中國改革的基礎和關鍵是產權制度改革，產權制度改革的最后堡壘在農村。黨的十九大報告指出，經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點。在農村市場化改革過程中，產權明晰是要素流動的前提，要素流動是產權明晰的導向。產權明晰，就要“抓確權”，要素流動，就要“促三變”，最終目標是實現“鄉村振興、集體增收、農民致富”。近年來，安徽省旌德縣圍繞農村集體產權制度改革、促進農村資源要素高效流動進行了一系列實踐探索。
一、抓確權、夯基礎，明晰農村集體產權
集體經濟改革，明確產權主體是核心。2017 年，旌德縣被列為全國100個農村集體產權制度改革試點縣之一。目前，林地和農地確權改革已經完成；宅基地改革剛破題，率先發出全國首本農村宅基地“三權分置”不動產權證書；農村集體資產確權到戶和股份合作制改革（以下簡稱“集體股改”）基本完成，為推進“三變”改革、促進要素流轉、實現鄉村振興奠定了堅實的產權基礎。
（一）關于林地和農地確權改革
習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第五次會議上指出，“要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局”。2013年中央1號文件明確提出，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2015年5月，旌德縣被列為全省第二批農村土地確權登記頒證試點縣，重點開展了促進土地流轉專項工作，狠抓“交易中心+風險池+收儲中心”體系建設。農村綜合產權交易中心于2017 年8月15日投入運營，已經實現5筆集體資源資產經營權流轉，交易標的總額120萬元，完成12筆土地經營權流轉和2宗集體房產拍租，并探索發放土地流轉權屬證書。注資200萬元成立林權和土地經營權融資補償基金，按照1∶10放大設置風險池。2017年7月中旬，成立了旌德縣林權（土地經營權）收儲中心，托底處置抵押物，適度緩沖產權交易風險。截至2016年10月底，旌德縣林權改革全面完成。
（二）關于農村宅基地改革
2018年中央農村工作會議提出，要完善農民閑置宅基地和限制農房的政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。為認真落實習近平總書記關于農村宅基地改革相關要求，順應群眾需求，旌德縣對全縣33207宗農村宅基地進行了全面摸底，組織縣委政策研究小組對宅基地政策進行專題研究，并召開書記專題會專項布置，研究制定發證辦法，積極探索開展農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革工作。堅持正確的改革方向，嚴格依法依規推進。宅基地“三權分置”改革涉及群眾利益較多，為此，旌德縣堅持按照中央要求，不開“城里人到農村買宅基地”這個口子，嚴防下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會所，確保改革按照中央精神有序推進。依照《土地法》《物權法》《不動產暫行條例》等規定，研究出臺了《旌德縣農村宅基地“三權分置”登記發證暫行辦法》，規范發證流程。
（三）關于農村集體資產確權到戶和股份合作制改革
深化農村改革要抓好的一項重點任務是， “著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，發展多種形式股份合作，賦予農民對集體資產更多權能，賦予農民更多財產權利”。2015 年年初，旌德縣選擇三個試點村開展集體股改試點，2016年3月，經安徽省農委同意，整縣推進集體股改。按照“358”工作法，即“開3次會（村民大會）、摁5個螺（簽名確認）、看8次墻（張榜公示）”，全縣68個村（居）注冊成立了集體經濟公司，122783名農民成為公司股東，每個村掛“村黨組織、村委會、集體經濟公司、村務監督委員會” 四塊牌子。
