——基于湖北省A縣的實證
摘要:“易地扶貧搬遷”作為政府的一項重要責任，是我國在農村“精準扶貧”實踐中提出的重要措施，其根本目標在于幫助居住在“生存環境惡劣區域”的貧困農民擺脫貧困的生活狀態。以湖北H州A縣的易地扶貧搬遷為個案，探討了民族山區農村中易地扶貧搬遷的基本狀況、制約因素，分析了其積極的社會影響，并據此提出了相應的政策性建議。
關鍵詞:精準扶貧；扶貧搬遷；制約因素；社會影響；政策建議
一、問題的提出
基于社會經濟的快速發展與進步，我國的生產狀況、生活狀況都獲得了相當大的改善。但是，由于我國東部與西部在發展中呈現出了發展的不平衡以及城市與鄉村發展不平衡的問題，因而，我國黨和政府適時提出了“精準扶貧”戰略，“易地扶貧搬遷”正是這些扶貧戰略中的一項具體舉措，其目的是在2020年全面建成小康社會，以實現社會的和諧健康發展。那么，什么是“易地扶貧搬遷”？目前較為一致的看法是，它是指“將居住在生存生產條件極其惡劣地區的貧困群體搬遷安置到生產生存條件相對較好的地區，并通過幫助該群體建設安置區的生產生活設施、調整經濟結構和拓展人們增加收入的渠道，幫助搬遷群眾一步步走出貧困踏上致富道路”。我國自20世紀80年代實施“易地扶貧搬遷”戰略以來，從我國甘肅地區、寧夏回族自治區開始，逐步摸索并實踐“易地扶貧搬遷”，再到“易地扶貧搬遷”從部分地區“嘗試運行”并逐步向大部分貧困片區展開，尤其是十八大以來，毅然的將“易地扶貧搬遷”提升到國家扶貧的戰略高度，其標志是《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》的出臺——“計劃五年內對近1000萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷”，集中主要力量解決生存在“一片水土養不起一片人”貧困片區的貧困群體問題，從此“易地扶貧搬遷”上升到一個新的層次，到目前為止已有近四十年的時間。但是，在具體政策實踐中我們不難看到，“貧困片區的易地扶貧搬遷項目在實施中是否能順利地進行，將會直接關系到貧困地區生活條件的改善以及該地區后續的發展狀況”，因此，必須幫助這些地區改善生產生活條件，以更好地促進“整個社會”的健康發展。可見，研究探討民族地區農村中“易地扶貧搬遷”的制約因素很有必要，易地扶貧搬遷是實施“精準扶貧+精準脫貧”的有力抓手。因此，以湖北H州A縣為例，探討民族山區“易地扶貧搬遷”政策具體實踐中的制約因素與社會影響，具有重要的現實意義和實踐價值。
二、民族山區“易地扶貧搬遷”的狀況：基于A縣的調查
位于湖北省西南部的A縣，居于長江中上游的兩岸，地處武陵山區，隸屬H州，既是國家級的貧困縣，又是重要山區農業縣，其“境內總面積3354平方公里。截止2011年，駐總人口為49.1萬人。轄一個開發區、12個鄉鎮、491個村（居委會），總人口49.1萬人”；同時，H縣還是少數民族重要的聚居區，其少數民族占H縣常住人口的50.5%，截止2016年7月，全縣建檔立卡總戶數54669戶172594人。目前，據官方數據，該縣“近13萬人尚未脫貧，約占全縣人口的26.47%”。調研結果顯示，A縣在“易地扶貧搬遷”工作的實際推進過程中，因地制宜的采取“多種安置方式”相結合的模式，遵循如下的基本思路：1.堅持三個“三分之一”原則，即通過購買集鎮與縣城單元房來安置“三分之一”、通過建設居住小區或購買單元房來合理引導安置“三分之一”、以中心村為依托就近集中安置“三分之一”；2.安置方式，采取“集中與分散”安置相結合的方式；3.安置路徑，在“集中安置”方式方面，該縣積極探索了“三個集中”的基本路徑，即向“旅游景區（包括特色鄉村旅游點）、中心村、城鎮（含鄉鎮）”集中。
