——基于權(quán)利分置的視角
摘要：圍繞“農(nóng)村集體所有制是否已虛置”這一論題,本文首先梳理了集體所有制從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的演變歷程,隨后進(jìn)一步依據(jù)科斯定理對(duì)集體所有制進(jìn)行解構(gòu),最后將集體所有制與產(chǎn)權(quán)個(gè)人化進(jìn)行比較分析。研究表明:從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”,盡管農(nóng)民的地權(quán)不斷完整化,但集體所有制并不必然虛置;集體所有制的功能在拓展、組織形式在重塑。集體所有制是以成員權(quán)定產(chǎn)權(quán),違背了產(chǎn)權(quán)界定的效率準(zhǔn)則;“三權(quán)分置”剝離了困在產(chǎn)權(quán)上的成員權(quán),召回了市場(chǎng)機(jī)制。“三權(quán)分置”與產(chǎn)權(quán)個(gè)人化意在賦權(quán),不過(guò)由于集體所有制下合作的交易費(fèi)用與權(quán)利交易的費(fèi)用更低,所以賦權(quán)目標(biāo)在“三權(quán)分置”形式下更能實(shí)現(xiàn)“。三權(quán)分置”將公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域分開(kāi),公共領(lǐng)域適用于民主等自治手段,決定公共物品的供給;私人領(lǐng)域適用于市場(chǎng)機(jī)制,促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)充分流動(dòng)。
引言
農(nóng)村土地集體所有制為什么能一直存在?是意識(shí)形態(tài)的應(yīng)然還是經(jīng)濟(jì)規(guī)律的使然?意識(shí)形態(tài)對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的形成固然重要[1]。然而,1978年之前,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下依然有局部地區(qū)自發(fā)的實(shí)驗(yàn),逐步建立起家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1978年以來(lái),農(nóng)民地權(quán)逐漸完整化,不過(guò)集體所有制依然堅(jiān)守。如果集體所有制沒(méi)有效率,為何沒(méi)有像三十多年前一樣,有局部地區(qū)自發(fā)地突破集體所有制?從實(shí)踐來(lái)看,集體所有制從“兩權(quán)分離”演變成了“三權(quán)分置”,這是集體所有制的虛置還是在自我穩(wěn)固?由此,重新審視集體所有制的演變,對(duì)于判斷我國(guó)農(nóng)村土地制度的走向就顯得非常重要。
對(duì)于中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的探討一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的問(wèn)題。一些研究認(rèn)為土地私有化是我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的出路[2][3][4]。另一些研究認(rèn)為土地均分是土地生產(chǎn)率極限法則必然的要求[5]。發(fā)展中國(guó)家勞動(dòng)力市場(chǎng)不完善、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)有限,所以需要土地承擔(dān)社會(huì)保障功能[6]。由于土地私有化與集體所有制都有各自的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì),因此單方面地論述某種產(chǎn)權(quán)制度的收益,是不全面的。
近期一些研究探討了“三權(quán)分置”的邏輯。盡管“三權(quán)分置”既有政策支持,又有實(shí)踐探索,但是理論紛爭(zhēng)仍在持續(xù)。特別是對(duì)于“三權(quán)分置”的法律邏輯存在較大的爭(zhēng)議。一方認(rèn)為“三權(quán)分置”既能承載“平均地權(quán)”的功能,又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的高效利用[7]。另一方持多個(gè)反對(duì)“三權(quán)分置”的論據(jù),其中包括:(1)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在土地所有權(quán)之上派生的物權(quán)(即不是權(quán)利分離的產(chǎn)物),因此“三權(quán)分置”的經(jīng)濟(jì)邏輯在法律上找不到適法的定位[8]。(2)土地承包權(quán)前定于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)的途徑。因此,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏法理支撐[8][9][10][11]。第一條意見(jiàn)混淆了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能。因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)是所有權(quán)與使用權(quán)分離的產(chǎn)物,只不過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確立之初,農(nóng)民并沒(méi)有某些特定的權(quán)能(土地流轉(zhuǎn)權(quán))。第二條意見(jiàn)同樣值得商榷。首先,由于反對(duì)方也認(rèn)為現(xiàn)有關(guān)于“承包權(quán)元素”的法律條文有不合理之處,但是同時(shí)又以該法律條文論證“三權(quán)分置”缺乏法理基礎(chǔ)[9],從而出現(xiàn)了論證上的前后矛盾。其次,握有土地承包權(quán)的主體獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之后,可將土地使用權(quán)讓渡給他人,而繼續(xù)享有承包權(quán),即“先獲權(quán)再分權(quán)”。所以,即便法律暗含土地承包權(quán)前定于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),也不能構(gòu)成反對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的理由。再者,如果接受上述反對(duì)意見(jiàn),就得面臨如何將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最優(yōu)配置的難題。該方認(rèn)為可采用民主決策的方式將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)輸出到集體外部[8][9]。這雖然與《土地承包法》高度吻合,但顯然不是市場(chǎng)化的資源配置方式,因而與讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用的賦權(quán)目標(biāo)相違背。
盡管經(jīng)濟(jì)管理界對(duì)于“三權(quán)分置”未有異議,但是各方對(duì)集體所有制的看法仍存在爭(zhēng)論。對(duì)此,陳劍波指出不應(yīng)過(guò)多地從“本本出發(fā)”,應(yīng)多從“問(wèn)題出發(fā)”[12]。譬如,需要回答集體經(jīng)濟(jì)組織是什么?探索這些問(wèn)題對(duì)于完善我國(guó)農(nóng)地制度具有十分重要的意義。
