“一區多園”是推動湘潭縣經濟發展的主要平臺和引擎。2014年全縣實施“一區多園”戰略以來，天易經開區、楊河工業園、青山皮鞋工業園、茶恩竹木工業園保持了較快的發展勢頭，取得了良好的發展成績。但在園區協同發展過程中，也出現了一些問題，制約了鄉鎮工業園區的進一步發展。為更好地發揮天易經開區的協同帶動作用，破解鄉鎮園區發展中存在的困難和問題，我們組織調研小組實地走訪了縣內“一區三園”和花石湘蓮產業園，并赴寧鄉金玉工業集中區、寧鄉雙鳧鋪鎮鞋業工業園，瀏陽高新區、瀏陽兩型產業園進行了深入考察學習。現形成報告如下：
“一區多園”戰略提出以來取得的主要成效
湘潭縣“一區多園”戰略實施三年多以來，天易經開區和各鄉鎮園區取得了長足的進步，其中有五方面變化最為明顯：
1．園區實力明顯壯大。天易經開區主要經濟指標實現了年均20%以上的高速增長，連續4年位居省級園區第一方陣，目前正積極爭創“千億園區”和“國家級經開區”。在天易經開區的引領輻射下，三個鄉鎮工業園區不斷發展壯大：園區規模工業總產值由2014年的39.82億元提升至2016年的53.33億元，增長了33.92%；規模以上企業數量由2014年的14家增加至目前的24家，花石湘蓮產業園的規上企業數量達到15家。無論是經濟總量還是企業數量，都比三年前有了大幅提升。“一區引領、多園支撐”的創新發展模式成為全市示范。
2．基礎設施明顯改善。調研走訪中，園區基礎設施和交通條件的改善，給我們留下了最為直觀和深刻的印象。如連接青山橋片區的高速出口曉南互通項目即將竣工，直達皮鞋工業園的青山大道開工在即，這將打破長期以來制約青山皮鞋工業園發展的交通問題，為園區發展注入強勁動力。韶茶干線連接線建成通車，也進一步強化了花石湘蓮產業園的區位優勢。楊河工業園投入大量資金，推動了園區道路提質、路燈亮化、電網架設、排污排水等基礎設施建設，一個交通便捷、設施完善、配套齊全的現代工業園區已經初具雛形。今后，隨著下攝司大橋的建成通車，楊河工業園將迎來更為廣闊的發展空間。
3．服務效能明顯提升。企業負責人向我們反映，鄉鎮黨委政府服務企業、發展園區意識普遍增強，只要一個電話，遇到問題總是能夠得到及時有效的幫助。如河口鎮、楊嘉橋鎮、青山橋鎮創新服務手段，對所有入園企業實行“保姆式”服務，全程代辦各類手續，全力幫助企業協調解決各類問題。青山橋鎮還積極引導皮鞋協會與天易農商行、郵政銀行搭建銀政企三方戰略合作平臺，破解企業融資難題。園區的服務態度、服務水平、服務能力相較于之前有了大幅提升。
4．招商引資明顯向好。據發改部門統計，隨著發展環境的不斷優化，幾個鄉鎮園區招商引資呈現出前所未有的良好勢頭。2017年上半年，浙江溫嶺就有14個項目集中落戶青山皮鞋工業園，楊河工業園在談項目20多個，茶恩寺鎮有望引進總投資1.5億元的湖南振森板業等5個竹業加工項目。三個鄉鎮工業園區發展形勢越來越好、發展后勁越來越足。
5．產業集聚明顯增強。皮鞋、湘蓮、楠竹特色產業經過多年發展，已經形成了一定的產業規模。如青山鎮皮鞋工業園，目前集中了20多家皮鞋生產企業和配套企業，聚集了從產品研發、產品制作、產品包裝到產品銷售的完整產業鏈條，成為湖南省最大的皮鞋生產基地。良好的產業配套、完整的產業鏈條，使青山皮鞋工業園具備了產業集聚發展的基礎，吸引了江浙一帶的制鞋企業落戶園區。
“一區多園”協同發展中存在的問題
歸納梳理園區和企業反映的情況，當前“一區多園”協同發展主要存在以下七個方面的突出問題。
1．缺乏有力的園區協同機制。“一區多園”戰略實施3年多以來，“一區”和“多園”各自都取得了長足的發展，但“一區”與“多園”之間的協同互動還停留在較淺的層次上。從了解到的實際情況來看，鄉鎮園區局限于以天易經開區的品牌進行招商引資活動，經開區局限于為鄉鎮園區提供部分資金支持，兩者在招商引資、項目建設、行政審批、產業發展等方面尚未形成常態化、制度化、系統化的協同發展機制。如天易經開區網站甚至沒有為鄉鎮園區開設簡單的介紹專欄，招商引資推介會也沒有統籌鄉鎮園區一起參加。
