摘要：在精準扶貧績效考核中引入第三方評估, 可以有效彌補政府自評的缺陷, 完善政府績效評估體系, 提高評估結果的科學性與公信力, 推進政府治理能力的現代化。結合委托代理理論、公共治理理論和360度績效評估理論, 對精準扶貧績效的第三方評估進行了理論溯源。在此基礎上, 界定了精準扶貧績效第三方評估的主體及三方關系, 明確了第三方評估的對象及內容, 其評估對象為基于政策生命周期之上的全覆蓋, 即源頭評估、過程評估和結果評估, 從而實現對精準扶貧績效全方位、多維度的客觀公正的評價。最后, 梳理了第三方評估的基本流程與規范, 為在精準扶貧績效考核中引入第三方評估提供了模板與范式, 并從推進第三方評估機制的信息公開及法制化進程、構建第三方評估主體的多元聯動機制和完善第三方評估機制的配套制度三個方面進一步優化精準扶貧績效第三方評估的實施路徑。
一、問題的提出
減貧和消除貧困是世界各國共同面臨的難題, 也是全球共同關注和研究的重大課題。針對我國的具體國情和扶貧開發工作的具體實踐, 習近平總書記提出了“脫貧貴在精準、重在精準、成敗之舉在于精準”的精準扶貧戰略, 此后, 精準扶貧工作大力推進。精準扶貧既要問“耕耘”, 也要問“收獲”, 精準扶貧的績效評價工作, 是檢驗是否是“真扶貧”和“扶真貧”的重要機制, 也能基于已有的扶貧績效評價結果, 對今后具體的精準扶貧工作提出有針對性的建設性意見。由于精準扶貧績效評估工作的業務量大, 工作內容繁多, 因此引入第三方評估顯得尤為重要。在精準扶貧工作中引入第三方評估, 既是順應實務發展的需求, 又是我國政府治理轉型的需要。
2004年我國正式成立了第一家地方政府績效評估專業機構, 標志著第三方評估制度正式引入政府績效管理。2015年11月27日, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件 (中辦發[2015]18號) 中指出, 除涉密項目以外, 根據審計項目的實施需要, 可以有效利用社會審計力量, 向社會購買審計服務。由此可見, 對于業務量龐大的精準扶貧績效評估而言, 引入獨立的第三方評估具有深厚的政策基礎。2016年2月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》, 要求有關的科研機構在國務院扶貧開發領導小組指導下, 從2016年到2020年針對精準扶貧工作成效, 每年對其進行一次獨立的第三方評估。2016年6月, 中國科學院地理科學與資源研究所圍繞精準識別與精準幫扶“兩個方面, 三項內容”, 進行了首次全國精準扶貧績效的第三方評估。因此, 明確脫貧考核任務, 厘清脫貧責任, 對脫貧成效進行考核的第三方評估機制的存在有其必然性和可行性。同時, 第三方評估機制是檢驗精準扶貧績效的重要手段, 利用第三方評估特有的獨立與客觀的優勢, 不僅可以對扶貧工作進行嚴格督促, 確保脫貧攻堅取得實實在在的效果, 還能利用其倒逼脫貧攻堅任務的推進, 推動精準脫貧的持續深入。2016年, 我國正式確立了第三方在精準扶貧工作成效評估中的重要地位, 但目前精準扶貧績效第三方評估的實施還存在著這樣或者那樣的問題, 因此對精準扶貧績效第三方評估機制進行研究有重要的理論和現實意義。
二、文獻綜述