一、農(nóng)村土地集體所有制的嬗變:從兩權(quán)分離到三權(quán)分置
(一)權(quán)利的分離與分置
對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的建立,各界冠之以“兩權(quán)分離”。為何此次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革所形成的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離的格局,我們稱之為“三權(quán)分置”,而不直接名為“三權(quán)分離”?“分離”與“分置”有何不同?由于產(chǎn)權(quán)由所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多個(gè)權(quán)利束構(gòu)成,這些權(quán)利束可以分別由不同的主體所有。所以,權(quán)利分離指的是構(gòu)成產(chǎn)權(quán)的幾種權(quán)利束的分解。“置”有設(shè)立、設(shè)置之意。所謂分置可以理解為分別設(shè)立、分別設(shè)置,亦可理解為“分”而“置”,即先分離后設(shè)置。農(nóng)地“三權(quán)分置”需滿足兩個(gè)要件:(1)權(quán)利形態(tài)的分離性;(2)權(quán)利運(yùn)行的獨(dú)立性。需要注意的是,“三權(quán)分置”并不必然建立在土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上。譬如,寧夏同心縣開(kāi)展的農(nóng)地抵押貸款中,普通農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押融資,同時(shí)保有土地承包權(quán)[13]。
(二)兩權(quán)分離下的集體所有制
改革開(kāi)放之前集體所有制的地位就已確立,改革開(kāi)放之后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出現(xiàn)拉開(kāi)了權(quán)利分離的序幕,促使農(nóng)民地權(quán)朝著權(quán)利完整化方向不斷演化,區(qū)域間農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)出多元化的格局。由表1所示,姚洋曾總結(jié)出6種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模式[6]。其中,永佃制意味著土地使用權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定化,這無(wú)疑是集體制下個(gè)人化程度較高的一種產(chǎn)權(quán)安排。這也是為什么有學(xué)者認(rèn)為集體的所有權(quán)地位已經(jīng)“虛置”。不過(guò),由于在“大穩(wěn)定、小調(diào)整”與兩田制中集體經(jīng)濟(jì)組織可以定期或者不定期地通過(guò)行政手段與市場(chǎng)機(jī)制的方式收回使用權(quán)[14]。所以,“大穩(wěn)定、小調(diào)整”和兩田制凸顯了集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)地位。
與行政性的土地調(diào)整相比,通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制分配土地使用權(quán)能夠提高效率。所以,兩田制的效率應(yīng)該更高。其實(shí)不然,有兩個(gè)原因?qū)е聝商镏茻o(wú)效。其一,產(chǎn)權(quán)主體不明晰。集體所有制下土地所有權(quán)主體模糊,導(dǎo)致事實(shí)的產(chǎn)權(quán)主體異化為基層組織,這給基層組織的尋租行為埋下了制度隱患。其二,基層組織的行政壟斷地位。如果農(nóng)民可以“用腳投票”到另外的集體組織承包土地,由此產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)可以約束基層組織的尋租行為。但事實(shí)上,某位農(nóng)民只能承包其所在集體組織的土地。此時(shí),只能通過(guò)上級(jí)政府監(jiān)督基層組織的行為。可以想象,這類監(jiān)督的交易費(fèi)用無(wú)疑是高昂的。所以,兩田制并沒(méi)有效率,也因此被政策叫停、法律禁止。
表1 中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要類型
前三種產(chǎn)權(quán)模式體現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織在土地使用權(quán)初次分配中的地位,后三種產(chǎn)權(quán)安排突出了集體經(jīng)濟(jì)組織在土地使用權(quán)再分配中的作用。農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動(dòng)了土地使用權(quán)的交易,促使農(nóng)地分散經(jīng)營(yíng)走向集中經(jīng)營(yíng)。在土地使用權(quán)集中過(guò)程中,蘇南模式表現(xiàn)出了集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì),行政色彩較為濃厚。溫州模式通過(guò)土地租賃促進(jìn)權(quán)利集中,所以該模式中集體經(jīng)濟(jì)組織的地位并不顯著。最具創(chuàng)新的屬于廣東省的土地股份制,農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成立合作社,然后合作社再將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給第三方。土地股份制下承包權(quán)演化為股權(quán),模糊了產(chǎn)權(quán)與土地之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系,相應(yīng)的土地調(diào)整演變?yōu)楣蓹?quán)變更。由于股權(quán)變動(dòng)一般不影響實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性。因此,土地股份制不失為一種能較好兼顧公平與效率的產(chǎn)權(quán)制度。值得注意的是,早些年蘇南模式已逐步走向股份制改造。不僅如此,土地股份制已從地方政策上升為了中央決策[15]。
土地股份合作社本質(zhì)是一個(gè)流轉(zhuǎn)中介,具有土地使用權(quán)的集中與分散功能,這其實(shí)發(fā)揮了產(chǎn)權(quán)主體的作用。可見(jiàn),土地股份合作社實(shí)際上是集體經(jīng)濟(jì)組織的變體。而且,股權(quán)設(shè)置中一般會(huì)有集體股與個(gè)體股之分,集體股體現(xiàn)了所有權(quán)的地位[16]。結(jié)合上述對(duì)幾種產(chǎn)權(quán)制度的分析,可以得出,除永佃制與早期的溫州模式外,其他四種產(chǎn)權(quán)模式中集體所有制并未顯示出“虛置”的跡象。
(三)集體所有制下的三權(quán)分置
