——武漢案例調查報告
摘要：新一輪農村產權制度改革對農村土地承包經營權等產權確權、登記和頒證，賦予農民承包地流轉和經營權抵押、擔保權能，能否產生預期的金融市場效應成為各界關注的焦點。武漢農村產權制度改革的實踐提供了新的證據: 農村產權制度改革已對農村金融市場產生了一定影響，農村金融機構供給增加、農業經營主體的信貸獲取能力提高，融資成本降低，德索托效應初步顯現。然而，案例地區的改革存在以下問題: 農村資產確權不夠規范和資產價值評估標準缺失，面臨土地產權制度和法律層面的障礙，風險防范和補償機制不完善，規模經營主體與農民利益博弈等。基于此，建議: 通過土地確權實現“還權賦能”、重視土地股份化的改革經驗、完善農村產權抵押融資風險防范機制等。
關鍵詞：農村產權制度改革; 農村金融市場; 農地抵押貸款; 德索托效應
一、引言
2008年黨的十七屆三中全會明確提出，“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”; 2013 年中央“一號文件” 提出，“健全農村土地承包經營權登記制度，用 5 年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”; 2014 年中央 “一號文件”進一步提出，“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”、“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，顯示出中央政府改革農村土地制度的愿景。按照中央文件精神，部分地區自發地根據其經濟發展水平、農業發展情況，積極探索農村產權制度改革; 農業部等部委按照中央有關要求，于 2011 年批復了包括武漢在內的4 個農村產權制度改革試驗區進行農村產權制度改革試驗。
長期以來，農戶“融資難”的問題制約著我國農民收入水平的提高和農村經濟的發展。一些學者認為，我國農戶融資難的一個重要原因是缺少有效的擔保抵押物。在現行農地和法律制度下，農村土地的所有權歸農民集體所有，承包經營權歸農民所有，產權不完整、主體不明晰，雖然農民享有較充分的土地經營權 (阮建青，2011)，但受物權法和擔保法等法律限制，占農戶資產很大比例的農地的抵押權難以實現。據此，很多學者主張通過土地產權制度改革緩解農戶抵押約束，促進農村金融市場的發育，因為穩定明晰的土地產權將使得金融機構更愿意接受土地作為抵押物(劉紅梅、王克強，2000;文貫中，2006)。在實踐中，部分地區已探索農村產權制度改革，允許農地產權抵押融資，那么這些改革試點的具體措施有哪些? 是否對農村金融市場產生影響，影響多大? 改革試點的風險防范和補償機制是如何安排的，是否完善? 為回答這些問題，筆者基于對湖北武漢農村產權制度改革的案例調查，分析改革的具體做法、土地經營權抵押融資模式，評價改革對農村金融市場的初步影響，考察現實中存在的一些問題，并提出針對性的建議。
二、文獻綜述
自由主義經濟學家 De Soto(2000)認為，大多數發展中國家缺乏可以發掘資產經濟潛能的正規產權制度，居民的產權難以核實并缺乏法律保護，資產無法發揮經濟潛能。De Soto通過觀察不合法領域發現，西方發達國家正規產權制度的以下效應使得資產轉換為發揮經濟潛能的資本: 確定資產的經濟潛能、把分散信息納入正規產權制度、建立責任和信用體系、資產可交換、構建人際關系網絡以及保護交易。Besleyet al．(2012) 通過理論模型證明了De Soto的觀點，并將“產權制度改革使得資產產權明晰和具備有效抵押物的屬性，從而有利于金融市場運行績效改善(包括信貸供給增加和貸款利率下降等)”的效應定義為德索托效應 (De Soto Effect)，本文將沿用這樣的定義。然而，在實證研究層面，農村產權制度改革產生的德索托效應似乎并不具有普遍性和一致性。
1.國外相關研究
