原題：重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的改革是當前推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個核心
尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位嘉賓、各位同志，很高興有這個機會回農(nóng)業(yè)部來，特別是參加農(nóng)業(yè)部舉辦的首屆中國農(nóng)產(chǎn)品市場與農(nóng)業(yè)品牌論壇，剛才聽了屈副部長的講話我很受啟發(fā)，借此機會我想跟大家報告一下加快發(fā)展的改革問題。為什么要改?怎么改?改的效果如何?下一步怎么辦?想就這個問題跟大家交流一下我的體會和看法。
我覺得這樣一個題目和今天論壇的主題是非常契合的，因為我們說農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)，最根本的是要價格機制發(fā)揮作用，當然也包括政府的更好地發(fā)揮作用。我們的價格機制方面現(xiàn)在存在一些問題，所以首先首當其沖要把價格關(guān)系給理順，所以今天主要向大家報告這個問題。
講三個問題。原來玉香同志說讓我講半個小時，我看時間夠嗆，我爭取20分鐘講完。
第一，為什么要推進農(nóng)產(chǎn)品價格新型體制改革。
大家知道，2004年國務(wù)院發(fā)了一個文件，那是13年前了，叫做進一步深化改革的意見，是2004年國發(fā)14號文，這個文件很重要，是一個標志性的文件，同時取消了農(nóng)業(yè)四稅，對農(nóng)民實行四補貼，這樣13年前我們國家以糧食為主的整個農(nóng)產(chǎn)品市場形成了一套新的調(diào)控體系，總的來看效果不錯，促進了農(nóng)業(yè)的特別是糧食的十二連增和農(nóng)民增收的十二連快;在應(yīng)對國際金融危機沖擊、保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展起到重要的支撐作用。
現(xiàn)在我們主要來看問題，由于情況的變化，特別是我們政策操縱中的一些不當，導(dǎo)致這個調(diào)控體系內(nèi)部的矛盾開始不斷地積累，特別是今天我們不得不改革的價格機制。
三個問題：一是這些年導(dǎo)致國內(nèi)外的差價擴大和進口壓力增加，國家是從2004年對稻谷、小麥實行最低收購價，從2007年開始，對玉米、大豆等實行臨時收儲，說明一下，這當中有什么區(qū)別呢?首先都是對重要的農(nóng)產(chǎn)品，兩者的區(qū)別在于臨時收儲，在播種前不公布價格，到收獲季節(jié)才公布價格，區(qū)別僅此而已，這兩者都可以通稱為政策性收儲，因為價格都是由政府定的。
開始幾年，這個價格是穩(wěn)定的，但是從2008年以后情況發(fā)生變化，因為2008年以后一直到2014、2015年，我們中國的農(nóng)產(chǎn)品成本以平均每年10%的速度上升，因此，從2008年以后，國家每年都要對七大品種的最低收購要提價、調(diào)價，而且只升不降的、剛性的上調(diào)。
從2008年到2014年這七年，稻谷的價格提到什么程度呢?翻了一番，提了一倍。小麥的價格提了71%，玉米的價格提了60%，稻谷價格提了100%。同期國際市場的價格是向下走的，國內(nèi)價格是往上提的，這樣形成了剪刀差，形成了一個缺口。
到2010年，我國三種糧食的價格全面高于國際市場的離岸價格，到2013年全面高與配額內(nèi)的完稅價格，到2015年小麥的國內(nèi)價格比關(guān)稅配額內(nèi)完稅價格高了34%，大米價格高39%，玉米價格高44%，這樣就使價格體系陷入了兩難境地。你不提價的話，因為成本上升，農(nóng)民的種植收益得不到保證，他就沒有種植的積極性;另外一方面，你提價又超過了國際市場天花板的價格，這樣導(dǎo)致配額內(nèi)乃至配額外的糧食大量的進口，又會帶來一個進口的沖擊，這就是所謂的兩難，這是第一個問題。
存在第二個問題是政策性收儲價格處于支配地位，影響著市場發(fā)揮作用。什么意思呢?政策性收儲的主體是中儲糧、中儲棉，原則上不排除其他收購，但是問題在于你的收購價是政府定的，而且這個價格高于市場價，于是就形成了一個所謂的政策市的問題，在政策市的情況下，只有中儲糧、中儲棉不得不收，其他的市場主體，市場預(yù)期被改變了，因為高價進的話銷不出去，所以沒有了積極性。這樣整個市場變成了只有中儲糧、中儲棉去包打天下，而其他的市場主體觀望、不入市，整個市場冷冷清清，這對于整個市場和產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展是非常不利的。