盡管“三權(quán)分置”近兩年才被提出,不過(guò)“三權(quán)分離”事實(shí)上早已存在。上世紀(jì)八十年代后期,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的非農(nóng)就業(yè)市場(chǎng)不斷完善,促成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的興起。由于集體所有制的成員權(quán)屬性,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易被限定在集體內(nèi)部,所以倘若將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到集體外部,就必須以其他權(quán)利形式呈現(xiàn)。由此出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)驗(yàn)與論斷(“新兩權(quán)分離”)。可見(jiàn),從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”經(jīng)歷了一段時(shí)期的“三權(quán)分離”階段。這段時(shí)期不管是“兩權(quán)分離”還是“三權(quán)分離”僅表現(xiàn)出了權(quán)利形態(tài)的分離性,權(quán)利運(yùn)行的獨(dú)立性不高。比如,作為“兩權(quán)分離”的產(chǎn)物,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲取、交易、退出一般只能發(fā)生在集體內(nèi)部。有研究指出這樣的權(quán)利設(shè)計(jì)嚴(yán)重制約了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的開(kāi)展,原因在于借款人違約后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置也只能在集體內(nèi)部[13]。為了解開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的枷鎖,“兩權(quán)分離”演化為“三權(quán)分離”,產(chǎn)生了土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。不過(guò),土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是什么?土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否自由地轉(zhuǎn)讓、能否抵押給銀行等?對(duì)于這些問(wèn)題早些時(shí)候并沒(méi)有探討,僅把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種土地使用權(quán)。
時(shí)至今日,“三權(quán)分離”蛻化成了“三權(quán)分置”。其實(shí),這種蛻化的跡象早在土地股份制中就已表現(xiàn)出來(lái)。隨著人口的變動(dòng),集體成員往往要求調(diào)整土地,降低了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性。由于土地股份制模糊了產(chǎn)權(quán)與土地的對(duì)應(yīng)關(guān)系。土地承包權(quán)異化為股權(quán),進(jìn)而以股權(quán)調(diào)整響應(yīng)人口的變動(dòng),不影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性,使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立運(yùn)行成為可能。隨著規(guī)模經(jīng)營(yíng)愈演愈烈及農(nóng)地抵押的訴求提高,“三權(quán)分置”的呼聲也越發(fā)的強(qiáng)烈。“三權(quán)分置”最關(guān)鍵的是要放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán),要讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為一種可自由轉(zhuǎn)讓、能夠抵押的財(cái)產(chǎn)權(quán)。比如,在多數(shù)開(kāi)展的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中,實(shí)際上均是以流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物。江蘇省新沂市、浙江嘉興市等地還專門(mén)為規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體頒發(fā)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證,使得規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體能夠抵押此證申請(qǐng)貸款[17]。即便是在面向普通農(nóng)戶的農(nóng)地抵押貸款中,農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),但其仍然以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物[13]。
如同“兩權(quán)分離”的形式多樣,“三權(quán)分置”的模式也不應(yīng)強(qiáng)求千篇一律。土地股份制是一類形式,寧夏同心縣的土地協(xié)會(huì)模式也是一種。另外,還有土地信托、土地銀行等其他多種類型。至于“三權(quán)分置”是否會(huì)“虛置”集體所有制,目前來(lái)看還不能下定論。至少已經(jīng)成功運(yùn)行的土地股份制和土地協(xié)會(huì)制度反而是突出了集體所有制的地位,土地協(xié)會(huì)同樣可視作為集體經(jīng)濟(jì)組織的一種變體。理論上,土地信托、土地銀行等模式的市場(chǎng)化程度較高,目前仍在探索之中,然而實(shí)踐的呼聲并不高。
總體而言,從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”,農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)趨向完整化,不過(guò)這一過(guò)程并不必然“虛置”集體所有制。
二、集體所有制的內(nèi)在沖突:成員權(quán)VS產(chǎn)權(quán)
根據(jù)科斯定理,產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)滿足資源最優(yōu)配置[18]。換言之,產(chǎn)權(quán)應(yīng)界定給或者轉(zhuǎn)讓給高效率的生產(chǎn)者。但在集體所有制下,土地產(chǎn)權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員,以成員權(quán)界定產(chǎn)權(quán)有悖于產(chǎn)權(quán)界定的效率準(zhǔn)則。權(quán)利有大小,成員權(quán)同樣如此,比如一些地方出嫁女將會(huì)喪失原有的土地權(quán)利,嫁進(jìn)來(lái)的媳婦雖成為集體的成員,但不一定能獲得土地的權(quán)利[19]。再比如,某些土地股份合作社的股權(quán)會(huì)依據(jù)成員年齡而設(shè)置[20][21]。由于土地資源有限,所以在成員權(quán)定產(chǎn)權(quán)的情況下,排資論輩成為產(chǎn)權(quán)界定的一種方式,由此可以減少因權(quán)利爭(zhēng)奪而導(dǎo)致的租值耗散[22]。排資論輩體現(xiàn)的是先來(lái)后到的原則或者說(shuō)是一種排隊(duì)式的產(chǎn)權(quán)界定。年齡相同時(shí),就采取其他標(biāo)準(zhǔn),比如默認(rèn)男性的成員權(quán)優(yōu)于女性的成員權(quán)。實(shí)踐中,我們可以發(fā)現(xiàn)多數(shù)排除市場(chǎng)機(jī)制的場(chǎng)合會(huì)采取先來(lái)后到(排隊(duì))的方式界定產(chǎn)權(quán)。
