摘要：在精準(zhǔn)扶貧績效考核中引入第三方評估, 可以有效彌補政府自評的缺陷, 完善政府績效評估體系, 提高評估結(jié)果的科學(xué)性與公信力, 推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化。結(jié)合委托代理理論、公共治理理論和360度績效評估理論, 對精準(zhǔn)扶貧績效的第三方評估進(jìn)行了理論溯源。在此基礎(chǔ)上, 界定了精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的主體及三方關(guān)系, 明確了第三方評估的對象及內(nèi)容, 其評估對象為基于政策生命周期之上的全覆蓋, 即源頭評估、過程評估和結(jié)果評估, 從而實現(xiàn)對精準(zhǔn)扶貧績效全方位、多維度的客觀公正的評價。最后, 梳理了第三方評估的基本流程與規(guī)范, 為在精準(zhǔn)扶貧績效考核中引入第三方評估提供了模板與范式, 并從推進(jìn)第三方評估機制的信息公開及法制化進(jìn)程、構(gòu)建第三方評估主體的多元聯(lián)動機制和完善第三方評估機制的配套制度三個方面進(jìn)一步優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的實施路徑。
一、問題的提出
減貧和消除貧困是世界各國共同面臨的難題, 也是全球共同關(guān)注和研究的重大課題。針對我國的具體國情和扶貧開發(fā)工作的具體實踐, 習(xí)近平總書記提出了“脫貧貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)、成敗之舉在于精準(zhǔn)”的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略, 此后, 精準(zhǔn)扶貧工作大力推進(jìn)。精準(zhǔn)扶貧既要問“耕耘”, 也要問“收獲”, 精準(zhǔn)扶貧的績效評價工作, 是檢驗是否是“真扶貧”和“扶真貧”的重要機制, 也能基于已有的扶貧績效評價結(jié)果, 對今后具體的精準(zhǔn)扶貧工作提出有針對性的建設(shè)性意見。由于精準(zhǔn)扶貧績效評估工作的業(yè)務(wù)量大, 工作內(nèi)容繁多, 因此引入第三方評估顯得尤為重要。在精準(zhǔn)扶貧工作中引入第三方評估, 既是順應(yīng)實務(wù)發(fā)展的需求, 又是我國政府治理轉(zhuǎn)型的需要。
2004年我國正式成立了第一家地方政府績效評估專業(yè)機構(gòu), 標(biāo)志著第三方評估制度正式引入政府績效管理。2015年11月27日, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關(guān)配套文件 (中辦發(fā)[2015]18號) 中指出, 除涉密項目以外, 根據(jù)審計項目的實施需要, 可以有效利用社會審計力量, 向社會購買審計服務(wù)。由此可見, 對于業(yè)務(wù)量龐大的精準(zhǔn)扶貧績效評估而言, 引入獨立的第三方評估具有深厚的政策基礎(chǔ)。2016年2月, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》, 要求有關(guān)的科研機構(gòu)在國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)下, 從2016年到2020年針對精準(zhǔn)扶貧工作成效, 每年對其進(jìn)行一次獨立的第三方評估。2016年6月, 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所圍繞精準(zhǔn)識別與精準(zhǔn)幫扶“兩個方面, 三項內(nèi)容”, 進(jìn)行了首次全國精準(zhǔn)扶貧績效的第三方評估。因此, 明確脫貧考核任務(wù), 厘清脫貧責(zé)任, 對脫貧成效進(jìn)行考核的第三方評估機制的存在有其必然性和可行性。同時, 第三方評估機制是檢驗精準(zhǔn)扶貧績效的重要手段, 利用第三方評估特有的獨立與客觀的優(yōu)勢, 不僅可以對扶貧工作進(jìn)行嚴(yán)格督促, 確保脫貧攻堅取得實實在在的效果, 還能利用其倒逼脫貧攻堅任務(wù)的推進(jìn), 推動精準(zhǔn)脫貧的持續(xù)深入。2016年, 我國正式確立了第三方在精準(zhǔn)扶貧工作成效評估中的重要地位, 但目前精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的實施還存在著這樣或者那樣的問題, 因此對精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估機制進(jìn)行研究有重要的理論和現(xiàn)實意義。
二、文獻(xiàn)綜述