2．缺乏合法的園區身份認定。目前花石湘蓮產業園正處于園區申報階段，園區身份尚未得到市一級批復認定。已有的三個鄉鎮園區，都是2014年實施“一區多園”戰略時，經市人民政府批準后設立的。盡管三個鄉鎮工業園區統一掛有天易經開區的“前綴”，在市級層面獲得了批復，但其身份并沒有得到省發改部門的認可，在向上爭取項目、土地報批等方面存在政策障礙，制約了鄉鎮園區的發展壯大。
3．缺乏常設的園區管理機構。據了解，四個鄉鎮都沒有獨立于當地黨委政府之外的園區管委會或專門的園區工作班子。如楊河工業園，根據今年5月26日楊河工業園現場辦公會議紀要文件精神，要實化楊河園區管委會，按程序明確管委會組成人員，組建專門班子到楊河工業園集中辦公。但從走訪的情況來看，楊河工業園仍由鄉鎮主要負責人分別管理各自片區，尚未形成統一的園區管委會。同時，各園區管委會也沒有專門的辦公場地，楊河工業園、青山皮鞋工業園都是臨時借用企業辦公室作為辦公場所，平時一般不在園區，導致企業遇到問題難以得到及時有效的幫助。
4．缺乏穩定的園區投入渠道。這是制約鄉鎮中小園區發展的普遍性問題。三個工業園區中只有青山皮鞋工業園每年享有500萬元的市級財政固定投入，2014-2016年期間縣財政每年也下撥一定資金給三個園區進行基礎設施建設。除此以外，由于三個工業園區都沒有設立投融資公司，無法自行籌措資金，園區建設發展更多是依賴鄉鎮有限的財力來推動。受建設資金的制約，鄉鎮工業園區在供水供電、道路建設、企業排污等基礎設施建設上存在不少“欠賬”，僅能滿足“三通一平”的基本要求。如楊河工業園和青山皮鞋工業園，還沒有建設自來水廠，企業反映生產生活用水非常緊張；茶恩竹木工業園正處于園區啟動準備階段，預計到今年九月才能實現一期項目的“三通一平”。由于難以獲得穩定的資金支持，鄉鎮工業園基礎設施建設普遍滯后。鄉鎮無力承擔園區前期基礎建設的資金投入，無法很好地實現招商引資“筑巢引鳳”，更沒有財力實施優惠政策來“放水養魚”。
5．缺乏高效的行政審批流程。在行政審批過程中，企業缺乏引導，不知道應該準備哪些材料、到哪些部門辦理，在天易政務中心各個窗口、縣直部門各個股室之間來回奔波，既浪費精力又耽誤了時間。盡管楊河工業園、青山皮鞋工業園等園區開始為企業代辦行政審批事項，但縣直相關部門在項目審批上仍要花費大量時間。特別是有的審批部門存在重復審批現象，一個項目在同一單位不同股室之間還要反復地遞交材料進行審核，極大地拖慢了審批速度。
6．缺乏專業的園區管理人才。鄉鎮園區規模雖小，但同樣涉及招商引資、項目審批、規劃建設、征地拆遷、投資融資等政策性、專業性很強的工作。目前鄉鎮園區日常事務都是由個別鄉鎮干部負責，如茶恩竹木工業園是由經發辦主任負責，楊河工業園河口片區由規劃站站長負責，楊嘉橋片區由一名副科級干部負責，青山皮鞋工業園由宣傳委員負責。他們只能被動地應付園區、企業遇到的困難和問題，園區發展缺乏專業的人員和穩定的團隊來主動謀劃和推動。而且處理日常事務的干部一般身兼數職，在做好鄉鎮中心工作和本職工作的同時，已經沒有更多的時間和精力放在園區的建設發展上。
7．缺乏明確的園區發展規劃。這一問題主要體現在楊河工業園上。近年來隨著楊河工業園交通區位優勢的進一步凸顯，2014年制定的園區發展規劃已經不適應當前的發展現狀。由于在用地規劃、產業定位、產業布局上沒有進行明確，給園區發展帶來不少困難和問題。隨著湘潭市十三五規劃中“楊河新城”建設理念的提出，楊河工業園的建設亟待新的發展規劃進行指導。
發展園區中的經驗和啟發