成員權(quán)是無(wú)法平等的,成員權(quán)不平等便難以做到法律面前人人平等,要求人人平等的正式制度也由此難以落實(shí)。《土地承包法》第六條規(guī)定:“農(nóng)村土地承包,婦女與男子享有平等的權(quán)利”。該規(guī)定主要用來(lái)保護(hù)女性成員的土地權(quán)益,而該規(guī)定的存在恰恰是因?yàn)樵趯?shí)踐中女性的平等權(quán)利無(wú)法得到有效保障[19],其根本原因在于男性與女性的成員權(quán)不平等。同時(shí),《土地承包法》第十八條規(guī)定:“按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時(shí),本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利,也可以自愿放棄承包土地的權(quán)利”。可見(jiàn),法律賦予了所有集體成員以平等的土地權(quán)利。可以想象只有在人口結(jié)構(gòu)穩(wěn)定且每個(gè)家庭人口稟賦相似的情況下,每個(gè)家庭的土地權(quán)利才能維持平等。隨著時(shí)間的推移,每個(gè)人的成員權(quán)強(qiáng)度會(huì)發(fā)生變化,成員權(quán)增加的家庭便會(huì)索要與其成員權(quán)匹配的土地權(quán)益,成員權(quán)降低的群體被要求交出土地權(quán)利。由此便能理解為何存在眾多的農(nóng)戶同意和要求調(diào)整土地,從而導(dǎo)致土地調(diào)整頻繁地發(fā)生。
土地頻繁調(diào)整招致產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定,不利于生產(chǎn)投資與土地市場(chǎng)的形成。根據(jù)租值耗散理論,此時(shí)理性的個(gè)體會(huì)采取相應(yīng)的合約以便將租值耗散降到最低[22]。由于成員權(quán)制約了產(chǎn)權(quán)的配置,所以降低租值耗散的出路也就在于破除或者繞過(guò)成員權(quán)的限制。破除成員權(quán)的限制等于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以讓渡給集體外的成員,那么此時(shí)集體所有制將會(huì)名存實(shí)亡。地方實(shí)踐并未采取這一變革路徑。應(yīng)該說(shuō),允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體外的成員屬于較為激進(jìn)的制度變革方式。與漸進(jìn)性制度變遷相比,這類制度變遷的費(fèi)用相對(duì)較高。
實(shí)踐中,比較普遍的做法是進(jìn)一步將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”,允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自由交易,由此推進(jìn)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化配置。同時(shí)維持成員權(quán)不變,體現(xiàn)在土地承包權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。進(jìn)一步從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的視角分析“三權(quán)分置”,可以發(fā)現(xiàn)上述激進(jìn)式的制度變革是幾種權(quán)力束的整體性讓渡,而“三權(quán)分置”則是圍繞轉(zhuǎn)讓權(quán)進(jìn)行革新。縱觀三十多年的制度變遷,從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立到農(nóng)業(yè)稅的退出,土地產(chǎn)權(quán)演變主要體現(xiàn)在使用權(quán)的長(zhǎng)期化與收益權(quán)的完全化。而且這兩項(xiàng)權(quán)利的行使不涉及權(quán)利的交易,所以過(guò)往的土地制度改革中成員權(quán)的制約沒(méi)有充分表現(xiàn)出來(lái)。
一旦將變革的光圈聚焦到轉(zhuǎn)讓權(quán)層面上,成員權(quán)的桎梏就立即顯現(xiàn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)專屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員,所以轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只限于組織內(nèi)部,這樣的市場(chǎng)范圍極其狹小,不具競(jìng)爭(zhēng)性,資產(chǎn)價(jià)值得不到顯化。實(shí)際上,成員權(quán)的限制排除了通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓到集體外部。
而為了不至于完全壓制資源的流動(dòng),那只能采用替代機(jī)制向集體外部輸出產(chǎn)權(quán)。《土地承包法》第四十八條規(guī)定:“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包,應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)”。可以看出,這是采用民主(投票)機(jī)制完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的外部轉(zhuǎn)讓。民主機(jī)制有其內(nèi)在的缺陷,譬如投票悖論、多數(shù)人的暴政、難以達(dá)成一致的意見(jiàn)等。所以,民主機(jī)制一般要嚴(yán)格限制在公共領(lǐng)域或者市場(chǎng)失靈的場(chǎng)合。而土地資源配置首先是私人領(lǐng)域的范疇,其次也沒(méi)有證據(jù)表明土地轉(zhuǎn)讓存在明顯的市場(chǎng)失靈。因此,通過(guò)村民會(huì)議表決土地的交易并不是一個(gè)有效的做法。當(dāng)然,這也是排除市場(chǎng)機(jī)制之后的無(wú)奈之舉。
綜上,土地集體所有制本質(zhì)是以成員權(quán)界定產(chǎn)權(quán),造成產(chǎn)權(quán)不平等和不穩(wěn)定,抑制了市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的作用。可以預(yù)期,隨著勞動(dòng)力等市場(chǎng)的發(fā)展,成員權(quán)限制的負(fù)面效應(yīng)將會(huì)不斷地放大。同時(shí),又囿于替代的民主機(jī)制并不是最有效的資源配置方式。所以迫切需要變革現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度,召回市場(chǎng)機(jī)制。而“三權(quán)分置”的邏輯就在于剝離困在產(chǎn)權(quán)上面的成員權(quán),將其以承包權(quán)的形式呈現(xiàn),讓抽身出來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為一種能夠擺脫成員權(quán)的束縛并能游離于集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)。由此,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)其實(shí)是成員權(quán)與產(chǎn)權(quán)之間沖突的產(chǎn)物。