為系統(tǒng)梳理第三方評估在精準(zhǔn)扶貧績效評價實務(wù)應(yīng)用和理論研究中的情況, 我們在中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫 (即CNKI總庫) 中, 檢索條件設(shè)定為主題中包含“精準(zhǔn)扶貧績效”和“第三方評估”的專業(yè)文獻(xiàn), 對2013~2017年所發(fā)表的文獻(xiàn)進(jìn)行檢索, 發(fā)現(xiàn)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的研究十分罕見。有關(guān)專門針對精準(zhǔn)扶貧第三方評估的研究文獻(xiàn), 僅見于劉建生, 惠夢倩 (2017) 的《精準(zhǔn)扶貧第三方評估:理論溯源與雙SMART框架》一文, 他們對精準(zhǔn)扶貧的第三方評估機制進(jìn)行了理論溯源, 認(rèn)為其理論基礎(chǔ)為:委托代理理論、綜合評價理論和公共治理理論, 并在這三種理論的基礎(chǔ)上, 從宏觀層面和微觀層面構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧第三方評估的雙SMART框架[1]。在精準(zhǔn)扶貧政策提出之前, 也有學(xué)者對扶貧的第三方評估進(jìn)行了研究。敬一山 (2016) 認(rèn)為扶貧成效不佳的重要原因在于評價機制不完善, 分析了扶貧第三方評估的“第三方”選擇和第三方評估的著力點, 在此基礎(chǔ)上提出了完善“第三方”選擇機制和評估應(yīng)做到關(guān)口前移的建議[2]。汪三貴, 曾小溪, 殷浩棟 (2016) 基于中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心這一扶貧開發(fā)績效第三方評估機構(gòu)的實踐, 分析了扶貧第三方評估的現(xiàn)狀, 同時探究了當(dāng)前第三方評估在資金依賴、制度規(guī)范缺失、評估專業(yè)化和評估結(jié)果應(yīng)用等方面亟待解決的問題[3]。針對政府管理績效第三方評估的研究則相對較為成熟和完善, 主要的研究熱點基于以下幾個方面:如第三方評估概念界定的研究[4]、第三方評估主體的探討[5]、第三方評估模式的比較分析[6], 也有學(xué)者對第三方評估的內(nèi)容和其法制化問題進(jìn)行了探討[7]。
上述文獻(xiàn)對我國政府績效“第三方評估”的理論和實踐進(jìn)行了較為廣泛和深入的探討, 為我們的后續(xù)理論研究奠定了堅實的基礎(chǔ)。2004年10月, 蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心接受甘肅省政府的委托, 對其政府績效進(jìn)行評估, 被認(rèn)為開創(chuàng)了我國政府績效評估中引入第三方的先河[8]。2006年4月, 麥肯錫公司受邀, 對武漢市政府績效進(jìn)行評估, 這是我國政府績效評估中引入專業(yè)的咨詢公司作為第三方的首次嘗試。隨后, 各地政府先后引入了諸如學(xué)術(shù)性中介機構(gòu)或?qū)I(yè)咨詢公司作為第三方機構(gòu)對政府績效進(jìn)行評估, 作用逐漸增強, 個體效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。但從全國實踐來看, 總體效果并不明顯, 未在全國范圍內(nèi)形成一種可復(fù)制、可持續(xù)、系統(tǒng)化和常態(tài)化的第三方評估模式, 在政府績效評估中引入獨立的第三方還面臨諸多障礙。針對當(dāng)前理論研究中仍存在著對具體實務(wù)的第三方評估機制研究不夠深入、對實踐指導(dǎo)性不強的問題, 筆者選擇精準(zhǔn)扶貧績效的第三方評估問題為切入點進(jìn)行研究, 在理論溯源的基礎(chǔ)上, 對精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估機制中的重要構(gòu)成要素, 如:評估主體, 評估內(nèi)容, 評估流程和規(guī)范以及評估結(jié)果的應(yīng)用等進(jìn)行探究, 分析其運行機制, 并對精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估機制的運行提出了相關(guān)建議, 以期為我國精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估機制的推進(jìn)和完善提供進(jìn)一步展開的思路。
三、精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的理論溯源
精準(zhǔn)扶貧政策是現(xiàn)階段我國政府在扶貧領(lǐng)域?qū)嵤┑囊豁椫卮蟮膰覒?zhàn)略, 對扶貧成效的考核是政府績效評估的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會明確提出要引入第三方評估機制, 在政府績效評估中引入第三方既順應(yīng)政策成效評估的國際趨勢, 又是深化我國政府績效改革、提高政府效能和完善政府治理體系的重要舉措。在精準(zhǔn)扶貧績效評估中引入第三方有著深厚的理論基礎(chǔ), 委托代理理論、公共治理理論和360度績效評估理論分別從制度建設(shè)、治理體系構(gòu)建和全方位考核三個方面為在精準(zhǔn)扶貧績效考核中引入第三方評估提供了理論依據(jù)。
(一) 委托代理理論
