摘要：農(nóng)產(chǎn)品價格作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要要素, 受到諸多因素的影響, 美國、日本、歐盟作為發(fā)達(dá)經(jīng)濟體, 其農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控措施值得我國借鑒和學(xué)習(xí)。筆者從價格調(diào)控目標(biāo)角度入手, 從保供給、保增收、穩(wěn)價格、保區(qū)域市場4個方面進行概括和分析, 歸納出這3個經(jīng)濟體的農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策的實施背景和政策效果, 總結(jié)經(jīng)驗, 并結(jié)合與我國調(diào)控條件的對比, 提出適用于我國的調(diào)控啟示。
近年來, 隨著我國重要農(nóng)產(chǎn)品市場運行環(huán)境的變化, 現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策面臨一系列挑戰(zhàn), 亟待完善。對農(nóng)產(chǎn)品價格進行調(diào)控是世界上的通行做法, 尤其是發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成了比較完善的農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控體系, 例如, 美國通過立法的形式, 對農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控手段進行法律上的約束和保障實施;日本也通過《糧食法》《新農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī), 對農(nóng)產(chǎn)品補貼進行了詳盡的規(guī)范, 對具體數(shù)額進行了規(guī)定;歐盟則自從歐共體成立以來就實行共同的農(nóng)業(yè)政策, 確保成員國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到統(tǒng)一保護, 保障生產(chǎn)者的權(quán)益。筆者系統(tǒng)梳理了美國、歐盟、日本三大經(jīng)濟體的農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策, 闡明其近年來農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控方法, 提煉政策的實施背景、條件, 評價實施效果, 總結(jié)成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn), 為我國農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控提供有益借鑒。
1、基于不同目標(biāo)的發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策
采用什么樣的農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控方法, 主要取決于價格調(diào)控目標(biāo)。因此, 發(fā)達(dá)國家在不同的歷史時期、不同的國內(nèi)外環(huán)境和不同的農(nóng)產(chǎn)品供求狀態(tài)下, 采用了不同的調(diào)控方法。
1.1 保供給的農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策
1.1.1 美國無追索權(quán)貸款政策
1929—1933年, 美國出現(xiàn)經(jīng)濟大蕭條, 農(nóng)產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足, 農(nóng)業(yè)政策主旨以價格支持和供給管理為中心, 通過穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)民收入, 以增強農(nóng)產(chǎn)品的供給能力。1933年實施的羅斯福新政中, 為確保農(nóng)產(chǎn)品供給, 美國開始實施無追索權(quán)貸款政策, 這一政策主要由農(nóng)業(yè)部直屬的商品信貸公司 (CCC) 實施, 商品信貸公司的資金由政府和農(nóng)業(yè)部來提供。生產(chǎn)該類農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民自愿提出參加農(nóng)產(chǎn)品計劃, 信貸公司每年給自愿參加的農(nóng)戶提供9個月的貸款。在銷售農(nóng)產(chǎn)品時, 當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的售價低于在接受貸款時的預(yù)定價格 (相當(dāng)于政府為農(nóng)民設(shè)置的最低保護價) , 農(nóng)戶可以把糧食交給商品信貸公司, 來抵消9個月的貸款, 商品信貸公司在任何時候都無權(quán)向農(nóng)戶要求追索償還市場價格和預(yù)定價格的差額款項;而當(dāng)銷售時的價格比貸款時設(shè)定的預(yù)定價格高, 農(nóng)戶就可以自行進行銷售, 還清貸款后, 余額屬于農(nóng)民收入。
1996、2002年相繼發(fā)布的新農(nóng)業(yè)法案, 優(yōu)化了無追索權(quán)貸款項目, 推出了市場營銷援助貸款以及在此基礎(chǔ)上發(fā)展而來的貸款差價支付, 具體實施過程和實施主體與無追索權(quán)貸款類似。重要變化是當(dāng)市場售價低于貸款時的預(yù)定價格時, 農(nóng)戶將農(nóng)產(chǎn)品直接在市場上進行銷售, 無須交給商品信貸公司, 政府向農(nóng)民直接提供差價補貼。貸款差價補貼額的計算公式為:貸款差價補貼額= (貸款率或預(yù)定價格-市場價格) ×申請貸款的農(nóng)產(chǎn)品量。其中, 貸款率已在《農(nóng)業(yè)法案》中規(guī)定, 是由政府預(yù)先制定的, 指以每一單位農(nóng)產(chǎn)品做抵押可以獲得的貸款額。獲得貸款差價補貼的生產(chǎn)者要接受產(chǎn)量抽查, 必須向商品信貸公司提供符合要求的產(chǎn)品數(shù)量證明 (如銷售單據(jù)、倉單、裝卸記錄等) 。每年的市場價格, 各月價格的平均值等數(shù)據(jù)一般通過美國農(nóng)業(yè)部全國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計服務(wù)局收集。
