摘要:實施鄉村振興戰略，鄉鎮治理有效是基礎。鄉鎮治理現代化是全面實施鄉村振興戰略的必然選擇?；卩l村振興戰略視角，嘗試以鄉鎮治理理念現代化——積極式治理理念、鄉鎮治理方式現代化——管理型向服務型轉變、鄉鎮治理路徑現代化——“三+”網絡化治理暢通強農血脈三個維度為分析框架，構建“鄉村振興戰略下鄉鎮治理現代化的三維視域”，以期對全面深化農村改革、全力助推鄉村振興發展有所裨益。
關鍵詞:鄉村振興；鄉鎮治理現代化；三維視域
引言:實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。[ ]鄉鎮是鄉村振興發展的重要載體，是城鄉一體化發展的重要節點。實施鄉村振興戰略，鄉鎮治理有效是基礎，鄉鎮治理現代化是全面實施鄉村振興戰略的必然選擇。習近平總書記強調：“三農向好，全局主動”。鄉鎮治理現代化與否直接關系到中國農業的發展、農村的穩定和農民的幸福。但長期以來受現行鄉鎮行政管理體制限制，鄉鎮政府普遍存在權小能弱等問題，嚴重抑制了鄉鎮發展活力，鄉鎮陷入了治理的僵局中。因此，鄉村振興戰略的全面實施急需加快推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化研究。目前，學界針對鄉鎮治理現代化問題進行了大量研究，從“治理下鄉”[ ]“撤鄉并鎮”[ ]“農村多元精英合作治理”[ ]等視角進行了積極探索，而如何破解鄉村振興戰略下鄉鎮治理面臨的各種困境，實現鄉鎮治理現代化，此類研究則不多見。鑒于此，本文基于鄉村振興戰略視角對鄉鎮治理現代化問題進行深入研究，嘗試以鄉鎮治理理念現代化、鄉鎮治理方式現代化、鄉鎮治理路徑現代化三個維度為分析框架，構建“鄉村振興戰略下鄉鎮治理現代化的三維視域”，從宏觀上的治理理念現代化出發，到中觀上的治理方式現代化、最后在微觀上實現治理路徑現代化，著重從三維視域來深入探討鄉鎮治理現代化問題，為相關政策的制定提供理論依據，以全面深化農村改革，全力助推鄉村振興發展。
一、治理理念現代化——積極式治理理念
積極式治理理念是指在鄉村振興發展帶來的一系列鄉村社會深刻變革中，同時也需要進行的治理理念變革與轉型，從過去的被動參與、消極應付轉向主動治理、積極應對，通過主動抓住鄉村發展契機，積極凝聚基層力量，充分發揮鄉村活力，來加快推進鄉鎮治理現代化。積極式治理理念是推進鄉村基層治理體系和治理能力現代化的價值導向。現代化主要指人類社會從傳統社會的傳統性向現代社會的現代性轉變的歷史過程，是一個從不發達社會成為發達社會的轉化過程。現代化既是一種理念，又是一種變革的過程。[ ]“觀念一新，萬象更新”，作為社會意識形態的價值理念，指引著基層治理發展的方向。鄉鎮政府在面對農業轉型所帶來的一系列新機遇、新挑戰、新矛盾，應該樹立一種積極面對的態度。從2006年全面取消農業稅之后，基層治理能力逐漸弱化，鄉鎮基本處于一個維持型治理狀態。從上往下看，因為其財權和事權逐步被縣市級政府上收，造成了鄉鎮政府財政權和人事權的的“空殼化”；從下往上看，因為不再需要向農民征收各種稅費，鄉鎮干部與農民之間的距離漸行漸遠，鄉鎮權力逐漸從村落社會中退出，造成了鄉鎮權力上的“懸浮化”[ ]。在無權無錢的背景下，處于官僚制結構、壓力型體制和鄉土社會等多重關系中的鄉鎮政府，其治理方式類似于“維控型”[ ]，鄉村干部“不得罪”[ ]與“不出事”的行為邏輯盛行。鄉鎮干部在鄉鎮治理中表現出消極敷衍的心態及行為，缺乏回應鄉村社會治理需求的主動性和能力。
