近年來，在縣、鄉體制（包括鄉鎮體制）和鄉鎮運行邏輯基本不變的制度性約束下，鄉鎮政府在職能與責任方面，出現了眾多“體制性困局”，影響著基層治理的績效和現代化水平。
面臨“體制性困局”，只有全面深化改革，在法律與體制上賦予地方政府更多的治理自主權，理順省、縣、鄉的制度關系，健全鄉鎮政府的權責體制，才是提升基層治理現代化的根本之路。
權責不等：鄉鎮政府在“壓力型體制”下失衡運轉
一級政府、一級權力，有多大的權力，就承擔相應的多大責任，權責對等和權責分明，是現代政府科層制管理的基本原則。但在現行的行政管理體制中，“權力金字塔”的體制架構，從根本上決定了基層鄉鎮政府的權力結構，“壓力型體制”由來已久。近年來，為完成各種“限時型”任務，鄉鎮政府在“壓力型體制”下失衡運轉，權責不等現象進一步凸顯。
按照現行授權慣例，國家法律和行政法規規定的各項執法權賦予的最終實施單位，基本都是縣級政府及其職能部門，鄉鎮政府雖然承擔著各項行政事務的落實權，但并無行政事務的執法權，如土地、環保、衛生、教育、社會治安等方面，縣級相關職能部門才有相關法律和條例授予的執法權。
縣級政府及其職能部門，都有權力通過各式各樣的行政責任書，把本應由本職能部門負責完成的各項黨政任務，逐項逐條地下放到各個鄉鎮。但有關項目資金和項目驗收的最終實質性權力，還是掌握在各個項目專項辦公室和職能部門。
鄉鎮政府對縣級政府及其職能部門下達的各項任務，分解量化的責任狀，只能無條件照單接收，少有討價還價的余地。縣級的各個專項辦公室和職能部門，都掌握著大量的專項資金和資源，并直接影響著各個鄉鎮的年終評比和干部升遷。它們都是任何鄉鎮政府不敢得罪的“絕對上級部門”。
由是，鄉鎮政府在日益嚴重的權責失衡中，一路蹣跚負重前行。
“層層加碼”：鄉鎮政府失衡運轉的隱形邏輯
“層層傳導壓力”，這是中國趕超型現代化能夠實現歷史性提速的關鍵機制，也是發揮“集中力量辦大事”制度優勢的關鍵路徑，這是必須加以正面肯定的。
特別是近年來在黨風廉政建設主體責任、信訪維穩主體責任、環境保護主體責任、公共安全主體責任等方面，各級干部一再感受到各種責任“壓力山大”，這也是各級干部拼搏創新的精神動力。
但是，各項政策和工程任務的具體完成，需要下級政府來推進和落實。縣級政府及其職能部門，具有權力回旋余地，在下傳任務壓力的同時，自覺不自覺地把相關責任搭便車式地順路“打包”，下傳給基層鄉鎮。而作為最基層的鄉鎮，權力回旋余地相比之下極為有限。因此，“層層傳導壓力”的行政任務執行過程，就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責任下卸”的雙重傳導過程。“層層加碼”機制也就在政策任務的下傳中，無形變為“層層下卸責任”機制。
錢少事多：鄉鎮政府在財政拮據中無法自主
“一級政府、一級財政”，這是公共財政管理的基本原則，也是一級政府自主職能發揮的經濟保障。但鄉鎮財政拮據與行政事務增多的此消彼長，在近年來的鄉鎮治理中格外凸顯。
由于“層層下傳”的財政壓力，加之本鄉鎮財政增收的空間有限，各地鄉鎮發展都在悄悄地負債前行。幾年前甚至幾十年前，前任甚至前前任的領導，通過各式各樣方式借的各種債務，后任和現任領導也根本“挖”不清楚，更無“欠債要還”的動機動力。在一些不發達鄉鎮，各種債務正在如滾雪球似的越來越大。
鄉鎮財政如此拮據，財力如此緊張，鄉鎮所要負責的各種任務，也如滾雪球般越來越多。從大類來說，本鄉鎮范圍內的經濟發展、社會穩定、基礎教育、衛生醫療、交通安全、公共秩序、環境保護、外來人口管理等等，都是鄉鎮政府必須負責的大事。計劃生育、學校危房改造、創建省市先進教育鎮、公路改造與擴修、信訪維穩、精準扶貧、防霾減排……統統在“一票否決”考核之列。一個鄉鎮只要有一項工作被“一票否決”，其他工作做得再好，也可能白搭。
