原題：重要農產品價格形成機制的改革是當前推進農業供給側結構性改革的一個核心
尊敬的各位領導、各位嘉賓、各位同志，很高興有這個機會回農業部來，特別是參加農業部舉辦的首屆中國農產品市場與農業品牌論壇，剛才聽了屈副部長的講話我很受啟發，借此機會我想跟大家報告一下加快發展的改革問題。為什么要改?怎么改?改的效果如何?下一步怎么辦?想就這個問題跟大家交流一下我的體會和看法。
我覺得這樣一個題目和今天論壇的主題是非常契合的，因為我們說農產品市場建設，最根本的是要價格機制發揮作用，當然也包括政府的更好地發揮作用。我們的價格機制方面現在存在一些問題，所以首先首當其沖要把價格關系給理順，所以今天主要向大家報告這個問題。
講三個問題。原來玉香同志說讓我講半個小時，我看時間夠嗆，我爭取20分鐘講完。
第一，為什么要推進農產品價格新型體制改革。
大家知道，2004年國務院發了一個文件，那是13年前了，叫做進一步深化改革的意見，是2004年國發14號文，這個文件很重要，是一個標志性的文件，同時取消了農業四稅，對農民實行四補貼，這樣13年前我們國家以糧食為主的整個農產品市場形成了一套新的調控體系，總的來看效果不錯，促進了農業的特別是糧食的十二連增和農民增收的十二連快;在應對國際金融危機沖擊、保持國民經濟平穩健康發展起到重要的支撐作用。
現在我們主要來看問題，由于情況的變化，特別是我們政策操縱中的一些不當，導致這個調控體系內部的矛盾開始不斷地積累，特別是今天我們不得不改革的價格機制。
三個問題：一是這些年導致國內外的差價擴大和進口壓力增加，國家是從2004年對稻谷、小麥實行最低收購價，從2007年開始，對玉米、大豆等實行臨時收儲，說明一下，這當中有什么區別呢?首先都是對重要的農產品，兩者的區別在于臨時收儲，在播種前不公布價格，到收獲季節才公布價格，區別僅此而已，這兩者都可以通稱為政策性收儲，因為價格都是由政府定的。
開始幾年，這個價格是穩定的，但是從2008年以后情況發生變化，因為2008年以后一直到2014、2015年，我們中國的農產品成本以平均每年10%的速度上升，因此，從2008年以后，國家每年都要對七大品種的最低收購要提價、調價，而且只升不降的、剛性的上調。
從2008年到2014年這七年，稻谷的價格提到什么程度呢?翻了一番，提了一倍。小麥的價格提了71%，玉米的價格提了60%，稻谷價格提了100%。同期國際市場的價格是向下走的，國內價格是往上提的，這樣形成了剪刀差，形成了一個缺口。
到2010年，我國三種糧食的價格全面高于國際市場的離岸價格，到2013年全面高與配額內的完稅價格，到2015年小麥的國內價格比關稅配額內完稅價格高了34%，大米價格高39%，玉米價格高44%，這樣就使價格體系陷入了兩難境地。你不提價的話，因為成本上升，農民的種植收益得不到保證，他就沒有種植的積極性;另外一方面，你提價又超過了國際市場天花板的價格，這樣導致配額內乃至配額外的糧食大量的進口，又會帶來一個進口的沖擊，這就是所謂的兩難，這是第一個問題。
存在第二個問題是政策性收儲價格處于支配地位，影響著市場發揮作用。什么意思呢?政策性收儲的主體是中儲糧、中儲棉，原則上不排除其他收購，但是問題在于你的收購價是政府定的，而且這個價格高于市場價，于是就形成了一個所謂的政策市的問題，在政策市的情況下，只有中儲糧、中儲棉不得不收，其他的市場主體，市場預期被改變了，因為高價進的話銷不出去，所以沒有了積極性。這樣整個市場變成了只有中儲糧、中儲棉去包打天下，而其他的市場主體觀望、不入市，整個市場冷冷清清，這對于整個市場和產業鏈的發展是非常不利的。