2014年通過的新《農(nóng)業(yè)法案》即《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》保留貸款差價補貼, 生效期內(nèi) (2014—2018年) 保持不變。
由于補貼與實際種植面積而和產(chǎn)量及市場價格掛鉤, 所以該政策屬于“黃箱”政策。無追索權(quán)貸款政策實施后, 一定程度上刺激了農(nóng)戶的生產(chǎn)意愿和積極性, 在確保不會有太大損失的前提下, 利用申請的貸款來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 保障農(nóng)產(chǎn)品的供給, 在1933年后的5年時間里, 美國農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量比大蕭條時期上漲了150%, 穩(wěn)定了供給。這一政策的實施對象是玉米、小麥、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品。2014年新農(nóng)業(yè)法案修訂后, 是唯一保留下來的直接補貼項目。另外, 新農(nóng)業(yè)法案保留了一些原有農(nóng)作物保險方面的內(nèi)容, 還新增了農(nóng)作物保險項目, 因農(nóng)業(yè)保險項目與當(dāng)期產(chǎn)量和播種面積掛鉤, 并與市場價格相關(guān), 在保障農(nóng)民增收的同時, 一定程度上也提高生產(chǎn)積極性, 就是說農(nóng)業(yè)保險項目具有保障收入和供給的雙重功效。
1.1.2 日本管理價格制度
米價支持政策是日本最主要的價格支持政策。自19世紀(jì)中期以來, 日本就采取了鼓勵水稻種植的一系列措施。1942年制定了《糧食管理法》, 當(dāng)時背景環(huán)境是作為日本國民主食的大米, 市場缺口達(dá)到50%~80%, 所以, 這部法律規(guī)定大米的收購價格、批發(fā)價格和零售價格都由政府來決定, 生產(chǎn)者必須以政府規(guī)定的價格將全部大米出售給政府, 并以較低的價格賣出, 亦即高價收購、低價銷售的“雙重價格”制度。大米的收購價格是政府根據(jù)非農(nóng)業(yè)部門的勞動工資和平均利潤率核算出來的, 因此, 隨著日本工業(yè)的快速發(fā)展, 使得大米收購價格也在急劇升高, 大米的種植面積和產(chǎn)量也逐年增加, 逐步形成了大米的高關(guān)稅、高成本、高價格的“三高”局面。20世紀(jì)60年代后期, 日本步入發(fā)達(dá)國家行列, 為縮小工農(nóng)收入差距, 更是為了保證米農(nóng)的收入和生產(chǎn)積極性, 日本始終保持較高的米價支持, 保證了大米的充足供應(yīng)。
隨著工業(yè)化的實現(xiàn)和居民收入水平的提高, 居民的消費結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整, 大米消費量逐年下降:1963年日本大米消費量達(dá)到峰值, 為1.35億t, 至1970年劇降至1.2億t, 降幅為11.1%;而當(dāng)期大米產(chǎn)量卻達(dá)到歷史最高水平, 為1.45億t, 大米生產(chǎn)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了消費量, 供過于求矛盾突出。由于大米是日本的重要主食, 維持大米價格, 就是為了國家糧食的自給、糧食安全保障以及農(nóng)戶收入的不減少。因而, 對大米價格支持成為農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策的核心, 其補貼占整個價格補貼的70%以上。但是, 隨著本土大米生產(chǎn)過剩, 大米存儲費用和農(nóng)民大米價格補貼的不斷增加, 給政府帶來了沉重的財政負(fù)擔(dān)。
從20世紀(jì)70年代開始, 日本政府開始對大米進行調(diào)整, 主要通過補助金的誘導(dǎo)讓農(nóng)戶從種植大米轉(zhuǎn)向種植其他農(nóng)作物。如1970年減反政策 (休耕政策) 、1978年引入轉(zhuǎn)耕補助金政策以及后來的務(wù)農(nóng)者戶別收入補償制度等, 為減少大米種植面積和產(chǎn)量, 降低財政支出, 同時維持高米價發(fā)揮了很好的作用。至2015年, 日本的國產(chǎn)大米產(chǎn)量降到8 700萬t, 比20世紀(jì)60年代末減產(chǎn)40%, 實現(xiàn)了大米的供需平衡。
溫鐵軍等指出, 基于日本人多地少的基本國情, 日本政府通過各種農(nóng)業(yè)保護政策保證本國主糧的自給, 即巨大的補貼使財政預(yù)算大量支出, 從而不斷加強農(nóng)業(yè)保護[1]。
1.1.3 日本原料價格補貼政策
由于日本國土面積狹小, 土地、水等資源匱乏, 生產(chǎn)過程中的各個環(huán)節(jié)成本的提升必然會導(dǎo)致供給不足, 為此, 日本政府對于大豆、油菜籽和乳制品等加工原料實施補貼。具體做法是政府根據(jù)該原料的生產(chǎn)成本、運輸成本、貯藏成本等綜合計算制定該農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)價格, 如果市場銷售價格比標(biāo)準(zhǔn)價格低, 則政府會將差額補給農(nóng)民;對于蔬菜、加工用水果、雞蛋等農(nóng)產(chǎn)品, 政府實施穩(wěn)定價格基金制度, 即當(dāng)市場價格出現(xiàn)非正常大幅度下跌時, 一般在15%以上, 其中大部分差價由政府補助給生產(chǎn)者, 余額由生產(chǎn)者自己負(fù)擔(dān)。但是, 一旦市場價格提高較快, 就由這些農(nóng)戶將農(nóng)產(chǎn)品在市場上進行銷售。但價格是政府指導(dǎo)價, 以此手段來控制價格。中間產(chǎn)生的成本由政府承擔(dān), 同時, 政府會扶助栽培種子、育苗等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié), 以增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給。政策實施中遇到了一些問題, 如農(nóng)戶為提高補貼, 虛報生產(chǎn)環(huán)節(jié)的成本, 導(dǎo)致補貼所帶來的邊際效益較小, 沒有讓補貼真正用到實處, 繼而也給政府帶來了一定的負(fù)擔(dān)。不過該政策實施之后取得了很好的效果, 其調(diào)控的一些農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量充足, 不會出現(xiàn)供給不足的情況。