20世紀(jì)30年代, 美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯發(fā)現(xiàn)企業(yè)所有者兼具經(jīng)營者存在很大弊端, 于是提出委托代理理論。它源于社會生產(chǎn)力的大發(fā)展和分工的日益專業(yè)化, 一方面, 所有者由于能力、知識和精力有限而不能行使所有權(quán)利;另一方面, 分工的精細(xì)化造就了一批具有專業(yè)能力的職業(yè)經(jīng)理人, 他們有時間、有精力完成被委托的事項。委托代理理論以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為核心, 遵循兩個基本假設(shè)前提:一是委托人與代理人的利益相互沖突;二是委托人與代理人之間的信息不對稱。由于這兩個假設(shè)的存在, 委托人與代理人之間必然會產(chǎn)生代理問題, 因此, 委托代理理論的中心任務(wù)是設(shè)計某種契約或機制激勵代理人選擇適合委托人最大利益的最優(yōu)努力水平。
精準(zhǔn)扶貧的大政方針由中央政府進(jìn)行頂層設(shè)計, 委托地方政府負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行, 政策的執(zhí)行效果如何需要通過評估制度來檢驗, 由于政府自評會產(chǎn)生代理人的自私效應(yīng)[1], 所以需要引入獨立的第三方參與政府績效評估。政府將精準(zhǔn)扶貧的績效評估工作交由第三方來完成, 二者之間的利益并不完全一致、信息并不完全對稱, 政府需要建立契約制度, 完善評估規(guī)范, 推進(jìn)政府信息公開, 從法律層面給予第三方評估應(yīng)有的保障, 保證其在合法開展評估的同時, 能夠充分獲取評估所需的信息。因此, 在開展政府績效第三方評估之前, 需要建立并完善相關(guān)法律制度, 減少第三方評估的隨意性, 強化制度對第三方評估的約束力。
(二) 公共治理理論
公共治理理論源于20世紀(jì)90年代初的公共管理改革, 核心思想是重新界定政府的權(quán)限范圍及其行使方式, 打破政府獨權(quán)的局面, 強調(diào)政府、團(tuán)體、企業(yè)和個人的共同作用, 將部分公共責(zé)任轉(zhuǎn)移到非政府機構(gòu)和個人身上。公共治理理論超越了傳統(tǒng)監(jiān)管理論固守的政治國家和公民社會的兩分思維, 把有效的管理看作是二者的合作過程, 強調(diào)管理就是合作, 重視網(wǎng)絡(luò)社會各組織之間平等對話的合作關(guān)系。它是一種全新的通過公私部門合作, 非營利組織、公民等多主體廣泛參與提供公共服務(wù)的治理模式。傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治與公共管理, 政府發(fā)揮著唯一的主導(dǎo)作用, 缺少社會的合作與公眾的參與, 在當(dāng)下的政治生活中, 社會組織漸次成為公共治理理論有效適用的基本主體, 成為公民表達(dá)意愿、維護(hù)權(quán)利的基本渠道[9]。
當(dāng)下, 我國的精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)形成政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、社會幫扶的多元扶貧主體的大扶貧格局, 地方政府、企事業(yè)單位、第三方組織、社會公眾相互配合、協(xié)同治理。此時對精準(zhǔn)扶貧工作成效的考核, 就不能單單依靠政府自評的方式來進(jìn)行, 政府不能既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”, 還當(dāng)“監(jiān)督員”, 需引入第三方組織參與精準(zhǔn)扶貧的績效評估, 以提高政府工作的透明度和評估結(jié)果的公信力。政府將扶貧成效考核的任務(wù)轉(zhuǎn)移給第三方, 在簡政放權(quán)的同時, 能有更多的時間和精力投入到精準(zhǔn)扶貧的具體工作中去, 推動公共治理的實現(xiàn)。
(三) 360度績效評估理論
360度考核由美國通用公司的杰克·韋爾奇于1982年提出, 又稱為360度績效評估、360度績效反饋或全方位評估。它不同于傳統(tǒng)的自上而下、由上級對下屬的工作進(jìn)行考評的方式, 而是由被考核者的上級、下級、同級、被服務(wù)者、本人以及相關(guān)考評專家, 全方位、多角度的對被考核者的工作進(jìn)行評價的一種績效考核方法。考核內(nèi)容主要是被考核者的專業(yè)績效、業(yè)務(wù)績效、管理績效、工作能力和工作態(tài)度等。360度績效評估理論有效克服了傳統(tǒng)績效評估評價主體、評價方式單一的不足, 考評結(jié)果更加全面、客觀、公正和可靠。
縱觀績效評估理論發(fā)展的歷史, 一個重要的發(fā)展趨勢是多元主體的參與, 360度績效評估理論順應(yīng)了這種潮流與趨勢。精準(zhǔn)扶貧績效考核引入第三方評估, 符合績效評估理論的發(fā)展預(yù)期, 有利于提高精準(zhǔn)扶貧績效評估結(jié)果的信度和效度。同時, 評估主體由單一的政府內(nèi)部向?qū)W術(shù)性評估機構(gòu)、專業(yè)的管理咨詢公司、社會代表和普通民眾擴展, 實現(xiàn)了評估主體的多元化和評估方式的多樣化, 可以在很大程度上彌補政府自評“自拉自唱”的缺陷, 有利于改變政府績效評估理念, 加快轉(zhuǎn)變政府職能, 優(yōu)化政府職能配置, 彰顯了政府以人為本的價值取向和執(zhí)政理念。