第三個問題是庫存積壓嚴重，財政潛虧的風險不斷增加。為什么庫存積壓呢?因為你是高價進的，高于國內的市場價，高價進，出庫怎么走呢?出庫按照國家要求。拍賣的價格不能低于進貨的價，他不能虧損，所以玉米也好，小麥也好，稻谷也好，棉花也好，往往在開賣的時候前幾年統統流拍，沒有人硬標，這樣導致大量的糧食、棉花積壓庫，我們前幾年三種糧食在庫里的積壓相當于一年全國的消費量，完全是不合理的。又由于加的時間很長，包括收儲的財政補貼，也包括庫存霉變的糧食導致的潛虧，加起來是一個非常大的數字。
因為以上存在的三個問題，政策性收儲以及他的價格機制就必須要改革了。從另外一個角度來講，可以說重要農產品價格形成機制的改革是我們當前推進農業供給側結構性改革的一個核心，因為正如總書記講的，總書記說新形勢下農業的主要矛盾由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供大于求和供給不足并存，推進農業供給側結構性改革，是當前和今后一個時期我國農業政策改革的主要方向。也就是說，推進這項改革是由現階段我國農業的主要矛盾決定的，他在整個供給側改革也居于首當其沖的位置。這是我給大家報告的第一個問題。
第二，推進改革的基本思路。
2003年國務院責成發改委牽頭研究改革，我們得出一個基本認識，之所以政策性收儲出現以上這些問題，主要原因是我們賦予了最低收購價等過多的保收入的功能。你不提價，農民收入就保不了，要保農民收入就必須要提價。這樣導致政策性收儲價格提得過快，收儲的品種太多，收儲的數量太大，這樣就背離了2004年國務院17號文件提出實行政策性收儲的時候，當時是一個托底價格的概念，執行起來變成一個剛性的只能上調的這樣的一個收購政策。
我們認為政策性收儲不應該承擔過多的保收入功能。第一，你保不了;第二，影響市場機制發揮作用。怎么解決這個問題呢?我們認為，基本的思路叫做價格分離。什么意思?把附加在價格上的保收入的功能給分離出去。價格作為一個調節工具，它是調節供求的，它不應該管分配。你們都是搞農產品市場的，你們知道價格機制就是調節供給和調節需求的，最后達到一個均衡點。價格不應該起到國民收入分配和再分配的功能，但是過去的政策性收儲的問題就是把價格變成了收入的分配職能，這是不對的。把它回歸本位，價格就是調節供求。怎么應對農產品的生產成本的上升呢?這個不能靠提價，靠價外補貼，這就叫做價格分離。
我們最初設想采取目標價格的形式，后來東北的玉米改革就干脆生產性補貼，不管什么形式都可以。也就是說，讓價格回歸市場調節供求，應對農產品上升，保住農民的種植積極性，這個靠國家實行補貼。
我們還進一步研究了國家糧食安全這個概念。為什么研究這個概念呢?這個很重要，因為中國調控農產品市場的終極目標是為了確保國家糧食安全，但是我們過去對國家糧食安全這個概念的認識不夠準確，有一定的偏差。這次我們研究認為，第一確實是治國安邦的頭大事，而且任何時候都要把飯碗牢牢地端在自己手上，這個沒有問題。但是有兩者要澄清，第一，糧食安全本意不是指的每年糧食都要豐收，而是指的能力安全，糧食安全的根基是能力安全。什么能力呢?三個能力：國內生產能力，對國際資源的掌控能力，儲備調節能力。有這三個能力就是糧食安全。