盡管與完全廢除集體所有制相比,轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭龣?quán)分置”的交易費(fèi)用更低,比如“三權(quán)分置”與憲法的相關(guān)規(guī)定之間沒(méi)有沖突,但這不一定表明“三權(quán)分置”是最為有效的變革方式。制度的轉(zhuǎn)變費(fèi)用只是交易費(fèi)用中的一種,制度轉(zhuǎn)變之后的運(yùn)行同樣產(chǎn)生交易費(fèi)用[23]。所以,如果“三權(quán)分置”更為有效,那也應(yīng)該是運(yùn)行費(fèi)用比較低。
三、土地集體所有制的效率:交易費(fèi)用的視角
(一)產(chǎn)權(quán)個(gè)人化的效率及其研判
理論上,地權(quán)個(gè)人化能夠增強(qiáng)投資積極性、促進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易、提高信貸可獲性、優(yōu)化家庭內(nèi)部的勞動(dòng)力配置[24][25][26]。由此,產(chǎn)權(quán)個(gè)人化有四方面的收益。然而,經(jīng)驗(yàn)研究的結(jié)論卻不一致。首先,產(chǎn)權(quán)是否影響農(nóng)戶投資取決于投資的種類。投資可以區(qū)分為與特定地塊相連和不相連的兩類投資。其中,土地調(diào)整不會(huì)影響與特定地塊不相連的投資。盡管土地產(chǎn)權(quán)會(huì)影響與特定地塊相連的投資,但這些投資多半表現(xiàn)出公共產(chǎn)品的特征,比如灌溉設(shè)施與田間道路等。鑒于這類投資決策一般需要集體行動(dòng),因此與產(chǎn)權(quán)是否個(gè)人化的關(guān)系不大[27]。
其次,產(chǎn)權(quán)個(gè)人化是否促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)一方面取決于對(duì)租賃供求的影響,另一方面依賴于交易費(fèi)用的變化。雖然個(gè)人化產(chǎn)權(quán)確保長(zhǎng)期性投資能夠收回,由此可增加農(nóng)戶的土地租賃需求。但是同理也可認(rèn)為產(chǎn)權(quán)不安全不利于長(zhǎng)期性投資,所以會(huì)增加土地租賃的供給。因此,產(chǎn)權(quán)對(duì)土地租賃供求的影響是不確定的[27]。進(jìn)一步從交易費(fèi)用的視角去分析,也很難得出產(chǎn)權(quán)個(gè)人化會(huì)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。交易費(fèi)用可劃分為與產(chǎn)權(quán)相關(guān)和不相關(guān)的兩種類型。產(chǎn)權(quán)只可能影響與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的交易費(fèi)用。產(chǎn)權(quán)存在失去的風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的可能性會(huì)大大降低,即使轉(zhuǎn)讓出去也會(huì)索要更高的價(jià)格(風(fēng)險(xiǎn)貼水),所以產(chǎn)權(quán)個(gè)人化不僅能夠增加租賃的供給,還能刺激租賃的需求。而且如果供給方的土地產(chǎn)權(quán)是不明確的,那么需求方就需要花費(fèi)更多的交易費(fèi)用用于簽訂與執(zhí)行租賃合約。所以,產(chǎn)權(quán)個(gè)人化還會(huì)降低此類交易費(fèi)用,進(jìn)而提高租賃的需求。然而,這類交易費(fèi)用的影響卻可能不是起決定性作用的。例如,在我國(guó)農(nóng)地租賃多發(fā)生在親友之間,租賃規(guī)模較小,而且短期的合約基本都是口頭協(xié)議[28]。由此可知農(nóng)民一般不擔(dān)心失去土地,因?yàn)橛H友之間的信任可以保障產(chǎn)權(quán)安全性。如果土地租賃發(fā)生在非親友之間,比如將土地轉(zhuǎn)讓給集體外部的主體,人們自然會(huì)擔(dān)心產(chǎn)權(quán)安全性問(wèn)題。只不過(guò)農(nóng)村土地細(xì)碎化過(guò)于嚴(yán)重,集體外部主體既然承租土地一般都是大規(guī)模租入,大規(guī)模流轉(zhuǎn)必然涉及到人數(shù)眾多的農(nóng)戶,逐個(gè)談判的費(fèi)用很高。所以,實(shí)踐中一般以村委會(huì)或者土地股份合作社作為流轉(zhuǎn)中介降低交易費(fèi)用,這本質(zhì)是以集體產(chǎn)權(quán)形式進(jìn)行交易。因此,起決定性作用的交易費(fèi)用是由細(xì)碎化(資產(chǎn)專用性)造成的,而產(chǎn)權(quán)個(gè)人化無(wú)助于降低此類交易費(fèi)用。
再者,地權(quán)的信貸可獲性取決于喪失抵押品贖回權(quán)是可行的。土地因位置固定和難以滅失而被認(rèn)為是理想的抵押品。不過(guò),位置固定決定了土地難以流動(dòng),更何況是細(xì)碎化的土地,其資產(chǎn)專用性更高,導(dǎo)致土地市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性,以至于土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在親友之間。試想某位借款農(nóng)戶發(fā)生違約而需要拍賣其抵押的土地,礙于情面因素集體內(nèi)部成員不會(huì)拍下土地,而集體外部成員也一般不會(huì)拍下小面積且價(jià)值低的農(nóng)地。因此,農(nóng)地不可處置導(dǎo)致喪失抵押品贖回權(quán)的可行性很低。由于資產(chǎn)專用性隨著土地面積增加而降低,所以地權(quán)的信貸可獲性因規(guī)模的大小而表現(xiàn)出異質(zhì)性。經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者仍然受到信貸配給的限制。這就解釋了為何多數(shù)地區(qū)開(kāi)展的農(nóng)地抵押貸款面向的是規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體,而且以流轉(zhuǎn)方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押品。由此,當(dāng)土地市場(chǎng)或信貸市場(chǎng)不完善時(shí),產(chǎn)權(quán)的抵押效應(yīng)在普通農(nóng)戶中并不顯著。
那是否存在可行的方式去推進(jìn)面向普通農(nóng)戶的農(nóng)地抵押貸款呢?寧夏同心縣所開(kāi)展的農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)就是一例。同心模式以土地協(xié)會(huì)作為反擔(dān)保組織,同時(shí)農(nóng)民以土地入股的方式加入?yún)f(xié)會(huì),并將土地的處置權(quán)讓渡給土地協(xié)會(huì)[13]。不僅如此,協(xié)會(huì)成員即是借款人,具有雙重身份,這與集體經(jīng)濟(jì)組織成員同時(shí)也是土地使用權(quán)人的特征相一致。
