摘要：積極推進農業供給側結構性改革是新時代我國農業農村工作的主線。新時代我國農業生產已由過去的總量不足轉向結構性矛盾, 表現為供過于求和供給不足并存, 供需結構錯位, 農業生產成本“地板”與價格“天花板”兩板擠壓, 農業生態破壞和環境污染加重等問題, 加快農業供給側結構性改革是破解當下我國農業農村發展難題和矛盾問題的必然選擇。黨的十九大明確當前與下一階段我國農業發展的思路與改革方向, 對于保障我國主要農產品有效供給、提升農業綜合效益、提高農民收入具有十分重要的意義。本文分析了當前我國主要農產品供需結構現狀, 深入剖析了我國農業發展面臨的主要矛盾, 在此基礎上提出未來中國農業發展的思路與政策建議。
黨的十九大提出要通過科技創新助推農業供給側改革。加快推進農業供給側結構性改革, 落實深化改革、創新驅動發展戰略, 成為新時代我國推進農業提質增效轉型升級的一項重要而緊迫的任務。當前, 我國農業生產發展內外部環境都發生了深刻變化, 新的矛盾逐漸凸顯, 農產品供給已由供不足需轉向供給比例不協調, 出現階段性的供大于求和供不足需并存, 部分農產品產能過剩, 供給結構與人們日益提升的消費需求錯位, 糧食產量、儲備量和進口量出現“三量齊漲”, 農產品價格上揚空間封閉和生產資料成本上漲同時擠壓了農業的利潤空間, 農用資源消耗過度、生態破壞和環境污染加重, 綠色生產轉型困難, 農民收入持續增長動力疲乏等。加強農業供給側結構性改革, 是破解這些難題和矛盾的必然選擇。
十九大進一步明晰當前與下一階段我國農業發展的思路與改革方向:一要準確把握分析當前中國農業農村面臨的現狀與形勢, 這是供給側結構性改革的基礎;二要深入分析當前我國農業發展的矛盾問題及根源, 這是供給側結構改革的發力點;三要慎重提出未來我國農業發展的思路與對策, 這是供給側結構性改革的實踐指南。從上述幾個方面來解決我國農業發展問題, 對于確保我國糧食安全和農產品有效供給、提升農業綜合效益、提高農民收入及改善農業生態環境均具有十分重要的意義。
一、相關研究文獻評述
農業供給側結構性改革是“十三五”時期我國“三農”工作的主線。2016年中央“一號文件”首次提出“農業供給側結構性改革”。有學者認為, 應通過農業供給側改革探尋我國農業發展的新路徑。首先, 科學把握農業供給側問題的復雜成因, 要深刻認識到造成這些矛盾和問題是諸多因素疊加的結果。祝衛東 (2016) 認為, 既有農業內部如人多地少、資源稟賦先天不足造成過度追求農產品量的增長, 也有農業外部如工業化城鎮化的快速推進造成生產要素成本上升、資源環境負荷超重, 同時國際農產品價格下降、人民幣匯率升值等。基于此, 供給側領域的改革注定是全方位、全產業鏈甚至全產業領域的重大變革, 抓手要以優化農產品品種結構、調整生產區域結構、發展新業態結構、構建完善經營體系結構為內容優化生產經營結構。其次, 要界定好農業供給側改革包含的內容。孔祥智 (2016) 認為, 當前農業領域的供給側改革主要包括土地制度改革、農業生產和經營結構的調整以及糧食價格體制和補貼制度改革三個方面內容。鄭風田 (2016) 提出, 農業供給側結構性改革的關注點應從“量”轉向“質”, 重塑產業鏈、發展綠色生態農業。宋洪遠 (2016) 認為, 要圍繞市場需求、發揮各地農業資源優勢, 同時統籌國內國際兩個市場來對農產品供給結構做出合理調整和布局, 兼顧農民利益。再次, 從產業演進的規律和功能以及中國農業發展的狀況和特點的視角來看, 推進農業供給側結構性改革非常必要并且時間緊迫。張占倉 (2017) 認為, 農業供給側結構性改革, 對于我國農業發展是一次革新式的全方位推動, 要充分利用“一帶一路”建設的契機, 與沿線國共享資源, 優勢互補, 以科技創新助推農業供給側結構性改革, 同時進行相應的制度創新, 讓農民分享改革的成效。