國外的相關研究未得到一致答案，爭議較大。一方面，一些研究認為合法產權資格的賦予對信貸市場產生顯著的積極影響。來自泰國(Feder，1987)和洪都拉斯(Lopez，1997)的經驗研究表明，賦予產權資格顯著改善信貸市場的運作績效，信貸供給顯著增加。Niels Kemper等(2011)發現，越南農村的土地頒證計劃使得農戶的正規信貸可獲性提高、正規貸款利率下降;另一方面，相關研究認為，農村產權制度改革對信貸市場的改善作用有限。20世紀90年代洪都拉斯和尼加拉瓜的農地產權制度改革沒有顯著改善大多數農戶的信貸可獲性(Boucher et al.，2005)。與之類似，在印度(Pender ＆ Kerr，1999)、秘魯 (Field ＆ Torero，2006)，正規土地產權證書對信貸供給影響很小。還有研究認為，賦予土地產權的德索托效應與農戶的資產等級(Carter＆ Olinto，2003) 、財富規模、金融市場的競爭程度(Besley et al．，2012)以及其他市場(如保險市場)的完善程度(Boucher et al．2008) 有關。
2.國內相關研究
國內學者的相關研究同樣存在較大的爭論。部分學者認為，我國農地和法律制度使得農地無法充當抵押物，從而困擾著農村發展，因此應改革現有的農地產權制度，以提高地權穩定性，增強銀行接受農地充當抵押物的意愿(葉劍平等，2006)。然而，另一些研究則認為，即使通過農村產權制度改革使農地可以抵押，農村金融市場也不會得到太大改善，出于以下原因，銀行不愿接受農地充當抵押物發放貸款: 目前農地規模小、價值低、承擔較強的生存保障功能(王興穩、紀月清，2007)、取消貸款抵押物贖回權和處置土地的成本較高(鐘甫寧、紀月清，2009)。張迎春等(2012)對成都農村產權制度改革的調查發現，農村融資難的問題未得到實質緩解，農地產權殘缺、不獨立和高交易成本降低了銀行的信貸供給意愿，貸款手續繁瑣引致的交易費用也使得需求者的需求意愿不足。
基于對現有文獻的梳理，國際范圍內對這一問題的研究爭論較大，這可能與各國農地產權制度、改革模式以及改革所處階段的差異有關，也與研究選取的樣本有關。因此，有必要選取代表性的改革試點地區開展案例研究，跟蹤農村產權制度改革的最新進展，分析改革的農村金融市場效應及面臨的問題，從而彌補現有研究的不足。
三、農村產權制度改革的試驗措施與初步成效:武漢案例
1.試驗措施
2003年，武漢市開展農村集體經濟組織養殖水面使用權的確權工作;2009年4月，成立農村綜合產權交易所; 2011年底，獲批成為全國農村改革試驗區，進行農村產權制度改革試驗; 2012年4月，出臺農村產權制度試驗實施方案，加快推進改革，改革試驗區域包括蔡甸區、江夏區、黃陂區、新洲區和漢南區紗帽街、鄧南街(以下簡稱“四區兩街”)，共計55個街(鄉、鎮)，1609個村，57.47萬農戶，213.4萬人，試驗區域占全市農村地域的79.22%，涉及農業人口占全市農業人口的79.05%。具體而言，武漢農村產權制度改革的試驗措施包括以下4個方面。
(1)農村資產確權、登記和頒證
對“四區兩街”的農村集體土地所有權、農村集體建設用地使用權、農村宅基地使用權、農村土地承包經營權、農村集體經濟組織養殖水面使用權、農村集體經濟股權、農業生產設施所有權、農村集體林地使用權和林木所有權、農村房屋和生產用房所有權、農村集體經濟組織水權及農田水利設施所有權等農村資產資源進行確權、登記和頒證，建立權屬清晰的農村產權體系。
(2)建立農村產權交易體系
首先，對“四區兩街”的農村產權權證進行分類、編號，建立統一的農村產權登記查詢數據庫，實現信息共享。其次，建立農村資產評估機構，分類制定農村資產資源的評估辦法、操作細則。最后，建立三級農村產權交易體系，市級層面的武漢農村綜合產權交易所、區級農村綜合產權交易機構以及街 (鄉、鎮) 層面的農村產權交易平臺。
(3)允許部分農村資產和產權抵押