當然，A縣的“易地扶貧搬遷”工作，是以“有搬遷意愿且建檔立卡”的貧困戶為主要對象，“采取集中找尋一塊交通方便和適合居住的土地進行安置為主，貧困戶自有土地上分散安置為輔，集中與分散相結合的安置方式”。調研表明，目前，A縣易地扶貧搬遷工作建設正在有條不紊的推進，根據“建檔立卡”貧困群眾的意愿統計情況和各級扶貧部門的核定情況，2016年啟動建房4130戶，主體完工、具備搬遷條件及購房條件的共2391戶；2016年11月15日，該縣首批易地扶貧搬遷安置房在沿渡河鎮茄子坪集中安置點交付使用，15戶55人搬進了新家。值得注意的是，A縣2017年的“搬遷任務為12599人”，截至到2017年7月該縣已啟動4876戶搬遷對象的住房修建，計劃建設144個集中的搬遷戶安置點，除“場平開挖集中安置點”以外，該縣目前已經開工建設集中安置點110個，開工率達到76.4%，這表明該縣的“易地扶貧搬遷”工作已進入了一個新的階段。
三、民族山區“易地扶貧搬遷”的制約因素
實踐證明，A縣的易地扶貧搬遷工作目前已經取得了明顯成效，全縣首批搬遷安置房已經交付使用，其扶貧搬遷工作正在有條不紊的進行著。A縣既是山區農業縣，也是地震滑坡多發地區，“易地扶貧搬遷”項目在解決那些不具備“生產、生活基本條件”以及“生態環境脆弱”區域的脫貧問題中將會發揮重要作用。但是，雖然此項工作有非常周詳的計劃、嚴密的布局，在具體實施過程中仍然會存在不少矛盾和問題，從而制約了該項工作的有效實施。
（一）政府相關政策認識差異的影響
A縣屬于偏遠山區，屬于國家級的貧困縣，在整個縣的貧困戶識別工作中，切實把握貧困戶的識別標準顯得尤為重要。常言說，“家家有本難念的經”，同樣貧困程度的人戶存在不同的困難原因，疾病困擾、家有大學生、鰥寡孤獨者等等，情況各異，所以政府工作人員在貧困戶的識別工作中，很難做到完全合理、精確的把握貧困標準，在貧困戶識別過程中容易受到當地某些群眾言論的影響，這其中不乏存在識別誤差的情況；同時，2016年建檔立卡的貧困戶在2017年不一定依舊是貧困戶，或者2016年不是貧困戶的，在2017年因為家中重大變故出現返貧的現象，這都對異地搬遷工作的開展造成不同程度的影響。特別是在異地搬遷工作開展之初，或許會由于該項工作的誤差而影響到真正需要遷離環境惡劣地區的群眾，使得該項工作在一定程度上達不到預想的效果。同時，雖然A縣曾經經歷過三峽水庫之類的移民搬遷工作，但是對于如此大規模的易地扶貧搬遷工作尚屬于首次，這對于相關工作部門挑戰難度甚大，即使可以參考其他地區易地扶貧搬遷工作的經驗，但要做到因地制宜仍有難度，對于很多問題不甚明白，比如說“對于集中安置點的用地涉及到農田的該如何解決，其中的具體程序需要如何安排等等”，由于是首次從事這些工作，對于相關部門的工作還需要具體規劃，這方面還是存在政策指向不明的情況。
（二）貧困村民意識的制約
“意識是客觀存在于世界中的現象在人腦中的一種主觀反應，人腦中的意識由客觀存在的事物決定，并且這種意識還會反作用于物質。”可見，貧困村民的意識作為一種特殊的社會意識，在扶貧工作中起著積極的作用——即貧困村民對“易地扶貧搬遷”工作是否有著積極的認識，是否有著支持、主動參與的積極態度與意識。在具體的“易地扶貧搬遷”工作中，貧困村民意識的制約影響主要有以下兩方面。首先，在易地扶貧搬遷工作開展初期，由貧困區域的村委會召集農戶并進行易地扶貧搬遷項目宣傳會，其目的是讓每一戶貧困戶詳細了解國家的這項政策，并根據自己的實際情況提出需要搬遷的申請；村委會未對部分持懷疑態度的農戶做出較好的解釋——即是否可以真正達到宣傳那樣的預期效果，搬遷過后是否能讓自己真正改變現在的貧困狀態，是否會有得不償失的效果，所以部分貧困戶還保持一種觀望的態度，等到具體搬遷工作開展效果呈現之后再做決斷。