綜上, 本文在前人研究的基礎上, 從糧食生產總量、庫存、農產品進口量、農產品消費結構四個方面總結分析了我國農業發展的基礎和面臨的主要矛盾, 并著重指出我國農業亟待破解的難題:糧食的“三高”并存, 農產品供需結構錯位, 生產結構性失衡, 農業生產成本“地板”與價格“天花板”兩板擠壓, 明確了實行農業供給側結構性改革的必要性和緊迫性, 為未來中國農業發展提供了思路與政策建議。
二、我國農業發展亟待破解的幾大難題
作為一個以農業為基礎的國家, 我國以世界14%的耕地養活了世界20%的人口。雖然因計劃生育等因素我國近年來人口增長的腳步趨緩, 但仍需滿足約14億人口的糧食需求。在科技驅動、經濟發展的帶動以及相關政策的支持下, 我國糧食實現了連續12年增產, 糧食的供需總體平衡, 其他重要農產品也供應充足。肉蛋菜果魚等產量穩居世界第一, 人均占有量均超過世界平均水平。根據市場需求, 近兩年來, 對玉米、大豆的種植面積進行了相應的調整, 籽粒玉米調減了種植面積近5000萬畝, 大豆面積增加了1600多萬畝。同時, 不斷推進畜牧業規模化養殖, 漁業減量提質增效也取得了明顯進展。農產品加工業、休閑農業、農村電商競相發展, 農村一二三產業深度融合, 綠色、生態、優質、安全的農產品生產和供給明顯增加。糧棉油糖產業集中度不斷提高, 生豬養殖向糧食主產區和環境容量大的地區轉移, 我國農業整體發展穩定向好。但是, 一些困擾我國農業繼續向前發展的問題不容忽視, 如糧食比較效益低、糧食儲備量和進口量大、糧食需求剛性增長、糧食品種結構和區域種植結構不合理以及農業科技含量低等。因此, 未來我國農業發展依然面臨嚴峻的形式。
圖1 2000年以來中國主要糧食品種生產量變化
數據來源:中國統計年鑒2001-2015
(一) 糧食生產高產量、高庫存、高進口“三高”并存
2004年以來, 我國糧食生產實現“十二”連增, 2015年達到6.21億噸, 2017年降為6.18億噸, 但仍連續5年超過6億噸, 這為穩定中國社會經濟發展基石做出巨大貢獻。在我國糧食高產量同時, 進口量也在不斷增加, 尤其是大豆5年統算對外依存度高達83.8%。糧食“高產量”與“高進口”這對矛盾反映出了中國農產品生產結構嚴重不均衡。長期以來, 國內一直比較重視生產小麥、稻谷和玉米安全保障, 而大豆生產則相對薄弱, 并逐漸發展成為短板。國外主要糧食品種價格大幅低于中國, 價格明顯倒掛激發了市場進口量高位不降。國內增產的農產品進倉庫, 而進口的農產品被大量消費, “進口入市、收購入庫”是當前我國農產品生產的現狀。
圖2 2000年以來中國居民主要糧食品種消費量變化
來源:根據31省區統計年鑒 (2001-2015) 數據整理測算
(二) 農產品供需結構錯位, 生產結構性失衡
伴隨著中國經濟的快速發展, 工業化和城鎮化的快速推進, 居民飲食消費結構發生了明顯地變化。在解決吃飽問題的條件下, 居民更多地開始追求吃得好、吃得安全健康。消費需求不斷多樣化、個性化、優質化, 但目前中國農產品供給結構與消費者需求結構并不匹配, 高品質的農產品供不應求, 農業生產、生態、生活多功能開發不夠, 許多新興農業需求得不到滿足。與此同時, 一些低檔的、一般性的農產品供大于求, 大量農產品過剩滯銷。農產品供需結構錯位, 生產結構與市場需求之間不暢, 直接導致農民增收緩慢。
(三) 農業生產成本“地板”與價格“天花板”兩板擠壓
近年來, 因國際大宗農產品價格持續走弱, 國內大部分品種價格高于國外, 出現“價格倒掛”, 國內農產品生產價格上漲空間已基本封閉, 農產品價格“天花板”不斷壓低。與此同時, 我國農業生產要素成本卻在不斷上漲。其主要表現為:一是土地租賃價格上漲明顯, 種糧成本隨之增加, 致使許多流轉大戶和企業種糧利潤一年不如一年, 甚至出現虧損的現象。以唐河縣小麥生產成本構成為例, 其中土地租賃費用占的比重最大, 平均為35%以上, 而且有逐年上升之勢;二是雇工成本提高, 目前, 在息縣, 農忙時節雇傭一個勞動力工資為300元/天。雇工成本約占總成本的20%-30%, 在這種工資下還時常出現雇不到合適的勞動力現象。三是生產資料價格上漲, 例如唐河縣小麥生產中化肥與農業機械的費用, 分別占20%和15%, 小麥生產畝成本平均為692.2元。比較效益低下, 成為種糧農民的心結。
