在以往的研究中，我們主要從“財力、物力”等物質性資源的角度討論鄉鎮治理能力問題，很少從“人力”資源角度來分析鄉鎮干部與鄉鎮治理能力之間的相關性。然而，在基層治理實踐中，作為實施治理活動的鄉鎮干部，是構成鄉鎮治理能力的關鍵要素。因此，將鄉鎮干部作為一項重要的“人力資源”，并以此為視角來探討鄉鎮治理能力建設問題具有一定的意義與價值。
在鄉鎮治理中，人力資源主要是指鄉鎮政權組織可調配的人力和勞動力資源。這種人力和勞動力資源既包括鄉村兩級組織本身的人力資源，也即鄉村干部，也包括鄉村兩級組織的治理對象，即基層民眾。比如社會主義集體化時期的義務工、稅費時代的“兩工”（義務工和積累工），就是鄉鎮政權組織在進行公共生產和公共建設時所支配的人力和勞動力。
然而，自農村稅費改革取消“兩工”之后，村民就不再是鄉鎮治理中可調配的人力資源。這種人力資源的缺失對鄉鎮治理能力影響深遠，集中表現在農村公共品供給方面。比如當前農田水利的破敗，以及村莊道路和農村公共環境衛生問題等，都在很大程度上與“兩工”的取消相關。因為在鄉鎮財政能力不足的情況下，鄉鎮政府難以通過“花錢買服務”的市場化方式來實現公共品的供給。即使以專門解決農村公共品供給的“一事一議”制度，也常常因為難以應對“釘子戶”問題，而變成“一事一議、一議就一疑”“一疑就成不了事”，最后成為“一事一死”。顯然，在缺乏強制性約束的條件下，如果沒有市場化的貨幣激勵，在農村公共物品供給上，鄉鎮政府是難以調動基層民眾這一人力資源的。
當鄉鎮政權組織不再具有調配民間社會人力資源的能力后，基層的人力資源主體就只剩鄉村兩級組織中的鄉鎮干部和村干部了。但當前鄉鎮干部的“懶政”和懈怠行為較為普遍，正如一位鄉鎮領導所說：
現在不僅領導干部與普通干部的收入差距太大，而且隨便一個打工者的收入都比普通干部的收入要多，所以我們的普通干部就沒有了自豪感和優越感，沒有工作積極性，而且總是在抱怨。所以，現在許多職能部門運轉不起來，領導只能守攤子，即使想干事業，也干不成，干不了。
這位領導對普通干部的評價不僅反映出基層普通干部的工作狀態和心態，而且折射出了當前基層政府運行及其治理能力的狀態。正如這位領導所說，普通干部無論是與領導干部相比，還是與一般打工者相比，都找不到形成自我認同和自我滿足的參照標準，在與這些人群的對比中，反而成為一個消極群體。對于普通干部而言，他們選擇留在公務員隊伍最大的原因，在于與其他工作相比，公務員工作穩定，且壓力小，特別是基層公務員一旦沒有晉升機會的話，就容易成為以上這位領導所說的那種不受約束的人，即“不干活也不能將他（她）怎么樣，更不能開除他（她）”。所以，公務員體制的穩定本身就容易使得公務員群體產生惰性和懈怠，而對于那些處于最基層、收入最低的普通公務員來說，尤為如此。
基層普通干部的消極和懈怠的直接后果就是基層政府運行的懈怠，表現為工作的消極推諉和拖沓，影響基層治理能力。而組織中的人力資源是組織運行的基本動力，如果組織中的人力資源沒有積極性，沒有動力，那么這個組織也很難有運行的動力和相應的政策執行力。
那么，面對當前鄉鎮干部“懈怠”的人力資源現狀，又該如何提高鄉鎮干部工作的積極性和主動性，以服務鄉村社會，滿足農民治理需求？
完善鄉鎮政府的激勵機制
雖然懈怠現象一直存在于鄉鎮公務員體制中，但之所以近年表現得較為突出，主要是由于近年對“小金庫”的整治，使鄉鎮之前可自由支配的預算外資金變成了“死錢”，也使普通干部失去了之前一些正常的福利和激勵性獎勵。與此同時，領導也失去了調動、支配和激勵普通公務員工作積極性的杠桿，“領導叫不動人”是當前基層治理中較為普遍存在的現象，“懶政”現象也因此尤為突出。一位鄉鎮領導說：
以前鄉鎮自己創收的錢就可以作為激勵性獎勵，比如考勤獎罰、績效獎勵、過年過節福利、旅游等。也正因此，我們之前一直實行崗位競聘制，做事不積極的、不踏實的人如果競聘不上，就只能拿基本工資，那部分激勵性收入就拿不到。有激勵性措施可以約束那些不積極的干部。現在沒有了差異性激勵，導致做事與不做事一個樣。時間長了，大家都不想做事了。
由于鄉鎮干部收入低、地位低，且生活成本高，所以對其收入變化具有高度敏感性。也正因此，一些福利和激勵性獎勵機制的缺失進一步降低了鄉鎮干部的收入及其對職業的滿足感和自我認同度。所以，不僅要進一步提高鄉鎮補貼，而且要破除目前均等化的激勵機制，引入工作考評機制和與此相對應的差異化激勵機制。比如對于鄉鎮重點性中心工作（如目前的扶貧工作）的推進、突破和成效，要實現月考評、年考評，考評結果與差異性的績效獎勵機制掛鉤，同時作為干部晉升的重要依據，以打破目前“干與不干一個樣”的均等化激勵。