其次，仍然存在一些“等靠要”的心態，部分貧困戶在享受國家幫助脫貧的過程中，一味的等著國家出錢出力，自己卻袖手旁觀，坐等接受鑰匙、入住新房，這種心態嚴重影響到了政府扶貧的進度，出現了一種被稱為“躺著奔小康”的現象，比如前不久，在A縣某鄉有位分散搬遷安置的農戶，由于自己以前的住所條件很不好，在了解政府相關政策后，決定在自己老家附近平整一塊地基安置建設新房，按照要求，政府按照每人每平2500元的標準給予該戶自己平整地基的補助，總共10000元，但是在挖筑房屋地基的過程中，出現了一些小問題致使費用超過預設資金，于是該戶主“理直氣壯”到鄉鎮人民政府大鬧，要政府給他“賠”錢，理由是政府要他脫貧，所以必須由政府來負責。
（三）貧困村民自身條件的制約
由于農業發展的好壞不僅涉及到民族山區農村村民的溫飽問題，也是關系到整個社會發展的穩定與和諧問題。因此，“發展農業土地是關鍵、是基礎，如果沒有了土地，農民的生活就會失去保障，那么我們整個國家的農業發展就會陷入艱難的境地”。A縣屬于武陵山區，這里山高溝深，很多貧困戶分散地居住于山林之間，他們世世代代長居于此靠著幾畝薄田維持生計，雖說能維持簡單的生活，但是由于地理條件問題使得這些地區基礎設施建設難度加大或者說根本無法實施，易地扶貧搬遷對他們而言如“大旱后的甘霖”，可是仍然有部分貧困戶拒絕接受這種搬遷措施，其原因在于：一方面是由于集中安置地距離他們現在居所太遠，居住地與農田距離遠，對于從事農業生產不利。另一方面這部分群體長居深山，除了務農技能，沒有其他的生活技能足以支撐他們一家人的生活，即使國家鼓勵青年人外出務工，盡力幫助搬遷戶解決生活問題，“但是其中不乏年齡大，文化程度低、身體出現重大疾病的中老年人，考慮到自身年齡、能力、健康狀況”，他們往往會放棄搬遷，從而促使這些村民更加貧困。
（四）政府與貧困戶觀念的不契合
調研表明，在“易地扶貧搬遷”工作中，政府的物資、技術方面的輔助是客觀方面的原因，貧困戶的積極配合是主觀方面的原因，只有政府和貧困戶在思想和行為上統一、協調一致，相互密切配合，該項工作的進行才有成功的保障。但是，在實際工作開展過程中，卻出現了這樣一種狀況，即貧困群體中出現部分“等靠要”的觀望心態、依賴思想，一不如意就找政府“碰瓷”，這部分群眾不明白相關政策，無論遇到什么問題就直接找政府，有時言行還“過激”，因而，政府把這部分群體的行為放在教育層次上來接受社會的評判。但是，據筆者了解到，廣大貧困戶在內心還是希望在黨和國家的號召和幫扶下脫貧走上致富之路的，面對國家出臺的《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》，對于A縣這個國家級貧困縣的貧困群體而言，可謂是一種福音，但是由于文化水平的不同，遇事表達方式、處理方式的不同，使得貧困戶在異地搬遷工作中的某些言行讓政府不贊同或者不能接受，以至于出現政府誤認為貧困村民“不懂感恩、無理取鬧”的現象，雙方的態度、行為如若不能得到較好協調，將會對“精準扶貧”效果產生消極的影響。
（五）“搬遷指標”帶來的壓力
在民族山區農村的精準扶貧過程中，“易地扶貧搬遷”模式是任務最重、難度最大的一項工作，A縣縣委縣政府根據本縣的實際情況與“資金狀況”做出了合理的規劃，規定了“每個鎮，甚至每個村”的“搬遷指標”——即具體的搬遷戶數，雖然在具體計劃上注重了合理分配，但是落實到實際搬遷的工作中，由于受到“自然條件、資金分配、農戶意愿及配合程度、駐村幫扶人員的工作效率”等各方面的綜合影響，使得“易地扶貧搬遷”的具體工作難度增加，這對于各個村鎮的具體工作實施的領導干部而言，給他們造成了不同程度的壓力，在具體部署工作中難免會出現一些細小的問題。
