——基于可行能力的視域以鄂西L村為例
摘要：精準(zhǔn)扶貧政策在踐行中存在著不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象, 主要表現(xiàn)為精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)考核的粗放執(zhí)行以及精準(zhǔn)幫扶成效的粗放驗收等問題。立足于貧困人口可行能力的視角, 通過對民族地區(qū)鄂西L村村民進行問卷調(diào)查以及半結(jié)構(gòu)式訪談發(fā)現(xiàn):農(nóng)民可行能力羸弱是精準(zhǔn)扶貧政策粗放執(zhí)行的重要原因, 而村民的政治參與能力、居住的自然環(huán)境、村干部的個人素質(zhì)、基層治理的協(xié)商監(jiān)督機制以及扶貧政策執(zhí)行的監(jiān)督反饋與獎懲機制等五項功能性活動是影響農(nóng)民可行能力強弱的重要因素, 因此, 須通過完善這五項功能性活動來提升農(nóng)民的可行能力, 促進精準(zhǔn)扶貧政策的精準(zhǔn)執(zhí)行。
一、問題的提出與文獻回顧
2016年底, 國務(wù)院發(fā)布了《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》, 該規(guī)劃明確指出:當(dāng)前, 貧困問題依然是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中最突出的“短板”, 脫貧攻堅形勢復(fù)雜嚴(yán)峻。打贏脫貧攻堅戰(zhàn), 確保到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧, 是確保到2020年全面建成小康社會之關(guān)鍵。2017年“中央一號文件”要求扎實推進脫貧攻堅, 進一步推進精準(zhǔn)扶貧各項政策措施落地生根, 確保2017年再脫貧1000萬人以上。要注重提高脫貧質(zhì)量, 激發(fā)貧困人口脫貧致富的積極性主動性, 建立健全穩(wěn)定脫貧長效機制。2017年“兩會”上, 習(xí)近平總書記指出:全過程都要精準(zhǔn), 有的需要下一番“繡花”功夫;也不要脫離實際隨意提前。要想實現(xiàn)以上目標(biāo), 必須保障精準(zhǔn)扶貧政策落到實處。
雖然我國的精準(zhǔn)扶貧工作目前已進入到攻堅拔寨、倒排工期階段, 但該政策在執(zhí)行過程中仍然存在著很多粗放執(zhí)行的現(xiàn)象。一方面, 在政策執(zhí)行初期出現(xiàn)的識別模式中的瞄準(zhǔn)偏差問題 (1) , 主要表現(xiàn)為人口流動下的貧困戶參與度不足 (1) 、精英俘獲 (1) 、以及識別中的多種排斥現(xiàn)象 (2) , 被排斥掉的農(nóng)戶開展?fàn)庁毰c鬧訪, 從而將扶貧問題轉(zhuǎn)化成為村莊治理難題 (3) ;另一方面, 在精準(zhǔn)幫扶上出現(xiàn)了幫扶政策與村莊不匹配的現(xiàn)象 (4) , 例如部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧不僅未能增加貧困人口的年人均純收入, 反而還破壞了該地區(qū)原有的農(nóng)戶生計發(fā)展 (5) 。
學(xué)界從不同視角對精準(zhǔn)扶貧政策遭遇粗放執(zhí)行進行了原因闡釋, 大致有以下幾種解釋路徑:一是從整個行政體制的視角認(rèn)為行政主導(dǎo)下壓力型體制的威逼導(dǎo)致了扶貧粗放執(zhí)行的出現(xiàn); (6) 二是從精準(zhǔn)扶貧政策自身的視角認(rèn)為普適性政策難以與致貧原因的差異性相結(jié)合; (7) 三是從基層組織的視角認(rèn)為基層組織在國家和農(nóng)民的雙重擠壓下表現(xiàn)出權(quán)威導(dǎo)向的選擇性治理、風(fēng)險規(guī)避的規(guī)范化治理和硬任務(wù)的軟執(zhí)行, 嚴(yán)重影響了基層組織的治理能力和政策的執(zhí)行能力;四是從鄉(xiāng)土社會環(huán)境的視角認(rèn)為自利性的村干部以及鄉(xiāng)村精英在獲得項目信息與權(quán)力時的“差序格局”、鄉(xiāng)土社會對“參與式”方法的抵制共同導(dǎo)致了扶貧政策的粗放執(zhí)行。
精準(zhǔn)扶貧政策的粗放執(zhí)行本質(zhì)上是忽略了政策的“精準(zhǔn)性”。已有研究分別從行政體制、精準(zhǔn)扶貧政策自身、基層組織以及鄉(xiāng)土社會環(huán)境等因素出發(fā)對精準(zhǔn)扶貧政策的粗放執(zhí)行作出了解釋, 這些解釋是從宏觀、中觀的維度作出對精準(zhǔn)扶貧政策的認(rèn)知和理解, 而未能從微觀即扶貧對象的視角作出解釋。如果只是政府、政策在一旁唱“獨角戲”, 而不關(guān)心“觀眾”的感受與反饋, 那么精準(zhǔn)扶貧政策遭遇粗放執(zhí)行也就在情理之中。本文從扶貧對象可行能力的視角, 并結(jié)合民族地區(qū)鄂西L村的實際情況對精準(zhǔn)扶貧政策粗放執(zhí)行作出解釋, 并對此提出應(yīng)對策略, 以引起政府以及社會各界對貧困群體可行能力培養(yǎng)的重視, 而培養(yǎng)和提高貧困人口的可行能力, 即可促進精準(zhǔn)扶貧政策的精準(zhǔn)執(zhí)行。
二、精準(zhǔn)扶貧政策粗放執(zhí)行的個案分析