其次，糧食安全的核心是口糧安全。在糧食中要重點谷物，在谷物中要確定口糧絕對安全。這樣就把四大糧食品種從其他農產品區分開，四大糧食品種里面將來我們考慮玉米還要單獨再考慮，可能最重要的是稻谷和小麥，大豆將來也要考慮，不做糧食類，作為油料類。這里把它的層次給分離出來，因此將來無論是國內安排生產也好，還是安排進口也好，都要按照優先順序，整個的調控體系變得有彈性了。
我們要做到三點，
一是更加積極主動地利用國際國內兩個市場兩種資源。國內的糧食成本已經很高了，我們可不可以適度地在一些比如說玉米和其他品種上，更多地利用國際市場的資源，這個是可以研究和可以考慮的。
二是對不同農產品要采取分級調控，有的由國家掌握，有的由地方政府去調控，不是什么農產品都要拿到中央來的。
三是要提高對市場波動的容忍度。市場的調控最終的目標是四個：總量基本平衡，市場波動可控，保護農民利益，促進農業的發展。這四個目標里面有一個市場波動可控怎么理解的問題。過去為什么我們年年要提最低收購價的問題，就是對市場波動忍耐度不夠，一見價格上漲了，馬上就要出手。實際上你要讓價格機制發揮作用，市場就肯定是波動的。市場不波動的話何談價格機制作用呢?問題只在于我們要對重要農產品價格波動預設一個波動空間，你超過了上限和下限我才出手，否則就不用出手，要提高對價格波動的容忍度。這是一個認識上的很重要的一塊。這是我講的第二個問題，建立一套新的調控體系。
第三，這兩年重要農產品改革的實施情況和主要成效。
這次改革，國務院的部署是從2014年開始起步，采取的辦法叫做分品種施策漸進式推進。不同品種改革的辦法不同，同時漸進式推進，采取謹慎的方針。
具體來講，2015年國家取消了油菜籽的臨時收取，同時首次降低了玉米糧食價格，這是2015年。2016年國家啟動了東北地區的玉米臨時收儲價格改革。今年國家首次全民降低小麥和稻谷各品種的最低收購價。所以到目前來看，過去的七大品種，現在只保留了小麥和稻谷的最低收購價，另外五個臨時收儲已經全部都取消了。
這里重點給大家講一下棉花改革、玉米改革以及稻谷和小麥的改革。我講的非常概要，棉花的改革是2004年啟動的，試點地區是在新疆，三年試點。改革的辦法是什么?目標價格改革，國家預設一個目標價格，他是按照供求關系、農民的種植成本和財政的承受能力統籌好，設定一個目標價格。農民按照這個價格去生產棉花不虧本，這就是目標價。
棉花上市以后的收購完全按照市場價走，市場價是多少就是多少，這個國家發改委有一個市場價格監控體系，到時候棉花上市期間會監控不同地區的市場給出市場價。在目標價和市場價之間有一個差價，因為市場價肯定低于目標價，這個差價一噸棉花是多少錢?比如說6000還是5000，由政府給予補貼，這就是目標價格。怎么知道你這個棉花銷售上沒有呢?在全疆搞了一些廠，農民到那里交棉花，他給你開發票，你憑發票到政府領補貼，就是這么簡單。
比如說2003年沒改革的時候，咱們國內的棉花和進口棉花的差價是4800塊錢一噸，國內棉花高于國際棉花，國內的棉花太貴了，統統進口，進口又配額，想法設法也要吃進口棉。
改革以后，國產棉的價格回歸市場，國內外棉花價格差價從4800一下子降到300元。第二、整個流通搞活了，過去棉紡業不吃國產棉，現在下來之后，整個紡織企業從2015年開始扭虧增盈，2015年實現盈利四點幾。第三，庫存積壓問題。現在降了一半多，都已經銷出去了。第四、棉農的收入用價外補貼、目標價補貼的方式，第一年一噸要補6000多元，整個補貼量是不小的，所以新疆為什么這幾年能穩定同實行保農民收入政策有很大的關系。