在對農村資產確權、價值評估的基礎上，以農村綜合產權交易所為平臺，開展土地經營權、水域灘涂養殖權和集體林權的抵押融資試點工作，擴大農村有效擔保物范圍。同時，為降低農村產權抵押融資的風險，建立風險防范和補償機制，如設立農村產權抵押融資風險補償金，建立農村信貸與農業擔保、農業保險相結合的銀保互動機制。
(4)創新農業經營模式、培育新型農業經營主體
武漢市按照農村土地利用規劃和產業規劃，建立農業產業化示范園區，積極創新農業經營模式: 第一，農戶和村集體用農村資產資源作價入股與他人成立股份制企業; 第二，培育農民專業合作社、家庭農場，實現農業適度規模經營; 第三，合理規劃園區，加快土地整理和基礎設施建設，通過招(投) 標的方式，引進種子種苗、農產品深加工、農產品物流企業，形成緊密的產業化鏈條，建立農業產業化示范區。
2.初步成效
(1)農村資產產權逐步明晰
2003年，武漢市啟動農村集體經濟組織養殖水面使用權確權工作，確權率95%，2006年、2009年分別完成農村土地承包經營權和農村集體林權的確權工作，確權面積分別為259.88萬畝、180.58萬畝，確權率分別為 99.5% 和 99.01% 。截至 2012年底，已基本完成試點街(鄉、鎮) 農村“十權” 的確權登記。
(2)農村產權交易機制和價格發現機制形成
武漢農村產權制度改革的一大特色就是成立運行農村綜合產權交易所。自 2009 年4月農交所掛牌成立，經過幾年的探索，農村產權交易機制和價格發現機制逐步形成。總體而言，農交所的農村產權交易日趨活躍，截至2013年7月，土地承包經營權、“四荒地”使用權、養殖水面經營權以及林地使用權和林木所有權四類產權項目分別達成交易551筆、135筆、26筆和5筆。其中，土地承包經營權的交易最為活躍，共發生交易551筆，占總交易的76.85%，累計交易面積48.45萬畝，占全市耕地面積的15.79%，平均單筆交易面積879. 34畝(見表1)。另外，從農村土地承包經營權的交易均價來看，2009 年～2013年的交易均價分別為376元/畝年、406元/畝年、429.63元/畝年、432元/畝年、480元/畝年，交易價格穩中有升，農村產權交易有形市場的建立逐步形成農村產權價格的發現機制，進而確定資產的經濟潛能，并為未來農地流轉提供價格基準，引導資源合理配置。在調查中我們還了解到，未來農交所將編制農地產權交易指導價格，逐步形成農村產權交易指數。
四、土地經營權抵押融資模式與農村金融市場效應
1.土地經營權抵押融資模式
農村產權抵押融資是武漢農村產權制度改革的主要試驗措施之一，是實現農村資產經濟潛能的重要途徑。目前，武漢市已開展農村土地經營權、集體林權、水域灘涂養殖經營權抵押融資業務，其中，土地經營權抵押融資是重點試點內容。2009年9月，農交所開啟農村土地經營權抵押融資試點，并相繼出臺《武漢市農村產權登記托管管理辦法(試行)》、《武漢市農村土地經營權評估辦法(試行)》、武漢市農村土地經營權抵押貸款操作指引》以規范試點工作。目前，武漢農村商業銀行、民生銀行、江夏村鎮銀行等金融機構已開展土地經營權抵押貸款業務。下面以土地經營權抵押貸款的主要供給方武漢農村商業銀行為例，介紹金融機構篩選貸款申請者的方式、貸款利率和貸款期限安排、貸款發放流程以及違約貸款處置。
第一，貸款申請者的篩選。金融機構綜合考慮貸款申請者的信用記錄和行政主管部門的意見，并進行實地考察，主要向擁有經營項目、信用優良的農業企業、專業合作社、種植大戶、家庭農場等經營主體發放貸款。第二，貸款利率和期限的設置。金融機構根據承貸主體的信用狀況確定貸款利率，最高為基準利率的1.1倍，并根據農業經營的資金需求情況靈活設置低于土地流轉年限的貸款期限，最長3年。第三，土地經營權抵押融資的主要流程(如圖1所示):(1)農戶土地經營權經農交所流轉給農業企業; (2) 農業企業支付農戶土地租金;(3)農交所向農業企業出具產權流轉交易鑒證書;(4)村集體出具同意土地用作抵押和再流轉的證明文件;(5)評估機構評估擬抵押的土地經營權; (6)農業企業向金融機構申請貸款; (7)金融機構審批貸款;(8)若貸款獲批，貸款人至農交所辦理抵押登記。第四，違約貸款處置。若土地經營權抵押貸款違約，金融機構首先將充當抵押物的土地經營權在農交所掛牌進行二次流轉交易，用交易所得款項償還貸款，若仍存在貸款損失則由政府設立的農村產權抵押融資風險補償資金適當補償。