為系統梳理第三方評估在精準扶貧績效評價實務應用和理論研究中的情況, 我們在中國學術期刊網絡出版總庫 (即CNKI總庫) 中, 檢索條件設定為主題中包含“精準扶貧績效”和“第三方評估”的專業文獻, 對2013~2017年所發表的文獻進行檢索, 發現關于精準扶貧績效第三方評估的研究十分罕見。有關專門針對精準扶貧第三方評估的研究文獻, 僅見于劉建生, 惠夢倩 (2017) 的《精準扶貧第三方評估:理論溯源與雙SMART框架》一文, 他們對精準扶貧的第三方評估機制進行了理論溯源, 認為其理論基礎為:委托代理理論、綜合評價理論和公共治理理論, 并在這三種理論的基礎上, 從宏觀層面和微觀層面構建了精準扶貧第三方評估的雙SMART框架[1]。在精準扶貧政策提出之前, 也有學者對扶貧的第三方評估進行了研究。敬一山 (2016) 認為扶貧成效不佳的重要原因在于評價機制不完善, 分析了扶貧第三方評估的“第三方”選擇和第三方評估的著力點, 在此基礎上提出了完善“第三方”選擇機制和評估應做到關口前移的建議[2]。汪三貴, 曾小溪, 殷浩棟 (2016) 基于中國人民大學反貧困問題研究中心這一扶貧開發績效第三方評估機構的實踐, 分析了扶貧第三方評估的現狀, 同時探究了當前第三方評估在資金依賴、制度規范缺失、評估專業化和評估結果應用等方面亟待解決的問題[3]。針對政府管理績效第三方評估的研究則相對較為成熟和完善, 主要的研究熱點基于以下幾個方面:如第三方評估概念界定的研究[4]、第三方評估主體的探討[5]、第三方評估模式的比較分析[6], 也有學者對第三方評估的內容和其法制化問題進行了探討[7]。
上述文獻對我國政府績效“第三方評估”的理論和實踐進行了較為廣泛和深入的探討, 為我們的后續理論研究奠定了堅實的基礎。2004年10月, 蘭州大學中國地方政府績效評價中心接受甘肅省政府的委托, 對其政府績效進行評估, 被認為開創了我國政府績效評估中引入第三方的先河[8]。2006年4月, 麥肯錫公司受邀, 對武漢市政府績效進行評估, 這是我國政府績效評估中引入專業的咨詢公司作為第三方的首次嘗試。隨后, 各地政府先后引入了諸如學術性中介機構或專業咨詢公司作為第三方機構對政府績效進行評估, 作用逐漸增強, 個體效應逐步顯現。但從全國實踐來看, 總體效果并不明顯, 未在全國范圍內形成一種可復制、可持續、系統化和常態化的第三方評估模式, 在政府績效評估中引入獨立的第三方還面臨諸多障礙。針對當前理論研究中仍存在著對具體實務的第三方評估機制研究不夠深入、對實踐指導性不強的問題, 筆者選擇精準扶貧績效的第三方評估問題為切入點進行研究, 在理論溯源的基礎上, 對精準扶貧績效第三方評估機制中的重要構成要素, 如:評估主體, 評估內容, 評估流程和規范以及評估結果的應用等進行探究, 分析其運行機制, 并對精準扶貧績效第三方評估機制的運行提出了相關建議, 以期為我國精準扶貧績效第三方評估機制的推進和完善提供進一步展開的思路。
三、精準扶貧績效第三方評估的理論溯源
精準扶貧政策是現階段我國政府在扶貧領域實施的一項重大的國家戰略, 對扶貧成效的考核是政府績效評估的重要內容。黨的十八屆四中全會明確提出要引入第三方評估機制, 在政府績效評估中引入第三方既順應政策成效評估的國際趨勢, 又是深化我國政府績效改革、提高政府效能和完善政府治理體系的重要舉措。在精準扶貧績效評估中引入第三方有著深厚的理論基礎, 委托代理理論、公共治理理論和360度績效評估理論分別從制度建設、治理體系構建和全方位考核三個方面為在精準扶貧績效考核中引入第三方評估提供了理論依據。
(一) 委托代理理論