(一) 個案選取的依據(jù)與基本情況介紹
1. 個案選取的依據(jù)
本文之所以選取鄂西L村為研究對象, 主要是基于以下幾方面原因:首先, 鄂西L村地處E州S鄉(xiāng), 屬于國家級貧困縣中的國家級貧困村, 因此, 在貧困程度上具有典型性;其次, 鄂西L村地處我國十四個集中連片特困地區(qū)之一的武陵山集中連片特困地區(qū)中, 因此, 在貧困區(qū)域上具有代表性;最后, 鄂西L村在2015年時被確定為2015-2016年度整村扶貧推進村, 要求到2016年底該村必須完成所有扶貧工作, 而筆者到該村調(diào)研的時間是2017年2月, 此時該村已經(jīng)經(jīng)歷了較為完整的精準(zhǔn)扶貧階段, 因此, 從該村扶貧階段的完整性來看, 其所擁有的扶貧經(jīng)驗與教訓(xùn)是值得被研究的。
2. 個案的基本情況介紹
筆者在2017年2月15日至3月5日期間, 通過半結(jié)構(gòu)式訪談與問卷調(diào)查的方式就精準(zhǔn)扶貧政策的相關(guān)情況向鄂西L村村民、村干部及其所在的S鄉(xiāng)扶貧辦的工作人員作了具體調(diào)研, 下面對鄂西L村的基本情況作具體介紹。
鄂西L村地處E州S鄉(xiāng)集鎮(zhèn)中心西南4公里外, 距E州州城20公里。全村轄4個地名小組, 有668戶2418人, 勞動力1362人。全村國土面積25平方公里, 耕地面積3058畝, 其中水田面積600畝, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以馬鈴薯、水稻、玉米、蔬菜為主。截止2013年末, 全村人均純收入低于當(dāng)時貧困線2736元的貧困農(nóng)戶共有248戶、貧困人口798人, 占全村總?cè)丝诘?2.55%。其中五保戶6戶6人, 占貧困人口總數(shù)的0.76%;低保戶75戶212人, 占貧困人口總數(shù)的26.8%;一般貧困戶158戶573人, 占貧困人口總數(shù)的72.44%。全村人均純收入4633元, 低于全鄉(xiāng)的平均水平, 遠低于全市農(nóng)民人均純收入水平。該村無支柱產(chǎn)業(yè), 且生產(chǎn)資料缺乏, 農(nóng)田水利、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施落后, 抗擊自然災(zāi)害和抵御市場風(fēng)險的能力弱, 群眾生活困難, 且村級無集體經(jīng)濟, 社會公益事業(yè)得不到發(fā)展。L村作為2015-2016年度整村扶貧推進村, 必須在2016年底完成扶貧工作, 這便成為扶貧政策粗放執(zhí)行的導(dǎo)火索, 而在政策的實際執(zhí)行過程中, L村存在明顯的粗放執(zhí)行現(xiàn)象。
(二) 精準(zhǔn)扶貧政策粗放執(zhí)行的個案分析
1. 精準(zhǔn)識別的粗放執(zhí)行
L村所在的S鄉(xiāng)政府對貧困戶的識別流程做了具體規(guī)定 (見圖1) , 主要分為七個步驟:專班入戶調(diào)查、農(nóng)戶申請、八看八清、民主評議、公示公告、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、市扶貧辦審批。其中專班入戶調(diào)查是指村干部與駐村幫扶干部分成小組對農(nóng)戶家庭基本狀況進行調(diào)查;八看八清主要是指針對提交貧困戶申請的農(nóng)戶, 村干部與駐村幫扶干部要對其八項情況了解清楚, 即清楚老百姓人均純收入是否達到2736元 (2013年的貧困線標(biāo)準(zhǔn)) 、老百姓的住房怎么樣、基本生活狀況如何、身體怎么樣、出行便不便、飲水怎么樣、用電有無保障、家里有無讀書郎等;民主評議主要是指村民小組內(nèi)部先對提出申請的農(nóng)戶進行民主評議并確定貧困戶名單后, 再由村委會召開村民代表會議對村民小組提交的名單進行民主評議并確定貧困戶名單后, 提交給鄉(xiāng)政府審核;公示公告是指對民主評議確定的貧困戶名單進行張貼公告。
雖然S鄉(xiāng)對貧困戶的識別流程規(guī)定較為明晰, 但在實際執(zhí)行中, 村干部與村民卻各有說法, 在對L村村干部進行訪談時, L村書記兼主任告訴筆者:“在2014年年初, 最開始開展精準(zhǔn)扶貧工作時, 以為只是上面喊喊口號, 所以, 當(dāng)時貧困戶的名單都是由村委會成員自行確定的。后來發(fā)現(xiàn)上面是來真的, 我們又才在2015年底, 在全村重新開展了貧困戶的精準(zhǔn)識別工作, 并且是按程序執(zhí)行的。”但問卷調(diào)查的結(jié)果與村支書所說的“按程序辦事”并不吻合。在40份針對貧困戶的問卷調(diào)查中, 當(dāng)被問道:“您家是如何被確定為貧困戶的?”其中有24戶的選項是“村委會直接通知的”, 占總數(shù)的60%;有9戶的選項是“自己申請并通過村民代表會議確定后逐級上報審核確定的”, 占總數(shù)的22.5%;有6戶的選項是“其他方式” (“其他方式”主要有爭貧鬧訪、家里有學(xué)生的通過學(xué)校發(fā)放補助得知自己是貧困戶的、與村委會成員因其他事情發(fā)生口角后被確定為貧困戶的) , 占總數(shù)的15%;有1戶的選項是“村民代表提名后確定的”, 占總數(shù)的2.5%, 見表1。由此可知:只有25%的貧困戶是通過正規(guī)流程被確定為貧困戶的。由于識別流程不透明, 進而有大部分村民對精準(zhǔn)識別工作不滿意, 見表2。