2.農村金融市場效應
經過幾年的探索，武漢農村土地經營權抵押融資業務發展迅速(見表2)，農村金融市場效應初顯: (1)從貸款規模來看，截至2013年6月，累計發放貸款134筆，共計9.68億元，且2012年7月～2013年6月不到一年間的貸款規模增長十分迅速。(2)平均單筆貸款金額達722.18萬元，遠遠高于其他試點地區的單筆貸款金額。根據中國人民銀行金融市場司(2012年)對全國10個土地產權改革典型縣的調查，開展土地承包經營權抵押試點的7個縣中，各縣平均單筆貸款金額最高為171.1萬元。據實地調查了解，武漢土地經營權抵押貸款單筆金額最高達5500萬元。(3)從抵押面積來看，截至2013年6月，平均每筆貸款的抵押面積為1826.91畝。根據中國人民銀行金融市場司(2012年)的調查，試點縣平均每筆貸款抵押面積最高為695.4萬元，最低僅為2.5萬元，7個縣平均為207.1畝。以上3點顯示出武漢土地經營權抵押融資的規模效應。(4)從貸款利率看，土地經營權抵押貸款的利率最高為基準利率的1.1倍，低于信用貸款利率，而且，武漢市政府給予辦理農村產權抵押貸款的農業經營主體利率補貼。(5)貸款主體一般是農業企業、專業合作社、種養大戶和家庭農場，以從農戶或村集體手中轉入的土地經營權向金融機構申請土地經營權抵押貸款。目前，還沒有向農戶發放土地承包經營權抵押貸款的情況。
從以上分析可以看出，農村產權制度改革已對農村金融市場產生影響，德索托效應發生，主要表現在: 農業企業等適度規模化的農業經營主體的信貸獲取能力提高、融資成本降低以及金融機構的信貸供給增加。德索托效應的發生主要與武漢市農業適度規模經營有關。武漢農村產權流轉的受讓方主要是農業企業，平均單筆農地流轉面積超過900畝，農地規模的擴大增加了土地的抵押價值并降低了交易成本 (金融機構只需和村委會、農業企業發生交易)。而且，金融機構還可以通過考察農業企業的經營項目、固定資產、信用狀況等來降低貸款風險。此外，金融機構處置違約貸款抵押物的難度也有所降低，因為武漢市處置抵押物的方法是將土地經營權在農交所進行二次流轉。因此，金融機構的信貸供給意愿增強。但是由于現階段能夠搜集到的數據以面上統計數據為主，德索托效應的確切大小仍有待更多微觀調查數據的檢驗，因此，筆者對于以上結論持一定的謹慎態度。
五、面臨的問題
1.農村資產確權的規范性不夠和資產價值評估標準缺失
首先，由于長期以來農村資產沒有相關權證，普遍存在歷史記載不規范的現象，尤其是一些農村住房沒有依據相關土地規劃，產權可能無法確認; 其次，獨立土地價值評估機構和科學土地價值評估標準的缺乏，使得土地經營權和其他資產的價格不能完全通過市場表現，從而影響農村產權的流轉和實現抵押權時的再流轉。
2.土地產權制度和法律層面的障礙
為規避相關法律風險，武漢市嘗試分離農地的集體所有權、承包權和經營權，將土地經營權用于抵押，但沒有政策法規將土地承包權、經營權分離，未頒發土地經營權證，只是將農交所出具的產權流轉交易鑒證書用于抵押登記，這就帶來一定的法律風險。此外，金融機構在處置違約貸款抵押物的過程中存在正的交易成本，譬如國家對農地用途實行管制，農用地只能用于農業，從而導致只有農業經營主體才會轉入土地經營權，這無疑加大了金融機構處置抵押物的難度。
3.風險防范和補償機制不完善
為降低農村產權抵押融資試點可能面臨的風險，武漢市采取了一些風險防范和補償機制，但仍存在一些問題。首先，政府設立了農村產權抵押融資風險補償資金，以適當補償金融機構的違約貸款損失。但是，目前風險補償資金規模僅為3000萬元，對于平均每筆土地經營權抵押貸款金額722.18萬元，累計貸款金額9.68億元來說，其作用可能非常有限。其次，政府鼓勵擔保公司和保險公司參與農村產權抵押貸款，建立農村信貸與農業擔保、農業保險相結合的銀保互動機制，指定專業保險機構對農村產權貸款抵押物進行強制保險。由于銀保互動機制涉及到擔保和保險機構的參與意愿，其具體成效仍有待檢驗。