20世紀30年代, 美國經濟學家伯利和米恩斯發現企業所有者兼具經營者存在很大弊端, 于是提出委托代理理論。它源于社會生產力的大發展和分工的日益專業化, 一方面, 所有者由于能力、知識和精力有限而不能行使所有權利;另一方面, 分工的精細化造就了一批具有專業能力的職業經理人, 他們有時間、有精力完成被委托的事項。委托代理理論以“經濟人”假設為核心, 遵循兩個基本假設前提:一是委托人與代理人的利益相互沖突;二是委托人與代理人之間的信息不對稱。由于這兩個假設的存在, 委托人與代理人之間必然會產生代理問題, 因此, 委托代理理論的中心任務是設計某種契約或機制激勵代理人選擇適合委托人最大利益的最優努力水平。
精準扶貧的大政方針由中央政府進行頂層設計, 委托地方政府負責貫徹執行, 政策的執行效果如何需要通過評估制度來檢驗, 由于政府自評會產生代理人的自私效應[1], 所以需要引入獨立的第三方參與政府績效評估。政府將精準扶貧的績效評估工作交由第三方來完成, 二者之間的利益并不完全一致、信息并不完全對稱, 政府需要建立契約制度, 完善評估規范, 推進政府信息公開, 從法律層面給予第三方評估應有的保障, 保證其在合法開展評估的同時, 能夠充分獲取評估所需的信息。因此, 在開展政府績效第三方評估之前, 需要建立并完善相關法律制度, 減少第三方評估的隨意性, 強化制度對第三方評估的約束力。
(二) 公共治理理論
公共治理理論源于20世紀90年代初的公共管理改革, 核心思想是重新界定政府的權限范圍及其行使方式, 打破政府獨權的局面, 強調政府、團體、企業和個人的共同作用, 將部分公共責任轉移到非政府機構和個人身上。公共治理理論超越了傳統監管理論固守的政治國家和公民社會的兩分思維, 把有效的管理看作是二者的合作過程, 強調管理就是合作, 重視網絡社會各組織之間平等對話的合作關系。它是一種全新的通過公私部門合作, 非營利組織、公民等多主體廣泛參與提供公共服務的治理模式。傳統的政治統治與公共管理, 政府發揮著唯一的主導作用, 缺少社會的合作與公眾的參與, 在當下的政治生活中, 社會組織漸次成為公共治理理論有效適用的基本主體, 成為公民表達意愿、維護權利的基本渠道[9]。
當下, 我國的精準扶貧工作已經形成政府主導、市場引導、社會幫扶的多元扶貧主體的大扶貧格局, 地方政府、企事業單位、第三方組織、社會公眾相互配合、協同治理。此時對精準扶貧工作成效的考核, 就不能單單依靠政府自評的方式來進行, 政府不能既當“運動員”又當“裁判員”, 還當“監督員”, 需引入第三方組織參與精準扶貧的績效評估, 以提高政府工作的透明度和評估結果的公信力。政府將扶貧成效考核的任務轉移給第三方, 在簡政放權的同時, 能有更多的時間和精力投入到精準扶貧的具體工作中去, 推動公共治理的實現。
(三) 360度績效評估理論
360度考核由美國通用公司的杰克·韋爾奇于1982年提出, 又稱為360度績效評估、360度績效反饋或全方位評估。它不同于傳統的自上而下、由上級對下屬的工作進行考評的方式, 而是由被考核者的上級、下級、同級、被服務者、本人以及相關考評專家, 全方位、多角度的對被考核者的工作進行評價的一種績效考核方法。考核內容主要是被考核者的專業績效、業務績效、管理績效、工作能力和工作態度等。360度績效評估理論有效克服了傳統績效評估評價主體、評價方式單一的不足, 考評結果更加全面、客觀、公正和可靠。
縱觀績效評估理論發展的歷史, 一個重要的發展趨勢是多元主體的參與, 360度績效評估理論順應了這種潮流與趨勢。精準扶貧績效考核引入第三方評估, 符合績效評估理論的發展預期, 有利于提高精準扶貧績效評估結果的信度和效度。同時, 評估主體由單一的政府內部向學術性評估機構、專業的管理咨詢公司、社會代表和普通民眾擴展, 實現了評估主體的多元化和評估方式的多樣化, 可以在很大程度上彌補政府自評“自拉自唱”的缺陷, 有利于改變政府績效評估理念, 加快轉變政府職能, 優化政府職能配置, 彰顯了政府以人為本的價值取向和執政理念。