2. 精準(zhǔn)幫扶的粗放執(zhí)行
精準(zhǔn)幫扶就是在精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上, 準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)貧困戶, 針對其致貧因素, 通過精準(zhǔn)管理等手段, 提供專業(yè)化、精細化和標(biāo)準(zhǔn)化的幫扶手段與對策。 (1) 精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)脫貧的必然手段。精確確定幫扶方式是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵, 貧困人口的脫貧效果就看幫扶內(nèi)容。 (2) L村的駐村幫扶干部雖然分析了貧困戶的致貧原因, 但卻沒有分類治理、對癥下藥。
L村精準(zhǔn)幫扶的粗放執(zhí)行主要體現(xiàn)在三個方面, 第一, 幫扶措施單一且停留在“輸血”階段。L村主要的幫扶措施是改善本村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 由于L村本身的發(fā)展程度較低, 因此, 大部分扶貧資金只能投入到老百姓最需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。此外, 幫扶到戶的措施僅有向貧困戶免費提供20-200只不等的雞苗, 讓其喂養(yǎng)。另外, 逢年過節(jié), 駐村干部會自掏腰包向貧困戶提供200-600元不等的資金幫扶。面對貧困程度較深的貧困戶, 采取此種單一的、不具有長期發(fā)展性的輸血式幫扶措施, 的確是杯水車薪。而扶貧干部自掏腰包向貧困戶提供資金幫扶的行為, 一方面是出于同情心理, 另一方面是迫于為完成政治任務(wù)而被逼無奈作出的行為。這不僅不能使貧困戶從根本上擺脫貧困, 反而會使其產(chǎn)生等、靠、要的依賴思想, 同時也會使駐村干部對扶貧政策產(chǎn)生厭惡情緒, 從而使其缺乏工作熱情和動力。第二, 幫扶措施不系統(tǒng)。在發(fā)展養(yǎng)雞產(chǎn)業(yè)方面, 駐村干部只向貧困戶提供雞苗和少部分飼料, 并未向貧困戶提供養(yǎng)殖技術(shù)與銷售渠道, 也未幫助貧困戶修建養(yǎng)殖場所。由于雞的品種及養(yǎng)殖技術(shù)不到位, 因此, 雞的產(chǎn)量并不高;由于雞的銷售渠道不暢通, 而雞生長到一定程度時不會再繼續(xù)生長, 錯過了最佳售賣時機, 進而增加了養(yǎng)殖成本, 減少了養(yǎng)殖收入, 使得貧困戶并未因此而增加收入。第三, 幫扶成效不顯著。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分改善在很大程度上使老百姓獲得了實惠, 但到2016年底, L村仍有大部分組級公路未改擴建及硬化, 部分農(nóng)戶的用電問題仍未得到解決, 由于變壓器陳舊老化, 家里的電只能用于照明, 而不能用于其他大功率電器。此外, 由于發(fā)展養(yǎng)雞產(chǎn)業(yè)的措施不系統(tǒng), 使得該措施也未能增加貧困戶收入, 反而使部分貧困戶倒貼本。這種流于形式而不能真正使貧困戶增收的幫扶措施不可能使貧困戶擺脫貧困, 更不可能使貧困戶在短時間內(nèi)精準(zhǔn)脫貧。
3. 精準(zhǔn)考核的粗放執(zhí)行
精準(zhǔn)考核是指對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理的績效, 以及對貧困縣開展扶貧工作的量化考核, 獎優(yōu)罰劣, 保證各項扶貧措施落到實處。 (1) 即精準(zhǔn)考核是對精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的全方位考核, 并對考核結(jié)果實行獎懲機制。
據(jù)了解, L村所在的E州日前已出臺《縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和州直行業(yè)部門精準(zhǔn)扶貧工作責(zé)任考核辦法》, 該辦法大大提高了精準(zhǔn)扶貧在政績考核中所占的權(quán)重, 但卻沒有出臺專門針對村干部精準(zhǔn)扶貧工作的考核辦法, L村所在的S鄉(xiāng)僅依據(jù)《E市2016年精準(zhǔn)脫貧驗收方案》對全鄉(xiāng)精準(zhǔn)幫扶成效進行驗收。L村精準(zhǔn)考核的粗放執(zhí)行主要表現(xiàn)為以下幾方面:一是考核范圍不全面。上級政府對L村的考核主要集中在幫扶成效上, 對識別過程、精準(zhǔn)管理等其他方面并未進行考核。二是考核重軟件、輕實效。L村的軟件工作做的較好, 對識別流程、幫扶措施等都有具體規(guī)劃, 且對幫扶成效也作了具體總結(jié)。因此, 當(dāng)州級考核工作人員前來對L村扶貧工作進行考核時, 發(fā)現(xiàn)其軟件工作做的較好, 便打了97分的高分, 雖然考核人員緊接著對部分貧困戶的脫貧效果進行了抽查考核, 但由于是在村干部帶領(lǐng)下進行的, 因此抽查的實際結(jié)果并未影響L村的整體考核成績。三是考核結(jié)果缺乏獎懲機制。據(jù)L村村干部介紹, L村2016年的扶貧工作得到了鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可, 鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)口頭允諾向L村村委會發(fā)放1萬元獎金, 但直到2017年4月, 該獎金一直沒有著落, 村干部對此種情形已經(jīng)見怪不怪。針對扶貧政策執(zhí)行結(jié)果所實施的獎懲機制不明確與不能落實到位, 是該政策遭遇粗放執(zhí)行的重要原因。