另外,產(chǎn)權(quán)個(gè)人化也不必然促進(jìn)農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移。如果某位農(nóng)戶向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,會(huì)存在失去土地的風(fēng)險(xiǎn),或者擁有土地使用權(quán)的必要條件是自行耕種土地,那么個(gè)體為了保護(hù)產(chǎn)權(quán)就必須留置人口。此時(shí),產(chǎn)權(quán)個(gè)人化無(wú)疑會(huì)釋放這部分勞動(dòng)力[26]。但我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度不符合這樣的特征。同時(shí),產(chǎn)權(quán)個(gè)人化程度提高有可能刺激勞動(dòng)投入,反而對(duì)人口流動(dòng)有負(fù)面影響[29]。此外,產(chǎn)權(quán)個(gè)人化能否促進(jìn)農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移與地權(quán)交易有關(guān),即只有在土地能夠轉(zhuǎn)讓的情況下,產(chǎn)權(quán)個(gè)人化才足以促進(jìn)人口流動(dòng)[30]。然而,上述指出親友之間流轉(zhuǎn)中信任能夠保障產(chǎn)權(quán)的安全性,而大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)往往以集體產(chǎn)權(quán)形式呈現(xiàn)。
(二)集體所有制的效率
盡管理論上產(chǎn)權(quán)個(gè)人化有多方面的潛在收益,但是產(chǎn)權(quán)個(gè)人化也存在著兩類成本:(1)產(chǎn)權(quán)界定與執(zhí)行成本;(2)失去由公有產(chǎn)權(quán)提供的安全保障[31]。由于發(fā)展中國(guó)家的保險(xiǎn)市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)等更不完善,所以需要農(nóng)地承擔(dān)著養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、生存救濟(jì)等多重功能,而這些功能在集體所有制下才能較好實(shí)現(xiàn)。土地?zé)o疑具有社會(huì)保障的功能,也會(huì)影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的演變[6]。但是如果社會(huì)保障功能是集體所有制穩(wěn)固的決定性因素,那應(yīng)該能看到隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,集體所有制趨向于虛置,或者經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集體所有制更可能早早地邁向弱化。然而,我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是土地股份制最早在廣東省出現(xiàn),隨后又在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)興起。所以,對(duì)產(chǎn)權(quán)演化起決定性作用的更可能是產(chǎn)權(quán)界定與執(zhí)行成本。特別是執(zhí)行成本約束了產(chǎn)權(quán)制度的形成。
三權(quán)分置其實(shí)與產(chǎn)權(quán)個(gè)人化一樣,目的均在于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán),故產(chǎn)權(quán)個(gè)人化的收益也是三權(quán)分置的目標(biāo)。問(wèn)題是這些收益在哪種產(chǎn)權(quán)模式下更能實(shí)現(xiàn)?比如,增加財(cái)產(chǎn)權(quán)能夠激勵(lì)農(nóng)民提高對(duì)農(nóng)田水利的投資。但這類投資具有正外部性,由此私人投資很可能出現(xiàn)供給不足。為此,需要將農(nóng)戶組織起來(lái),通過(guò)合作分?jǐn)偝杀尽Ｔ俦热?賦予農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)之后,集體外部主體想承租大面積的土地,但此時(shí)逐個(gè)與農(nóng)戶談判的費(fèi)用較高。而站在農(nóng)民的角度,當(dāng)與承租方簽訂合約之后,存在著由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行流轉(zhuǎn)合同的難題?畢竟一些農(nóng)戶常年在外務(wù)工,執(zhí)行流轉(zhuǎn)合同將變得困難。所以,在哪種產(chǎn)權(quán)制度下合作的交易費(fèi)用和權(quán)利交易的費(fèi)用更低?
由于集體所有制下就已存在合作的通道,所以在此產(chǎn)權(quán)模式下集體行動(dòng)的交易費(fèi)用更低。盡管法律上沒(méi)有明確集體經(jīng)濟(jì)組織,不過(guò)現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)民對(duì)各自的村委會(huì)(“大隊(duì)”)、村民小組(“小隊(duì)”)都有著清晰的界定。對(duì)于小組之內(nèi)的事宜,農(nóng)民可以借助村民小組這個(gè)通道完成集體行動(dòng);對(duì)于更大范圍內(nèi)的活動(dòng),農(nóng)民可以依托多個(gè)村民小組或者村委會(huì)等通道達(dá)成合作。因?yàn)樵谵r(nóng)民心中這些正式或非正式的組織是他們集體的代表,在公共領(lǐng)域扮演著重要角色。當(dāng)然,產(chǎn)權(quán)私有化下農(nóng)民也能組建合作通道,只不過(guò)集體所有制下這些通道已經(jīng)形成。即便產(chǎn)權(quán)再如何個(gè)人化,私人領(lǐng)域范圍越來(lái)越廣,私人領(lǐng)域之間與之外仍然存在著公共領(lǐng)域。由于產(chǎn)權(quán)價(jià)值增值依賴于公共產(chǎn)品的有效提供,而公共產(chǎn)品的有效提供又依賴于合作通道的健全。因此,盡管公共領(lǐng)域范圍有可能在縮小,但不代表公共領(lǐng)域的價(jià)值在降低。
除公共領(lǐng)域之外,存在市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行費(fèi)用的較高場(chǎng)景,需要集體產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計(jì)。根據(jù)科斯定理,產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)交易的前提[32],即產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)機(jī)制的必要條件。即便產(chǎn)權(quán)界定的費(fèi)用再低,還需要考慮產(chǎn)權(quán)執(zhí)行的費(fèi)用。親友之間的土地流轉(zhuǎn),交易規(guī)模小,多為一對(duì)一的交易,合約期限通常較短,合約形式一般為口頭協(xié)議。親友之間的信任作為一種非正式的制度安排,確保了權(quán)利交易的費(fèi)用足夠低。除親友之間的小規(guī)模交易外,還存在著多對(duì)一的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)。以家庭農(nóng)場(chǎng)為例,目前江蘇省所推崇的家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模一般在300畝左右。