1.2 保增收的農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策
1.2.1 美國直接支付補貼與農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險保障項目
美國的直接支付補貼是一種固定補貼, 采取以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的計算方式, 而不是依據(jù)當(dāng)期農(nóng)作物的播種面積或收獲產(chǎn)量。該類補貼與農(nóng)產(chǎn)品價格、產(chǎn)量脫鉤, 屬于“綠箱”政策補貼, 這一政策標(biāo)志著美國農(nóng)業(yè)補貼由價格補貼為主轉(zhuǎn)向收入補貼為主。農(nóng)民所獲補貼總額等于單位產(chǎn)品直接支付率與補貼面積和補貼單產(chǎn)的乘積:補貼面積為農(nóng)戶1998—2001年種植面積平均值的83.3%;補貼單產(chǎn)是依據(jù)2002年《農(nóng)業(yè)法》計算出來的單產(chǎn);各種產(chǎn)品的直接支付率是由農(nóng)業(yè)法事先確定的, 如大米為2.35、小麥為0.52、高粱為0.35、玉米為0.28、大麥為0.25。類似的該類補貼屬于固定補貼, 按照農(nóng)戶在之前確定的種植面積和產(chǎn)量進行補貼, 不強制參加。2002年后, 補貼的范圍進一步擴大, 大豆、花生、水果、蔬菜等產(chǎn)品也屬于此范圍。這一舉措力度之大前所未有, 當(dāng)然也取得了很好的支持效果。該政策實施使得農(nóng)民收入得到增加, 農(nóng)民損失得到了降低, 但財政負(fù)擔(dān)加重。
郭瑋等提出, 2014年美國新《農(nóng)業(yè)法案》, 將實施近18年的直接支付補貼取消, 新增農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險保障項目。農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險保障項目為不掛鉤補貼, 農(nóng)場主種植收入低于近5年平均水平的89%時, 政府將提供總額不超近5年平均水平10%的補貼, 最高限額5萬美元;若農(nóng)場的年收入超過75萬美元, 則不允許申請。該計劃覆蓋品種, 與直接支付相似[2]。受巴西WTO訴美國補貼案的限制, 棉花未被納入。
1.2.2 日本目標(biāo)價格補貼政策
2009年, 日本進行了新一輪農(nóng)業(yè)政策改革, 出臺了新的補償制度———農(nóng)戶所得補償制度, 這一制度核心內(nèi)容就是將生產(chǎn)成本與市場銷售價格之間的差額以現(xiàn)金的形式給予農(nóng)民。對水稻種植戶的“大米所得補償支付金”有定額直補與變動直補, 這2種補貼方式可以看成是目標(biāo)價格補貼的實施方式。2013年后, 日本政府將這一制度又進行了調(diào)整, 改名為“經(jīng)營收入安定政策”, 以收入補貼來逐漸替代價格補貼。
田聰穎等提出, 日本對于水稻的政策十分重視, 其目標(biāo)價格補貼政策內(nèi)容為:補貼對象是生產(chǎn)農(nóng)戶, 但這些農(nóng)戶必須要按照生產(chǎn)目標(biāo)進行生產(chǎn), 分為定額和變動2種補貼, 而生產(chǎn)目標(biāo)是日本政府根據(jù)自給率目標(biāo), 將自給農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量換算成種植面積后分?jǐn)傊撩總€農(nóng)戶, 以指導(dǎo)農(nóng)戶進行生產(chǎn), 水稻的超產(chǎn)部分不在補貼范圍之內(nèi)。其中, 定額補貼的計算公式為:補貼額= (標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)費用-標(biāo)準(zhǔn)銷售價格) ×單位面積產(chǎn)量×補貼面積。以2006—2008年的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)費用與標(biāo)準(zhǔn)銷售價格計算出的全國統(tǒng)一定額補貼標(biāo)準(zhǔn)為28.75日元/kg;單位面積產(chǎn)量為全國統(tǒng)一單位面積產(chǎn)量, 即5 300 kg/hm2;則單位面積的補貼標(biāo)準(zhǔn)為15萬日元/hm2 (2014年該標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為7.5萬日元/hm2) [3];補貼面積為種植的總面積剔除自用種植的面積, 這一數(shù)量每年都會重新核對。定額補貼是一種脫鉤的補貼, 按固定數(shù)額支付, 不與市場價格相關(guān), 屬于“綠箱”補貼。當(dāng)年實際銷售價格低于標(biāo)準(zhǔn)銷售價高時, 同時啟動變動補貼, 享受變動補貼的面積與定額補貼的面積相同。變動補貼額= (標(biāo)準(zhǔn)銷售價格-實際銷售價格) ×單位面積產(chǎn)量×補貼面積。就是說當(dāng)年實際銷售價格低于標(biāo)準(zhǔn)銷售價格, 稻谷生產(chǎn)者獲得的補貼為定額補貼與變動補貼之和;若實際銷售價格高于標(biāo)準(zhǔn)銷售價格, 只獲得定額補貼。日本的這一補貼政策保障了農(nóng)民的基本權(quán)益, 增加了農(nóng)民的收入。后期更多的是實行定額補貼, 補貼標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額與面積、產(chǎn)量脫鉤。
1.2.3 歐盟的直接補貼政策
