摘要：文章從精準扶貧與精準脫貧內涵、瞄準機制和政策思考三個維度對精準扶貧做出了闡釋。文章著重分析了精準扶貧與精準脫貧的相關內涵及其內在邏輯聯系;并且對扶貧瞄準機制的演化過程進行了梳理刻畫, 以史為鑒, 瞄準問題, 著力解決。政策方面從精準識別、精準幫扶、貧困縣審查退出機制、思想教育等方面進行思考調整, 以確保我國穩準好地實現2020年全面脫貧的目標。
一、引言
2013年11月, 習近平總書記在湖南湘西考察過程中提出“精準扶貧”概念, 隨后學術界圍繞精準扶貧展開研討。目前研究成果主要著重于三方面。第一方面重點著眼于扶貧機制研究, 包括實踐困境。汪三貴 (2015) 提出我國在精準扶貧方面的困難主要體現在精準識別、精準幫扶和精準考核三個方面[1]。鄧維杰 (2014) 指出精準扶貧中存在識別排斥現象, 需要盡早開展國家級和省級的貧困普查, 建立雙向的貧困戶識別機制[2]。李瑞華等 (2016) [3]則分析了現行貧困縣制度存在的行政尋租、扶貧資源浪費和效率低下、精準度差等問題, 提出應該建立一種考核嚴格的動態平衡機制。第二方面主要著眼于實踐中的幫扶方式創新與扶貧資金的使用問題。翁伯琦等 (2015) 提出應隨著新時期農業發展方式的改變, 大力依靠科技創新與科技創業來帶動精準扶貧[4]。隋玉明 (2015) [5]分析了財政扶貧專項資金的預算不規范、資金到位不及時、缺乏完善的審計和監督體制等問題, 提出應該縮短撥款環節, 進一步完善會計核算和審計監督制度。第三方面主要研究了貧困縣退出機制的完善問題。李瑞華等 (2016) 提出應該建立動態平衡的貧困縣退出機制, 提高資源使用準度、項目安排精度, 從而提高脫貧成效[3]。張琦和史志樂 (2016) 認為應該分別制定貧困縣、貧困鄉、貧困村和貧困戶的退出指標體系標準并納入第三方評估機制[6]。
之前的研究主要探究了精準扶貧在實踐階段遇到的問題和相應的解決辦法, 普遍認同在識別環節仍存在著貧困人口排斥的情況, 扶貧資金的使用效率和審查機制還有待提高和完善, 貧困縣的“靜態”進出機制問題還亟待進一步解決。但是, 對于精準扶貧、精準脫貧的內涵究竟是什么, 精準扶貧機制以及其各部分之間的內在聯系和邏輯關系是什么, 鮮有文獻進行系統闡述。而要了解精準扶貧、精準脫貧, 對其本質和各個部分的內在邏輯的探究是不可缺少的。因此, 本文從精準扶貧和精準脫貧的內涵理解、二者內在聯系及其瞄準機制和政策模式三個維度進行探討。
二、精準扶貧與精準脫貧的內涵理解
1. 精準扶貧與精準脫貧的含義
精準扶貧是指, 通過建檔立卡精準識別貧困戶, 根據扶貧對象特點分類實施物質、文化、教育、基本保障等多維度的、有針對性的、精細化的可持續性扶貧幫困。精準扶貧關鍵在于如何理解精準化思維, 精準化理念是精準扶貧思想的核心要義[7]。習近平總書記在北京舉行的2015減貧與發展高層論壇中對“精準扶貧”的要求作了全面闡述, 即“六個精準”:扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。