為順利推進改革，旌德縣重點開展了以下工作。一是嚴把底線，認真清產核資。嚴把“四個不能”底線，逐項盤清集體經濟的“家底”。對照中央關于產權制度改革的意見，還開展了清產核資 “回頭看”。二是尊重群眾，做好成員界定。尊重鄉風民俗和村民自治，因地制宜、一村一策。如外嫁女、大學生、現役兵、服刑犯等問題，有的村以設置的時間節點前戶籍人口為準，有的村以原始戶籍為準。只要符合法律法規規定，經合法程序通過的方案都支持。三是靈活多樣，落實折股量化。依照村民意愿，靈活折股量化。51個人口不多、流動量少、戶籍制度較為完善的村，設置了人口股96567股；17個人口較多、流動量大，或涉及并村、并組等因素的村，設置了農齡股486377股。四是創新方式，成立市場主體。以自然村或村民組為單位，村民以量化到戶的集體資產股權出資，成立合作社，各個合作社共同發起成立集體經濟公司。五是合理分配，做好用好集體收入專項工作。按照“三分之一用、三分之一分、三分之一留” 原則，按階段確定分配比例，較低收入階段以用為主，固定分、固定留；中等收入階段以分為主，固定用、固定留；較高收入階段以留為主，固定用、固定分。2017年年底，旌德縣農民現金分紅達到206.7萬元。
二、促“三變”、活機制，推進農村生產要素自由流動
習近平總書記在2015年中央扶貧開發工作會議上指出：“要通過改革創新，讓貧困地區的土地、勞動力、資產、自然風光等要素活起來，讓資源變資產、資金變股金、農民變股東，讓綠水青山變金山銀山。”這為旌德縣農村產權改革指明了方向。2017年，旌德縣推進“三變”改革，充分實現農村生產要素自由流動，在帶動集體增收、群眾致富的同時，促進一批新型經營主體迅速增長，吸引一批返鄉創業大學生、農民工和外來客商，為鄉村振興奠定了物質儲備和人才儲備基礎。
（一）資源變資產
一是拓展農民資源性資產增收渠道。林權、農地確權改革之后，旌德縣61.19萬畝集體林地和17.4萬畝土地承包經營權全部分配到戶，農民領到了林權證、土地承包經營權證，賦予了這些資源以資產屬性，農民的林權和土地經營權流動性更強，通過“三權分置”改革，各種類型股份合作發展迅猛。
二是以集體資源為注冊資本。除已分配到戶的資源型資產外，將價值1.38億元尚未發包的集體資源性資產納入集體經濟公司注冊資本，充分盤活了閑散資源。支持集體經濟對資源性資產改造提升，規范集體資源對外發包程序，如三溪鎮霍家橋村，集體所有的龍山水庫以前靠養魚賣錢，通過公開競標，發展水上旅游，發包費從0.2萬元/年提高到9萬元/年。
（二）資金變股金
一是盤活死錢。將歷年來多方投入到村集體經濟用于美麗鄉村建設、農田水利基礎設施建設等項目資金投入形成的價值0.55億元固定資產（經營性）納入集體經濟公司總資產，為發展全域旅游、農業產業化明晰了產權基礎。
二是用好活錢。2015年以來，旌德縣變“九龍治水”為“一個龍頭出水”，整合了2408萬元的省財政綜改項目資金和1000萬元的縣財政集體經濟扶持基金，投放到61個集體經濟項目中，為集體經濟發展提供了“源頭活水”。
（三）農民變股東
一 是 農民首先 成 為集體經濟公司的股東。經過集體股改，全縣122783 名、35502戶農民領到了股權證，被賦予集體資產的占有、收益、有償退出、抵押、擔保、繼承等各項權能。
二是積極發展土地股份合作。新成立土地股份合作社9個，入股土地近 5000畝。如孫村鎮合慶村169戶農民以480畝土地入股蘆筍種植合作社，保底分紅560元/畝，蘆筍成熟期每畝總收益可達近千元。
三是盤活閑置宅基地及房屋。支持農民以閑置房屋入股農家樂、農家客棧、精品民宿，2015 年以來，全縣發展農家樂54家，農家客棧69家（628張床位），總營業額2076.3萬元，戶均增收16.9萬元。
四是推進多種形式股份合作。在廟首社區等地，集體股改和農村三變正在向村民組延伸，實現村民組內部分紅。白地鎮江村，母公司以老街、祠堂等占股60%，縣旅游公司以財政投入占股 30%，部分農戶以自有的古民居如黯然別墅等占股10%，組建子公司，再將這些旅游資源委托給企業運營，約定增長機制、退出條件，實現多方共贏、共享發展。