四、民族山區“易地扶貧搬遷”產生的社會影響
雖說“易地扶貧搬遷”工作在實施過程中會出現各種因素的阻擾，包括政府方面、群眾方面、資金方面以及自然條件方面的影響，但是在現實的幫助貧困戶擺脫艱苦的生存環境上，該工作還是有較大的社會影響力的，既對搬遷戶的發展生產、經營美好充滿幸福感的生活很有必要，又對民族山區及整個社會的進步產生積極的影響。
（一）對貧困村民的影響
易地扶貧搬遷工作的開展，使得祖輩長居深山、生產生存條件惡劣、基礎設施難以建設的山區農戶走出來，享受基礎設施完善的生活，不僅有電有水，有便利的交通，還有農戶集中居住后的社區娛樂生活，不僅在物質生活上有了一定的保障，在精神生活上也會有所豐富，比如說集中安置居住的農戶可以組織社區群眾跳廣場舞，為展現自我創建平臺，擁有自己的文化娛樂活動，這對于貧困戶尤其是年長者、婦女、留守兒童，可以補償他們在家庭生活中缺失的某種“情感”，不僅有生理需求、社交需求上的滿足，更有自我實現的需要的滿足，這在一定程度上可以提升貧困搬遷戶的社會優越感與幸福感。
（二）對鄉村社區的影響
在經濟發展中，我們國家秉承一種可持續發展理論，它強調的是一種長遠發展的經濟增長模式，在國家扶貧事業中，我國也在不斷地探索一種可持續發展式的扶貧戰略，從最初的向貧困縣貧困戶“輸血式扶貧”到現在的“造血式扶貧”，“五個一批”無不體現了扶貧戰略的巨大進步，而易地扶貧搬遷這項重要且難度大的工程正在有條不紊的進行并獲得了較好的社會反響，對農村的發展起著舉足輕重的作用。A縣山大溝深的地理環境決定了農戶居住的分散性，通過易地扶貧搬遷使得貧困戶集中生活在一個地理環境相對較好、交通便利的地方，一個個小社區正在逐漸的形成，這里基礎設施建設較為完善，部分貧困戶可以根據人群集中、交通便利的優勢開始自己的小本經營，比如說經營小賣部，既可以方便大家，也可以維持自身生活，這對于之前較為分散的自然村而言，其社會生活服務條件有了較好改善。同時，茶葉、煙葉、柑橘、草莓等等都是在A縣盛產并且大力培育的一些主導產業，很多鄉村都建立了屬于自己村里所有的種植業合作社，目的在于培育優勢產業，幫助農戶增收，擺脫貧困的生產生活狀態，充分發揮造血優勢。集中安置的貧困戶，在基礎設施完善的基礎上，常年在家的農戶可以承租不在家農戶的土地開展大規模的生產，比如說煙葉，可以獨自經營也可以一起合作生產，烤煙時有穩定的電力保證，銷售有便利的交通方便運出，這既可以引導農戶獲得短期的利益，又可以促進農村的長遠發展。
（三）對社會發展的影響
1.改善貧困村民“生活條件”，促進民族農村“社會進步”。
“易地扶貧搬遷”政策集中安置的住戶的房屋建設都是按照統一的模式，安置好的住戶可以享受比以前更好的生產生活條件。而基礎設施的完善可以豐富搬遷群體的業余生活，使他們可以根據自己的能力發展當地的優勢產業，從而幫助自己獲得更多的收入走上致富的道路，因而“易地扶貧搬遷”政策鞏固了民族山區農村精準扶貧的效果，促進了民族山區農村社會的健康發展與進步。
2.加快“新型‘城鎮化’”建設，促進“農村現代化”進程。
“易地扶貧搬遷”政策在民族山區的有效實施，在一定程度上將貧困村民轉移至發展相對較快的一些城鎮區域，實現了“易地扶貧搬遷”與“新型城鎮化”建設的融合與發展，這不僅使得貧困村民可以享受到較好的公共服務，從而促進了當地的“新型城鎮化”建設，而且當貧困村民進入到城鎮生活的時候，能夠引導他們積極尋求并開展不同于“農村耕作”的第二三產業，比如“旅游業”與工業等，也促進了民族山區“農村現代化”的發展。
五、結論與政策建議