四、精準扶貧績效第三方評估的構成及運行
第三方評估作為傳統的政府體制之外的評估方式, 可以有效彌補政府自評的缺陷, 完善政府績效評估體系, 提高績效評估結果的科學性與公信力, 推進政府治理能力的現代化。要推進精準扶貧績效第三方評估的實施, 必須理清其構成及其運行模式。
(一) 精準扶貧績效第三方評估的主體及三方關系
在西方國家的第三方評估實踐中, 第三方是指獨立于其服務主體和評價對象之間的專業組織, 其特征類似于社會審計機構, 具備獨立性和專業勝任能力。我國學者對第三方進行界定時, 意見并不一致。具有代表性的三種觀點, 之一認為:政府和社會公眾各占一方, 獨立于這兩方的就是第三方;之二認為:被評的政府部門是第一方, 其上級主管部門是第二方, 第三方則是獨立于這兩方的評價組織;之三認為:政策的制定者和執行者各占一方, 第三方為受行政機構委托的研究機構等利益相關者。盡管學者們對第三方的界定意見仍有分歧, 但是他們有兩點是達成一致的, 第一, 第三方一定是區別于政府行政管理部門內部評估機構的外部組織;第二, 這個外部組織應具備獨立性。
基于以上分析, 我們認為在精準扶貧績效的第三方評估研究中, 三方應作如下界定:第一, 精準扶貧的政策指向為社會公眾, 這其中包括直接受益于精準扶貧政策的建檔立卡的貧困戶, 當然也包括間接受益于精準扶貧政策的非貧困戶。精準扶貧事關全面建成小康社會目標的實現, 事關人民福祉, 事關國家長治久安, 精準扶貧的成效應為全社會成員共享, 因此, 全體社會公眾都應有對精準扶貧政策績效評價的話語權, 但鑒于我國的實際國情, 應選擇相應的職能部門代為行使其職權, 通常為扶貧辦。第二, 從精準扶貧的政策制定到政策執行, 其承擔單位為各級政府職能部門, 精準扶貧是一項利國利民的重大工程, 它的執行不是某一級政府或者某一個職能部門所能完成的。這一項政策能否取得切實的成效, 取決于各個省市精準扶貧政策的落地、資金的撥付與管理、扶貧措施的落實與檢查等各個環節, 這個系統工程需要多個政府職能部門協同努力來完成, 因此, 第三方評估的對象應為精準扶貧系統工程執行過程中涉及的每一個政府職能部門。第三, 盡管精準扶貧政策的指向為社會公眾, 但是事實上難以由社會公眾來充當第三方對精準扶貧的績效進行評估。理論和實務界公認的第三方應具備獨立性和專業性, 目前實踐中第三方主要由四種力量來承擔:一是高校的專家學者組成的學術性評估機構;二是商業運作的專業的管理咨詢機構;三是社會代表, 在我國目前的實踐中主要是指民主評議政風行風工作中的評議代表;四是普通民眾。在這四種方式中, 第一和第二種方式的專業性顯然是最強的, 但由于社會公眾是精準扶貧政策的主要受益者, 他們的參與是精準扶貧績效評價的關鍵因素, 因此, 我們認為:精準扶貧績效評估的第三方應是由高校專家學者組成的學術性評估機構和商業運作的專業的管理咨詢機構牽頭, 社會代表和普通民眾參與所組成的集專業性、獨立性和普適性于一體的非盈利性的社會組織, 在保證專業性和獨立性的同時, 能夠做到對精準扶貧績效評價的客觀性和精準性。三方關系如圖1所示。
圖1 精準扶貧績效的第三方評估機制三方關系圖
(二) 精準扶貧績效第三方評估的對象及內容
精準扶貧績效的考核引入第三方評估制度以后, 只有明確評估的對象和內容, 才能實現精準的靶向評估。筆者認為, 精準扶貧績效的第三方評估對象應該實現全覆蓋, 因此, 我們根據政策生命周期理論梳理精準扶貧績效第三方評估的內容主要包括以下幾個方面:
1. 源頭評估:精準扶貧政策的落地評估
在已有的實踐中, 政府績效第三方評估的慣例是根據既定的衡量指標, 對政府已有的政績進行考核, 重結果輕執行的同時也忽略了對政策制定適合度的評估。對精準扶貧績效的評價, 首先強調的是對政策落地程度源頭工作的評估。由于貧困的成因因地域條件、自然資源稟賦、教育環境等等多種因素的差異會有很大的差別, 精準扶貧政策的落地應當遵循當地的實際情況, 因地制宜, 保證政策制定的高度契合, 不應做到一刀切。因此, 精準扶貧的績效評估從源頭上來看取決于精準幫扶政策制定的契合程度。政府在制定重大的政策制度時, 只有堅持全心全意為人民服務的思想導向、實施的各項具體措施真正回應了公眾關切, 想人民之所想, 急人民之所急, 政府的各項投資才會真正發揮作用, 政府重復建設的壓力才會得到緩解, 資源才會得到最優化的配置, 產品供給與社會需求才會得到最有效的匹配, 廣大人民群眾的利益才會得到最大程度的維護。政策制度的制定, 是一項政策貫徹落實的源頭, 因而在對政府績效進行評估時, 必須將其納入評估對象之列。但是研究發現, 對精準扶貧政策的政策落地程度和落地政策的適合程度進行評價是現行政府績效評價工作所缺失的, 因此, 精準扶貧績效第三方評估的對象首先是從政策的源頭開始, 對精準扶貧政策的落地進行評估。
2. 過程評估:精準識別和精準幫扶評估
傳統的政府績效評估是典型的“事后審計”, 過程的評估往往得不到應有的重視, 但有效的績效管理應該是基于過程的全面質量控制。在進行績效評估時, 政府的服務態度如何、服務過程怎樣、服務流程是否精簡高效、服務效率是否提高, 對這些過程性的內容都要進行全面評估, 傳統的重結果而輕過程的做法顯然有失偏頗。精準扶貧就是針對傳統的撒胡椒面式的扶貧方式的弊端而實施的新舉措、新方法, 它強調對貧困戶的針對性幫扶, “扶真貧、真扶貧”。首先, 精準幫扶的前提是精準識別, 對于精準識別的評估應關注三個問題, 即“哪些人窮”“有多窮”“為什么窮”, 以此來評價當地的精準扶貧工作有沒有準確的識別貧困人口、準確的界定貧困程度、準確的掌握致貧原因。其次, 需要對精準扶貧的幫扶過程進行考核。精準幫扶的評估也應關注三個問題:“誰來幫”“怎么幫”“怎么管”。“誰來幫”即貧困戶識別之后應明確幫扶的責任主體, 將幫扶任務落實到人, 以便于精準對接和匹配扶貧主體的特征與脫貧對象的需求;“怎么幫”即采用什么樣的幫扶政策, 如資金幫扶還是技術幫扶, 因地制宜的提供幫扶服務;“怎么管”即在精準幫扶政策的執行過程中, 涉及各個部門的統籌合作和協調配合, 這需要對其進行精準管理, 其中管理主體的管理職能、監管權力的落實情況是重要的評估內容。因此, 精準扶貧績效第三方評估的對象其次是從政策的落實過程入手, 對精準識別和精準幫扶進行評估。
3. 結果評估:精準扶貧效果評估
精準扶貧政策的執行效果如何是政府績效評估不可忽視的重要組成部分, 主要考核精準扶貧資金的投入績效以及政策目標的社會價值和生態價值的實現程度。第三方評估主體應該通過設置科學均衡的指標體系, 綜合客觀的對精準扶貧績效進行評價。評價不能僅僅側重于已實現的經濟成果, 因為精準扶貧的效果不僅僅是幫助貧困戶實現短期的脫貧摘帽, 而是應該建立長效的脫貧機制, 幫助貧困戶提升脫貧能力, 進而實現經濟社會的全面協調可持續發展。因此, 精準扶貧效果評估的評價指標體系應該是一個包括生態環境、社會保障措施、醫療衛生和教育水平等多維度信息在內的綜合評價體。同時, 在評估中還應加入政策受益者的直觀感受, 如對精準扶貧政策制定和執行中各個環節的滿意程度等。通過對精準扶貧政策貫徹執行效果的客觀、全面、科學的評估, 可以了解精準扶貧政策的具體執行情況, 掌握其實際效果, 為改進政府工作提供參考依據。通過第三方評估這一政府績效評估的“試金石”, 可以查出更多不實的“政績”, 從而保證精準扶貧沿著正確的方向前行。因此, 精準扶貧績效第三方評估的對象最后是對政策貫徹結果的考核, 對精準扶貧效果進行評估。