近年來，寧鄉、瀏陽經濟快速發展，2017年在全國百強縣中分別排名第26位和17位。這些成績的取得，很大程度上得益于當地園區經濟的突飛猛進。目前，寧鄉有“三區五園”，除寧鄉經開區（國家級）、寧鄉高新區（省級）外，還有六個鄉鎮工業園區；瀏陽有七大園區，除瀏陽經開區（國家級）、瀏陽高新區（省級）外，還有瀏陽花炮產業集中區、瀏陽兩型產業區等五個重點鄉鎮園區。在寧鄉、瀏陽考察學習的過程中，他們不遺余力發展園區的經驗作法給我們留下了深刻印象，值得我們思考和借鑒。
1．創新的力度非常之大。與其它地區亦步亦趨的改革創新相比，寧鄉、瀏陽大膽借鑒了江蘇、浙江等先進地區的經驗作法，為經濟的高速增長提供了制度上的優勢和保障。如為了優化政務服務，寧鄉以“進一張門、辦所有事”為指導思想，瀏陽以“最多跑一次”為目標，在全省率先建立了高規格、大手筆的“市民之家”。除交管等個別特殊部門外，“市民之家”集中了全市所有審批服務部門和公共服務單位，對行政審批服務事項進行了“地毯式”清理和“全方位”再造，真正實現了“一廳式辦公、一窗式受理、一站式服務、一票制收費、一網式運行”。
2．審批的效率非常之高。寧鄉、瀏陽“市民之家”的建立和完善，“并聯審批”“招商聯審”“容缺受理”等制度的制定和實施，使兩地鄉鎮園區一般社會類投資項目審批時間縮短為56個工作日，政府類投資項目縮短為68個工作日。如瀏陽實施項目“招商聯審”制度，組織規劃、國土、發改等部門對項目進行聯合審查，對于符合要求的項目進行“容缺受理”。在辦理土地供應手續的同時，同步開展環保、設計方案、工程規劃、施工許可等方面的評審，極大加快了項目推進速度。
3．干事的氛圍非常之濃。調研走訪中，明顯可以感受兩地干事創業的濃厚氛圍。盡管在百強縣中排名靠前，但主要負責人都有強烈的憂患意識和危機意識，絲毫沒有放松抓項目建設和園區建設的力度和舉措。如瀏陽主要領導帶頭聯系項目的制度已經實施多年，每月舉行全市項目建設講評會。項目建設考評排名前三位的聯點領導上臺做經驗交流，后三位必須作表態發言。近三年來，撤換了14名“并無硬傷，但改革發展不力”的正職干部，誡勉、提醒談話數百人，通過一系列激勵和約束機制，凝聚了推動園區發展的合力。
4．融資的渠道非常之多。寧鄉、瀏陽等地區采取了多種模式拓寬融資渠道，解決了園區和企業發展面臨的資金問題。如瀏陽長期以來設立有產業扶持基金，為產業發展提供擔保，撬動了大量的金融機構貸款。寧鄉、瀏陽鄉鎮中小園區，在創建之初就成立了專門的投融資公司，為園區的建設發展源源不斷地募集資金。瀏陽兩型產業園等園區還引入第三方企業入園建設標準工業廠房，打造創新創業中心，實現了園區與企業的共贏。
5．服務的內容非常之全。寧鄉、瀏陽經開區、高新區為企業和項目提供“保姆式”服務。在瀏陽的“市民之家”，開設辦事窗口180個，提供政務服務300項，設置有財稅、不動產登記、金融、社會事務、商事登記、建設項目審批、綜合配套、中介超市、公共資源交易等9個服務區，服務內容非常全面，確保企業事項一次辦結。比如政府想企業之所想，積極推薦或引導技術資質高、服務水平優、價格收費低、社會評價好的中介服務機構進駐“市民之家”，打造中介服務超市，為企業就近提供便捷服務。既為企業節約了成本，同時也加快了審批的效率。同時，不同事務還專門設有“幫代辦”窗口，免費為企業提供各類手續的代辦服務。企業只需要提供好相應前期資料，后續工作全部交由幫代辦處理。
一區多園協同發展的思考和設想
寧鄉、瀏陽地區的經驗和做法值得學習借鑒，但不能囫圇吞棗、照搬照抄。針對我縣“一區多園”協同發展中存在的問題，結合縣域實際，可以嘗試從以下七個方面進行推進。
1．合理謀篇布局，解決鄉鎮園區發展定位的問題。堅持“多園”的鄉鎮屬性不動搖，引導和支持鄉鎮通過自身努力把園區做大做強。為此，必須首先明確兩個定位：一是身份定位。短時期內，在鄉鎮園區身份無法確定的情況下，考慮將鄉鎮園區作為天易經開區的“子園區”對待，在土地報批、項目爭取時由分管鄉鎮園區的天易經開區副主任牽頭，以天易經開區的名義進行運作。二是目標定位。從長遠來看，全力支持天易經開區創國家級經開區，大力支持楊河工業園創省級高新區、青山皮鞋工業園創省級工業集中區、茶恩竹木工業園創省級特色產業園，形成天易經開區引領帶動，各鄉鎮園區競相發展的生動局面。
