集體經濟組織所有，也非集體經濟組織成員所有，更非村委會所有，而是國家所有。屬于國家所有的農村集體土地，就應與城鎮國有土地一樣，遵循體現國家意志的土地用途管制，包括遵從土地利用戰略、土地宏觀調控、土地用途轉用管制、土地節約集約利用、土地生態保護等。如果將集體土地用于非農業經營性建設，那么它就與國有經營性建設用地并無本質區別——土地都屬于國家所有，都用于非農業生產經營。因而，就應同樣遵循市場經濟規律，同樣遵守市場競爭規則，也即同等依法繳納土地使用方面的稅收。換言之，農村土地用于經營性建設并不符合集體所有制政策初衷，主要是土地用途發生了非農變化，因此需要由適用農村土地集體所有制轉換為參照適用國有土地管理制度。否則，既不利于形成城鄉統一的經營性建設用地市場，也不利于構建城鄉統一的社會主義市場經濟體系；既不利于公平競爭，也會在法理上失去正當性。而且，能將農村土地依法轉為經營性建設用地的，往往限于城郊，或只惠及少數農民，而不能讓廣大農村、更多農民共享改革發展成果。它既不能統籌農村區域協調發展，也不能兼顧當前與未來發展，也即不利于構建經濟社會持續健康發展體制機制而容易擴大區域差距、貧富差距。因此，有必要研究制定相應稅收制度，以建立健全統籌農村區域尤其是統一城鄉的土地利益分配機制。另外，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。一旦集體土地被依法征收，集體土地就變成了國有土地，就應實行國有土地管理制度。因此，以土地利用總體規劃及城鄉發展規劃為主要內容的土地用途管制，既決定了土地是屬于農村集體土地還是屬于國有土地，也決定了農村集體土地是應該還是不應該用于農業生產經營、公益性建設以及經營性建設。假若農村集體土地不受國家用途管制，那么國家的征地行為就失去了法理，也不能在農村集體土地上建立健全城鄉統一的有利于公平競爭的經營性建設用地稅收制度。
四、集體所有制中主要土地配置制度是遵循土地用途管制的體現
土地所有制決定土地配置。集體所有制中的土地所有權、土地承包權、宅基地取得權是農村土地的主要配置制度。這些土地配置制度既關乎生產力發展、生產關系調適、社會制度建構、農民切身利益，也關乎糧食安全、經濟發展、城鄉差距、社會穩定。因此，集體所有制中的主要土地配置制度在本質上屬于中央事權，是遵循土地用途管制的具體體現，宜由國家通過制定政策法規來統一規定；不屬于地方事權，不宜由地方政府更不宜由村委會、集體經濟組織來制定土地的歸屬制度；也不屬于市場行為，不宜讓市場在農村土地的主要配置環節中發揮決定性作用，不能將土地承包權、宅基地取得權市場化，更不能將土地所有權私有化。否則，農村土地集體所有制不僅會變相成為土地私有制，滋生土地食利階級，動搖社會主義制度根基，開土地所有制史倒車；也容易削弱用地管制，而使政府管理缺位，資本主導土地，侵蝕農民土地權益，導致農民無地可種、流離失所，影響社會穩定乃至動搖黨的執政基礎；而且沒有體現農業農村特點，沒有遵循城鄉協調發展規律，將會危及糧食安全，影響農業基礎地位，擴大城鄉發展差距，制約經濟社會現代化發展進程；還不符合我國人多地少、聚村而居、土地公有等國情農情，不利于村民自治，不利于繼承和發揚精耕細作、間作套種、地力常新、血親相連、利益相關、鄰里相助等傳統農耕文化與鄉里文化。市場競爭主要以經濟效益為依歸，它難以承擔一個健康社會所應具備的扶持弱質產業、調控宏觀經濟、縮小城鄉差距、促進公平公正、維持社會穩定、鞏固執政根基、保護生態環境、弘揚傳統文化等復雜功能。簡而言之，倘若農村土地主要配置環節由市場起決定性作用，那將會沖擊現有“三農”基本制度，影響農業農村乃至整個經濟社會持續健康發展。
（作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會）
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