第三個問題是庫存積壓嚴重，財政潛虧的風險不斷增加。為什么庫存積壓呢?因為你是高價進的，高于國內(nèi)的市場價，高價進，出庫怎么走呢?出庫按照國家要求。拍賣的價格不能低于進貨的價，他不能虧損，所以玉米也好，小麥也好，稻谷也好，棉花也好，往往在開賣的時候前幾年統(tǒng)統(tǒng)流拍，沒有人硬標，這樣導(dǎo)致大量的糧食、棉花積壓庫，我們前幾年三種糧食在庫里的積壓相當于一年全國的消費量，完全是不合理的。又由于加的時間很長，包括收儲的財政補貼，也包括庫存霉變的糧食導(dǎo)致的潛虧，加起來是一個非常大的數(shù)字。
因為以上存在的三個問題，政策性收儲以及他的價格機制就必須要改革了。從另外一個角度來講，可以說重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的改革是我們當前推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個核心，因為正如總書記講的，總書記說新形勢下農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供大于求和供給不足并存，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革的主要方向。也就是說，推進這項改革是由現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾決定的，他在整個供給側(cè)改革也居于首當其沖的位置。這是我給大家報告的第一個問題。
第二，推進改革的基本思路。
2003年國務(wù)院責成發(fā)改委牽頭研究改革，我們得出一個基本認識，之所以政策性收儲出現(xiàn)以上這些問題，主要原因是我們賦予了最低收購價等過多的保收入的功能。你不提價，農(nóng)民收入就保不了，要保農(nóng)民收入就必須要提價。這樣導(dǎo)致政策性收儲價格提得過快，收儲的品種太多，收儲的數(shù)量太大，這樣就背離了2004年國務(wù)院17號文件提出實行政策性收儲的時候，當時是一個托底價格的概念，執(zhí)行起來變成一個剛性的只能上調(diào)的這樣的一個收購政策。
我們認為政策性收儲不應(yīng)該承擔過多的保收入功能。第一，你保不了;第二，影響市場機制發(fā)揮作用。怎么解決這個問題呢?我們認為，基本的思路叫做價格分離。什么意思?把附加在價格上的保收入的功能給分離出去。價格作為一個調(diào)節(jié)工具，它是調(diào)節(jié)供求的，它不應(yīng)該管分配。你們都是搞農(nóng)產(chǎn)品市場的，你們知道價格機制就是調(diào)節(jié)供給和調(diào)節(jié)需求的，最后達到一個均衡點。價格不應(yīng)該起到國民收入分配和再分配的功能，但是過去的政策性收儲的問題就是把價格變成了收入的分配職能，這是不對的。把它回歸本位，價格就是調(diào)節(jié)供求。怎么應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本的上升呢?這個不能靠提價，靠價外補貼，這就叫做價格分離。
我們最初設(shè)想采取目標價格的形式，后來東北的玉米改革就干脆生產(chǎn)性補貼，不管什么形式都可以。也就是說，讓價格回歸市場調(diào)節(jié)供求，應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品上升，保住農(nóng)民的種植積極性，這個靠國家實行補貼。
我們還進一步研究了國家糧食安全這個概念。為什么研究這個概念呢?這個很重要，因為中國調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品市場的終極目標是為了確保國家糧食安全，但是我們過去對國家糧食安全這個概念的認識不夠準確，有一定的偏差。這次我們研究認為，第一確實是治國安邦的頭大事，而且任何時候都要把飯碗牢牢地端在自己手上，這個沒有問題。但是有兩者要澄清，第一，糧食安全本意不是指的每年糧食都要豐收，而是指的能力安全，糧食安全的根基是能力安全。什么能力呢?三個能力：國內(nèi)生產(chǎn)能力，對國際資源的掌控能力，儲備調(diào)節(jié)能力。有這三個能力就是糧食安全。