鄉村振興戰略的實施給鄉鎮帶來了新的發展契機。在中國特色社會主義新時代，鄉村迎來了發展的廣闊天地。黨的十九大報告明確提出“實施鄉村振興戰略”，全黨堅持把解決好“三農”問題作為工作重中之重，堅持農業農村優先發展，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化。[ ]鄉鎮是我國最基礎的政權組織，是黨和人民群眾血肉相連的一條重要紐帶，是黨和國家各項工作的落腳點，是廣大人民群眾反映意愿和要求的入口，更是鄉村振興發展的直接領導者和管理者。鄉鎮政府成為推動鄉村振興發展的主導力量，發揮著資源配置的主要作用，是國家與農民的“中介”，是鄉村發展的積極行動者，其工作繁忙程度比取消農業稅之前有過之而無不及。從各種農業項目進村入戶到土地確權流轉；從新農村建設到美麗鄉村建設；從各個田間地頭到農業科技服務；從單個農民到新型農業經營主體等等，“只要想干事，就有做不完的事”，一位鄉鎮干部如此描述。但也有一些“維持會長型”鄉村干部，為了不出事，干脆不干事。積極治理與消極作為，鄉鎮政府兩種不同的治理理念使同一個地區不同鄉鎮的發展也出現了冰火兩重天的不同景象。
積極式治理理念成為推動鄉鎮治理現代化的精神動力。實施鄉村振興戰略，人才振興是根本。在面對鄉村發展新局面時，也應該積極激勵農民主動參與，提高農民主體地位。習近平總書記指出：“農民是農業農村發展的主體，也是實施鄉村振興戰略的主體”。長期以來由于鄉土社會的封閉性，農民群體基本滿足于現狀、固守陳規生活習性，對鄉村政治參與感不強，對鄉村的發展與變革熱情度不高。隨著工業反哺農業、城市支持農村時代的到來，各種國家資源、社會資本下鄉，給農民帶來了發展機遇。許多農民跟隨時代潮流，積極回鄉創業，努力改變家鄉落后的局面。農民成為了推動鄉村振興發展的主體力量。在調研中筆者發現，許多新鄉賢、新型農業經營主體都是自己自主地抓住農業發展的趨勢，成為種糧專業大戶或成立農業科技公司。傳統意義上的“農民”將面臨更換淘汰，“新型農民”將成為最有潛力的職業。鄉鎮政府更要特別注重“尊重農民的首創精神”，農民不僅不是鄉村振興進程中的保守力量，而是鄉村振興發展的能動力量。[ ]
二、治理方式現代化：管理型向服務型轉變
中國特色社會主義進入新時代，如何平衡發展、充分發展成為黨的核心議題，鄉村振興戰略更好地解決了城鄉發展不平衡、農村發展不充分的問題，使國家從農業支持工業階段轉向工業反哺農業、城市支持農村階段，國家資源的不斷輸入為農村發展和鄉村治理帶來了新的契機。[ ]為了適應不斷變化的鄉村環境和鄉村社會現代化發展，迫切需要鄉鎮治理方式發生轉變，從過去的“管、征、批”管理型政府向“扶、幫、引”服務型政府轉變，以實現鄉鎮治理方式化，為各種鄉村振興發展做好服務保障工作，滿足廣大民眾多元化的利益需求。
首先，進行鄉鎮機構改革，理順職責關系。鄉鎮機構改革一直是農村改革的重中之重，改革的目標是精簡機構人員，提高政府運行效率，轉變鄉鎮政府職能。以前經過改革，雖然機構減少了，名稱也發生了改變，但其性質和職能并沒有發生本質變化。實地調研中一位鄉鎮干部表示，鄉鎮政府的機構設置、職能職責、人員編制等在文件中都是很明確的，但是上級文件政策規定只能落實在紙上，在實際運作中是根本不可能完全照搬進行的。第一，鄉鎮很多工作是沒有定數的，那個時間段工作緊迫重要，就需要調動全部工作人員做那個時間段的首要工作。第二，鄉鎮工作更多的講究資歷與工作經驗，加上鄉鎮是直接與群眾打交道，很多職位要群眾工作能力強或“老口子”才能勝任，所以不能嚴格按在崗情況落編。鄉村振興進程中，為了更好地貫徹落實黨和國家在農村的各項方針政策和法律法規，做好農業、農村、農民工作，著重加強為“三農”服務的各項職能，必須認真探索鄉鎮機構改革的新思路。筆者認為可以嘗試在國務院“大部門制”改革的統一路徑下，探索鄉鎮大部門制改革，對一些職能相近的部門進行合并，實行綜合設置，理順部門職責關系，進一步整合機構設置、優化運行機制，提高公共服務水平。