四、精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的構(gòu)成及運行
第三方評估作為傳統(tǒng)的政府體制之外的評估方式, 可以有效彌補政府自評的缺陷, 完善政府績效評估體系, 提高績效評估結(jié)果的科學(xué)性與公信力, 推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化。要推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的實施, 必須理清其構(gòu)成及其運行模式。
(一) 精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的主體及三方關(guān)系
在西方國家的第三方評估實踐中, 第三方是指獨立于其服務(wù)主體和評價對象之間的專業(yè)組織, 其特征類似于社會審計機構(gòu), 具備獨立性和專業(yè)勝任能力。我國學(xué)者對第三方進(jìn)行界定時, 意見并不一致。具有代表性的三種觀點, 之一認(rèn)為:政府和社會公眾各占一方, 獨立于這兩方的就是第三方;之二認(rèn)為:被評的政府部門是第一方, 其上級主管部門是第二方, 第三方則是獨立于這兩方的評價組織;之三認(rèn)為:政策的制定者和執(zhí)行者各占一方, 第三方為受行政機構(gòu)委托的研究機構(gòu)等利益相關(guān)者。盡管學(xué)者們對第三方的界定意見仍有分歧, 但是他們有兩點是達(dá)成一致的, 第一, 第三方一定是區(qū)別于政府行政管理部門內(nèi)部評估機構(gòu)的外部組織;第二, 這個外部組織應(yīng)具備獨立性。
基于以上分析, 我們認(rèn)為在精準(zhǔn)扶貧績效的第三方評估研究中, 三方應(yīng)作如下界定:第一, 精準(zhǔn)扶貧的政策指向為社會公眾, 這其中包括直接受益于精準(zhǔn)扶貧政策的建檔立卡的貧困戶, 當(dāng)然也包括間接受益于精準(zhǔn)扶貧政策的非貧困戶。精準(zhǔn)扶貧事關(guān)全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn), 事關(guān)人民福祉, 事關(guān)國家長治久安, 精準(zhǔn)扶貧的成效應(yīng)為全社會成員共享, 因此, 全體社會公眾都應(yīng)有對精準(zhǔn)扶貧政策績效評價的話語權(quán), 但鑒于我國的實際國情, 應(yīng)選擇相應(yīng)的職能部門代為行使其職權(quán), 通常為扶貧辦。第二, 從精準(zhǔn)扶貧的政策制定到政策執(zhí)行, 其承擔(dān)單位為各級政府職能部門, 精準(zhǔn)扶貧是一項利國利民的重大工程, 它的執(zhí)行不是某一級政府或者某一個職能部門所能完成的。這一項政策能否取得切實的成效, 取決于各個省市精準(zhǔn)扶貧政策的落地、資金的撥付與管理、扶貧措施的落實與檢查等各個環(huán)節(jié), 這個系統(tǒng)工程需要多個政府職能部門協(xié)同努力來完成, 因此, 第三方評估的對象應(yīng)為精準(zhǔn)扶貧系統(tǒng)工程執(zhí)行過程中涉及的每一個政府職能部門。第三, 盡管精準(zhǔn)扶貧政策的指向為社會公眾, 但是事實上難以由社會公眾來充當(dāng)?shù)谌綄珳?zhǔn)扶貧的績效進(jìn)行評估。理論和實務(wù)界公認(rèn)的第三方應(yīng)具備獨立性和專業(yè)性, 目前實踐中第三方主要由四種力量來承擔(dān):一是高校的專家學(xué)者組成的學(xué)術(shù)性評估機構(gòu);二是商業(yè)運作的專業(yè)的管理咨詢機構(gòu);三是社會代表, 在我國目前的實踐中主要是指民主評議政風(fēng)行風(fēng)工作中的評議代表;四是普通民眾。在這四種方式中, 第一和第二種方式的專業(yè)性顯然是最強的, 但由于社會公眾是精準(zhǔn)扶貧政策的主要受益者, 他們的參與是精準(zhǔn)扶貧績效評價的關(guān)鍵因素, 因此, 我們認(rèn)為:精準(zhǔn)扶貧績效評估的第三方應(yīng)是由高校專家學(xué)者組成的學(xué)術(shù)性評估機構(gòu)和商業(yè)運作的專業(yè)的管理咨詢機構(gòu)牽頭, 社會代表和普通民眾參與所組成的集專業(yè)性、獨立性和普適性于一體的非盈利性的社會組織, 在保證專業(yè)性和獨立性的同時, 能夠做到對精準(zhǔn)扶貧績效評價的客觀性和精準(zhǔn)性。三方關(guān)系如圖1所示。
圖1 精準(zhǔn)扶貧績效的第三方評估機制三方關(guān)系圖
(二) 精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的對象及內(nèi)容
精準(zhǔn)扶貧績效的考核引入第三方評估制度以后, 只有明確評估的對象和內(nèi)容, 才能實現(xiàn)精準(zhǔn)的靶向評估。筆者認(rèn)為, 精準(zhǔn)扶貧績效的第三方評估對象應(yīng)該實現(xiàn)全覆蓋, 因此, 我們根據(jù)政策生命周期理論梳理精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的內(nèi)容主要包括以下幾個方面:
1. 源頭評估:精準(zhǔn)扶貧政策的落地評估
在已有的實踐中, 政府績效第三方評估的慣例是根據(jù)既定的衡量指標(biāo), 對政府已有的政績進(jìn)行考核, 重結(jié)果輕執(zhí)行的同時也忽略了對政策制定適合度的評估。對精準(zhǔn)扶貧績效的評價, 首先強調(diào)的是對政策落地程度源頭工作的評估。由于貧困的成因因地域條件、自然資源稟賦、教育環(huán)境等等多種因素的差異會有很大的差別, 精準(zhǔn)扶貧政策的落地應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況, 因地制宜, 保證政策制定的高度契合, 不應(yīng)做到一刀切。因此, 精準(zhǔn)扶貧的績效評估從源頭上來看取決于精準(zhǔn)幫扶政策制定的契合程度。政府在制定重大的政策制度時, 只有堅持全心全意為人民服務(wù)的思想導(dǎo)向、實施的各項具體措施真正回應(yīng)了公眾關(guān)切, 想人民之所想, 急人民之所急, 政府的各項投資才會真正發(fā)揮作用, 政府重復(fù)建設(shè)的壓力才會得到緩解, 資源才會得到最優(yōu)化的配置, 產(chǎn)品供給與社會需求才會得到最有效的匹配, 廣大人民群眾的利益才會得到最大程度的維護(hù)。政策制度的制定, 是一項政策貫徹落實的源頭, 因而在對政府績效進(jìn)行評估時, 必須將其納入評估對象之列。但是研究發(fā)現(xiàn), 對精準(zhǔn)扶貧政策的政策落地程度和落地政策的適合程度進(jìn)行評價是現(xiàn)行政府績效評價工作所缺失的, 因此, 精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的對象首先是從政策的源頭開始, 對精準(zhǔn)扶貧政策的落地進(jìn)行評估。
2. 過程評估:精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶評估
傳統(tǒng)的政府績效評估是典型的“事后審計”, 過程的評估往往得不到應(yīng)有的重視, 但有效的績效管理應(yīng)該是基于過程的全面質(zhì)量控制。在進(jìn)行績效評估時, 政府的服務(wù)態(tài)度如何、服務(wù)過程怎樣、服務(wù)流程是否精簡高效、服務(wù)效率是否提高, 對這些過程性的內(nèi)容都要進(jìn)行全面評估, 傳統(tǒng)的重結(jié)果而輕過程的做法顯然有失偏頗。精準(zhǔn)扶貧就是針對傳統(tǒng)的撒胡椒面式的扶貧方式的弊端而實施的新舉措、新方法, 它強調(diào)對貧困戶的針對性幫扶, “扶真貧、真扶貧”。首先, 精準(zhǔn)幫扶的前提是精準(zhǔn)識別, 對于精準(zhǔn)識別的評估應(yīng)關(guān)注三個問題, 即“哪些人窮”“有多窮”“為什么窮”, 以此來評價當(dāng)?shù)氐木珳?zhǔn)扶貧工作有沒有準(zhǔn)確的識別貧困人口、準(zhǔn)確的界定貧困程度、準(zhǔn)確的掌握致貧原因。其次, 需要對精準(zhǔn)扶貧的幫扶過程進(jìn)行考核。精準(zhǔn)幫扶的評估也應(yīng)關(guān)注三個問題:“誰來幫”“怎么幫”“怎么管”。“誰來幫”即貧困戶識別之后應(yīng)明確幫扶的責(zé)任主體, 將幫扶任務(wù)落實到人, 以便于精準(zhǔn)對接和匹配扶貧主體的特征與脫貧對象的需求;“怎么幫”即采用什么樣的幫扶政策, 如資金幫扶還是技術(shù)幫扶, 因地制宜的提供幫扶服務(wù);“怎么管”即在精準(zhǔn)幫扶政策的執(zhí)行過程中, 涉及各個部門的統(tǒng)籌合作和協(xié)調(diào)配合, 這需要對其進(jìn)行精準(zhǔn)管理, 其中管理主體的管理職能、監(jiān)管權(quán)力的落實情況是重要的評估內(nèi)容。因此, 精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的對象其次是從政策的落實過程入手, 對精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶進(jìn)行評估。
3. 結(jié)果評估:精準(zhǔn)扶貧效果評估
精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行效果如何是政府績效評估不可忽視的重要組成部分, 主要考核精準(zhǔn)扶貧資金的投入績效以及政策目標(biāo)的社會價值和生態(tài)價值的實現(xiàn)程度。第三方評估主體應(yīng)該通過設(shè)置科學(xué)均衡的指標(biāo)體系, 綜合客觀的對精準(zhǔn)扶貧績效進(jìn)行評價。評價不能僅僅側(cè)重于已實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)成果, 因為精準(zhǔn)扶貧的效果不僅僅是幫助貧困戶實現(xiàn)短期的脫貧摘帽, 而是應(yīng)該建立長效的脫貧機制, 幫助貧困戶提升脫貧能力, 進(jìn)而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此, 精準(zhǔn)扶貧效果評估的評價指標(biāo)體系應(yīng)該是一個包括生態(tài)環(huán)境、社會保障措施、醫(yī)療衛(wèi)生和教育水平等多維度信息在內(nèi)的綜合評價體。