(三) 精準扶貧績效第三方評估的基本流程與規范
精準扶貧績效第三方評估機制的實施首要解決的問題就是第三方的選擇問題, 如何通過合理的方式比選出“物美價廉”的第三方機構?第三方選擇的首要原則是保持超然的獨立性, 這個“第三方”一定是被評估方的利益不相關方, 處于“旁觀者”的超脫地位[10]。目前, 對第三方機構的選擇方式主要有公開招標、定向委托、邀標等形式。精準扶貧績效評估涉及的內容較為廣泛, 專業性也較強, 建議首先實施第三方評估機構入庫制, 選擇業績以及誠信較為優質的社會機構進入。在具體實施業務時, 針對庫中機構, 將評估內容、評估要求、評估期限等內容告知評估機構并要求他們提供可行性方案和報價, 再通過方案比選的方式來確定第三方機構, 在此基礎上簽訂評估合同。在組織評估階段, 第三方評估機構應根據初步調查的結果, 完善評估方案, 建立評估指標體系并采用合適的方法對各指標賦以權重, 組織評估。在結果公告階段, 應在充分溝通的基礎上出具評估結果, 向社會公眾和被評估單位公布評估結論, 做到最廣泛的信息共享, 并在評估結果的基礎上, 向相關部門送呈評估報告以及相關建議 (具體流程見圖2) 。在第三方評估的整個過程中, 委托方應承擔起監督協調的職責, 為第三方評估創造寬松公正的環境, 保證第三方機構能夠最大程度地獲取相關信息。同時, 為了解決第三方評估機構的活動經費仍來源于政府撥款而導致的資金依賴問題, 杜絕評估結果“報喜不報憂”的傾向, 應完善評估規范, 創新評估經費融資渠道, 探索建立精準扶貧績效評估公益基金, 使其免受委托方和受托方利益的影響, 通過制度來約束第三方評估機構的行為, 力爭保持其獨立性和專業性。
圖2 精準扶貧的第三方評估流程
五、精準扶貧績效第三方評估的優化路徑
貧困人口的如期脫貧是實現2020年全國人民一道邁入小康社會宏偉目標的關鍵。精準扶貧作為新時期黨中央扶貧脫貧工作的創新性戰略, 貴在精準。要實現精準扶貧的目標, 在前期的精準識別和精準幫扶的基礎上, 必須切實做到對精準扶貧成效的分類管理和動態考核。對精準扶貧進行績效評價既能夠檢驗現階段的扶貧工作成效, 又能夠為下一步的扶貧工作指明方向, 因此精準扶貧的績效評價工作具有重要意義。第三方機構憑借其在政府績效評估工作中超然獨立的地位和特有的業務專長能力, 可以對精準扶貧的工作成效做出客觀、獨立、公正、精準的評價, 增強評估結果的科學性, 提高政府績效評估報告的公信力與可信度, 在很大程度上彌補政府自評“自彈自唱”“自導自演”的缺陷。在實踐過程中, 應該進一步創新第三方評估機制, 優化精準扶貧績效的第三方評估路徑, 以保證精準扶貧的方向不偏、效果不減, 充分發揮其政策效應, 切實做到“扶真貧、真扶貧”。
(一) 推進精準扶貧績效第三方評估機制的信息公開及法制化進程