三、謀振興、闖新路，探索農村集體經濟發展方式
壯大農村集體經濟，是引領農民實現共同富裕的重要途徑。必須建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制，確保集體資產保值增值，確保農民受益，增強集體經濟發展活力。2015 年以來，旌德縣嚴守“不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了”的“四個不能”底線，圍繞明確產權主體、完善經營機制、拓展發展路徑，對發展壯大集體經濟進行了一些探索，形成了獨具特色的做法。
（一）明確產權主體
主體不明是集體經濟發展的最大問題。在獲批成為全國農村產權制度改革試點前，旌德縣經過反復研究、嘗試，決定采取公司制。集體經濟組織不適用《公司法》設定的國有獨資公司、一人有限公司，也不適合注冊為股份有限公司，只能選用有限責任公司。而《公司法》規定，有限公司的股東數在2~50人之間，村民數遠超這一上限。為解決這一問題，旌德縣在清產核資、成員界定、折股量化的基礎上，依照《農民專業合作社法》，以自然村或村民組為單位，村民以量化到戶的集體資產股權出資，成立合作社，再由各個合作社作為股東，共同發起成立集體經濟公司。
這一做法通過“股份+合作”，成功設立集體經濟主體，完全符合現行法律法規，做到了“不搶跑”“不越位”。需要說明的是，旌德縣2016年尚未列入全國試點，成立主體時無法突破現行法律障礙，因此采取公司制；2017年獲批為全國試點后，按試點要求成立股份經濟合作社。這一做法可供暫未列入改革試點的地區參考。
（二）堅持母公司不經營
發展集體經濟必須堅持走社會主義市場經濟新路，不吃“大鍋飯”，不走“回頭路”，不靠 “能人”靠市場。旌德縣主要采取“母—子公司” 模式。
一是規范運營機制。堅持“母公司不經營”。集體經濟公司是母公司，主要職責是進行收益分配，除集體資產的發包、租賃以及光伏發電等簡單經營外，不得獨立經營。母公司通過入股，與民營主體共同成立子公司，由子公司負責經營。民營主體可以是企業，也可以是合作社、家庭農場等新型主體。二是建立激勵機制。村干部不得在母公司領工資，但可以從公共支出中領取績效工資；績效工資與工作考核、村級集體經營性收入掛鉤，實現“雙線管控”。此外，還鼓勵村干部通過領辦合作社、控股子公司等方式，既帶動集體增收，也獲取合法收入。三是完善監督機制。制定集體經濟監督管理辦法，通過多層次監督嚴控廉政風險。四是健全風險防控機制。通過承擔有限責任、嚴控固定資產入股、設置基金增量為主等舉措，構建集體經濟風險防控“水密艙”。如此，母公司彰顯公平原則，子公司體現效率原則。
（三）統籌下好“全域旅游+美麗鄉村+集體經濟”一盤棋
旌德縣統籌下好“全域旅游+美麗鄉村+集體經濟”一盤棋，把美麗鄉村建設成果轉化為全域旅游景點，進而為集體經濟提供持續穩定、生態環保的收入來源，再反哺美麗鄉村的進一步經營發展，讓綠水青山真正成為金山銀山。近3年來，旌德縣連續實施“創A行動”，全縣A級以上景區數由4個增長到52個，2017年接待游客人次、旅游綜合收入分別增長25.75%、67.24%。2017年年底，全縣28個集體經濟空白村全部消滅，8個省級貧困村全部實現“村出列”，5500名貧困人口全部實現“人脫貧”，村級集體經濟經營性總收入達到 1001.7萬元，較改革前增長約455%，農民人均可支配收入達到1.18萬元，較改革前增長約29.4%。 2017年9月21日，在全國生態文明建設現場推進會上，旌德縣被國家環保部命名為全國第一批“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地。
作者系安徽省宣城市委常委、旌德縣委書記
中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇 微信公眾號
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