其次，鄉鎮分類考核，強化三農服務職能。隨著我國經濟社會快速發展，不同地區鄉鎮呈現不同發展態勢。如在我國東部沿海地區，由于鄉鎮企業比較發達，形成了一定的規模，鄉鎮工業企業的收入構成鄉鎮的經濟基礎，屬于工業主導型鄉鎮。有些鄉鎮由于地理位置比較優越，加上擁有便利的交通，形成了比較發達的市場體系，處于傳統商品集散地和集市貿易區，屬于城市發展型鄉鎮。而中國大部分鄉鎮都是農業資源較為豐富，以發展農業生產為其主要功能的農業生態型鄉鎮。因此，需要進行鄉鎮分類考核，針對本地區社會經濟發展實際，確定其關鍵職能。農業型生態型鄉鎮應該主要定位于鄉村振興發展，“綠水青山就是金山銀山”，著重加強為“三農”服務的職能，而不能像其他類型鄉鎮去著力促進工業化和城鎮化發展，反而破壞了當地的自然生態平衡。如長沙縣將全縣22 個鄉鎮（街道）實施“南工北農”鄉鎮分類績效考核，南部鄉鎮為工業主導型，主要著重考核工業經濟輻射帶動作用；北部鄉鎮為農業生態型，主要著重考核生態環境保護及現代農業，不設置工業經濟等考核指標。通過分類考核，明確定位了鄉鎮發展現代農業、農業產業化、生態環境與保護建設的工作方向與重點，充分調動了農業型鄉鎮進行鄉村振興發展的工作積極性，促進了農村經濟發展和鄉村振興的實現。
再次，健全農業科技服務體系。鄉村振興是新形勢下解決“三農”問題的根本途徑。發展現代農業，健全農業科技服務體系，需要逐步建立起以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、公益性服務與經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。一方面，鄉村振興進程中最需要的是農業科技服務。然而，目前鄉鎮農技推廣體系面臨斷層的危險。農技推廣隊伍青黃不接、后繼乏人，農技推廣方法滯后于時代的發展，信息技術、網絡技術尚未為基層廣大農技人員所掌握。健全農業科技服務體系，首當其沖的就是全面推行農技推廣責任制，進一步完善基層農技推廣體系的機構建設、隊伍建設、制度建設、條件建設，可以嘗試成立鄉鎮農技站星級服務創建工作領導小組，從而促進鄉鎮農技站達到機構形象好、班子隊伍好、管理運行好、工作業績好、服務口碑好的“五好”目標。另一方面，鄉鎮需要引導新型農業經營主體與農業科研院所合作，積極引進、轉化農業新技術、新成果，全面建立科研院所、高等院校與基層服務對接機制，探索建立和完善以政府推廣機構為主體的多元化合作推廣機制的有效途徑和模式。
三、治理路徑現代化：“三+”網絡化治理暢通強農血脈
傳統科層制治理結構中，中央和上級政府的政策目標主要采取行政手段發布命令、指示、決定等，然后由大到小直線層級傳遞進行管理。在此種層級化管理模式中，嚴格的行為標準和程序化的工作規則使得行政效率十分低下，鄉鎮政府大部分的行政方式也都是依據上級的規定和命令行事而缺乏主動地去發現問題的積極性。隨著鄉村振興發展，封閉的層級化管理不能適應鄉鎮復雜多樣和變化多端的社會環境，容易導致鄉村發展血脈循環運行不通?！巴磩t不通，通則不痛”，農業要改變其弱勢產業狀況，農村要改變其短腿地位，鄉鎮需要進行“三+”網絡化治理，暢通其血脈，擁有自身的造血功能，煥發出新的生機與活力。
首先，“鄉鎮政府+新型農業經營主體”。實施鄉村振興戰略，必須破除人才瓶頸制約，打破層級限制，暢通人才下鄉通道，聚天下人才而用之。鄉村振興，產業興旺是重點。我國在由農業大國向農業強國轉變的進程中，新型農業經營主體快速崛起，他們是農村先進生產力的代表，是鄉村振興發展的主要實踐主體。鄉鎮政府通過提供政策、平臺、資金以及技術等方面的扶持來進行積極引導，讓新型農業經營主體開足馬力全力發展，無后顧之憂。如筆者實地調研中訪談的長沙沃園生態農業科技有限公司董事長彭煥新原本是在沿海地區工作的高管，為了圓兒時的農業夢想，在家鄉各項農業政策形勢一片大好的情境下，回鄉創業種起了迷你香薯。在政府的支持下，沃園公司克服了一道道資金、技術、人才難題，成為了一家專注于有機農業發展的高科技農業產業化龍頭企業，惠及了大片鄉鄰。