當前, 我國已進入脫貧攻堅的沖刺期, 實現2020年全國人民徹底告別貧困是黨和國家向世界和人民做出的莊重承諾, 容不得半點虛假。只有腳踏實地, 狠抓落實, 加強對精準扶貧績效的考核和評估, 才能最終實現目標。眾所周知, 精準扶貧是一項系統性工程, 其牽涉面之廣、涉及人員之多、工作難度之大、完成時間之緊迫, 史無前例。在這樣的情況下, 精準脫貧過程中不免會出現數字脫貧、虛假瞞報等不實現象的發生, 依靠傳統的下級組織向上級匯報的內部評估方式, 已經很難保證政府績效評估結果的可信度與公信力。此時需要充分利用第三方評估機構, 發揮其獨立、專業、客觀的優勢, 形成對政府績效評估的外部制衡機制, 彌補傳統自評方式的缺陷, 推進政府治理的現代化。但長期以來, 包括第三方評估在內的多種形式的政府績效評估都被社會公眾質疑為“形式做秀”, 究其原因, 根源在于缺乏法律保障并且整個評估過程完全封閉, 缺乏開放性。
一方面, 由于缺乏立法, 在國家法律層面對第三方評估機制沒有給予應有的地位保障, 其評估流程、評估規則過于隨意, 未形成一種常態化、可復制的范式, 使得這項制度的推進進程緩慢。同時, 沒有法律保障的第三方評估制度實施的過程中, 能否在寬松的環境中獲取更充分的信息更多依賴于委托方的支持力度, 評估主體與被評估對象信息不對稱的情況仍然存在。利益本位導致了政府組織的自閉性, 其作為理性經濟人, 組織本身及其運作環境均呈現出較強的封閉性, 最終形成建立在行政命令基礎之上的控制反饋式的封閉運行模式[11]。第三方在對政府績效進行評估的過程中, 很難獲得有效的政府績效信息, 此種情況下, 第三方的評估工作不僅難以有效開展, 即使展開, 其評估結果的公正性、科學性也會大打折扣。
另一方面, 作為精準扶貧政策受益者的社會公眾不僅在第三方評估中參與不足, 并且對評估過程等的知情權也難以得到有效保障。在大多數的政府績效第三方評估過程中, 除了部分參與其中的社會公眾, 其他公民對評估一無所知。例如, 在2014年6月中央層面組織的一次高校參與的第三方評估中, 普通公眾對此項評估過程的了解是在8月下旬公布評估報告的時候通過評估實施主體的口述得知的。第三方評估過程甚至評估報告的透明度過低, 難免會使公眾質疑評估結果的客觀性、公正性, 因此, 切實打贏脫貧攻堅戰需要加強精準扶貧績效第三方評估機制的信息公開及法制化進程, 通過公開透明的評估過程和法制化保障才能增強評估結果在社會和公眾中的權威性。除此之外, 還可將第三方評估機制的信息公開和評估結果的切實落地與干部的人事任免考核結合起來, 增強第三方評估的權威性。
(二) 構建精準扶貧績效第三方評估主體的多元聯動機制
上文提到的目前在實踐中參與第三方評估的主體中, 即由高校的專家學者組成的學術性評估機構、商業運作的專業的管理咨詢機構、民主評議政風行風工作中的評議代表和普通民眾, 這四類主體無論在工作方式、參與程度、獨立性還是專業性方面都各有千秋。誠然, 獨立的第三方參與評估有利于提高評估結果的科學性和客觀性, 是對政府單一評估主體的有益補充, 但為了更好地提升評估質量, 應建立第三方評估主體的多元聯動機制, 充分發揮不同評估主體的優勢, 并且相互監督和制約, 通過多方參與來提升政府績效評估結果的可信度和公信力。第三方評估是切實了解人民群眾對政府行政作為滿意度的重要途徑, 在精準扶貧績效評估的過程中, 普通社會公眾尤其是貧困戶是最有話語權的, 社會公眾的參與權、知情權和滿意度是精準扶貧績效評估的重要內容。社會公眾參與政府績效評估的方式最初是市民“萬人評”, 發展到目前的隨機抽取填寫調查問卷以及網上評議等方式, 這些方式雖然最大程度上保證了獨立性, 但始終沒有跳出政府主導績效評估的圈子, 始終沒有摒棄“王婆賣瓜自賣自夸”式的政府自評模式, 其專業性和權威性都難以與其他主體構成的第三方評估機構相抗衡。因此, 我們建議精準扶貧績效第三方評估主體的多元聯動機制的運行應當是由高校專家學者組成的學術性評估機構和商業運作的專業的管理咨詢機構牽頭, 通過設計和發放專業的調查問卷, 采取抽樣調查與實地調研核查相結合等方式, 統籌社會公眾來完成, 既能保證第三方評估機構的專業性和權威性, 又能提高社會公眾參加政府治理的參與度, 改善政府公共關系。