2．完善體制機制，解決“一區多園”協同發展的問題。“一區多園”能否有效地協同起來，直接影響著鄉鎮園區發展的速度和質量。要盡快制定出臺《“一區多園”協同發展實施意見》，完善天易經開區與鄉鎮園區之間協同發展的體制機制，強化天易經開區在規劃建設、人才儲備、招商引資、項目建設、扶持政策、宣傳推介等方面的帶動作用。
3．健全組織構架，解決誰來管理鄉鎮園區的問題。寧鄉、瀏陽的幾個鄉鎮園區，其管理模式與我縣青山、茶恩園區差異不大，都是屬地鄉鎮領導班子及分管領導負責園區的發展，沒有專門的管委會。從短期來看，目前楊河工業園、青山皮鞋工業園、茶恩竹木工業園、花石湘蓮產業園都處于園區發展的初期階段，在這一時期，園區管理應始終堅持以鄉鎮為主體，不宜另行成立獨立的園區管委會。鄉鎮要設立3-5名專職園區工作人員，設置專門的辦公場所，負責園區招商引資、項目建設、企業服務等專項工作，切實把管委會的職能做實。為解決楊河工業園兩個片區之間的協同問題，建議由縣委政府明確一名縣級領導牽頭，成立過渡性質的協調機構，負責楊河工業園整體發展建設情況的統籌協調。從長遠來看，當楊河工業園或青山皮鞋工業園等園區發展到一定經濟體量和規模時，再成立單獨的園區管委會或交由經開區進行統一管理。
4．探索“飛地”模式，解決周邊鄉鎮發展工業的問題。探索出臺《湘潭縣發展飛地經濟的實施意見》，明確利益共享、考核激勵機制，鼓勵其他鄉鎮以“飛地招商”的方式落戶楊河工業園，將楊河工業園打造為全縣“飛地經濟”示范園區。對于引入到青山皮鞋工業園、茶恩竹木工業園和花石湘蓮產業園的項目，同樣參考“飛地”模式進行管理。
5．優化政務環境，解決行政審批效率不高的問題。良好的政務環境是一個地方經濟發展的軟實力。在政策趨同、交通區位趨同、生產成本趨同的情況下，服務就成為吸引企業和項目落地的關鍵所在。一是盡快出臺和完善相關體制機制，全力推進“并聯審批”“招商聯審”“容缺受理”等審批制度改革，大幅壓縮行政審批時限。二是升級湘潭縣政務服務中心，全面推動審批事項集中辦理，積極探索審批事項在線辦理，為企業和群眾提供優質高效的政務服務。
6．拓寬融資渠道，解決錢從哪里來的問題。多元化、穩定的融資渠道是園區建設發展的核心和關鍵所在。一是按照全縣“一盤棋”的思路，依托縣內已有的投融資平臺加大對園區建設支持力度，逐步解決各鄉鎮園區基礎設施建設上的不足。二是堅持“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，鼓勵和引導各類企業、組織及自然人投資建設標準廠房和配套服務項目，加快園區開發建設步伐。三是積極對接省級“135”工程（在全省范圍內支持建設100個創新創業園區，新建3000萬平方米以上標準廠房，引進5000家以上創新創業企業），爭取更多標準廠房建設獎補資金。
7．積極招才引智，解決專業人才不足的問題。人才是園區發展的第一資源。建議盡快出臺《湘潭縣高層次人才引進實施辦法》，打開人才引進的綠色通道，加大對園區專業人才引進力度。發揮天易經開區帶動鄉鎮園區人才發展作用，建立常態化的跟班學習機制，為鄉鎮園區培養和儲備工作人才。推廣青山橋鎮經驗，建立園區職業技能培訓學校，實施“校企合作、訂單培訓、無縫對接”工作模式，強化企業員工職業技能培訓。
（作者系中共湘潭縣委書記）
中國鄉村發現網轉自：湖南省人民政府發展研究中心（微信公眾號原創）2018-06-01
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