20世紀(jì)70年代至80年代, 歐盟糧食生產(chǎn)從自給自足到生產(chǎn)過剩, 價格支持使得財政負(fù)擔(dān)沉重, 較多的價格支持以及高農(nóng)業(yè)關(guān)稅引來了各國的不滿, 農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易摩擦不斷, 糾紛頻繁。除農(nóng)業(yè)多邊談判和多邊規(guī)則等外界推動外, 農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)已經(jīng)從促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和提高農(nóng)產(chǎn)品的自給率水平, 轉(zhuǎn)變?yōu)闇p少過剩、提高產(chǎn)品質(zhì)量、保護生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村發(fā)展等, 歐盟在1992年進行了農(nóng)業(yè)政策改革, 大幅度降低了國內(nèi)支持價格水平, 推出了具有“藍(lán)箱”性質(zhì)即以限制生產(chǎn)面積和產(chǎn)量的直接補貼政策, 作為農(nóng)產(chǎn)品價格支持減少給予農(nóng)民直接補貼。目前, 直接補貼約占?xì)W盟農(nóng)民收入的40%, 已成為其主要的收入來源。2002年, 歐盟計劃以一種漸進的方式對其每年40億歐元的農(nóng)業(yè)預(yù)算支出進行徹底的改革, 2年內(nèi)谷物的支持價格降低15%;切斷產(chǎn)出和補貼之間的傳統(tǒng)聯(lián)系, 農(nóng)民接受補貼的多少將不以他們生產(chǎn)多少糧食、養(yǎng)了多少牛羊為標(biāo)準(zhǔn)。就是說改變掛鉤的直接補貼政策, 最終實現(xiàn)與生產(chǎn)不掛鉤的單一直接支付制度, 即由“藍(lán)箱”而轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G箱”政策。每個農(nóng)民獲得的補貼額, 將根據(jù)2000—2002年歷史基期作物種類和面積等情況確定, 與當(dāng)年種植的作物種類和面積無關(guān)。單一支付制度屬于“綠箱”政策, 最大特點是沒有貿(mào)易扭曲作用, 不違背市場原則, 且操作簡便, 無須每年統(tǒng)計、計算和核查。
歐盟的單一直接支付制度不再與生產(chǎn)掛鉤, 但與環(huán)境、食品安全、動植物健康和福利、農(nóng)業(yè)條件等掛鉤。如環(huán)境方面必須遵守3種類型的標(biāo)準(zhǔn):保持永久性草地的數(shù)量, 保護生態(tài)重點區(qū)域 (EFAs) 以及提高作物的多樣化水平等。歐盟農(nóng)業(yè)政策改革也做了一些妥協(xié)和保留, 如可以將現(xiàn)在的面積補貼幅度的25%予以保留, 仍然與當(dāng)年的生產(chǎn)面積掛鉤, 而其余部分改為不掛鉤補貼。
另一項重要的直接補貼為休耕補貼。休耕補貼分為2種, 一是每年同面積補貼一起申報, 作為享受面積補貼的前提條件, 按國家規(guī)定劃分的較大農(nóng)場必須休耕10%以上的面積。這種每年1次的休耕, 享受與谷物同等的面積補貼標(biāo)準(zhǔn)。二是多年性休耕, 至少休耕10年以上。這種補貼的標(biāo)準(zhǔn)略高一些, 而且對于休耕的土地還有具體的要求, 不準(zhǔn)裸露, 須進行綠化或種草;休耕地不能施肥, 不能施農(nóng)藥。
這些補貼有效地保障了農(nóng)民權(quán)益, 脫鉤補貼政策對于農(nóng)民權(quán)益的保障十分有效。
1.3 穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場價格的調(diào)控政策
1.3.1 美國反周期補貼與價格損失保障項目
2002年, 美國新農(nóng)場法案進一步加強了政府對農(nóng)業(yè)的直接支持力度, 重新啟動之前曾經(jīng)廢除的目標(biāo)價格補貼政策, 改稱為“反周期補貼”。即反市場價格的周期性波動, 實際上是貸款差額補貼與直接支付補貼相互混合的產(chǎn)物, 是在農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動到一定水平下, 給農(nóng)戶提供的一種保障性補貼。其實施方法與目標(biāo)價格補貼基本相同。唯一的不同之處, 就是引入了一改新的概念———有效價格。計算方法:反周期支付=反周期支付率×反周期補貼單產(chǎn)×反周期補貼面積。其中, 反周期支付率=目標(biāo)價格-有效價格, 有效價格=直接支付率+max (該農(nóng)產(chǎn)品年度市場平均價格, 該農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款率) , 反周期補貼面積=核定的基礎(chǔ)面積×85%。該政策適用于大宗谷物農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有多種補貼方式可以選擇, 如2002年農(nóng)場法案為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供了5種計算反周期支付基礎(chǔ)面積的選擇方案和3種計算反周期支付單產(chǎn)水平的選擇方案。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者除了可以選擇計算目標(biāo)價格補貼的參數(shù)外, 還可以選擇是否提前領(lǐng)取部分目標(biāo)價格補貼。差額補貼的實質(zhì)是政府提供保護價格, 以確保農(nóng)民的基本利益。
2014年, 美國新《農(nóng)業(yè)法案》在取消直接支付補貼的同時, 也取消了反周期補貼, 取而代之的是新增的價格損失保障項目。該項補貼覆蓋小麥、飼用谷物、水稻、油籽、花生、豆類等大宗商品。當(dāng)市場價格低于參考價格時, 該項補貼啟動。價格損失保障補貼計算方法:補貼= (參考價格-年度全國均價) × (基礎(chǔ)面積×85%) ×補貼單產(chǎn), 基礎(chǔ)面積可使用以往在農(nóng)場服務(wù)局登記的面積, 或以每種作物2009—2012年度種植面積均值為標(biāo)準(zhǔn)進行一次性調(diào)整, 補貼單產(chǎn)可以參考現(xiàn)有反周期支付政策的單產(chǎn), 或按照2008—2012年作物收益的90%作為標(biāo)準(zhǔn)。新法案規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品參考價格高于2008年以來的目標(biāo)價格, 其中, 小麥從2008年的4.17美元/蒲式耳提高到2014年的5.5美元/蒲式耳、大豆從6美元/蒲式耳提高到8.4美元/蒲式耳、玉米從2.63美元/蒲式耳提高到3.7美元/蒲式耳, 提高幅度均在40%或以上。生產(chǎn)者可以選擇要加入該項補貼的農(nóng)產(chǎn)品, 一旦確定, 該農(nóng)產(chǎn)品補貼將會在農(nóng)業(yè)法案生效期內(nèi)2014—2018年保持不變。可見, 與反周期補貼支付相似, 是反周期支付的一種新形式, 只是操作更簡單。