(四) 農業科技含量低
我國農業科技支撐能力低。首先, 我國農業技術裝備落后, 農業機械化存在區域性發展不均衡、不協調的問題, 農業基礎裝備、技術、農機購置補貼政策有效供給不足, 阻礙了農業機械化發展。其次, 農業科技推廣經費不足、體系尚未完全建立, 不能滿足農業機械化、現代化發展的要求。再次, 由于農業科研體制機制僵化, 經費投入主體單一且投入不足, 對農業科研成果推廣重視不夠, 具有地方特色的新品種以及配套技術開發力度欠缺等原因, 農業科技成果轉化率不高。最后, 農業信息化建設緩慢, 農村信息孤島依然存在, 尤其在落后的西部農村地區, 農業物聯網等先進技術的應用推廣才剛剛起步。
糧食“三高”并存的矛盾困擾著我國糧食安全;農產品供需結構錯位讓農民的增收緩慢, 同時也影響了人們對農產品的消費體驗;農業的比較效益低嚴重挫傷了農戶從事農業生產的積極性;農業科技含量不高影響了我國農業在國際上的綜合競爭力。這些農業供給方面的諸多問題阻礙著我國農業現代化發展的步伐, 理清這些問題, 有利于增強我們對農業發展趨勢的科學判斷, 為農業供給側改革指明方向。
三、未來我國農業發展政策建議
農業供給側結構性改革, 是新時代我國農村政策改革和完善的主線, 其核心要從優化農業供給結構、提高農產品供給質量出發, 用變革的思維調整農業結構, 糾正過去生產要素配置比例不合理, 擴大農業有效供給。具體而言:一是對農業生產要素的調整改革, 加快農業科技進步, 靠科技創新來促進農業綜合效益提高、質量提升、競爭力增強;二是制度要素的變革, 通過體制革新來激活各要素發展潛力, 培育農業農村發展新動能, 使得生產組織更加有效。
據此, 提出未來我國農業發展的對策建議:
(一) 藏糧于地、藏糧于技, 優化調整農業生產結構
“十三五”時期, 在“二孩”全面放開政策誘導下, 中國人口數量仍將繼續增加, 主要農產品需求總量仍處在上升區間, 保障糧食安全依然是國家重要戰略。“十三五”時期, 還應把確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”作為首要前提, 堅守耕地紅線, 落實最嚴格的耕地保護制度, 遏制耕地退化趨勢, 尤其要將優質耕地劃為永久性基本農田, 實行永久保護、永續利用, 提升糧食生產能力, 確保飯碗牢牢端在自己手中。
一是在全國層面, 合理調整糧食種植的區域布局, 緩解供需結構性失衡, 由注重數量上的滿足轉為以數量為基礎, 更加注重消費者對農產品質的需求, 增加綠色、高端農產品的供給。具體而言, 要繼續縮小玉米種植規模, 保障小麥和稻谷的合理種植面積。同時, 提升其供給質量和供給效率。通過價格政策和優惠補貼政策, 增加我國大豆種植面積, 保障大豆有效供給。促進糧、經、飼三元種植結構協調發展, 在畜、漁產品上大力發展肉蛋奶魚等, 滿足城鄉居民膳食結構轉型升級需要。
二是在地區層面, 依據地區優勢和資源稟賦, 因地制宜, 合理開發各類農業資源, 樹立“藏糧于地、增糧于技”的新型糧食生產觀, 實現綠色農業生產方式, 大力推廣輪作和間作套作, 支持因地制宜開展生態型復合種植, 科學合理利用耕地資源, 促進種地養地結合, 鼓勵發展種養結合循環農業, 積極開發農業多種功能。
(二) 推進多種形式農業適度規模經營, 深化農村土地制度改革