按照戶均6畝土地的標(biāo)準(zhǔn),則需要聚集50戶家庭的土地,才能達(dá)到家庭農(nóng)場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)模經(jīng)營(yíng)倚重土地整體開(kāi)發(fā),然而土地難以分割、不可流動(dòng)導(dǎo)致土地利用具有很強(qiáng)的外部性。內(nèi)部化外部性要求這300畝的土地能夠全部交易,一旦某幾位農(nóng)戶不合作都會(huì)導(dǎo)致所有農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)難以轉(zhuǎn)讓。與此同時(shí),在一個(gè)集體內(nèi)部能夠規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶畢竟是少數(shù),所以大規(guī)模流轉(zhuǎn)的承租戶大多是集體外部的生產(chǎn)主體。顯然,此時(shí)非正式制度難以保障產(chǎn)權(quán)交易。因而需要簽訂正式的流轉(zhuǎn)合同,但是合同談判與執(zhí)行都會(huì)產(chǎn)生交易費(fèi)用。讓集體外部主體逐個(gè)與幾十位農(nóng)戶談判,交易費(fèi)用無(wú)疑是高昂的,尤其難以避免一些不合作者。另外,該由誰(shuí)去執(zhí)行幾十份的流轉(zhuǎn)合同呢?讓幾十位農(nóng)戶同時(shí)去監(jiān)督承租戶是無(wú)效率的,只需要一個(gè)集體代表代為行使合同的執(zhí)行權(quán),便可以節(jié)約執(zhí)行合約的交易費(fèi)用。
因此,大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)以集體產(chǎn)權(quán)形式進(jìn)行交易更為有效。如,先將細(xì)碎化的產(chǎn)權(quán)讓渡給村委會(huì)或者土地股份合作社,然后由這些流轉(zhuǎn)中介出租土地使用權(quán)。同樣,產(chǎn)權(quán)私有化情況下同樣也能形成類似的集體產(chǎn)權(quán)代表,不過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織的代理人能方便地以土地所有者的身份集聚分散化的土地使用權(quán)。
集體產(chǎn)權(quán)的設(shè)計(jì)在農(nóng)地抵押貸款中也有優(yōu)勢(shì)。開(kāi)展面向普通農(nóng)戶的農(nóng)地抵押貸款需要注意兩個(gè)方面的問(wèn)題:其一,細(xì)碎化的土地難以處置,因而不足以消除金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。其二,普通農(nóng)戶并非是高收入群體,如果他們喪失抵押品的贖回權(quán),將可能陷入到更加貧困的境地,這與推行農(nóng)地抵押貸款的目標(biāo)背道而馳。由此,開(kāi)展此類農(nóng)地抵押貸款的前提是土地轉(zhuǎn)讓的交易費(fèi)用要足夠低,同時(shí)又要確保普通農(nóng)戶不會(huì)因農(nóng)地抵押而失去土地的安全保障。顯然,這兩者之間存在一定的沖突,因?yàn)椴蛔屴r(nóng)民失去產(chǎn)權(quán)就難以消除信貸風(fēng)險(xiǎn)。在這兩難的情況下,寧夏同心縣實(shí)施了一種不改變農(nóng)民承包關(guān)系的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。同心模式依托村集體成立土地協(xié)會(huì),借款農(nóng)戶以土地入股協(xié)會(huì)(本質(zhì)為抵押)成為會(huì)員;在協(xié)會(huì)總擔(dān)保與會(huì)員聯(lián)保的情況下,農(nóng)戶便可向銀行貸款。如果農(nóng)戶出現(xiàn)違約,協(xié)會(huì)和聯(lián)保人需要承擔(dān)連帶責(zé)任,之后協(xié)會(huì)按照協(xié)議處置入股的土地。當(dāng)然,農(nóng)戶并沒(méi)有失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因?yàn)檫`約農(nóng)戶只要在一定時(shí)期內(nèi)償還了代償金,便可贖回土地使用權(quán)。而且即便農(nóng)戶沒(méi)能償還代償金,二輪承包期到期之后,農(nóng)民還能繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。可見(jiàn),農(nóng)戶所失去的僅是一段時(shí)期的經(jīng)營(yíng)權(quán)。總體而言,同心模式通過(guò)成立土地協(xié)會(huì)解決了土地難以轉(zhuǎn)讓的困境,另一方面基于“(新)兩權(quán)分離”確保了普通農(nóng)戶不會(huì)因農(nóng)地抵押而失去集體所有制的安全保障[33]。
(三)進(jìn)一步闡釋
歷經(jīng)三十多年的演變,農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)不斷完整化,各項(xiàng)權(quán)能逐漸完全化。與此同時(shí),集體所有制的功能也在拓展,其組織形式同樣在重塑。其中,土地股份合作社與土地協(xié)會(huì)代表了新時(shí)期集體所有制的典型組織形式。由表2所示,早期的集體所有制僅體現(xiàn)在土地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織。而后隨著權(quán)利交易的需要,各地紛紛推進(jìn)土地股份制改革,一大批土地股份合作社不斷涌現(xiàn)。與集體所有制一致,土地股份制出現(xiàn)也是權(quán)利分離的產(chǎn)物,同時(shí)形成了“集體產(chǎn)權(quán)+個(gè)人化產(chǎn)權(quán)”的復(fù)合型權(quán)利架構(gòu);而且其組織形式與集體經(jīng)濟(jì)組織也具有相似之處,比如合作社的社員身份同樣具有雙重性。兩者不同之處在于:(1)土地股份制的組織形式更加明晰。土地股份合作社是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的機(jī)構(gòu),而集體經(jīng)濟(jì)組織的形態(tài)卻顯得模糊。(2)集體經(jīng)濟(jì)組織的功能主要表現(xiàn)在土地使用權(quán)的初次分配,是土地的所有權(quán)人;土地股份合作社的功能主要體現(xiàn)在土地使用權(quán)的再分配,合作社聚集了分散化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),進(jìn)而以集體產(chǎn)權(quán)的代表身份,行使土地轉(zhuǎn)讓權(quán)。另外,與土地股份合作社一樣,土地協(xié)會(huì)也與集體經(jīng)濟(jì)組織在權(quán)利架構(gòu)和成員身份上具有相通之處,同時(shí)土地協(xié)會(huì)同樣也是一個(gè)明確的實(shí)體組織,其作用也在于降低產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易費(fèi)用。
表2 集體所有制的組織形式
