——基于F鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理實踐的考察
眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國壓力型科層制中最為基礎(chǔ)性的政府單位，權(quán)小、事多、責重、壓力大是其基本常態(tài)，這是由其在科層結(jié)構(gòu)中的結(jié)構(gòu)性位置決定的。對于中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)而言，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)育有限，地方財源不多，多為“吃飯財政”。在具體工作過程中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府而言，治理的困境究竟有哪些呢？基層黨委政府又是如何化解的呢？接下來，本文擬以筆者及所在研究團隊同仁在關(guān)中地區(qū)F鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實地調(diào)研為基礎(chǔ)，對以F鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境及其策略應對做一番梳理，以此反思我們國家基層政權(quán)建設(shè)的基本議題。
一、經(jīng)驗圖景
筆者調(diào)研所在關(guān)中地區(qū)F鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下轄16個行政村、116個村民小組、9230戶、36681人，3萬多人，土地6萬多畝，人均土地1.5畝。地勢平坦，土地肥沃，灌溉便利，當?shù)匦∞r(nóng)經(jīng)濟發(fā)達，但當?shù)囟a(chǎn)業(yè)發(fā)育程度極其有限，屬于典型的中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)。因此，以F鄉(xiāng)鎮(zhèn)為個案鄉(xiāng)鎮(zhèn)透視中西部一般農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理常態(tài)具備典型代表性。
據(jù)悉，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府干部共計有45位，其中行政編20位、事業(yè)編20位、司機、廚師、門衛(wèi)等臨聘人員5位。在以上40位政府干部中，班子成員有9位、中層干部10位，以上19位同志，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府推動工作、落實工作的中堅力量，筆者稱之為“中堅干部”；年輕干部有上10位，多集中在黨政辦和組織辦，負責文字報表等具體工作，由于暫時缺乏基層工作歷練，和群眾打交道經(jīng)驗不足，對年輕干部而言，完成具體業(yè)務工作沒問題，但群眾工作能力尚待提升；其余干部，多為中老年干部，也即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的“老人”們，大都在基層工作多年，工作經(jīng)驗豐富，但工作積極性不高，且難以調(diào)動，稍有不慎，極有可能百般推脫、甚至“撂挑子不干”，因此多處于退養(yǎng)狀態(tài)，難以分擔工作任務。問題在于：當前精準扶貧、基層黨建等治理任務密集進村，亟需基層黨委政府積極作為，對于中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，組織困境有哪些？工作又當如何推動呢？
二、組織困境
以習近平同志為核心的新一代中央領(lǐng)導集體治國理政以來，我們國家步入了新時代，新時代孕育新思想，新思想引領(lǐng)新時代，并呼喚新作為。當前，在精準扶貧、基層黨建等治理任務密集進村的大背景下，以F鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府組織困境主要體現(xiàn)在以下三點：
一是可調(diào)動干部數(shù)量有限。當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部群體一般分為四類：
領(lǐng)導干部群體，也即班子成員；
中堅干部群體，也即站所長；
年輕干部群體，多在黨政辦、組織辦等部門；
老干部群體。
以上四類群體，
老干部群體大都只做本部門業(yè)務工作，不愿意過多承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，調(diào)動比較困難；
年輕干部群體干事創(chuàng)業(yè)有激情，但囿于基層工作經(jīng)驗不足，只能勝任部分文字報表類具體業(yè)務工作，推動工作還是要多依靠領(lǐng)導干部和中堅干部。
有基于此，對基層黨委政府領(lǐng)導而言，真正可以調(diào)用的干部也就是兩類：
中堅干部，
年輕干部.