國家政策層面對在政府績效評估中引入第三方評估的大力支持必然會引導第三方評估機構越來越多, 第三方機構的評估業務量也會隨之越來越大, 這時對第三方評估機構的資質審核、執業監管、業務能力和信用程度的監督也必須提上日程。目前, 對第三方評估主體工作的監督主要是由直接委托的政府職能部門來完成, 這難免存在政府職能部門既是“運動員”又是“裁判員”的現象。我們建議, 在實施了精準扶貧績效第三方評估主體的多元聯動機制之后, 還應考慮建立行業監管部門, 將“裁判員”的哨子交由行業監管部門來執掌, 行業監管部門負責對第三方評估機構的監管、資格認證以及信用評級等工作, 并利用大數據技術對第三方評估機構進行建檔立卡, 為政府部門挑選第三方提供參考依據。
(三) 完善精準扶貧績效第三方評估機制的配套制度
精準扶貧績效的第三方評估能否順利進行并取得應有的成效, 有效杜絕“形式主義”, 很大程度上取決于第三方評估機制配套制度的完善程度。筆者認為這些配套的制度應包括以下內容:第一, 去行政化, 切實保證第三方評估機構的獨立性。在我國政府績效評估中引入第三方評估尚處于嘗試階段, 更不用說對于當前扶貧領域的重要戰略———精準扶貧績效的第三方評估, 第三方在政府績效評估中的應用仍然是一個新鮮事物。加之我國第三方評估機構所需費用主要來源于政府, 因此, 政府職能部門的行政壓力仍然是第三方的獨立性難以保證“獨立”的重要原因, 經費來源于政府, 不可避免的在績效評估過程中容易遭遇權利障礙, 產生為委托單位護短的傾向。為防止經濟上的依賴性造成組織獨立性的降低, 今后的發展方向可以借鑒汪三貴, 曾小溪, 殷浩棟 (2016) 提出的建立扶貧開發績效評估公益基金[3], 充分利用公益創投吸收社會資本進入, 使其經費主要來源于或生成于組織內部, 破除對政府部門的資金依賴, 弱化政府部門的影響, 從而免受評估需求方和受益方的價值取向的影響。第二, 去隨意性, 提升第三方評估的專業性。目前的第三方評估工作由于缺乏法律規范的制約, 仍處于自發隨意進行的狀態, 無論是評價標準及權重的確定, 還是評價過程的實施, 以及評價結果的公示等完全取決于第三方評估主體的意愿。評估主體之間的各類差異必然會導致其工作質量良莠不齊, 因此, 需要通過立法的形式來保障第三方評估主體的合法地位, 以及評估過程中所需資料的充分獲取, 同時, 通過制度來規范第三方評估主體在評估過程中的紅線和底線以及工作流程, 使第三方評估模式固化、常態化和持續化, 破除隨意性, 提升評估的專業性。第三, 積極引導第三方評估結果的落地。目前, 政府績效第三方評估的結果還主要應用于組織內部, 沒有做到完全的信息公開及透明, 這必然會造成評估結果落地不佳、應用不足的問題。建議將政府績效評估結果公開, 讓更多的部門和機構以及社會公眾能夠獲取和共享評估結果, 同時建議相關部門提高評估結果的運用程度, 切實將評估結果運用于完善貧困退出機制中來, 以評促改, 科學脫貧, 改進政府工作, 助力脫貧攻堅朝著正確的方向發展。
中國鄉村發現網轉自：當代經濟管理 2018年03期
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