《十三五規劃》的出臺，將“易地扶貧搬遷”上升到國家戰略的層面，它不僅是消除貧困的重要舉措，還是精準扶貧精準脫貧的具體實踐，雖然在具體實踐過程中受到了來自“政府方面、搬遷戶、環境變化”等各個方面的制約，但仍然產生了積極的社會影響，對民族山區鄉村的貧困戶擺脫貧困、貧困村消除“貧困村稱號”有重要的積極作用，是目前實施“精準扶貧”的一種重要的有效手段，對全面建設“小康社會”具有重要意義。值得注意的是，為了進一步有效推進民族山區與其他欠發達區域集中貧困片區的“易地扶貧搬遷”工作，基于調研和理性判斷，目前的當務之急是著力做好以下幾件事情：
首先，異地搬遷工作的順利開展需要良好的、廣泛的宣傳國家扶貧政策。駐村第一書記和駐村幫扶人員應該詳細的、具體的向貧困戶介紹易地扶貧搬遷政策，讓他們了解到搬遷不會讓他們失去土地，反而會幫助他們在解決住所的基礎上，建設更好的基礎設施，還應該給貧困戶介紹具體的住房面積是如何分配的，這其中還會有具體的資金補助等情況，讓貧困戶了解到搬遷政策的益處。當然，這個過程還需要幫扶人員用合適恰當、易懂的語言與貧困群體交流，具有良好的溝通是幫扶人員扶貧工作的保證。
其次，在實際工作中同樣要以“精準”二字作為識別標準，即在識別貧困戶過程中，“我們要找出具有同樣的基本需求的特定群體作為‘目標人群’”，識別人員不能僅憑他人所說來界定該戶貧困與否，給他們盲目的貼標簽，而是需要親自到貧困戶家中了解情況，不能讓真正貧困的群體被邊緣化，得不到應有的幫助；同時，基于社會的發展與進步，不確定性因素的客觀存在，使得貧困戶呈現出明顯的動態化特征，這也給貧困戶的“精準識別與幫扶”帶來一定困難。所以，政府工作人員需要深入貧困群體，結合社會的演變，根據每戶的具體情況“精準識別貧困戶”，給予對口型的幫扶，切實為受益人著想，進而提升政府的公信力。
第三，采取“多元化”的扶貧搬遷模式，多渠道籌集資金，把“易地扶貧搬遷”的后續工作落在實處。事實上，“易地扶貧搬遷”后的村民，基于其環境和生計方式都發生了明顯的變化，他們在“經濟、社會和文化層面將面臨轉型的訴求”，貧困戶安置后，其“產業如何發展、就業創業如何扶持、如何搞好教育培訓、衛生醫療等配套措施不是很清楚”，這往往抑制了搬遷貧困戶的積極性，若搬遷后貧困村民的“后續產業發展沒有和扶貧搬遷項目相結合，缺乏相應的規劃和扶持”，他們便會面臨“返貧”的社會風險；同時，“易地扶貧搬遷”貧困戶并非一定要“市民化”，這是一個亟待澄清的認識誤區。因此，著眼于“教育、思維、行為、觀念與文化”，逐步完善配套政策，引導培育搬遷后的貧困戶適應新社會環境形成新的生計方式與生活方式。
第四，在“易地扶貧搬遷”工作中，要“完善最低生活保障制度”，把“輸血”與“造血”扶貧模式結合并統一起來。“造血”不僅體現在挖掘不同社區獨特的優勢產業上，還在于教育（職業）的發展，在經濟扶貧的基礎上還要注重知識技能等扶貧，因為“感性選擇是在日常行為中經常發生的一種社會行為，它作為廣大基層社會成員展開社會活動的基本形式，有著比理性選擇更為基礎的地位和意義”。貧困群體的行為選擇由于受我國文化傳統或者自身文化程度的限制，大部分都是基于自身的感性選擇，認為國家扶貧是徹底幫助自己擺脫貧困，所以部分人認為國家扶貧的一切措施都是理所當然，由此才出現了“等靠要”的心態，沒有充分發揮村民自身的積極性、主動性與創造性。所以，在經濟扶貧、基本生存扶貧之后，這些區域更多需要的則是“知識技能”等文化扶貧，通過各種技能培訓，“加大對搬遷農戶培訓的力度和頻次”，提升民眾的整體思想文化素質，創造和諧健康文明的鄉村社區生活氛圍，以便更好地建設社會主義新型鄉村文明與和諧社會。
作者簡介：譚賢楚，湖北民族學院教授；胡容，湖北民族學院研究人員
中國鄉村發現網轉自：《湖北民族學院學報（哲學社會科學版）》2018年第3期
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