4. 精準(zhǔn)幫扶成效的粗放評估
L村是S鄉(xiāng)2015—2016年的整村推進扶貧村, 即到2016年底必須完成扶貧任務(wù)。而L村本身發(fā)展程度較低, 不可能在短時間內(nèi)僅僅通過改善部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就能脫貧。駐村幫扶干部為了在規(guī)定的時間內(nèi)完成上級交代的任務(wù), 便選擇了對幫扶成效的粗放評估。
駐村幫扶干部在幫扶成效的評估上, 一是將不屬于幫扶成效的內(nèi)容納入幫扶成效的范圍內(nèi), 例如, 將農(nóng)戶的玉米、土豆、紅薯、稻谷、生豬等這些原本就有的收入納入幫扶成效中;將農(nóng)戶家庭成員外出務(wù)工收入納入扶貧成效中, 但外出務(wù)工并非是由扶貧工作人員引導(dǎo)進行的;將低保收入納入扶貧成效等。二是夸大扶貧成效, 例如, 在扶貧、脫貧明白卡上填寫的糧食產(chǎn)量、生豬的喂養(yǎng)頭數(shù)等要遠遠高于實際的數(shù)字。從幫扶成效的評估上也可看出, L村精準(zhǔn)扶貧幫扶到戶的措施十分單一且成效甚微。
綜上, 精準(zhǔn)扶貧政策的粗放執(zhí)行主要體現(xiàn)在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)考核以及精準(zhǔn)幫扶成效的評估等方面, 上述現(xiàn)象是由多方面原因?qū)е碌? 本文主要從農(nóng)民可行能力羸弱的視角對其作出解釋。
三、可行能力視域下精準(zhǔn)扶貧政策粗放執(zhí)行的原因
精準(zhǔn)扶貧政策遭遇粗放執(zhí)行是由多方面原因?qū)е碌? 本文主要從扶貧對象可行能力的微觀視角對其作出解釋。筆者通過對鄂西L村的調(diào)研發(fā)現(xiàn), 扶貧對象可行能力羸弱縱容了精準(zhǔn)扶貧政策的粗放執(zhí)行。
印度籍諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者阿瑪?shù)賮啞ど瓘目尚心芰Ρ粍儕Z的視角看待貧困問題。可行能力被剝奪或者說可行能力羸弱既是貧困的主要原因, 也是貧困人口難以擺脫貧困的主要原因。筆者對鄂西L村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)恰好印證了這一論斷, 正是由于當(dāng)?shù)卮迕窨尚心芰蹩v容或促使了精準(zhǔn)扶貧政策的粗放執(zhí)行, 減少了貧困人口應(yīng)當(dāng)從該政策中獲取的福利, 最終使貧困人口難以擺脫貧困狀態(tài)。可見, 找出影響可行能力強弱的因素至關(guān)重要。在森看來, 可行能力是指一個人可以實現(xiàn)的各種不同的生活方式的自由。而所有影響一個人實現(xiàn)各種不同生活方式的自由的因素決定這一個人可行能力的強弱, 這些因素既包括個人素質(zhì), 也包括個人所處的自然環(huán)境與社會環(huán)境, 森將這些影響因素稱之為功能性活動, 即一個人的可行能力是通過功能性活動轉(zhuǎn)化的, 一個人可行能力的強弱由這些功能性活動的完善與否所決定, 但這些功能性活動并不是固定不變的, 而是要根據(jù)不同的研究對象與研究背景而定。例如, 高進云等在研究森的可行能力理論框架下土地征收對農(nóng)民福利的影響測度時認(rèn)為, 組成農(nóng)民福利的功能性活動主要是家庭經(jīng)濟收入、社會保障、居住條件、社區(qū)生活、環(huán)境以及心理。 (1) 而筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn), 導(dǎo)致鄂西L村扶貧對象可行能力羸弱的功能性活動主要包括村民政治參與能力羸弱、自然環(huán)境惡劣、村干部個人素質(zhì)較低、基層治理協(xié)商監(jiān)督機制的缺乏以及政策執(zhí)行監(jiān)督反饋機制的缺乏。下文將具體闡述導(dǎo)致可行能力羸弱的五項不完善功能性活動是如何縱容或促使精準(zhǔn)扶貧政策粗放執(zhí)行的。
(一) 村民政治參與能力羸弱