精準扶貧的直接目標就是精準脫貧。所謂精準脫貧是指, 在精準扶貧政策下, 通過“分批分類”的辦法, 對精確到戶的貧困人口進行有針對性地“造血”或“輸血”式幫扶, 使之能夠具備自我穩定的脫貧狀態及能力。精準脫貧作為精準扶貧的目標, 也是檢驗精準扶貧政策成效的重要指標。推進精準扶貧、精準脫貧的要求主要是通過“五個一批”的方式, 使得大部分貧困人口具備持續創造收入的能力或者有效緩解貧困狀態, 從而可以自主脫貧、救助脫貧;才能有效降低貧困人口的貧困脆弱性, 并且有效防止返貧現象的發生。這樣扶貧實踐有針對性地面向特定人口、目標人群, 保證了脫貧的數量和質量。故而精準扶貧與精準脫貧是緊密相連、互不可分的關系。
2. 需要進一步認識的幾個關系
(1) 精準扶貧與精準脫貧的內在邏輯關系
在此輪農村脫貧攻堅克難的決戰中, 精準扶貧與精準脫貧是緊密聯系的, 前者是后者的根本前提和保障, 后者是前者的直接體現和要求。從貧困、扶貧和脫貧的內在邏輯演化來看, 精準扶貧與精準脫貧思維的基礎工具為分類分批理念。分類分批理念的直接指向就是結合貧困者的具體情況和所處環境首先精準識別出扶貧對象, 也就是解決扶持誰、誰來扶、怎么扶的問題;然后通過分類分批的“五個一批”方式做到真扶貧、扶真貧、真脫貧、防返貧, 持續提高扶貧績效, 讓貧困人口有更多獲得感。
這是一個具有內在邏輯演化的扶貧-脫貧攻堅過程, 其中“五個一批”的扶貧脫貧方式是其關鍵。“五個一批”的扶貧脫貧方式是按照貧困人口致貧根源進行分類, 并從轉型升級傳統農業生產方式、改善貧困人口生活環境條件、增強貧困地區環境可持續發展能力、提高貧困人口的人力資本和社會資本、提供直接轉移支付和補貼五個方面進行精準化扶貧的一種機制。這種機制在農村扶貧實踐中可以具體概括為, 通過扶持生產和就業發展一批, 通過異地搬遷安置一批, 通過生態保護脫貧一批, 通過教育扶貧脫困一批, 通過低保政策兜底一批。可見, “五個一批”的分類分批理念, 從治貧的靶心瞄準到脫貧的精準效果, 其中隱含著精準扶貧與精準脫貧的內在邏輯鏈條。
(2) 精準扶貧質量與脫貧數量的關系
精準扶貧的質量提升不僅保障了脫貧人口數量的減少, 同時也能防止脫貧人口的返貧問題, 從根本上保障了精準脫貧的人口數量的可靠性和穩定性。只要扎扎實實完成精準扶貧的要求, 就能使得脫貧人口數量得到保證。如果一味急功近利, 追求脫貧數量, 不顧扶貧質量, 表面上完成扶貧數字, 卻沒有挖貧根、去貧癥, 貧困仍然會卷土重來。
反之, 只有在保障了脫貧數量的基礎上, 才能夠更好地認識精準扶貧措施的有效性, 保障有效措施的延續性。此外, 伴隨著脫貧人口數量的增加, 剩余貧困人口脫貧的速度將得到提升, 從而間接提高精準扶貧的質量。也就是說, 一方面, 在精準扶貧措施下, 一部分貧困人口脫貧后, 可以從其經驗中總結提煉出精準幫扶項目的可行性和推廣價值, 有利于扶貧政策績效的篩選和評估, 總結切實可行的扶貧方式, 從而提高扶貧效率。另一方面, 在同樣的扶貧力度下, 幫扶對象數量的減少又使得剩余貧困個體受助力度的增加, 加速了脫貧的進程, 保證了扶貧的質量。
(3) 精準扶貧、精準脫貧與貧困縣摘帽的關系
精準扶貧是政府對貧困人口的“靶心”式瞄準幫扶, 使貧困人口具備自主脫貧的能力或者貧困生活狀態得到基本遏制, 從而達到精準脫貧的目的。這里需要認清精準扶貧、精準脫貧與貧困縣摘帽的關系。原則上是先精準扶貧、精準脫貧, 然后才是貧困縣摘帽。從貧困的硬核———收入來講, 當脫貧人口達到一定數量, 人均收入達到一定目標, 使得貧困縣人均收入高于貧困評判標準, 最后才可能使得貧困縣摘帽。因此, 貧困縣摘帽是精準扶貧、精準脫貧自然擴展的結果, 精準扶貧、精準脫貧是貧困縣摘帽的前提和保證。