其次，糧食安全的核心是口糧安全。在糧食中要重點谷物，在谷物中要確定口糧絕對安全。這樣就把四大糧食品種從其他農(nóng)產(chǎn)品區(qū)分開，四大糧食品種里面將來我們考慮玉米還要單獨再考慮，可能最重要的是稻谷和小麥，大豆將來也要考慮，不做糧食類，作為油料類。這里把它的層次給分離出來，因此將來無論是國內(nèi)安排生產(chǎn)也好，還是安排進口也好，都要按照優(yōu)先順序，整個的調(diào)控體系變得有彈性了。
我們要做到三點，
一是更加積極主動地利用國際國內(nèi)兩個市場兩種資源。國內(nèi)的糧食成本已經(jīng)很高了，我們可不可以適度地在一些比如說玉米和其他品種上，更多地利用國際市場的資源，這個是可以研究和可以考慮的。
二是對不同農(nóng)產(chǎn)品要采取分級調(diào)控，有的由國家掌握，有的由地方政府去調(diào)控，不是什么農(nóng)產(chǎn)品都要拿到中央來的。
三是要提高對市場波動的容忍度。市場的調(diào)控最終的目標是四個：總量基本平衡，市場波動可控，保護農(nóng)民利益，促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這四個目標里面有一個市場波動可控怎么理解的問題。過去為什么我們年年要提最低收購價的問題，就是對市場波動忍耐度不夠，一見價格上漲了，馬上就要出手。實際上你要讓價格機制發(fā)揮作用，市場就肯定是波動的。市場不波動的話何談價格機制作用呢?問題只在于我們要對重要農(nóng)產(chǎn)品價格波動預(yù)設(shè)一個波動空間，你超過了上限和下限我才出手，否則就不用出手，要提高對價格波動的容忍度。這是一個認識上的很重要的一塊。這是我講的第二個問題，建立一套新的調(diào)控體系。
第三，這兩年重要農(nóng)產(chǎn)品改革的實施情況和主要成效。
這次改革，國務(wù)院的部署是從2014年開始起步，采取的辦法叫做分品種施策漸進式推進。不同品種改革的辦法不同，同時漸進式推進，采取謹慎的方針。
具體來講，2015年國家取消了油菜籽的臨時收取，同時首次降低了玉米糧食價格，這是2015年。2016年國家啟動了東北地區(qū)的玉米臨時收儲價格改革。今年國家首次全民降低小麥和稻谷各品種的最低收購價。所以到目前來看，過去的七大品種，現(xiàn)在只保留了小麥和稻谷的最低收購價，另外五個臨時收儲已經(jīng)全部都取消了。
這里重點給大家講一下棉花改革、玉米改革以及稻谷和小麥的改革。我講的非常概要，棉花的改革是2004年啟動的，試點地區(qū)是在新疆，三年試點。改革的辦法是什么?目標價格改革，國家預(yù)設(shè)一個目標價格，他是按照供求關(guān)系、農(nóng)民的種植成本和財政的承受能力統(tǒng)籌好，設(shè)定一個目標價格。農(nóng)民按照這個價格去生產(chǎn)棉花不虧本，這就是目標價。
棉花上市以后的收購?fù)耆凑帐袌鰞r走，市場價是多少就是多少，這個國家發(fā)改委有一個市場價格監(jiān)控體系，到時候棉花上市期間會監(jiān)控不同地區(qū)的市場給出市場價。在目標價和市場價之間有一個差價，因為市場價肯定低于目標價，這個差價一噸棉花是多少錢?比如說6000還是5000，由政府給予補貼，這就是目標價格。怎么知道你這個棉花銷售上沒有呢?在全疆搞了一些廠，農(nóng)民到那里交棉花，他給你開發(fā)票，你憑發(fā)票到政府領(lǐng)補貼，就是這么簡單。
比如說2003年沒改革的時候，咱們國內(nèi)的棉花和進口棉花的差價是4800塊錢一噸，國內(nèi)棉花高于國際棉花，國內(nèi)的棉花太貴了，統(tǒng)統(tǒng)進口，進口又配額，想法設(shè)法也要吃進口棉。
改革以后，國產(chǎn)棉的價格回歸市場，國內(nèi)外棉花價格差價從4800一下子降到300元。第二、整個流通搞活了，過去棉紡業(yè)不吃國產(chǎn)棉，現(xiàn)在下來之后，整個紡織企業(yè)從2015年開始扭虧增盈，2015年實現(xiàn)盈利四點幾。第三，庫存積壓問題。現(xiàn)在降了一半多，都已經(jīng)銷出去了。第四、棉農(nóng)的收入用價外補貼、目標價補貼的方式，第一年一噸要補6000多元，整個補貼量是不小的，所以新疆為什么這幾年能穩(wěn)定同實行保農(nóng)民收入政策有很大的關(guān)系。