綜上,可以看出集體所有制的演變旨在提高土地轉(zhuǎn)讓的效率,同時(shí)確保集體所有制的“保護(hù)傘”一直撐著,兼顧了效率與公平。其實(shí),更進(jìn)一步分析,“保護(hù)傘”的作用也在于更好地實(shí)現(xiàn)效率。因?yàn)橥恋剞D(zhuǎn)讓存在失地、失業(yè)、養(yǎng)老等風(fēng)險(xiǎn),在保險(xiǎn)市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)不完善的情況下,會(huì)降低農(nóng)民的轉(zhuǎn)讓意愿,比如不愿長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)或者抵押。因而“保護(hù)傘”的存在能夠降低產(chǎn)權(quán)交易的費(fèi)用。那是否需要?jiǎng)冸x土地上的保險(xiǎn)功能?然而,并沒(méi)有證據(jù)證明其他類型的保險(xiǎn)就一定優(yōu)于土地的保險(xiǎn)。譬如,土地使用權(quán)是明晰的,農(nóng)地承擔(dān)的是某個(gè)人或者某一家庭的養(yǎng)老,養(yǎng)老的收益和成本明確到個(gè)人,不產(chǎn)生外部性。相比而言,公共養(yǎng)老的收益與成本界定不清。因此,土地養(yǎng)老保險(xiǎn)的效率更高。同理,土地的失業(yè)保險(xiǎn)也更有效率。
基于上述分析,可以看出集體所有制在公共物品提供、產(chǎn)權(quán)交易上有其內(nèi)在的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然,集體所有制也存在弊端,最主要的仍然是所有權(quán)主體模糊,會(huì)引起基層組織的尋租行為。這些尋租行為其實(shí)是集體所有制的制度成本。為了降低此類制度成本,需要引入監(jiān)督機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制包括從上到下的上級(jí)政府監(jiān)督和從下到上的內(nèi)部成員監(jiān)督。監(jiān)督存在交易費(fèi)用,不易奏效,尤其是從上到下的監(jiān)督。由此,需要形成集體間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,迫使集體產(chǎn)權(quán)主體按照效率準(zhǔn)則利用產(chǎn)權(quán)。而引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的前提是產(chǎn)權(quán)能夠在不同主體之間流動(dòng),不存在成員權(quán)的限制。由此,結(jié)合前述分析,我們可以初步梳理出“三權(quán)分置”的運(yùn)行機(jī)理。由圖2所示,“三權(quán)分置”剝離了集體所有制中的成員權(quán)與產(chǎn)權(quán),讓產(chǎn)權(quán)流動(dòng)不再受成員權(quán)的制約。這一剝離將公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域分開(kāi),形成了各自的運(yùn)行邏輯。公共領(lǐng)域采用民主機(jī)制等自治手段,決定公共物品的供給,并逐步形成從下到上的監(jiān)督機(jī)制,比如土地股份合作社中通過(guò)監(jiān)事會(huì)與理事會(huì)的設(shè)置達(dá)到權(quán)利制衡的意圖。而私人領(lǐng)域適用于市場(chǎng)機(jī)制,由于交易費(fèi)用的存在,某些情況下土地市場(chǎng)需要建立在集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)才能充分流動(dòng)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)充分流動(dòng)促進(jìn)了集體間的競(jìng)爭(zhēng),約束了集體產(chǎn)權(quán)代理人的尋租行為,因而同樣取得了權(quán)利制衡的效果。
四、結(jié)論
從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”,農(nóng)民的地權(quán)不斷完整化、各項(xiàng)權(quán)能逐漸完全化。那是否集體所有制已經(jīng)虛置了呢?為此,本文在梳理集體所有制演變歷程的基礎(chǔ)上,嘗試分析集體所有制的演化趨向、動(dòng)因,以及“三權(quán)分置”的運(yùn)行邏輯。研究結(jié)論包括:
首先,從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”,集體所有制并未呈現(xiàn)出虛置的跡象。“兩權(quán)分離”階段,盡管不同地區(qū)采取了差異化的產(chǎn)權(quán)模式,但是多數(shù)產(chǎn)權(quán)模式反而突出了集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)地位。“三權(quán)分置(離)”階段,農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)及農(nóng)地抵押仍然采用了集體產(chǎn)權(quán)形式。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”,集體所有制的功能在拓展、組織形式在重塑。
其次,集體所有制是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生的必要條件。集體所有制是以成員權(quán)定產(chǎn)權(quán),違背了產(chǎn)權(quán)界定的效率準(zhǔn)則,造成了土地產(chǎn)權(quán)的不平等與不穩(wěn)定,排除了市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的作用。“三權(quán)分置”的作用在于剝離困在產(chǎn)權(quán)上的成員權(quán),以便抽身出來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠掙脫集體的束縛,從而召回市場(chǎng)機(jī)制。
再者,相對(duì)產(chǎn)權(quán)個(gè)人化,集體所有制效率較高在于兩個(gè)方面:其一,制度轉(zhuǎn)變的交易費(fèi)用較低。由于與現(xiàn)行憲法和意識(shí)形態(tài)不沖突,且屬于漸進(jìn)性制度變遷的范疇,所以與轉(zhuǎn)換為私有產(chǎn)權(quán)相比,轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭龣?quán)分置”的交易費(fèi)用更低。其二,制度運(yùn)行的交易費(fèi)用更低。產(chǎn)權(quán)個(gè)人化與“三權(quán)分置”的目的均在于賦權(quán),由于集體所有制下合作的交易費(fèi)用與權(quán)利交易的費(fèi)用更低,所以賦權(quán)目標(biāo)在“三權(quán)分置”形式下更能實(shí)現(xiàn)。
另外,“三權(quán)分置”將公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域分開(kāi),形成各自領(lǐng)域的運(yùn)行邏輯。公共領(lǐng)域適用民主等自治手段,決定公共物品的供給,并逐漸形成完善的內(nèi)部治理機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)集體產(chǎn)權(quán)代理人的監(jiān)督,從而達(dá)到權(quán)利制衡的意圖。私人領(lǐng)域適用于市場(chǎng)機(jī)制,促使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠在不同主體之間充分流動(dòng),形成集體間的競(jìng)爭(zhēng)格局,以約束集體產(chǎn)權(quán)代理人的尋租行為,從而更進(jìn)一步取得權(quán)利制衡的效果。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)學(xué)家2017年05期
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