農業供給側結構性改革離不開對農民土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權的保護。要做好確權、賦權、護權。通過農村土地確權, 明確所有權、穩定承包權、放活經營權, 采取財政獎補等措施, 鼓勵農民通過土地流轉、土地入股、土地托管、合作社統一經營等形式流轉承包地, 實現農地規模化經營。把創新推進農業適度規模經營形式與拓展農業生產鏈有效結合, 立足各區域資源稟賦優勢, 鼓勵農民以多種形式合作發展規模種植養殖, 并嘗試發展農產品加工業和農村休閑旅游業等第三產業, 分享農業多功能開發的紅利和產業鏈增值的收益。農村集體經營性建設用地入市改革會釋放極大紅利, 下一步應鼓勵農村集體經濟組織在做好規劃的前提下, 直接參與土地開發, 讓農民更多分享土地的增值收益。當前休閑觀光農業、鄉村旅游、養老等新興業態發展迅速, 對鄉村土地提出需求。允許通過對已有村莊、宅基地的整治作為建設用地, 通過入股、聯營等方式, 支持鄉村休閑觀光養老等新產業與農業生產融合發展。在充分保障農戶對宅基地占有和使用權、謹防社會資本侵占前提下, 探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活閑置農房和宅基地, 增加農民財產性收入。
(三) 著力發展農村新產業新業態, 促進三產深度融合
培育農業農村新產業新業態, 讓其成為農業農村發展的新增長極, 加快農村一二三產業深度融合。首先, 加快農村內部產業深度融合, 拉伸農業生產鏈條, 向前發展農業集中育種育秧、機械化噴藥防蟲及收割等農業生產性服務業;向后發展農產品加工業, 產地批發銷售, 不斷延伸農業產業鏈條, 讓農戶分享農產品增值收益, 夯實農業供給側結構性改革的微觀基礎。其次, 促進農業向外與工業融合發展。為農業發展輸送工業發展的思維理念, 用創新的經營管理理念管理農業, 用現代化的物質技術武裝農業, 促進農業現代化發展。最后, 深入開發釋放農業的多重功能。以農業傳統生產功能為基礎, 更加注重挖掘農業的非生產性功能, 如發展農村休閑旅游、養老、農業科普、農事體驗等, 深入挖掘農業的價值和創造潛力, 創新農業產業。
(四) 深化糧食等重要農產品價格形成機制, 完善供給側價格引導機制
深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革、完善農業補貼制度。目前, 我國東北地區已取消玉米臨時收儲政策, 棉花、大豆目標價格試點也取得明顯成效。下一步, 完善新疆棉花目標價格政策, 合理確定目標價格水平和定價周期, 優化補貼辦法, 探索開展“保險+期貨”試點, 促進新疆棉花優質穩定發展。另外, 要積極鼓勵探索社會資本與財政資金的合作, 實行以獎代補和貼息、鼓勵地方建立風險補償基金等多種形式的投融資措施。再次, 推進農業供給側結構性改革, 積極推進農業“四項補貼”改革。要在各省專門設立種糧大戶扶持資金, 對種糧合作社、種糧專業農戶實行專項補貼。適時啟動土地流轉補貼, 對向種糧大戶轉包土地且轉包期較長 (至少5年以上) 的小農戶提供土地流轉補貼。
(五) 加強農業國際合作, 統籌國際國內兩個市場兩種資源
推進國際產能合作, 可與“一帶一路”沿線國家、金磚等國家和區域進行農業合作, 促進農業資源引進來和走出去, 開展農業物質技術裝備、生產資料等優勢產能對外合作。在實施走出去戰略上, 充分發揮現有的對外合作支持政策效用的基礎上, 深入研究并創新農業對外合作支持政策, 培育更多的如中糧集團、新希望集團等具有國際競爭力的農業企業集團, 積極支持我國優勢農產品出口。在引進來的戰略上, 有目的、有計劃地引導外商投資我國現代農業發展, 學習借鑒國外先進的農業經營管理理念。同時, 建立起完善的農產品進口調控機制, 加強對農產品進出口的貿易管控, 不斷完善重要農產品國營貿易和關稅配額管理, 把握好進口的度, 利用好國際市場。
中國鄉村發現網轉自：價格理論與實踐2018年01期
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