無論是反周期支付補貼, 還是價格損失保障補貼, 都與當(dāng)年農(nóng)產(chǎn)品市場價格和農(nóng)產(chǎn)品實際收益相關(guān), 因而, 屬于“黃箱”補貼, 不屬于“綠箱”政策。費文俊等指出, 2014年美國新農(nóng)業(yè)法案的調(diào)整實際上增加了“黃箱”補貼 (價格損失保障項目) , 卻相應(yīng)減少了“綠箱”補貼 (直接支付補貼) , 將會對農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易產(chǎn)生更大的扭曲作用, 違背了公平貿(mào)易和反國家補貼的基本原則, 很有可能產(chǎn)生新的貿(mào)易摩擦和爭端[4]。也使美國的農(nóng)業(yè)補貼由價格補貼為主轉(zhuǎn)向收入補貼為主打了折扣。
通過一系列的補貼措施, 農(nóng)民生產(chǎn)的積極性得到了提高, 政府通過這些措施將農(nóng)產(chǎn)品的供給和價格控制在一個相對穩(wěn)定的范圍內(nèi), 不會出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場價格的較大波動。
1.3.2 日本調(diào)節(jié)價格制度
價格制度的前提是市場定價價格, 即依據(jù)市場供求關(guān)系確定價格, 政府對農(nóng)產(chǎn)品的價格進行調(diào)控, 但涉及范圍不包括大米和煙草等。價格制度分為4種方式: (1) 最低價格保證。政府規(guī)定價格下限, 如果市場銷售價格比這個價格低, 政府就會按照價格下限來收購農(nóng)戶手中的農(nóng)產(chǎn)品, 從而調(diào)節(jié)這些產(chǎn)品的市場價格, 這一方法主要針對小麥、馬鈴薯、甘薯等;而價格下限的具體水平是要根據(jù)往年市場價格和當(dāng)年生產(chǎn)資料的成本來綜合計算得出的, 每年每種農(nóng)產(chǎn)品的最低價格不同。 (2) 價格穩(wěn)定帶政策。該政策主要針對除了大米和煙草以外的農(nóng)產(chǎn)品, 并針對不同的農(nóng)產(chǎn)品實施不同的價格方針。如對牛肉、豬肉、蠶繭實施的浮動價格政策, 即產(chǎn)品可以進入自由市場進行買賣, 但其市場零售價應(yīng)在政府規(guī)定的上限價格和下限價格之間浮動。若產(chǎn)品供不應(yīng)求, 導(dǎo)致市場零售價格高于價格上限時, 則由準(zhǔn)政府機構(gòu)———事業(yè)團 (畜產(chǎn)振興事業(yè)團、蠶絲砂糖類價格安定事業(yè)團) 拋售其庫存, 或者通過進口稅減免促進進口, 增加市場供給量以平抑市場價格;若市場零售價格低于價格下限時, 政府指導(dǎo)生產(chǎn)者團體調(diào)整庫存量, 或者由負(fù)責(zé)監(jiān)控該產(chǎn)品價格水平的事業(yè)團從市場購入增加庫存。吞吐儲備發(fā)生的庫存管理費和購貨貸款利息等由財政負(fù)擔(dān)。當(dāng)然, 價格的上限和下限也要根據(jù)具體產(chǎn)品的生產(chǎn)成本以及國內(nèi)外市場價格來綜合制定, 太高或者太低都會影響到市場的穩(wěn)定。 (3) 差額補貼。這一政策就是由政府事先規(guī)定目標(biāo)價格, 市場價格低于這個價格時, 農(nóng)民就可以獲得2個價格的差額作為補貼。 (4) 價格平準(zhǔn)基金。這一制度實際就是一種差額補貼的形式, 但是并不完全由政府承擔(dān), 而是由政府、農(nóng)協(xié)、農(nóng)民三者共同投資的“價格平準(zhǔn)基金”來進行支付, 具體比例會根據(jù)不同產(chǎn)品的不同規(guī)定來分配。這主要針對蔬菜、肉牛、蛋類等。
日本對部分國內(nèi)小宗農(nóng)產(chǎn)品采取不干預(yù)市場, 但事后修正的價格調(diào)控政策。
1.3.3 歐盟干預(yù)價格政策
1962年, 歐共體成立后不久, 即開始實行農(nóng)產(chǎn)品共同價格制度, 建立了統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場, 以其作為自由流通的條件。在共同價格制度下, 成員國農(nóng)產(chǎn)品市場價格可以在共同價格限定范圍內(nèi)波動, 一旦超出范圍, 價格支持機制會發(fā)生作用, 使之復(fù)歸到允許波動的范圍。干預(yù)價格政策與邊境價格 (原“門檻價格”) 政策是歐盟保留至今的價格支持政策。每6年確定公布1次, 2013年歐盟公布了2014—2020年公共干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品的參考價格和干預(yù)價格。
參考價格僅是計算農(nóng)產(chǎn)品干預(yù)價格的依據(jù)。參考價格是對實施公共干預(yù)的谷物、肉類和乳制品等, 依據(jù)歐盟最供不應(yīng)求地區(qū)的市場價格確定。
干預(yù)價格是一個價格下限, 即農(nóng)產(chǎn)品最低下浮價格, 形成方式有3種: (1) 等于參考價格; (2) 參考價格的一定比例; (3) 通過招標(biāo)形成。當(dāng)實施干預(yù)的農(nóng)產(chǎn)品市場價低于干預(yù)價格時, 農(nóng)民可以在市場上出售農(nóng)產(chǎn)品, 然后再去各國政府相關(guān)部門領(lǐng)取市場價格與干預(yù)價格二者差額作為補貼;另外, 農(nóng)民也可以直接以干預(yù)價格將農(nóng)產(chǎn)品賣給政府的收購部門, 也就是干預(yù)中心, 獲得農(nóng)產(chǎn)品出售收入。干預(yù)中心由政府進行管理, 起到了調(diào)節(jié)市場供給、穩(wěn)定市場價格的作用。總體來看, 通過干預(yù)價格政策, 歐盟可以很有效地統(tǒng)一成員國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品價格, 使價格穩(wěn)定在合理可控的范圍之內(nèi)。
1.4 保護區(qū)域市場的農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策
1.4.1 歐盟邊境價格