當前的扶貧政策已經精確到戶, 必須完善貧困縣退出機制, 建立嚴格審查, 有進有出的動態平衡機制。精準扶貧、精準脫貧和貧困縣摘帽, 三者密不可分, 互相作用。只有完善精準扶貧、精準脫貧、貧困縣摘帽這個邏輯鏈條中的每個環節, 才能有效剎住窮縣“富衙”、“戴帽”炫富的不正之風, 杜絕浪費資源的形象工程;才能最大程度上減少貧困人口和扶貧項目的漏出, 啃下最后的“硬骨頭”, 實現完全脫貧的目標。
總之, 精準扶貧與精準脫貧與以往的扶貧政策相較, 最大的改變就在于“精準”二字。所謂“精準”不僅僅代表著扶貧對象的精準、扶貧資金投放和使用的精確、脫貧成效精準等, 更重要的是代表著一種多維化的可持續的扶貧思想。因此, 準精扶貧、精準脫貧在中國農村扶貧開發歷史上具有十分重要的戰略地位, 是中國實現第一個百年目標的重要環節, 同時也加快了改變我國城鄉二元結構的步伐。而我國的扶貧資源使用方式從“大水漫灌”式的粗放型扶貧轉變到“精準滴灌”式的到村到戶到人頭型扶貧, 從扶貧開發的歷程來說, 是扶貧對象瞄準的一步步精確化, 即是不斷調整扶貧瞄準機制的結果。因此, 要把握好精準扶貧的思想內涵和政策思考, 還有必要了解我國扶貧瞄準機制的演變。
三、扶貧瞄準機制實施及其調整
扶貧瞄準是指農村扶貧工作中確定扶貧標準, 選擇扶貧對象和因扶貧對象的確定而實施的扶貧項目及其行動的覆蓋范圍。扶貧瞄準機制則可以定義為:“在扶貧中形成的貧困人口動態識別機制, 包括了扶貧瞄準的主體、對象、內容、依據、表現形式等”。[6]這個機制中的各個要素間相互聯系、相互作用, 最終使得扶貧資源能夠覆蓋到真正需要幫扶的貧困人口, 使之能夠順利脫貧。我國扶貧的資源畢竟有限, 扶貧資源的投放隨著瞄準對象而變化, 即瞄準對象決定了資源投放的范圍和方式。因此, 研究扶貧中的瞄準問題, 對于扶貧方式和成效精準化的實現是有積極意義的。
改革開放后, 通過體制改革, 中國農村經濟逐漸形成了以家庭聯產承包制為中心的新的生產經營模式, 自此我國開始了大規模的有計劃的扶貧開發戰略。1978年至今, 我國扶貧開發大致經歷了四大階段。這四個階段的扶貧瞄準機制的內容和對象均有所變化, 從演變路徑上看, 大致表現為區域瞄準—縣級瞄準—村級瞄準—家戶人頭瞄準;從扶貧主體上看, 是從政府包攬的封閉式扶貧到政府主導、結合市場的開放式扶貧。
1. 體制改革推動扶貧階段 (1978—1985年) 。
這一階段通過從人民公社體制到家庭承包聯產責任制的改革, 充分調動廣大農民群眾的勞動積極性, 實現全面經濟增長和改善農業交易條件來減緩農村貧困, 故而可以看作是一種扶貧的間接瞄準。這一時期的扶貧工作基本沒有設立瞄準機制, 直到后期才有部分地區性的嘗試。但實踐更偏向于一種民政救濟, 是直接發放給窮人救濟物資和資金。故而可以認為這一時期的扶貧還不能算作是真正意義上的扶貧[9]。但是扶貧開發的區域瞄準已初見端倪。
2. 大規模開發式扶貧階段 (1986—1993年) 。