同時, 在評估中還應(yīng)加入政策受益者的直觀感受, 如對精準(zhǔn)扶貧政策制定和執(zhí)行中各個環(huán)節(jié)的滿意程度等。通過對精準(zhǔn)扶貧政策貫徹執(zhí)行效果的客觀、全面、科學(xué)的評估, 可以了解精準(zhǔn)扶貧政策的具體執(zhí)行情況, 掌握其實際效果, 為改進(jìn)政府工作提供參考依據(jù)。通過第三方評估這一政府績效評估的“試金石”, 可以查出更多不實的“政績”, 從而保證精準(zhǔn)扶貧沿著正確的方向前行。因此, 精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的對象最后是對政策貫徹結(jié)果的考核, 對精準(zhǔn)扶貧效果進(jìn)行評估。
(三) 精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的基本流程與規(guī)范
精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估機制的實施首要解決的問題就是第三方的選擇問題, 如何通過合理的方式比選出“物美價廉”的第三方機構(gòu)?第三方選擇的首要原則是保持超然的獨立性, 這個“第三方”一定是被評估方的利益不相關(guān)方, 處于“旁觀者”的超脫地位[10]。目前, 對第三方機構(gòu)的選擇方式主要有公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式。精準(zhǔn)扶貧績效評估涉及的內(nèi)容較為廣泛, 專業(yè)性也較強, 建議首先實施第三方評估機構(gòu)入庫制, 選擇業(yè)績以及誠信較為優(yōu)質(zhì)的社會機構(gòu)進(jìn)入。在具體實施業(yè)務(wù)時, 針對庫中機構(gòu), 將評估內(nèi)容、評估要求、評估期限等內(nèi)容告知評估機構(gòu)并要求他們提供可行性方案和報價, 再通過方案比選的方式來確定第三方機構(gòu), 在此基礎(chǔ)上簽訂評估合同。在組織評估階段, 第三方評估機構(gòu)應(yīng)根據(jù)初步調(diào)查的結(jié)果, 完善評估方案, 建立評估指標(biāo)體系并采用合適的方法對各指標(biāo)賦以權(quán)重, 組織評估。在結(jié)果公告階段, 應(yīng)在充分溝通的基礎(chǔ)上出具評估結(jié)果, 向社會公眾和被評估單位公布評估結(jié)論, 做到最廣泛的信息共享, 并在評估結(jié)果的基礎(chǔ)上, 向相關(guān)部門送呈評估報告以及相關(guān)建議 (具體流程見圖2) 。在第三方評估的整個過程中, 委托方應(yīng)承擔(dān)起監(jiān)督協(xié)調(diào)的職責(zé), 為第三方評估創(chuàng)造寬松公正的環(huán)境, 保證第三方機構(gòu)能夠最大程度地獲取相關(guān)信息。同時, 為了解決第三方評估機構(gòu)的活動經(jīng)費仍來源于政府撥款而導(dǎo)致的資金依賴問題, 杜絕評估結(jié)果“報喜不報憂”的傾向, 應(yīng)完善評估規(guī)范, 創(chuàng)新評估經(jīng)費融資渠道, 探索建立精準(zhǔn)扶貧績效評估公益基金, 使其免受委托方和受托方利益的影響, 通過制度來約束第三方評估機構(gòu)的行為, 力爭保持其獨立性和專業(yè)性。
圖2 精準(zhǔn)扶貧的第三方評估流程
五、精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估的優(yōu)化路徑
貧困人口的如期脫貧是實現(xiàn)2020年全國人民一道邁入小康社會宏偉目標(biāo)的關(guān)鍵。精準(zhǔn)扶貧作為新時期黨中央扶貧脫貧工作的創(chuàng)新性戰(zhàn)略, 貴在精準(zhǔn)。要實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo), 在前期的精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶的基礎(chǔ)上, 必須切實做到對精準(zhǔn)扶貧成效的分類管理和動態(tài)考核。對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行績效評價既能夠檢驗現(xiàn)階段的扶貧工作成效, 又能夠為下一步的扶貧工作指明方向, 因此精準(zhǔn)扶貧的績效評價工作具有重要意義。第三方機構(gòu)憑借其在政府績效評估工作中超然獨立的地位和特有的業(yè)務(wù)專長能力, 可以對精準(zhǔn)扶貧的工作成效做出客觀、獨立、公正、精準(zhǔn)的評價, 增強評估結(jié)果的科學(xué)性, 提高政府績效評估報告的公信力與可信度, 在很大程度上彌補政府自評“自彈自唱”“自導(dǎo)自演”的缺陷。在實踐過程中, 應(yīng)該進(jìn)一步創(chuàng)新第三方評估機制, 優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧績效的第三方評估路徑, 以保證精準(zhǔn)扶貧的方向不偏、效果不減, 充分發(fā)揮其政策效應(yīng), 切實做到“扶真貧、真扶貧”。