20世紀(jì)70年代以后, 歐盟農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量巨大, 部分農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)了過剩的情況, 同時生產(chǎn)成本一直居高不下, 國內(nèi)市場的壓力較大, 同時, 進出口貿(mào)易也沖擊了歐盟的內(nèi)部市場。歐盟為了改善貿(mào)易上的壓力, 保護國內(nèi)市場, 進而保護農(nóng)民的利益不受影響, 歐盟制定了所謂的“門檻價格”, 對于畜產(chǎn)品稱為“閘門價格”。
門檻價格, 顧名思義, 就是第三國和地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品進入歐盟地區(qū)的價格, 如果農(nóng)產(chǎn)品到岸價比門檻價格低, 則要征收稅款, 即二者的差額。門檻價格主要針對谷物交易。對于牛羊肉和畜類產(chǎn)品的交易, 歐盟設(shè)置了閘門價格。閘門價格, 也就是歐盟為了保護國內(nèi)畜類、副產(chǎn)品的價格而制定的入境價格, 這一價格根據(jù)市場上生產(chǎn)這些農(nóng)產(chǎn)品所需的飼料等價格以及普遍的生產(chǎn)成本來制定。與門檻價格不同, 凡是低于閘門價格的產(chǎn)品, 一律不能進入歐盟市場。門檻價格的制定也會隨著國際農(nóng)產(chǎn)品市場的變化而變化, 一般來說, 門檻價格高于國內(nèi)平均價格和國際市場價格, 以此來保護國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品市場。
2007年, 歐盟共同農(nóng)業(yè)政策 (CAP) 評估后, 新的農(nóng)產(chǎn)品價格體系將“門檻價格”調(diào)整為邊境價格[邊境價格=到岸價 (非歐盟國家谷物、肉禽蛋、奶制品和糖類等農(nóng)產(chǎn)品運達(dá)歐盟邊境) +進口稅]。與原門檻價格不同, 進口稅由歐盟在多雙邊談判中確定, 而差價稅則用門檻價格減去到岸價。其實質(zhì)仍然是建立一種保護性“閘門制度”, 避免外部低價農(nóng)產(chǎn)品傾銷。對歐盟內(nèi)部成員國的利益起到了很好的保護作用, 保證了本國農(nóng)產(chǎn)品的合理供給, 減少了歐盟外農(nóng)產(chǎn)品對國內(nèi)市場的沖擊, 保護了歐盟農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的利益。
1.4.2 日本非關(guān)稅措施
與歐盟的政策不同, 日本為保護國內(nèi)市場, 主要采取了非關(guān)稅的措施, 例如禁止、限制農(nóng)產(chǎn)品進口、確定數(shù)量和價格等, 同時也確立一些壁壘來控制農(nóng)產(chǎn)品進入本國市場, 從而保護國內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如日本對大米的需求量很大, 而美國大米出口量大, 日本特地針對美國大米進行“即時買賣系統(tǒng)”進行管理和限制, 即須將美國大米和日本大米混合進行出售, 或者通過政策如食品援助來進口。對于進口的農(nóng)產(chǎn)品, 日本在進行檢驗檢疫時制定了非常苛刻和復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn), 從產(chǎn)品的質(zhì)量、包裝、形狀、運輸方式、環(huán)保程度等多個方面進行嚴(yán)格的限制, 一旦不合格, 就不予進口;而對于食品添加劑類產(chǎn)品, 日本進口的標(biāo)準(zhǔn)一直非常高, 遠(yuǎn)高于國際標(biāo)準(zhǔn), 其他國家的植物和土壤一律不準(zhǔn)進口。除此之外, 日本對于進口國的經(jīng)濟水平也進行了嚴(yán)格的考量, 凡是農(nóng)產(chǎn)品安全性不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境惡化國家的農(nóng)產(chǎn)品, 一律嚴(yán)格限制進口。
1.4.3 日本關(guān)稅措施
日本是一個國內(nèi)資源極其匱乏的國家, 國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品自給率不高, 大量農(nóng)產(chǎn)品須要進口, 因此為保護本國市場, 日本采取了一些關(guān)稅措施, 對進口農(nóng)產(chǎn)品征收高關(guān)稅。2004年, 農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅稅率達(dá)到17.7%, 是總體關(guān)稅水平的2.8倍。80%以上品種的農(nóng)產(chǎn)品都征稅, 且50%以上的稅率超過15%, 尤其是奶制品、淀粉、糖及制品都受到高水平的關(guān)稅保護。2015年, 大米的關(guān)稅更是高達(dá)490%, 若按照WTO的關(guān)稅計算方法, 日本的大米關(guān)稅高于700%。日本還實行關(guān)稅升級, 即對農(nóng)產(chǎn)品的初級品、半加工品、加工品采用不同稅率。例如, 小麥、大麥、裸麥等初級農(nóng)產(chǎn)品的進口稅率為0~10%, 玉米粉、馬鈴薯粉等初級加工品的稅率為15%~25%, 點心、餅干等面食加工品的稅率為25%~34%, 水果加工品的稅率則高達(dá)34.0%~46.8%。從產(chǎn)業(yè)鏈視角看, 鼓勵初級農(nóng)產(chǎn)品進口, 抑制深加工農(nóng)產(chǎn)品進口, 對本國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)進行保護。
2、發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控經(jīng)驗
2.1 農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控始終圍繞農(nóng)產(chǎn)品供給