再一個整個戰(zhàn)略布局調(diào)整，因為這個政策不光是新疆有，新疆實行目標價，所以現(xiàn)在的棉花生產(chǎn)向新疆集中。新疆現(xiàn)在的棉花產(chǎn)量占到全國的三分之二，比改革前提高了10個百分點，而且新疆棉的品質(zhì)改革后也比過去都提高了。
今年，國家說新疆三年棉花目標價格改革不錯，從今年開始在新疆正式實行目標價格改革這個政策，只是做了兩個微調(diào)。第一、過去目標價格每年一年一定，這次可以改成三年一定，這樣可以降低操作成本。第二、把目標價的補貼可以與新疆棉花補貼的總量掛鉤，這樣一下子把這個政策的調(diào)整黃箱調(diào)整成了藍箱。第二、玉米改革，玉米2015年首次把糧食收儲價格1.12下調(diào)到一塊。去年全面放開改革，叫做市場定價價值分離。東四省的改革也搞的很好，玉米價格大概回落到了0.65元到0.75元一斤，落下來以后國家沒有保目標價格，跟棉花相同，而采取了生產(chǎn)者補貼，國家算了總量補給東四省，然后東四省再補到農(nóng)民頭上。
另外，對玉米加工企業(yè)給了一個獎補政策，國家確保玉米的收購資金、庫存、外運、加工方面做了大量的工作，所以這個改革非常的成功。玉米去年的進口量比上一年下降了一半多，整個玉米的產(chǎn)業(yè)鏈全飽和了，過去玉米是所有農(nóng)產(chǎn)品里面加工鏈最長的，大概可以加工成兩千多個產(chǎn)品，過去沒有人用玉米，因為價格高了。現(xiàn)在回歸之后，加工企業(yè)開足馬力生產(chǎn)，整個東北現(xiàn)在的飼料企業(yè)、淀粉加工企業(yè)、其他生化企業(yè)、加工玉米、吃玉米積極性很高，而且內(nèi)地關(guān)內(nèi)的企業(yè)還跑到東北辦玉米加工廠，所以整個產(chǎn)業(yè)鏈都火了，效果非常好。特別是帶動了整個東北區(qū)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整。
農(nóng)業(yè)部要求，調(diào)節(jié)5000萬畝子地玉米，光黑龍江和吉林省已經(jīng)兩年調(diào)下來3500萬，再加上內(nèi)蒙和遼寧估計今年應(yīng)該是5000萬畝沒有問題，而且我們特別感到驚奇的是這次調(diào)整決不是簡單的做調(diào)整，確實上了一個大臺階，確實按照市場的導(dǎo)向，而且是雙減，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，整個種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展勢頭非常好，這是玉米改革。
最后關(guān)于稻谷小麥，今年只是把早秈稻下調(diào)了3分，中晚稻調(diào)了2分，東北的粳稻調(diào)了5分。下一步怎么搞還在研究。
我只在這里說兩點，第一、有的同志建議你這個稻谷小麥的價格干脆取消了拉倒，臨補政策都取消了，你這個也取消，我不同意這個看法。為什么呢?因為第一要分品種實測(音)，小麥、稻谷不同于玉米和棉花。第二、小麥和稻谷和棉花、玉米的情況不同，那兩個產(chǎn)業(yè)鏈都長，小麥、稻谷消費的替代性是非常小的，你不吃不行的，必須要吃的。第三、在中國現(xiàn)在小農(nóng)戶分散生產(chǎn)這樣一個供給下，小麥稻谷如果只靠補貼政策，沒有價格托底政策，估計面積穩(wěn)定不住，所以我的看法是唯獨小麥稻谷框架不能打掉。
第二、也要改革，怎么改呢?就是要使這個政策更有彈性，過去只能價格往上提，不能往下降，這個不對。第二有一些品種是不是可以不進?比如說早稻是不是一定要進?這個可以研究。現(xiàn)在的問題是把稻谷、小麥價格調(diào)到可以不啟動收購這樣一個水準，這樣才能保證把庫存銷掉，把進口才能抵得住。還是說小步慢跑?我傾向于是貼近市場這樣會更好，但是一旦要貼近市場有兩個問題，第一、要補貼，第二、會不會流通企業(yè)賣轉(zhuǎn)圈糧，因為你是高價進的，這邊低價走，這個東西在操作上要有一個防范的辦法，總之現(xiàn)在來看一個已經(jīng)改的玉米、棉花很成功，后續(xù)完善補貼、去庫存等等這些后續(xù)工作做好。稻谷和小麥的改革現(xiàn)在剛剛開始起步，下一步怎么改我們還要認真研究。
我今天就講這些，講得不對的請大家批評指正，謝謝大家。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng)
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