目前, 村莊呈現(xiàn)出“空心化”趨勢, 大部分青壯年勞動力都外出務(wù)工, 留守在村莊的大部分是老人、兒童。據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果可知, L村的貧困戶具有老齡化與文化程度低的特征。在受訪的40戶貧困戶戶主中, 他們的文化程度分布情況是, 見表3, 文盲2人, 占比5%;小學(xué)文化程度26人, 占比65%;初中文化程度9人, 占比22.5%;高中文化程度3人, 占比7.5%;沒有大專及大專以上文化程度的貧困戶。他們的年齡分布情況是, 見表4, 沒有30歲以下的貧困戶戶主;30~60歲的9人, 占比22.5%;60~70歲的25人, 占比62.5%;70歲以上的6人, 占比15%。而非貧困戶同樣受地域經(jīng)濟發(fā)展水平與思想意識限制, 其文化程度與貧困戶相比差距并不大。受文化程度與年齡這兩大因素的制約, 加上L村本身的民主發(fā)展程度較低, 使得村民的政治參與能力羸弱。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn), 部分真正需要政府扶持的貧困農(nóng)戶并沒有被納入貧困戶群體, 其中一部分農(nóng)戶面對不公正的精準(zhǔn)識別工作不知如何表達自己的訴求, 他們認(rèn)為:“反正是他們 (指村委會) 說了算, 你去說也沒有用。”另一部分農(nóng)戶向村委會表達了自己的訴求, 但村委會卻置之不理, 有時反而還會教育農(nóng)戶, 面對此種情形, 這部分農(nóng)戶只會認(rèn)為:“算了, 算了, 還是要靠自己自力更生, 別指望政府了。”至此, 便不會再尋求其他方式解決問題了。在扶貧驗收時, 同樣存在此種情形, 扶貧工作人員在精準(zhǔn)扶貧、脫貧明白卡上填寫完扶貧成效后, 需要貧困戶在上面簽字后其扶貧工作方告結(jié)束。L村的大部分貧困戶心里都清楚, 自己目前的狀況還沒有脫貧, 也清楚扶貧工作人員填寫的扶貧成效存在不實和夸張, 但他們還是在卡上簽了字, 有的甚至都不關(guān)心上面寫了什么內(nèi)容就直接簽字了。他們認(rèn)為:“反正是他們 (指扶貧工作人員) 說了算, 他說我脫貧了, 那我就脫貧了吧。”
以上情形體現(xiàn)了農(nóng)戶面對扶貧干部“亂作為”的無奈和無助, 這種無奈和無助是農(nóng)戶政治參與能力羸弱的體現(xiàn), 也是政策執(zhí)行缺乏監(jiān)督反饋機制的體現(xiàn), 正是這多方面原因的存在助長了精準(zhǔn)扶貧政策粗放執(zhí)行的氣焰。
(二) 自然環(huán)境惡劣
L村地處鄂西大山深處, 屬于國家劃定的14個集中連片特困地區(qū)之一的武陵山區(qū)。該村地形呈“Y”形, 兩邊高, 中間低, 山巒起伏、群山環(huán)繞、地形復(fù)雜, 山地占98%以上, 平均海拔在850米以上。自然環(huán)境對人的影響極為深刻, 正所謂“一方水土養(yǎng)育一方人”, 惡劣的自然環(huán)境一是導(dǎo)致村民信息閉塞, 缺乏民主意識與反饋渠道;二是導(dǎo)致該村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱, 大部分扶貧資金只能投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來, 進而導(dǎo)致幫扶到戶的措施力度不夠;三是導(dǎo)致該村內(nèi)生發(fā)展動力不足, 98%以上的山地導(dǎo)致該村不能進行農(nóng)業(yè)規(guī)模化操作, 因此很難找到適合在該村長期發(fā)展的農(nóng)業(yè)模式。惡劣的自然環(huán)境導(dǎo)致的結(jié)果限制了農(nóng)民可行能力的實現(xiàn), 影響了扶貧政策的精準(zhǔn)執(zhí)行。
(三) 村干部個人素質(zhì)較低
惠農(nóng)政策落地時, 最終的執(zhí)行者是村干部, 因此, 政策是否能被精準(zhǔn)執(zhí)行與村干部素質(zhì)具有密切關(guān)系。村干部人品過硬, 不貪污受賄, 精準(zhǔn)識別工作就會相對公正透明;村干部個人能力較強, 人脈較廣, 便能拉到經(jīng)濟實力較為雄厚的幫扶單位, 精準(zhǔn)幫扶力度就會更大, 農(nóng)戶受惠就會更多。L村村委會在部分村民看來, 是一個快要“垮臺”的村集體領(lǐng)導(dǎo)班子, 村民之所以這樣認(rèn)為, 一是因為在精準(zhǔn)識別過程中, 部分村干部有嚴(yán)重的受賄行為, 與村干部關(guān)系親疏或是否向村干部送禮成為農(nóng)戶能否進入貧困戶群體的關(guān)鍵。因此, 村民認(rèn)為部分村干部有嚴(yán)重的人品問題。二是因為, 與周圍其他兩個同時被納入整村扶貧推進村的村莊相比, L村幫扶到戶的措施最弱。例如, 在幫助貧困戶發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)時, 其他兩村除了向貧困戶發(fā)放雞苗, 還負責(zé)幫貧困戶修建養(yǎng)雞場所以及負責(zé)雞的收購。此外, 還向貧困戶發(fā)放胚豬、牛等重要的生產(chǎn)生活物資。因此, 村民認(rèn)為L村村干部的工作能力是不能令人滿意的, 村干部的工作態(tài)度是較為懈怠的。通過對比, 可以發(fā)現(xiàn), 村干部個人素質(zhì)與能力相對較低的情形, 在一定程度上剝奪了農(nóng)民的可行能力, 從而減少了農(nóng)民從精準(zhǔn)扶貧政策中獲取的福利。
(四) 基層治理協(xié)商監(jiān)督機制的缺乏
協(xié)商治理是民主決策與民主監(jiān)督的辯證統(tǒng)一, 是政府管理與社會治理的良性互動, 是公意表達與公益達成的相輔相成, 是公共利益與個人利益的平衡協(xié)調(diào)。 (1) 通過協(xié)商, 村民可以充分表達自己的意見, 讓村社干部對貧困戶的情況把握更準(zhǔn), 信息更多元, 確定的扶貧對象的認(rèn)同度也更高。 (2) 而村民代表會議與村民小組會議是進行基層協(xié)商治理的有力工具。