農(nóng)產(chǎn)品價格波動的成因復(fù)雜, 但供求關(guān)系變化是根本原因, 因此, 調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系就成為農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控的關(guān)鍵。觀察發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控, 其重點并不是放在農(nóng)產(chǎn)品需求方面, 而是始終圍繞農(nóng)產(chǎn)品供給展開。像人少地多、人均資源豐富、農(nóng)產(chǎn)品供給過剩的國家如美國、加拿大、澳大利亞以及歐盟等, 通過采取休耕補貼、制定目標(biāo)價格等, 對農(nóng)產(chǎn)品價格和供給進行調(diào)節(jié), 以穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格;對于人多地少、資源匱乏、農(nóng)產(chǎn)品供給不足的國家如日本、韓國等, 則會采取各種手段, 確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給, 以穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格, 確保本國農(nóng)民利益, 保證農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全。盡管不同國家調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品供給的著力點有所不同, 但是世界上幾乎所有的國家都采用各種方法和手段, 以提升其農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力對于一個國家的生存和發(fā)展有著極其重要的作用, 影響著國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格是否穩(wěn)定。盡管發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)在整個國民經(jīng)濟中所占的比重不高, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè), 但是, 這些國家一直投入了大量資金, 以此來支持農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展, 推進了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高, 進而保障農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不斷增長。美國、歐盟的糧食自給率常年保持在140%和110%以上, 其中, 歐盟小麥自給率保持在120%以上;雖然日本國內(nèi)糧食市場供不應(yīng)求, 但其口糧大米的自給率仍然非常高。可見, 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量是一國農(nóng)產(chǎn)品價格實現(xiàn)基本穩(wěn)定的根基。
2.2 適應(yīng)本國國情和發(fā)展實際, 選擇調(diào)控政策
農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ), 在世界范圍內(nèi)已經(jīng)形成共識。但是各國對于農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控政策的制定卻有很大的差異, 原因就是每個國家國內(nèi)的農(nóng)業(yè)發(fā)展情況和農(nóng)產(chǎn)品銷售情況差距較大。美國、日本、歐盟在調(diào)控政策的制定和實施方面積累了很豐富的經(jīng)驗, 雖然這3個經(jīng)濟體在農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控方面采取了截然不同的政策, 但歸根結(jié)底都是根據(jù)本國實際的經(jīng)濟情況來制定的。美國地大物博, 經(jīng)濟發(fā)展水平高, 集約化水平高, 所以會采取對大戶補貼的政策;而在農(nóng)產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié), 美國的交通、物流體系也非常完善, 所以在這方面不會擔(dān)心農(nóng)產(chǎn)品的價格過高或者過低。歐盟國家數(shù)量多, 大多數(shù)國家為發(fā)達(dá)國家, 但是各國情況又不相同, 各國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)水平不同, 所以供給也不同, 要想保證穩(wěn)定供給, 確保價格基本穩(wěn)定和各國農(nóng)民利益, 必須要考慮到可持續(xù)發(fā)展, 所以進行了休耕補貼:一是可以保護土地, 確保可持續(xù)發(fā)展;二是也可以在保證供給穩(wěn)定的情況下確保農(nóng)民的收入不會受到較大影響。日本是一個資源極度匱乏的國家, 要想保護國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品市場免受強烈沖擊, 肯定要限制進口, 保證國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn), 進而制定一系列政策來限制進口, 從而可以保護國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格的穩(wěn)定, 而本國農(nóng)業(yè)發(fā)展不能采取粗放式經(jīng)營, 必須要在十分狹小的土地上發(fā)展資源節(jié)約型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè), 減少資源浪費。
2.3 與農(nóng)產(chǎn)品價格脫鉤的直接補貼力度不斷增強
價格支持對保障農(nóng)戶收入及穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給、提高農(nóng)產(chǎn)品價格競爭力以促進國際貿(mào)易等方面發(fā)揮過重要作用。然而, 由于一些政策存在對農(nóng)產(chǎn)品價格的扭曲作用, 價格支持這一政策被WTO確定為“黃箱”政策, 只允許在“綜合支持量”的范圍內(nèi)采用, 超出的部分須要削減直至取消。所以, 包括許多發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的多數(shù)WTO成員國, 對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持總體水平越來越低, 盡量避免農(nóng)產(chǎn)品補貼對價格的扭曲, 大力推行與農(nóng)產(chǎn)品價格脫鉤的生產(chǎn)直接補貼政策。在美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū), 農(nóng)業(yè)補貼已經(jīng)實現(xiàn)由價格補貼為主向收入補貼為主的轉(zhuǎn)變。