4.規模經營主體與農民利益博弈
目前，武漢市的農業經營呈現出適度規模化趨勢，需要注意的是，這種農地規模的擴大伴隨著農地經營主體由傳統農戶向規模經營主體的轉變。規模經營主體長時間直接租種農戶土地可能出現農地的非糧化和非農化現象。而且，在武漢土地經營權抵押融資模式中，與銀行直接建立聯系的不是農民，而是承租農民土地的規模經營主體。若貸款違約，金融機構通過農交所二次流轉土地經營權，將引入新的規模經營主體，可能出現違約行為(這里的違約行為指新的規模經營主體違反原規模經營主體與農民的合約，如不按期按數支付土地租金、改變農地用途、過渡使用肥力等)，從而有損農民利益、引發糾紛。
此外，通過實地調查，筆者還注意到，金融機構在篩選土地經營權抵押貸款申請者時，不僅評估抵押物(土地經營權)的價值，還花費成本搜集申請者經營情況、信用記錄、固定資產等信息，而且固定資產也是貸款的抵押物之一。可見，土地經營權抵押貸款的承貸主體一般是金融機構的優良客戶，那么即使這些客戶不提供土地經營權作為抵押物，金融機構也可能為其融資，這時土地經營權抵押貸款流于形式，土地經營權未起到抵押物應起的作用。因此，土地經營權在抵押融資中是否發揮了作用、作用有多大等問題還有待進一步研究。
六、相關建議
為進一步推進農村產權制度改革和提高農村金融對農業農村的支持作用，筆者建議:
1.通過土地確權實現“還權賦能”
新一輪農村產權制度改革的重心是對農戶各類資產重新確權頒證，其中尤為重要的是明晰承包地的物權性質。其改革的經濟邏輯，就是從“確權”走向全面的“還權賦能”，通過農村資產的合理流轉來實現農村和農民的更高收入。“賦能”高于“還權”，更準確地說，改革要歸還給農村和農民的財產權利，不但包括農地等資產承包權、經營權，更包括合法處置權、轉讓權，乃至抵押權，進而更加充分地發揮農村資產的經濟潛能。
2.重視土地股份化的改革經驗
土地股份合作社的建立以維持土地原來性質、用途不變為前提，農民以土地經營權入股，按入股的土地面積享有相應股份，入社自愿、退社自由，自主經營、收益共享、風險共擔。土地股份合作社集中細碎的土地經營權進行適度規模經營，提高了農業生產率、經營效益，進而提高了正規信貸可獲性。因為對金融機構而言，土地股份合作社往往擁有較高抵押價值的大規模土地、交易成本低、抵押物的處置難度低，從而比較愿意向其提供信貸。而且，從土地股份合作社的運作模式來看，農民以土地經營權入股入社、分享收益，因此，農民可以間接分享到土地股份合作社獲取土地經營權抵押貸款的益處。與農民將土地轉讓給農業企業等其他規模經營主體獲得土地租金相比，加入土地股份合作社可能獲得更多收益。
3.完善農村產權抵押融資風險防范機制
為防范農村產權抵押融資中的風險，還需完善農村產權抵押融資的風險防范機制。為減小自然災害、市場波動等對農業生產經營的影響，應建立抵押融資與農業保險的耦合機制; 為降低金融機構的涉農貸款風險，應成立政府牽頭，銀行、農業企業、信用擔保機構等多方出資組建的農業擔保公司，對土地經營權抵押貸款進行擔保和反擔保; 為防止土地流轉的受讓方違約，應建立土地流轉風險保障金制度，要求土地受讓人每年交納一定數量的風險保證金。
本文原刊于《經濟體制改革》2015年第3期、系國家自然科學基金青年項目“農地制度對農村信貸市場績效的影響及其政策選擇”(71103132) 和農業部軟科學項目“農民土地承包經營權抵押融資的現狀、問題及對策研究”(20140601) 的階段性研究成果。
作者簡介:劉俊杰，助理研究員，博士，農業部農村經濟研究中心；張龍耀，副教授，博士，南京農業大學金融學院；吳比，助理研究員，博士，農業部農村經濟研究中心。
中國鄉村發現網轉自：土地法制研究院 微信公眾號（原創）
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