(一) 推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估機制的信息公開及法制化進(jìn)程
當(dāng)前, 我國已進(jìn)入脫貧攻堅的沖刺期, 實現(xiàn)2020年全國人民徹底告別貧困是黨和國家向世界和人民做出的莊重承諾, 容不得半點虛假。只有腳踏實地, 狠抓落實, 加強對精準(zhǔn)扶貧績效的考核和評估, 才能最終實現(xiàn)目標(biāo)。眾所周知, 精準(zhǔn)扶貧是一項系統(tǒng)性工程, 其牽涉面之廣、涉及人員之多、工作難度之大、完成時間之緊迫, 史無前例。在這樣的情況下, 精準(zhǔn)脫貧過程中不免會出現(xiàn)數(shù)字脫貧、虛假瞞報等不實現(xiàn)象的發(fā)生, 依靠傳統(tǒng)的下級組織向上級匯報的內(nèi)部評估方式, 已經(jīng)很難保證政府績效評估結(jié)果的可信度與公信力。此時需要充分利用第三方評估機構(gòu), 發(fā)揮其獨立、專業(yè)、客觀的優(yōu)勢, 形成對政府績效評估的外部制衡機制, 彌補傳統(tǒng)自評方式的缺陷, 推進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化。但長期以來, 包括第三方評估在內(nèi)的多種形式的政府績效評估都被社會公眾質(zhì)疑為“形式做秀”, 究其原因, 根源在于缺乏法律保障并且整個評估過程完全封閉, 缺乏開放性。
一方面, 由于缺乏立法, 在國家法律層面對第三方評估機制沒有給予應(yīng)有的地位保障, 其評估流程、評估規(guī)則過于隨意, 未形成一種常態(tài)化、可復(fù)制的范式, 使得這項制度的推進(jìn)進(jìn)程緩慢。同時, 沒有法律保障的第三方評估制度實施的過程中, 能否在寬松的環(huán)境中獲取更充分的信息更多依賴于委托方的支持力度, 評估主體與被評估對象信息不對稱的情況仍然存在。利益本位導(dǎo)致了政府組織的自閉性, 其作為理性經(jīng)濟(jì)人, 組織本身及其運作環(huán)境均呈現(xiàn)出較強的封閉性, 最終形成建立在行政命令基礎(chǔ)之上的控制反饋式的封閉運行模式[11]。第三方在對政府績效進(jìn)行評估的過程中, 很難獲得有效的政府績效信息, 此種情況下, 第三方的評估工作不僅難以有效開展, 即使展開, 其評估結(jié)果的公正性、科學(xué)性也會大打折扣。
另一方面, 作為精準(zhǔn)扶貧政策受益者的社會公眾不僅在第三方評估中參與不足, 并且對評估過程等的知情權(quán)也難以得到有效保障。在大多數(shù)的政府績效第三方評估過程中, 除了部分參與其中的社會公眾, 其他公民對評估一無所知。例如, 在2014年6月中央層面組織的一次高校參與的第三方評估中, 普通公眾對此項評估過程的了解是在8月下旬公布評估報告的時候通過評估實施主體的口述得知的。第三方評估過程甚至評估報告的透明度過低, 難免會使公眾質(zhì)疑評估結(jié)果的客觀性、公正性, 因此, 切實打贏脫貧攻堅戰(zhàn)需要加強精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估機制的信息公開及法制化進(jìn)程, 通過公開透明的評估過程和法制化保障才能增強評估結(jié)果在社會和公眾中的權(quán)威性。除此之外, 還可將第三方評估機制的信息公開和評估結(jié)果的切實落地與干部的人事任免考核結(jié)合起來, 增強第三方評估的權(quán)威性。
(二) 構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估主體的多元聯(lián)動機制
上文提到的目前在實踐中參與第三方評估的主體中, 即由高校的專家學(xué)者組成的學(xué)術(shù)性評估機構(gòu)、商業(yè)運作的專業(yè)的管理咨詢機構(gòu)、民主評議政風(fēng)行風(fēng)工作中的評議代表和普通民眾, 這四類主體無論在工作方式、參與程度、獨立性還是專業(yè)性方面都各有千秋。誠然, 獨立的第三方參與評估有利于提高評估結(jié)果的科學(xué)性和客觀性, 是對政府單一評估主體的有益補充, 但為了更好地提升評估質(zhì)量, 應(yīng)建立第三方評估主體的多元聯(lián)動機制, 充分發(fā)揮不同評估主體的優(yōu)勢, 并且相互監(jiān)督和制約, 通過多方參與來提升政府績效評估結(jié)果的可信度和公信力。第三方評估是切實了解人民群眾對政府行政作為滿意度的重要途徑, 在精準(zhǔn)扶貧績效評估的過程中, 普通社會公眾尤其是貧困戶是最有話語權(quán)的, 社會公眾的參與權(quán)、知情權(quán)和滿意度是精準(zhǔn)扶貧績效評估的重要內(nèi)容。社會公眾參與政府績效評估的方式最初是市民“萬人評”, 發(fā)展到目前的隨機抽取填寫調(diào)查問卷以及網(wǎng)上評議等方式, 這些方式雖然最大程度上保證了獨立性, 但始終沒有跳出政府主導(dǎo)績效評估的圈子, 始終沒有摒棄“王婆賣瓜自賣自夸”式的政府自評模式, 其專業(yè)性和權(quán)威性都難以與其他主體構(gòu)成的第三方評估機構(gòu)相抗衡。