“前途無亮”：鄉鎮干部隊伍穩定性令人擔憂
當前，鄉鎮干部的發展前途或晉升空間已呈“制度性窄化”趨勢，根本的制度激勵機制嚴重不足。
鄉鎮書記、鄉鎮長，幾乎都是從上面和外鄉（按回避原則，本鄉鎮人不能任職）調來的，最多任期兩屆，許多人工作的根本動力是調往縣里當副縣級干部，或到重要局當局長。一般趨勢是，越年輕的書記、鎮長，未來晉升的空間越大，工作動力就越大。
鄉鎮副書記、副鄉鎮長，其工作動力也主要與其職業前景相關。副職中年齡較大的干部，如果看不到晉升的希望，其工作動力就可能嚴重受阻。
鄉鎮一般干部，也就是副科級以下干部，工作時間長、年齡大者，可能享受副科、正科的工作待遇，但其晉升已到天花板，工作動力嚴重不足。
事業編的干部，主要是鄉鎮所謂“七站八所”的技術性干部，如農技站、水利站、工商所、財政所、文化站、司法所、糧管所、信用社的干部。各地干部人事制度中，有所謂行政編制與事業編制的“隔離規定”，即事業編制不能直接提升為行政編制。所以，事業編的干部，其工作動力普遍嚴重不足。
大學生志愿者和選調生，是鄉鎮干部中最年輕的面孔，但不少人是受就業壓力所迫，暫時來鄉鎮就業，把鄉鎮作為工作經歷中的跳板，隨時準備考研或考公務員離開鄉鎮。
總之，鄉鎮干部的動力構成和激勵機制各不相同。而從一般的體制性因素來考察，鄉鎮干部的總體狀況是：職業前景不佳，晉升渠道狹窄、工作待遇低、生活條件差。這些制度性限制，嚴重影響著鄉鎮干部隊伍的穩定性和積極性。
全面深化改革，走出“體制性困局”
當前，應進一步深化行政體制改革，理順省、縣、鄉各種體制關系，推動鄉鎮政府形成“權、責、利”對等協調的體制機制，充分賦予其更大的自主性和能動性。
賦予地方政府管理鄉鎮的更大自主權。全國3萬多個鄉鎮，地域特征和發展狀況千差萬別。沿海發達地區的鄉鎮財政收入有的高達十幾億元，常住人口幾十萬，相當于歐洲的中等城市。而中西部相對貧困鄉鎮，人口只有幾千人，勉強維持幾萬元的“吃飯財政”。在自主規劃、自主管理鄉鎮發展方面，應賦予省、縣兩級政府更多的地方發展自主權。在推進“省管縣、省管市”體制改革中，逐步取消“市管縣”體制。在鄉鎮地域經濟特別發達的地方，可以試點探索“鎮變市”改革，實行“縣管市（鎮級市）”體制。
縣級政府應進一步“強鎮擴權”。縣級政府應下放更多財權、人權與事權給鄉鎮政府，使鄉鎮政府真正成為一級“權責完備”的自主政府。在不增加縣域編制限額的情況下，縮減縣級各個職能部門的編制，擴充鄉鎮政府編制和人員，切實改變鄉鎮“半政府”狀態。四川成都大邑縣政府已將200多項各個職能部門的管理權限，下放給鄉鎮政府，大力推進“強鎮擴權”的試點改革。
增強鄉鎮政府自主規劃鄉村發展的能動性。在“強鎮擴權”的同時，大幅減少各級各式考核檢查和檢查評比。推動鄉鎮政府在權力、財力、人力得以保障的基礎上，成為有充分自主權力和自主空間的完備政府，自主規劃和實施切合鄉鎮實際的各項公共工程和公共服務。
改善鄉鎮工作條件和工資待遇，激發年輕干部干事創業的積極性。大幅提升鄉鎮干部的工資待遇，進一步拓寬年輕干部的晉升空間。規定縣級以上的公務員入職，必須有3年以上的鄉鎮工作經歷。
拓寬基層民眾民主參與，健全鄉鎮治理和鄉鎮監督的制度機制。鄉鎮政府代表國家直接與基層民眾“對接”，基層民眾也最能了解鄉鎮政府的業績和干部的好壞。在鄉鎮領導的選拔、鄉鎮決策的民主參與、鄉鎮政務的民眾監督等方面，應開拓制度化機制渠道，引入基層民主力量，推動鄉鎮政府有效運行在民主法治的軌道上。
作者系中國社會科學院政治學研究所“政治發展與國家治理”項目首席研究員
中國鄉村發現網轉自：《半月談》2020年第3期
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