據(jù)與村民訪談得知, 村委會就貧困戶名單的確定雖然召開了村民代表會議, 但在村民看來, 村民代表會議更多的是在“走過場”, 村民代表并沒有真正做到代表村民, 他們在參加完會議后從未向其他村民主動傳達過會議內(nèi)容與精神。一位村民形象的講述道:“去了一頓飯一吃, 幾杯酒下肚, 還能代表什么?”由此可知L村的村民代表會議在整個村莊治理中所起的作用微不足道。
L村村委會不僅沒有利用好村民代表會議這個協(xié)商治理的工具, 也沒有利用村民小組會議進行協(xié)商治理。據(jù)與村民訪談得知, L村已經(jīng)很久未召開過村民小組會議了, 更沒有就“確定貧困戶名單”召開過村民小組會議。而村民小組會議在目前中國的鄉(xiāng)土社會仍具有重要作用。一方面, 農(nóng)村在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后, 村民小組之間的聯(lián)系并不多, 因此, 不同村民小組之間的村民并不熟悉, 有的甚至相互之間不認(rèn)識。此種情況下, 除了對村內(nèi)有名的貧困戶的情況較為了解外, 對其他村民小組農(nóng)戶的具體情況并不十分了解, 進而也不能給出客觀、有效的信息, 是故, 僅僅只召開村民代表會議, 效果不佳。另一方面, 每個村民小組的村民代表只有2-3人, 在農(nóng)村“差序格局”情形的影響下, 他們在參加村民代表會議時很難做到公正不阿, 又由于精準(zhǔn)識別工作的進行與大部分村民代表的利益無關(guān), 在“不得罪人”與“事不關(guān)己”心理的影響下, 他們會以“和稀泥”的態(tài)度對待貧困戶名單的確定。而村民小組會議則不同, 因為精準(zhǔn)識別工作的進行與部分村民的切身利益息息相關(guān), 且參會人員是村民本人, 其所代表的利益也是自身利益, 因此, 他們在參會過程中會各抒己見、暢所欲言, 在大家相互了解的情形下通過協(xié)商對比、民主決議的方式討論出的貧困戶名單, 是村民獲得“被尊重”感與參與感之后確定的名單, 故而更具說服力。
L村基層治理協(xié)商監(jiān)督機制的缺乏, 導(dǎo)致農(nóng)民未能參與到扶貧工作中來, 進而限制了農(nóng)民可行能力的發(fā)揮, 淡化了貧困戶脫貧的主體性認(rèn)識, 同時也影響了精準(zhǔn)扶貧工作在農(nóng)民心中的滿意度。
(五) 政策執(zhí)行監(jiān)督反饋與獎懲機制的缺乏
正如一位作家所說, 公民監(jiān)督的紫丁香凋謝, 官員作惡的罌粟花盛開。好的監(jiān)督是制約權(quán)力的有力手段。而“……有了反饋, 輸出就可能是高度相互關(guān)聯(lián)的、累積的、前后一貫的, 根據(jù)反饋的信息, 能夠根據(jù)正在考慮的目的而努力修正其行為。” (3) 良好的監(jiān)督反饋機制是政策落到實處的有力保障。L村在整個精準(zhǔn)扶貧政策實施的過程中, 缺乏監(jiān)督反饋機制為其保駕護航, 這是精準(zhǔn)扶貧政策遭遇粗放執(zhí)行的重要原因, 同時, 也是村民政治參與能力羸弱的外因。
在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn), L村爭貧鬧訪的農(nóng)戶比例并不高, 且爭貧鬧訪的方式也較為單一, 主要是農(nóng)戶家中的婦女到村委會去與村干部理論或罵村干部。上文已述, 由于L村扶貧到戶的措施單一, 除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到改善之外, 針對貧困戶的扶貧成效甚微, 這是爭貧鬧訪發(fā)生率低的重要原因。實際上, 到村委會去爭貧的農(nóng)戶主要是向村委會要低保名額, 因為成為低保貧困戶后, 根據(jù)貧困程度的不同, 每個月都會有相應(yīng)的生活補助。而在這些爭貧的農(nóng)戶中, 大部分是真正需要扶持的農(nóng)戶, 即使有一小部分農(nóng)戶不符合低保戶的要求, 村干部處于維穩(wěn)的心理, 會根據(jù)農(nóng)戶鬧訪的厲害程度, 將鬧訪中的部分農(nóng)戶納入低保戶名額。其他農(nóng)戶雖然對村干部的這種做法不滿, 但由于缺乏有效的監(jiān)督反饋機制以及村民“不得罪人”或“事不關(guān)己”的心理, 只會選擇私下抱怨, 不會繼續(xù)尋找解決之道。這種表面上已將矛盾解決、但實際問題還未解決的情形并不會進一步向上傳達, 因此, 政策執(zhí)行監(jiān)督反饋機制的缺乏阻礙了農(nóng)民可行能力的實現(xiàn), 進而縱容了精準(zhǔn)扶貧政策的粗放執(zhí)行。
此外, 針對政策執(zhí)行結(jié)果的獎懲機制的缺乏也是導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策粗放執(zhí)行的原因。首先, L村所在的S鄉(xiāng)乃至州級政府沒有針對精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行結(jié)果的獎懲機制, 鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)承諾給予L村村委會的獎勵只是口頭允諾行為, 并不具有制度依據(jù), 正因為如此, 也就導(dǎo)致了該獎勵行為遲遲不能付諸實踐。村干部對此情形雖然早已習(xí)慣, 但這種“早已習(xí)慣”并不代表村干部的工作積極性就不會因此受到影響, 如果干好干壞都一個樣, 那么, 誰還愿意去多做事情呢?