具體而言，依靠中堅干部推動工作，依靠年輕干部從事具體業(yè)務工作。
二是經(jīng)濟激勵不足。對中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，二三產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達，地方政府財源有限，多為“吃飯財政”，主要依靠自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付，僅可維系鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府正常運轉(zhuǎn)。以F鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)45位干部、3萬多人，耗材、水電等辦公經(jīng)費僅有17萬。同時，近兩年治理任務密集進村，工作要求也隨之日益嚴格，加之八項規(guī)定、四風問題受到高度重視，在本就并不充裕的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導針對基層干部的靈活激勵空間大大壓縮，干部經(jīng)濟激勵極其有限。
三是政治激勵同樣缺失。據(jù)悉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府有一個不成文的規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導多從縣直單位下派，一般極少從本單位直接提拔。如此，也就意味著對占鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對大多數(shù)的中基層干部群體而言，上升希望幾乎為零，政治激勵極其有限。以F鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，據(jù)悉，目前的9位班子成員中，除了計生辦主任、綜治辦主任因為站所合并升任了鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長外，其余班子成員無一不是來自于縣直單位。參見下表1：
如此，對一名普通的年輕干部而言，晉升路徑一般是：先到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作兩年，而后轉(zhuǎn)到縣直部門尤其是兩辦（縣委辦、縣政府辦）工作，最后再以“下派干部”形式轉(zhuǎn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導和鎮(zhèn)長、書記等正職領(lǐng)導而言，其上升通道基本是暢通的，一般各占50%，即下派干部占50%，副職升職占50%。
綜上而言，以F為代表的中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府而言，可供調(diào)動的基層干部數(shù)量有限，經(jīng)濟激勵不足，加之政治上升無望，普通干部群體極其容易產(chǎn)生“基層疲憊”之感。如此以來，對于基層黨委政府而言，工作應當如何推動落實呢？
三、策略應對
邁入新時代，面對精準扶貧、基層黨建、鄉(xiāng)村振興等一系列高度密集且要求嚴格的治理任務下鄉(xiāng)進村這一結(jié)構(gòu)性背景，對于中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委政府而言，
一要貫徹落實黨和國家自上而下分解下來的政治任務、民心工程、項目進村等中心工作，
二要做好職能范圍內(nèi)的日常性業(yè)務工作，確保經(jīng)濟社會順利運轉(zhuǎn)；
三要積極回應自下而上反饋上來的村民需求，積極介入調(diào)解群眾矛盾糾紛，切實解決群眾實際問題，以此回應并滿足基層群眾日益增長的對美好生活向往的訴求。
政治任務、服務事項、行政工作等治理事務密集進村大背景下，恰逢“可調(diào)動干部數(shù)量有限、經(jīng)濟激勵不足、政治激勵低效”等組織困境，基層黨委政府是如何應對的呢？
一是強化基層柔性激勵體系，再造基層激勵系統(tǒng)
當對基層干部正式的經(jīng)濟激勵和政治激勵效度雙重受限時，柔性激勵應運而生，重點體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記如何實現(xiàn)對村支部書記的有效激勵上。據(jù)當?shù)囟辔秽l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導介紹，一般激勵方式有四：
項目分配，誰配合工作，項目分配就向哪個村莊傾斜，以此調(diào)動村干部工作積極性；
工作考核和工資待遇掛鉤，即善用工資制和考核制匹配關(guān)系，即誰工作做得好，工作考核就靠前，個人工資待遇就有保障；
情感維系，遇到村支部書記或其他干部家中過事，主要指“紅白喜事”、“父母做壽”等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記一般會隨禮參加，給足村干部面子，以此維系良好的私人關(guān)系，進而通過私人關(guān)系推動公共工作；
外出考察機會分配，誰配合工作，就可獲得一些外出考察學習的機會，相當于外出旅游。
通過以上四種方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記大都可有效實現(xiàn)對下轄行政村村支部書記及相關(guān)村干部的有效激勵。
二是靈活善用包村干部制度，再造基層行政組織系統(tǒng)
包村干部制度，是經(jīng)由我們黨在革命時期發(fā)明、建設(shè)時期善用并延續(xù)至今的重要發(fā)明創(chuàng)造，至今仍舊是包括中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理在內(nèi)的基層治理中的普遍實踐。部分地區(qū)也稱之為工作隊、包村干部、聯(lián)村干部、駐村干部等。一般而言，根據(jù)工作需要、村莊情況和干部特征等多種因素，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行靈活配置，“強弱相配”、“老少相宜”、“以村莊工作重點為導向”、“以人為本、靈活安排”等是其基本原則，以行政組織再造，進而實現(xiàn)最小的資源、辦做多的事務。