因此, 我們建議精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估主體的多元聯(lián)動機制的運行應(yīng)當(dāng)是由高校專家學(xué)者組成的學(xué)術(shù)性評估機構(gòu)和商業(yè)運作的專業(yè)的管理咨詢機構(gòu)牽頭, 通過設(shè)計和發(fā)放專業(yè)的調(diào)查問卷, 采取抽樣調(diào)查與實地調(diào)研核查相結(jié)合等方式, 統(tǒng)籌社會公眾來完成, 既能保證第三方評估機構(gòu)的專業(yè)性和權(quán)威性, 又能提高社會公眾參加政府治理的參與度, 改善政府公共關(guān)系。
國家政策層面對在政府績效評估中引入第三方評估的大力支持必然會引導(dǎo)第三方評估機構(gòu)越來越多, 第三方機構(gòu)的評估業(yè)務(wù)量也會隨之越來越大, 這時對第三方評估機構(gòu)的資質(zhì)審核、執(zhí)業(yè)監(jiān)管、業(yè)務(wù)能力和信用程度的監(jiān)督也必須提上日程。目前, 對第三方評估主體工作的監(jiān)督主要是由直接委托的政府職能部門來完成, 這難免存在政府職能部門既是“運動員”又是“裁判員”的現(xiàn)象。我們建議, 在實施了精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估主體的多元聯(lián)動機制之后, 還應(yīng)考慮建立行業(yè)監(jiān)管部門, 將“裁判員”的哨子交由行業(yè)監(jiān)管部門來執(zhí)掌, 行業(yè)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對第三方評估機構(gòu)的監(jiān)管、資格認(rèn)證以及信用評級等工作, 并利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對第三方評估機構(gòu)進(jìn)行建檔立卡, 為政府部門挑選第三方提供參考依據(jù)。
(三) 完善精準(zhǔn)扶貧績效第三方評估機制的配套制度
精準(zhǔn)扶貧績效的第三方評估能否順利進(jìn)行并取得應(yīng)有的成效, 有效杜絕“形式主義”, 很大程度上取決于第三方評估機制配套制度的完善程度。筆者認(rèn)為這些配套的制度應(yīng)包括以下內(nèi)容:第一, 去行政化, 切實保證第三方評估機構(gòu)的獨立性。在我國政府績效評估中引入第三方評估尚處于嘗試階段, 更不用說對于當(dāng)前扶貧領(lǐng)域的重要戰(zhàn)略———精準(zhǔn)扶貧績效的第三方評估, 第三方在政府績效評估中的應(yīng)用仍然是一個新鮮事物。加之我國第三方評估機構(gòu)所需費用主要來源于政府, 因此, 政府職能部門的行政壓力仍然是第三方的獨立性難以保證“獨立”的重要原因, 經(jīng)費來源于政府, 不可避免的在績效評估過程中容易遭遇權(quán)利障礙, 產(chǎn)生為委托單位護(hù)短的傾向。為防止經(jīng)濟(jì)上的依賴性造成組織獨立性的降低, 今后的發(fā)展方向可以借鑒汪三貴, 曾小溪, 殷浩棟 (2016) 提出的建立扶貧開發(fā)績效評估公益基金[3], 充分利用公益創(chuàng)投吸收社會資本進(jìn)入, 使其經(jīng)費主要來源于或生成于組織內(nèi)部, 破除對政府部門的資金依賴, 弱化政府部門的影響, 從而免受評估需求方和受益方的價值取向的影響。第二, 去隨意性, 提升第三方評估的專業(yè)性。目前的第三方評估工作由于缺乏法律規(guī)范的制約, 仍處于自發(fā)隨意進(jìn)行的狀態(tài), 無論是評價標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)重的確定, 還是評價過程的實施, 以及評價結(jié)果的公示等完全取決于第三方評估主體的意愿。評估主體之間的各類差異必然會導(dǎo)致其工作質(zhì)量良莠不齊, 因此, 需要通過立法的形式來保障第三方評估主體的合法地位, 以及評估過程中所需資料的充分獲取, 同時, 通過制度來規(guī)范第三方評估主體在評估過程中的紅線和底線以及工作流程, 使第三方評估模式固化、常態(tài)化和持續(xù)化, 破除隨意性, 提升評估的專業(yè)性。第三, 積極引導(dǎo)第三方評估結(jié)果的落地。目前, 政府績效第三方評估的結(jié)果還主要應(yīng)用于組織內(nèi)部, 沒有做到完全的信息公開及透明, 這必然會造成評估結(jié)果落地不佳、應(yīng)用不足的問題。建議將政府績效評估結(jié)果公開, 讓更多的部門和機構(gòu)以及社會公眾能夠獲取和共享評估結(jié)果, 同時建議相關(guān)部門提高評估結(jié)果的運用程度, 切實將評估結(jié)果運用于完善貧困退出機制中來, 以評促改, 科學(xué)脫貧, 改進(jìn)政府工作, 助力脫貧攻堅朝著正確的方向發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理 2018年03期
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