四、破解精準(zhǔn)扶貧政策粗放執(zhí)行的對策
上文從農(nóng)民可行能力羸弱的視角剖析了鄂西L村精準(zhǔn)扶貧政策粗放執(zhí)行的原因, 由此可知, 從以下五個方面完善農(nóng)民的功能性活動, 進而提升農(nóng)民的可行能力, 是破解民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策粗放執(zhí)行的有力對策。
(一) 加強法治宣傳教育以提升農(nóng)民政治參與能力
在扶貧政策“五個一批” (1) 中就有“發(fā)展教育脫貧一批”這項內(nèi)容, 教育是阻斷貧困代際傳遞最有效的手段。此處的“教育”主要是指學(xué)校內(nèi)的教育。而國家除了應(yīng)特別重視貧困人口在學(xué)校內(nèi)的教育外, 還應(yīng)特別重視對農(nóng)民的法治宣傳教育, 以增強農(nóng)民的民主意識、提升農(nóng)民的政治參與能力, 進而提升農(nóng)民的可行能力。
對農(nóng)民進行法治宣傳教育的內(nèi)容應(yīng)包括:與農(nóng)民政治參與權(quán)利息息相關(guān)的《村民委員會選舉法》等法律法規(guī), 與農(nóng)民切身利益息息相關(guān)的惠農(nóng)政策解讀以及維權(quán)途徑等內(nèi)容。對農(nóng)民進行法治宣傳教育的形式一是將選宣傳內(nèi)容編輯成小冊子印發(fā)給農(nóng)民;二是將宣傳內(nèi)容做成展板放在村委會以及村內(nèi)人流量較大的地方供村民閱讀學(xué)習(xí);三是召集村民, 對其進行集中講授。其中, 講授主體必須具有專業(yè)性, 法律法規(guī)可邀請專門的法律人士如律師、法官等進行講解;政策解讀可由能力強、懂政策的基層領(lǐng)導(dǎo)干部負責(zé)講授。對于變動頻率較小的法律法規(guī)的宣傳, 可定期進行講解, 如半年或一年講解一次;而對于變動頻率相對較大、內(nèi)容更新相對較快的政策的解讀, 則可不定期進行講解, 只要出臺新政策或政策有變動時, 即可舉辦講解活動。
(二) 進一步加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度
我國的精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)進入攻堅拔寨、倒排工期階段, 這一時段的扶貧工作到了“啃硬骨頭”的階段, 越是到關(guān)鍵時刻, 扶貧工作越是要穩(wěn)扎穩(wěn)打, 不能急于求成, 特別是對于深度貧困地區(qū)來說, 更是如此。由于我國大多數(shù)貧困地區(qū)都處在自然條件較為惡劣的山區(qū), 很多貧困地區(qū)還未經(jīng)過“大水漫灌”階段就直接進入“精準(zhǔn)滴灌”階段, 這是精準(zhǔn)幫扶到戶措施顯得較為“干涸”的重要原因。所以, 在還未經(jīng)過“大水漫灌”階段的貧困地區(qū), 千萬不能忽視當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè), 尤其是道路交通設(shè)施、飲水工程設(shè)施建設(shè)等。有了好的道路交通設(shè)施建設(shè), 貧困人口才能更好地與外界聯(lián)系, 加強與外界的交流與合作, 從而開拓視野、改變思想觀念、提升民主意識, 進而尋求更多的致富路徑, 提升內(nèi)生發(fā)展動力;而保障貧困人口擁有干凈衛(wèi)生的飲水資源是保障其身體健康、免受疾病困擾的關(guān)鍵。
(三) 定期交流培訓(xùn)以提升村干部素質(zhì)
每個地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作都不是同步進行的, 而是按照計劃規(guī)定, 每年有不同的重點脫貧對象, 例如, L村所在的S鄉(xiāng)2016年的重點脫貧對象是包括L村在內(nèi)的三個村莊, 而2017年S鄉(xiāng)的脫貧對象則換成了鄉(xiāng)內(nèi)其他三個村莊。在此種情形下, 加強村干部之間的相互交流尤為重要, 特別是那些扶貧工作卓有成效地區(qū)的村干部, 更應(yīng)將扶貧工作的寶貴經(jīng)驗傳授給后一批開展扶貧工作的村干部, 不能再讓后一批村干部像前一批村干部那樣“摸著石頭過河”, 而且面對時間緊、任務(wù)重的扶貧工作, 繼續(xù)“摸著石頭過河”只會浪費時間、精力與投入。
此外, 村干部都是從村民中選拔出來的, 有的甚至是通過賄選、找關(guān)系等非法途徑當(dāng)上村干部的, 因此, 他們?nèi)狈Ψ鲐毠ぷ鞯膶I(yè)知識背景, 不能在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核等各個扶貧環(huán)節(jié)做到有條不紊, 因此, 定期對村干部進行培訓(xùn)是提升村干部工作能力的有效途徑。
關(guān)于加強村干部之間的交流工作不能只局限在一個鄉(xiāng)內(nèi)進行, 因為雖然全國的大政方針都一樣, 但具體到地區(qū)、甚至具體到每個村的具體做法都不一樣, 所以交流工作應(yīng)該在縣內(nèi)、省內(nèi)、全國內(nèi)展開。S鄉(xiāng)每周一會召集村書記召開工作例會, 這是村干部之間相互交流的絕佳機會。交流與培訓(xùn)可同步進行, 以縣為單位的培訓(xùn)交流會可每個月召開一次, 每次每個村可選派一名村干部參加;以省為單位的培訓(xùn)交流會可每個季度召開一次, 每次每個縣可按大小比例選派2~5名村干部參加, 全國的培訓(xùn)交流會可每半年召開一次, 每次每個省、直轄市可按大小比例選派3~6名村干部參加。而培訓(xùn)交流的主要內(nèi)容一是邀請專業(yè)人士講解關(guān)于扶貧工作的專業(yè)知識;二是讓扶貧成效顯著地區(qū)的村干部講解該村扶貧工作的具體操作流程, 傳授經(jīng)驗;三是與會村干部之間相互交流學(xué)習(xí)、傳授心得體會。如此, 方能不斷拓展村干部的工作思路, 提升村干部的工作能力。
(四) 完善基層治理的協(xié)商監(jiān)督機制