這一階段扶貧主要瞄準貧困人口集中區域, 而開始以貧困縣作為瞄準目標的載體, 這一戰略也就稱為區域開發扶貧戰略。然而這一時期的區域瞄準不僅未區分出區域內部的貧困人口和非貧困人口, 也沒有區分出非貧困縣的貧困人口[8]。同時, 在扶貧機制上依賴于經濟發展的“涓滴效應”, 但“涓滴效應”在許多發展中國家的減貧實踐中是失敗的;并且隨著經濟發展對貧困地區貧困緩解的貢獻逐漸降低, 貧困工作中出現的問題也逐漸增多。因此, 區域化的扶貧瞄準機制有必要加以調整。
3. 脫貧攻堅階段 (1994—2000年) 。
在脫貧攻堅階段, 國家開始了區域瞄準的轉變, 進一步將扶貧瞄準對象界定為27個省區市的592個國家重點貧困縣。相應地, 扶貧瞄準機制從區域瞄準轉向縣級瞄準, 瞄準的精準度有所提高, 扶貧效率有所增長。但是, 隨著時間推移, 以縣為瞄準對象的機制也逐漸暴露出問題。例如, 在確定國家重點貧困縣時, 過度重視開發項目及主觀性因素考慮過多, 加大了扶貧人口和扶貧資金的漏出量, 同時沒有及時建立國家扶貧重點貧困縣的退出機制, 導致扶貧瞄準性不高。
4. 脫貧致富階段 (2000—2020年) 。
這一時期又可以大致分為兩個小階段。第一小階段為2001年至2010年。在這一階段國家繼續沿用國家扶貧重點縣的政策, 并在全國范圍內推行扶貧到村、扶貧到戶的“整村推進”扶貧政策。然而, 以村為瞄準對象的機制仍然存在缺陷, 主要體現在: (1) 村內收入差距較大, 非貧困人口容易享受扶貧項目的益處; (2) 扶貧項目對貧困人口的覆蓋率較低, 由于開發扶貧項目受到選擇成本、受理方便與農戶需求分散等因素的制約無法準確瞄準真正的貧困農戶; (3) 開發扶貧項目的整體劃一性供給很難與貧困農戶個體差異性的多樣化需求完全對接, 扶貧效果不盡理想; (4) 在扶貧監管評價上還沒有形成信息對稱、及時有效的監督評價機制。第二小階段為2011年至2020年。2011年底, 中共中央、國務院實施了《中國農村扶貧開發綱要 (2011—2020) 》, 明確把14個連片特困地區作為未來脫貧攻堅的主戰場。片區脫貧攻堅戰略的特色在于, 片區圈定、瞄準沉底、靶心精準、立竿見影, 實際上力圖將區域瞄準、縣級瞄準、村級瞄準到家戶人頭瞄準完全貫通。至此, 我國建立起了貧困縣、貧困村和貧困戶的三級扶貧瞄準機制。
當然, 這并不是說精準扶貧、精準脫貧已經完美無缺, 而是在實踐過程中還存在著一些問題和困難, 需要改進。 (1) 在精準識別貧困戶方面, 主要通過建檔立卡識別貧困人口。一方面, 由于“整戶識別”建立在“規模控制”的前提下, 這就可能影響相當部分貧困地區, 特別是特困地區貧困戶、貧困村規模不精準, 扶貧不到位。另一方面, 建檔立卡采取的是程序識別法, 在縣級到村級貧困識別環節, 存在人為分配貧困指標問題, 再從村級到貧困戶識別環節, 農戶代表的選擇以及結果的公式方面也存在人為操縱問題。鄧維杰 (2014) 在2013年四川省扶貧到戶機制調研過程中發現, 有25%的“建卡貧困戶”受訪者不知道自己如何當選, 而有些貧困戶又不知道自己為何落選[2]。并且有部分貧困戶因為信息不及時, 未能提出貧困戶申請, 導致其被排斥在識別體系外。 (2) 分批分類的實施還缺乏雙向選擇和反饋機制。