此外，營造一個溫暖有愛的工作環境，也是提升干部工作積極性的有力措施。鄉鎮可以建立領導談心制度，鄉鎮領導多與普通干部交流、談心，對年輕干部的工作做一些提醒和指導，并關心和解決他們的一些實際生活問題，這不僅可以增進領導與普通干部之間的了解和感情，而且也有利于工作的開展和干部的成長。
合理確定晉升標準
我們受訪的大多數干部認為，相對而言，工作能力、工作成效和考評結果在鄉鎮干部晉升的影響力上分量不重，有時甚至微乎其微。“干得好不如寫得好”“干得好不如生得好”“會做事的不如會做人的”，已經是眾所周知的影響鄉鎮干部晉升的主要因素。
因此，要將工作能力、工作績效和鄉鎮工作經歷作為鄉鎮領導晉升的重要依據，清除干部晉升中的歪風邪氣。比如，如果連續三年考評位列前三名的鄉鎮，其鄉鎮領導和干部，就必須得到重用或提拔，那鄉鎮干部的工作積極性就會大大提高，做實事的氛圍也會濃厚。此外，如果擔任鄉鎮長、鄉鎮黨委書記職位的干部必須要有兩年以上鄉鎮工作經驗，這也會增強鄉鎮普通干部的工作積極性和職業認同感，他們便不會覺得沒有奔頭。
增強為人民服務的意識
改革開放以來，以追求個人利益為目標的“理性人”觀念深入人心。然而，在現實生活中，并不存在經濟學意義上的理性人。現實生活中的每個人其實都具有追逐物質利益和追求高尚精神的兩面性，即每個人的內心具有自私、謀利取向的同時也都具有責任、奉獻、愛心、仁義等高尚的價值取向。“私”字當頭的觀念與行為流行，拜金主義、享樂主義和功利主義的價值觀大行其道，以至于責任、奉獻、愛心等高尚的價值觀不僅沒有受到應有的重視、宣傳與踐行，甚至成為“非主流”。
一旦“私”字當頭，那為人民服務的價值理念就不可能得到實踐。因此，需要倡導責任、奉獻、愛心等高尚的價值觀，從而使我們的鄉鎮干部意識到，工作的意義不僅僅是一個飯碗，而且也是一種責任，更是一種幫助人民、服務人民的價值追求。為什么許多鄉鎮干部覺得，毛澤東時期的人思想好，做事覺得是為人民服務，是有意義的，是因為那個時期為人民服務是主流價值理念，并成為許多干部的價值取向。因此，我們應該從價值導向上倡導、宣傳這樣的價值取向，使“收獲民眾好口碑”成為鄉鎮干部工作的意義與價值。比如，可以通過樹典型、評全縣優秀鄉鎮干部等形式，宣傳那些真正實干、有擔當、有奉獻的鄉鎮干部，并使這樣的好干部獲得應有的政治晉升；對那些德行不一、作風有問題的干部予以降級或通報批評，以營造風清氣正的政治生態環境。
事實上，鄉鎮干部的許多工作都實實在在地服務了農村、有益于農民，也有許多鄉鎮干部獲得了廣大民眾的好評。但為什么民間會流傳“中央是恩人、省里是親人、地區有好人、縣里多壞人、鄉里盡是敵人”這樣的評判呢？這主要是因為處于基層的縣鄉政府是唯一與民眾直接打交道的政府，處于各類矛盾的第一線，其職能也總是與“征”“收”“罰”“攤”等涉及民眾利益的行為相關。此外，在媒體及各類文學報告中，基層干部總是以“壞人”的角色出現，盡干些侵犯農民利益的行為。這種角色塑造使基層政府的“壞人”形象深深地烙印在大多數人的腦海里，以至于大眾對基層政府和基層干部不具好感。
基層干部被丑化、被妖魔化的現象嚴重挫傷了許多鄉鎮干部的工作積極性，許多踏踏實實做工作的鄉鎮干部覺得自己只是政策的執行者，在鄉下辛苦的工作卻換來了公眾的不理解、不信任，覺得自己的工作沒有意義。這難以使鄉鎮干部具有職業認同感和工作積極性。因此，我們的公共輿論要對鄉鎮干部多些理解、多些正能量的報道和宣傳，客觀地看待處于矛盾第一線的基層干部。特別是，當發生鄉鎮干部與基層民眾沖突的公共事件時，不要總是事先從道義上將鄉鎮干部放在非正義和不可信任的立場上，進行道德審判，應該從基層政府所處的制度生態和體制環境中去理解基層政府的所作所為，去揭示基層社會各類問題和矛盾的根源。
簡言之，塑造一個有理解、有理性、有共識、有正氣的基層公共治理環境，才是發揮鄉鎮干部工作積極性，提高鄉鎮工作職業認同度，增強鄉鎮公共治理能力的根本所在。
（作者系江西財經大學財稅與公共管理學院副教授，中國鄉村治理研究中心研究人員）
中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇
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