再一個整個戰略布局調整，因為這個政策不光是新疆有，新疆實行目標價，所以現在的棉花生產向新疆集中。新疆現在的棉花產量占到全國的三分之二，比改革前提高了10個百分點，而且新疆棉的品質改革后也比過去都提高了。
今年，國家說新疆三年棉花目標價格改革不錯，從今年開始在新疆正式實行目標價格改革這個政策，只是做了兩個微調。第一、過去目標價格每年一年一定，這次可以改成三年一定，這樣可以降低操作成本。第二、把目標價的補貼可以與新疆棉花補貼的總量掛鉤，這樣一下子把這個政策的調整黃箱調整成了藍箱。第二、玉米改革，玉米2015年首次把糧食收儲價格1.12下調到一塊。去年全面放開改革，叫做市場定價價值分離。東四省的改革也搞的很好，玉米價格大概回落到了0.65元到0.75元一斤，落下來以后國家沒有保目標價格，跟棉花相同，而采取了生產者補貼，國家算了總量補給東四省，然后東四省再補到農民頭上。
另外，對玉米加工企業給了一個獎補政策，國家確保玉米的收購資金、庫存、外運、加工方面做了大量的工作，所以這個改革非常的成功。玉米去年的進口量比上一年下降了一半多，整個玉米的產業鏈全飽和了，過去玉米是所有農產品里面加工鏈最長的，大概可以加工成兩千多個產品，過去沒有人用玉米，因為價格高了。現在回歸之后，加工企業開足馬力生產，整個東北現在的飼料企業、淀粉加工企業、其他生化企業、加工玉米、吃玉米積極性很高，而且內地關內的企業還跑到東北辦玉米加工廠，所以整個產業鏈都火了，效果非常好。特別是帶動了整個東北區的農業結構的大調整。
農業部要求，調節5000萬畝子地玉米，光黑龍江和吉林省已經兩年調下來3500萬，再加上內蒙和遼寧估計今年應該是5000萬畝沒有問題，而且我們特別感到驚奇的是這次調整決不是簡單的做調整，確實上了一個大臺階，確實按照市場的導向，而且是雙減，發展綠色農業，整個種植業、養殖業發展勢頭非常好，這是玉米改革。
最后關于稻谷小麥，今年只是把早秈稻下調了3分，中晚稻調了2分，東北的粳稻調了5分。下一步怎么搞還在研究。
我只在這里說兩點，第一、有的同志建議你這個稻谷小麥的價格干脆取消了拉倒，臨補政策都取消了，你這個也取消，我不同意這個看法。為什么呢?因為第一要分品種實測(音)，小麥、稻谷不同于玉米和棉花。第二、小麥和稻谷和棉花、玉米的情況不同，那兩個產業鏈都長，小麥、稻谷消費的替代性是非常小的，你不吃不行的，必須要吃的。第三、在中國現在小農戶分散生產這樣一個供給下，小麥稻谷如果只靠補貼政策，沒有價格托底政策，估計面積穩定不住，所以我的看法是唯獨小麥稻谷框架不能打掉。
第二、也要改革，怎么改呢?就是要使這個政策更有彈性，過去只能價格往上提，不能往下降，這個不對。第二有一些品種是不是可以不進?比如說早稻是不是一定要進?這個可以研究。現在的問題是把稻谷、小麥價格調到可以不啟動收購這樣一個水準，這樣才能保證把庫存銷掉，把進口才能抵得住。還是說小步慢跑?我傾向于是貼近市場這樣會更好，但是一旦要貼近市場有兩個問題，第一、要補貼，第二、會不會流通企業賣轉圈糧，因為你是高價進的，這邊低價走，這個東西在操作上要有一個防范的辦法，總之現在來看一個已經改的玉米、棉花很成功，后續完善補貼、去庫存等等這些后續工作做好。稻谷和小麥的改革現在剛剛開始起步，下一步怎么改我們還要認真研究。
我今天就講這些，講得不對的請大家批評指正，謝謝大家。
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
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