當前的分批分類措施在村級單位實施時往往是由上而下的選擇, 這就容易與貧困戶的意愿和能力相偏差。同時, 由于反饋機制的缺失, 幫扶項目出現的偏差也不能得到及時調整, 并且分類還不夠具體, 只有五個“一批”的頂層設計, 沒有更細化的配套體系, 而貧困戶的需求更是多樣化, 因此可能會弱化幫扶項目的效果。 (3) 扶貧政策本身的制度缺陷也可能使精準扶貧機制實施不理想, 當前的政績考核體系要求“短期內出扶貧效果”, 在一定程度上會出現謊報脫貧數據或者產生假脫貧真貧困的現象, 以致扶貧瞄準的效果大打折扣。 (4) 扶貧專項資金使用細目的預先設定和使用中的無調整性, 也可能致使幫扶項目與貧困農戶發展意愿偏離, 造成精準扶貧機制的準確性降低。我國當前缺乏完善的扶貧資金管理體系, 扶貧資金有較多渠道, 主管專項資金的部門較多, 導致專項扶貧基金無法合理配置, 并且在資金配置及使用過程中存在違法違規現象。
四、精準扶貧與精準脫貧的政策思考
黨的十八大根據中國經濟社會發展實際狀況提出在2020年完成“全面建成小康社會”的宏偉目標, 而如何才能穩準地實現目標?解決好農村貧困問題成為首當其沖的一大任務。當前集中存在兩大類現象值得關注, 一是針對從未脫貧的人口, 要厘清其是不是適應同質性的扶貧政策, 或是自身根本不具備脫貧能力;二是一度脫貧后又返貧的群體, 是普遍因為生患重病還是因為自然災害、生態環境惡劣以及經營不善等所致。進而, 每一個駐村扶貧工作組都要摸清什么樣的致貧因素造成了什么樣的貧困農戶, 然后才可能做到一戶一策, 精準扶貧、精準脫貧。
可以說, 如何更穩妥、更有效地完成精準扶貧、精準脫貧的任務, 成為當前地方政府的重要職責和年度考核的目標任務。從其政策模式的要義來看, 要想在既定期限內穩、準、好地完成精準扶貧、精準脫貧的目標任務, 必須建立科學的動態管理以及相應的審計和反饋機制, 建立物質、精神、社會保障全方位的幫扶體系, 必須確保精準識別、精準幫扶、精準脫貧。
1. 建立識別方法修正機制, 提高精準識別的精準度。
一方面, 國家層面政策需要在現有的自上而下測算貧困人口規模基礎上, 再考慮按實地抽取相關貧困影響因子計算本地的貧困發生率, 并且結合本地農村居民年末戶籍人口數測算出貧困人口。另一方面, 需要引入第三方機構進行投票監督, 完善自下而上的貧困群體識別參與制度, 防止人為操縱引起的識別偏差, 確保識別過程公平、公正、公開。此外, 為了防止貧困人口的漏出, 還要關注非連片特困地區以外的貧困群體, 采取一視同仁的幫扶措施, 確保片區外的貧困人員不僅被識別而且得到精準幫扶, 在2020年之前實現脫貧, 共享全面小康。
2. 優化貧困人口分批分類機制, 提供多樣化的自主選擇幫扶方式。
首先, 應該建立扶貧機構與貧困者的雙向選擇的機制, 大力推廣參與式扶貧方式。其次, 增加扶貧項目的選擇范圍, 充分滿足貧困人口個性化、多樣化的幫扶需求, 讓貧困農戶在脫貧中也可以表達自己的意愿, 自主選擇幫扶方式, 增強項目設計、分配與貧困戶意愿、能力匹配的精準性, 提升扶貧效率。再次, 建立貧困農戶幫扶項目反饋機制, 對項目實行動態管理方式, 使得幫扶項目能根據扶貧情況變化得到及時調整和修正。
3. 建立協同合作的機制, 形成扶貧政策合力。