其次，“互聯網+農業”。互聯網時代的到來給農業帶來了新的生命力，為貧血的農村源源不斷地輸送了新的機遇。過去許多好的農產品都是“長在深閨無人識”，通過互聯網這個四通八達的網絡體系把閉塞的農村與外面的世界聯系起來，使農業真真切切成為了“第六產業”。 通過互聯網，可以貫通農產品的種植、加工和銷售，讓農業“接二連三”，真正做到一、二、三產業融合發展，促進了鄉村振興發展的大貫通與大整合。網絡化管理可以把實體生活中的聯結與虛擬生活中的聯結構建起來，在鄉村振興進程中，“互聯網+農業”可以使偏遠山區的紅薯賣到繁華的大都市，也可以讓一線城市的白領階層鼠標輕輕一點就能預定千里之外的鄉村民宿帳篷。如長沙縣金井鎮，打造了“陽光三農網”服務平臺，建設了O2O銷售平臺，加強信息共享與合作，做好農產品信息收集，統一生產質量標準等，促進了當地的農業轉型升級大發展。
再次，“基層黨建+農民”。鄉村振興發展的最終目標是提高農民收入、改善廣大農民生活，惠及更多的農民群眾。但有學者經過調查研究認為，在鄉村振興進程中，國家資源雖然不斷輸入到農村社會中，但由于謀利型利益主體的強勢形成了鄉村社會的分利秩序，弱勢的農民主體被排擠在利益之外，造成了基層治理內卷化以及農民對現代農業項目的漠不關心，有時甚至還會因為項目建設引發農民上訪等基層矛盾。[ ]為什么利民的好事還會受到老百姓的阻擾，主要是聯系溝通機制出了問題。網絡化管理通過網絡平臺把基層黨建的落腳點放在農民最關注的問題上，通過網絡服務平臺可以及時宣傳支農惠農政策，實現黨務政務公開，對矛盾糾紛可以及時反應處理，使黨員與群眾雙向互動，對于群眾一知半解甚至曲解的政策及時給予正確的解釋。通過網絡化治理重建國家、基層黨組織與農民之間的聯系溝通渠道，也許為走出基層治理困境打開了另一扇窗。湖南省長沙縣果園鎮利用“互聯網+”模式，開通黨建“O2O”微信服務平臺，將新型電子商務模式引入鄉村黨建實踐創新，搭建“群眾線上點單，干部線下服務”的公共服務平臺，宣傳了農業政策法規、化解了農村矛盾糾紛，解決了農民實際問題，提高了基層管理效率，實現了基層治理現代化發展。
結語
中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富。隨著鄉村振興發展以及農村各項改革的深入推動，鄉村進入了現代化發展的經濟社會轉型期。第一，隨著農業產業結構調整、生產要素優化配置的進行，傳統農業開始向現代農業轉型。農業的產業鏈開始延長，從第一產業開始向第二產業、第三產業延伸，農業與旅游業有機結合起來，農業與教育、文化等多種服務業結合起來，從以前傳統的種植農業開始向旅游觀光農業、創意休閑農業發展。第二，隨著美麗鄉村建設的進行，傳統農村逐漸向現代化農村演變。農村的基礎設施，如住房、道路、交通、商業網絡、通訊設施、能源設備等等正在逐步完善中，農村從過去田園牧歌式、封閉的農村社會逐漸演化成開放的、新型的現代化農村社區。第三，傳統農民開始向專業種糧大戶、家庭農場、農業企業主、專業合作組織轉變。農民不再是過去落后的生產方式和保守愚昧的農村文化的代表，現代農民已經并正在繼續展示其巨大的歷史創造力，推動鄉村現代化發展的進程。這一切的變化都要求鄉鎮及時更新治理理念、深入改革治理方式、全面完善治理路徑，通過以上三個維度努力提高治理能力，以實現鄉鎮治理現代化，譜寫新時代鄉村全面振興新篇章。
基金項目:國家社科基金項目“農業供給側結構性改革與基層政府職能轉變的互動關系研究”（編號：17BZZ050）
作者簡介:黃建紅（1980—），女，漢族，湖南長沙人，管理學博士，湖南農業大學副教授，研究方向：鄉村基層治理。
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