案例：據(jù)悉，F(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄A村莊，為今年的脫貧攻堅整村推進村。在前期的項目用地征地時，黨委政府專門安排農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富的經(jīng)濟發(fā)展辦主任到村主持征地工作、現(xiàn)場調(diào)解矛盾糾紛。目前，考慮到村莊工作內(nèi)容已發(fā)生變化，于是鎮(zhèn)黨委政府班子會議又決定將腦子活、善謀劃的黨委副書記擔任該村包村領(lǐng)導，同時配備兩名包村干部，確保整村推進工作順利完成。（訪談記錄：LKS，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，43歲，20180606）
綜上，我們不難發(fā)現(xiàn)，干部包村，關(guān)鍵在于其靈活、科學的干部組合和不規(guī)則的鄉(xiāng)村社會高度契合，核心邏輯在于因村派人，也即具體問題具體分析，很好地解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐中的治理資源稀缺、激勵低效、可調(diào)動干部數(shù)量有限與治理事務密集、考核要求嚴格之間的治理悖論。
簡而言之，對以F鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，地方政府財源不足，多為吃飯財政，自上而下轉(zhuǎn)移支付有限，在干部考核、工作作風等要求趨緊的情況下，針對基層干部的經(jīng)濟激勵難以發(fā)揮作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府自主空間有限；同時，鑒于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導從此縣直單位下派的科層制規(guī)則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部群體而言，政治上升確定性弱，對年輕干部激勵同樣不足。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府推動工作只能依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對村支部書記的個人柔性激勵和行政系統(tǒng)內(nèi)部的包村干部制度來實現(xiàn)。與此同時，我們也必須清醒地認識到：當前，治理任務密集下沉、治理要求嚴格、治理過程精細化與治理資源有限是中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)天然內(nèi)生的矛盾之處，壓力型科層制這一組織結(jié)構(gòu)中，基層黨委政府權(quán)責利倒掛，且治理事務越密集、治理過程精細化程度越高，基層工作負擔就越重，基層疲憊感就越強烈。為有效緩解這一基層治理困境，筆者建議有以下幾點：
一是嚴格控制“痕跡管理”等形式主義要求，切實有效減輕基層干部工作負擔
當前，治理事務密集下沉過程中，也產(chǎn)生了一系列的文字報表、檔卡臺賬等痕跡管理工作，基層干部群體無不直呼“痕跡管理”工作是其在基層實際工作中的一大頑疾，成為包括鄉(xiāng)村兩級干部在內(nèi)的沉重負擔。有基于此，基層干部工作負擔很大一部分來自于“痕跡管理”要求，而這一要求多為響應上級部門考核，對基層實際工作助益極其有限。因此，筆者建議：我們有必要對基層治理中的“痕跡管理”工作做一番徹底清理，對于可要可不要和完全不需要的工作痕跡考核進行堅決清理并嚴格控制，有效減輕基層干部工作負擔，將基層干部主要工作時間精力真正轉(zhuǎn)移到群眾問題、群眾矛盾和群眾需要上來。
二是適度提高基層干部工資待遇，加強保障并有效調(diào)動基層干部干事創(chuàng)業(yè)主體性
當前，治理事務密集下沉是新時代使命型政黨、有為政府高標準治理目標下的大勢所趨，勢必需要基層干部付出比以往更多的時間和精力來干事創(chuàng)業(yè)。同時，眾所周知，當前我國基層社會、尤其是中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊，打工經(jīng)濟已成普遍常量，大多數(shù)村民家庭收入水平大大提升，反觀包括鄉(xiāng)村干部在內(nèi)的在地干部群體，社會地位尚可的，但經(jīng)濟收入相對有限，工作積極性難以調(diào)動。有基于此，筆者建議：在國家財政和地方財政允許的條件下，應當考慮建立起更科學合理的基層干部工資待遇保障體系和增長機制，切實保障好基層干部家庭基本生活，從而有效調(diào)動基層干部群體干事創(chuàng)業(yè)的主動性和積極性，激活基層干部主體性。
三是逐步探索建立基層治理事務正負清單，整合推進基層干部依法行政、高效治理
眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府處于我國壓力型科層制體制的神經(jīng)末梢位置。這一科層結(jié)構(gòu)性位置決定了其“權(quán)小、責大、事多”等組織特征。這一組織結(jié)構(gòu)不發(fā)生變化，行政發(fā)包制末梢的基層干部群體工作內(nèi)容一定相當沉重、繁雜，治理事務密集、瑣碎、高度混雜是其基本特征。有基于此，筆者建議：進一步明確基層黨委政府治理定位、組織職能和工作要求，逐步探索建立基層治理事務正面清單制度和負面清單制度，統(tǒng)合推進基層組織及其干部群體依法行政，從而建立起上可有效完成國家治理任務、下可充分回應村民合理訴求并且符合基層治理事務特征的簡約高效的基層治理體制。
基金項目：教育部哲學社會科學重大課題攻關(guān)項目：完善基層社會治理機制研究（批準號：14JZD030）；國家社科基金青年項目：鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村“三治”協(xié)同機制研究（18CZZ037）。
作者簡介：王向陽（1990-），男，河南上蔡人，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生，武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，主要研究方向為基層治理、農(nóng)村社會學。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中改研究 微信公眾號（原創(chuàng)）
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