首先, 對于各級政府官員的扶貧政績考核方式, 應該建立一個全面的指標體系, 不能僅僅把脫貧人數作為主要指標, 防止“數字脫貧”現象的發生。同時, 引入干部一對一的幫扶方式, 進一步落實扶貧項目的精準性, 并且一定程度上保障貧困群眾的發聲通道。其次, 精準扶貧、精準脫貧的順利實施還需要國家和地方的各個部門出臺相應配套措施共同協作, 必須明確省與市的扶貧事權, 并與相應的財權匹配, 充分調動各級各部門扶貧參與度, 發揮協同作用。再次, 需要處理好政府與市場的關系, 引導企業參加到脫貧攻堅克難中去, 從而建立“政府、企業、貧困戶”三位一體發展模式[9], 聯合推動當地產業發展, 鼓勵創新扶貧方式。
4. 健全國家重點貧困縣退出機制, 進行動態化管理。
制定更加完善的細則和具體實施方案, 推動建立更加完備和更具操作性的配套政策措施體系。首先, 要形成重點貧困縣脫帽的激勵約束機制和逐步走向富裕的良性政策導向機制。做到貧困戶、貧困村、重點貧困縣有進有出的動態管理, 鼓勵有條件、有實力的重點貧困縣實現早日脫貧, 真正從根源上防止虛假脫貧、被動脫帽的現象。其次, 進一步完善重點貧困縣退出機制, 建立嚴格審查驗收制度, 懲戒脫貧不愿摘帽的弄虛作假行為。對于重點貧困縣摘帽而言, 應做到先摘帽, 后改變扶貧政策, 重點貧困縣退出后, 在攻堅期內照樣享有國家扶貧政策支持, 幫助重點貧困縣穩步脫貧、防止返貧, 從而保障扶貧政策具有可持續性的效果。
5. 加強精準扶貧、精準脫貧的思想教育, 激發扶貧對象的內生脫貧動力。
要以培育和踐行社會主義核心價值觀為引領, 大力弘揚中華民族自強不息、扶貧濟困傳統美德, 振奮貧困戶與貧困做斗爭決心和信心;要倡導現代文明理念和生活方式, 改變落后風俗習慣, 善于發揮鄉規民約在引導貧困戶思想行為中的積極作用;各種新聞媒體和互聯網要及時跟蹤報道精準扶貧、精準脫貧實踐中的先進典型, 以榜樣的力量提振扶貧對象的內生脫貧動力;特別是駐村的扶貧干部要摸清楚扶貧對象的思想癥結, 對癥下藥, 通過無微不至的思想教育, 真正使貧困戶由“要我脫貧”變為“我要脫貧”。
6. 完善扶貧資金管理機制, 加強扶貧資金的審計監督。
一方面, 國家應該指定相應部門對專項集中監管扶貧資金的流動;同時, 界定各部門資金調配權責, 使專項扶貧基金能夠在各部門合理配置, 防范違法違規現象。另一方面, 現行扶貧資金的管理和使用權已經下放到縣級政府, 可以保障資金靈活使用, 而中央及省級政府必須加大扶貧資金和項目的監督、檢查、考核和評估力度, 要建規立制以確保扶貧資金的專款專用, 完善扶貧資金使用的公示制度, 著力提高資金使用效率, 提升資金使用與貧困戶意愿的匹配度, 保證扶貧資金用對用好用在扶貧的刀刃上。最后, 對于扶貧資金審計方面, 可以有針對性地使用社會審計, 全面展開對扶貧資金的審計監督;從事前、事中、事后三個階段開展審計監督工作, 擴大審計范圍。這樣不僅可以保證資金的靈活運用, 也可以從內部和外部共同保證扶貧資金使用的準確度, 防止挪用、貪污等違規違法現象發生, 確保精準扶貧、精準脫貧的順利完成。
中國鄉村發現網轉自：貴州財經大學學報 2018年01期
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