協(xié)商式治理模式是一種強調(diào)政府、公民以及社會組織在平等、自由的基礎(chǔ)上, 就共同關(guān)注的話題進行理性商談從而達致共識的治理形式。 (1) 將協(xié)商式治理模式納入精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行中, 有利于農(nóng)戶真正參與到扶貧工作中, 有利于提升貧困戶脫貧的主體性意識, 有利于精準(zhǔn)扶貧政策“扶真貧”“真扶貧”。就精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行建立協(xié)商監(jiān)督機制可從以下兩方面進行:
民主決策。一是針對精準(zhǔn)識別過程進行民主決策, 即針對農(nóng)戶提交的貧困戶申請, 應(yīng)首先召開村民小組會議進行民主評議, 擬出最初的貧困戶名單后提交給村民代表會議審議, 審議結(jié)果經(jīng)公示公告后再提交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。二是針對精準(zhǔn)幫扶措施進行民主決策, L村幫扶到戶的措施單一, 一方面是因為扶貧資金不足, 另一方面是因為幫扶措施不是從貧困戶的真正需求出發(fā)實施的。因此, 要想貧困戶真正脫貧, 就應(yīng)通過民主決策的方式, 在扶貧資金的能力范圍內(nèi), 實施貧困戶最需要的幫扶措施。
民主監(jiān)督。民主監(jiān)督主要是監(jiān)督村黨支部、村民委員會的政策執(zhí)行狀況。因此, 監(jiān)督主體必須是村兩委以外的“第三權(quán)力機構(gòu)”, 這就有必要通過召開村民會議的方式, 直接選舉產(chǎn)生村務(wù)監(jiān)督委員會, 村務(wù)監(jiān)督委員會由3~4位村民組成, 對村民會議負責(zé), 且村務(wù)監(jiān)督委員會成員不能是村兩委的成員。針對精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行來說, 監(jiān)督委員會主要是監(jiān)督扶貧資金的多少與扶貧資金的使用情況, 村委會使用的每一筆扶貧資金都應(yīng)交給監(jiān)督委員會審核, 并進行財務(wù)公開。
(五) 建立健全政策監(jiān)督反饋與獎懲機制
建立健全政策監(jiān)督反饋與獎懲機制是提升農(nóng)民可行能力的有效途徑, 是政策能夠產(chǎn)生實效的有力保障。首先, 政府可利用第三方評估機構(gòu)對精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行情況進行評估, 第三方評估機構(gòu)“純裁判員”的身份會使評估結(jié)果更加公正客觀。評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為獎懲扶貧工作人員的有力依據(jù)。另外, 應(yīng)制定明確的獎懲制度并將其落到實處, 獎懲的具體內(nèi)容和方式都應(yīng)作出明確規(guī)定。其次, 縣級扶貧辦應(yīng)定期召開貧困戶代表大會, 向貧困戶了解精準(zhǔn)扶貧政策的具體執(zhí)行情況。貧困戶代表不應(yīng)由村委會推薦, 而應(yīng)由貧困戶選舉產(chǎn)生。第三, 縣級扶貧辦應(yīng)開通舉報熱線服務(wù), 對于村干部、鄉(xiāng)干部以及駐村扶貧干部的“不作為”“亂作為”行為, 群眾可通過舉報熱線進行舉報。舉報熱線應(yīng)張貼在村委會或村莊中人流量大的顯要位置, 在張貼舉報熱線時, 應(yīng)同時張貼告知村民舉報必須屬實, 如果舉報情況不屬實, 舉報人應(yīng)負相應(yīng)的責(zé)任。縣扶貧辦接到舉報后應(yīng)對舉報情況進行查證, 如果舉報情況屬實, 應(yīng)根據(jù)舉報情況的嚴(yán)重程度讓被舉報人負相應(yīng)的責(zé)任, 觸犯法律的, 應(yīng)交由相關(guān)部門處置, 要求其承擔(dān)法律責(zé)任;如果舉報不屬實, 則應(yīng)讓舉報人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
五、結(jié)論
精準(zhǔn)扶貧政策的粗放執(zhí)行是由多方面原因?qū)е碌? 本文僅從農(nóng)民可行能力羸弱的視角對精準(zhǔn)扶貧政策粗放執(zhí)行作出解釋。結(jié)合對L村的調(diào)研發(fā)現(xiàn), 在精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行過程中, 村民的政治參與能力、村民所居住的自然環(huán)境、村干部的個人素質(zhì)、基層治理的協(xié)商監(jiān)督機制以及扶貧政策執(zhí)行的監(jiān)督反饋與獎懲機制等是影響農(nóng)民可行能力大小最重要的功能性活動。為此, 應(yīng)加強對農(nóng)民的法治宣傳教育, 提升其政治參與能力;應(yīng)進一步改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 以加強貧困地區(qū)與其他地區(qū)的交流與合作, 從而開拓貧困人口的視野, 提升貧困人口的民主意識;應(yīng)定期對村干部進行交流培訓(xùn), 不斷提高其個人素質(zhì);應(yīng)完善基層治理的協(xié)商監(jiān)督機制, 讓農(nóng)戶真正參與到精準(zhǔn)扶貧工作中, 進而提升其脫貧的主體性, 加強其脫貧的緊迫感;應(yīng)建立健全政策執(zhí)行的監(jiān)督反饋與獎懲機制, 疏通農(nóng)民的反饋渠道, 讓有所作為的干部更有干勁, 讓“不作為”或“亂作為”的干部為自己的行為真正負起責(zé)任。通過完善以上五項功能性活動逐步提升農(nóng)民的可行能力, 進而促進精準(zhǔn)扶貧政策的精準(zhǔn)執(zhí)行。
（圖表略）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：華僑大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)2018年01期
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