另外, 從農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的農(nóng)產(chǎn)品補貼變遷中看出, 各國都降低對農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的直接支持力度, 轉(zhuǎn)而增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的支持力度。并且取消了對農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的直接控制, 而是通過法律手段和其他手段增加了間接調(diào)控的力度, 提高了農(nóng)產(chǎn)品流通效率和市場的平穩(wěn)性, 已經(jīng)構(gòu)建起以市場為導(dǎo)向的現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通體系、合理的農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品消費模式, 實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價格的基本穩(wěn)定, 有力地保障了農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定。
2.4 有效的價格預(yù)警機制
價格預(yù)警機制是調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品價格的有效手段之一, 眾多發(fā)達(dá)國家在農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控機制形成過程中, 已經(jīng)建立起了較為完善的價格預(yù)警機制。如美國農(nóng)業(yè)部在全國范圍內(nèi)建立起了龐大的信息網(wǎng)絡(luò), 收集和發(fā)布官方農(nóng)產(chǎn)品信息。針對糧食生產(chǎn), 美國農(nóng)業(yè)部專門建立了國際糧食供需月度、年度報告制度, 使生產(chǎn)者和消費者及時了解和掌握國際不同品種糧食的供給量、需求量、庫存、進出口以及價格的變化, 為糧食種植安排提供有力依據(jù)。同時, 借助先進的技術(shù)裝備, 對自然災(zāi)害、降水量及分布等進行預(yù)警, 極大地降低了災(zāi)害損失, 穩(wěn)定了農(nóng)產(chǎn)品供給, 避免了農(nóng)產(chǎn)品價格的劇烈波動。日本也有一套非常完善的價格預(yù)警制度, 日本政府除建立了完善的國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品如生產(chǎn)量、消費量、供貨方、需求方、價格等系統(tǒng)的信息服務(wù)體系, 還建有覆蓋全國的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售、農(nóng)產(chǎn)品價格預(yù)測系統(tǒng)等。另外, 農(nóng)林水產(chǎn)省還設(shè)有專門機構(gòu)收集、整理、分析國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和市場信息等, 為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者、企業(yè)等單位和部門提供決策支撐。
2.5 完備的法律體系保障
作為制度性的保障, 農(nóng)業(yè)立法是關(guān)鍵一環(huán)。美國的農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)體系比較完善, 其中農(nóng)業(yè)基本法是核心, 自1933年以來每隔5~6年都會出臺1項農(nóng)業(yè)法案, 另外還會配以各種專項法律、補充條款或是調(diào)整法案, 形成了完善的農(nóng)業(yè)補貼體系, 有力確保國家農(nóng)業(yè)補貼目標(biāo)的實現(xiàn)。這些法律在農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及貿(mào)易等方面對農(nóng)業(yè)實施切實保障。而日本政府采取眾多政策和手段, 影響農(nóng)產(chǎn)品市場價格, 利用《糧食法》《農(nóng)業(yè)法案》等法律對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)進行法律上的約束, 例如限制大米的生產(chǎn)、銷售、進口等諸多環(huán)節(jié)。歐盟自農(nóng)業(yè)政策實施以來, 其整個農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控機制的發(fā)展分為2個階段, 即1962年的共同農(nóng)業(yè)政策 (共同體國家統(tǒng)一的價格政策) 及1992年農(nóng)產(chǎn)品價格政策調(diào)整, 2個階段都有其相應(yīng)的法令頒布, 約束成員國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控, 并不斷地改革和調(diào)整, 逐步建立起農(nóng)業(yè)支持和保護政策體系。
3、我國與發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控條件比較
3.1 調(diào)控目標(biāo)、采取的主要調(diào)控方法、手段不同
我國與發(fā)達(dá)國家相比, 國情不同, 經(jīng)濟發(fā)展水平也不同, 因此調(diào)控的目標(biāo)和手法也不同。美國是世界上最發(fā)達(dá)的國家, 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平高, 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量高, 并且經(jīng)常出現(xiàn)產(chǎn)量過剩的情況;而日本雖然部分農(nóng)產(chǎn)品的自給率不高, 但是大米的自給率卻一直很高, 同樣, 也會面臨國產(chǎn)大米產(chǎn)量過剩的問題。因此, 單純考慮農(nóng)產(chǎn)品的供給并不是唯一考慮因素, 一些補貼政策的主要目標(biāo)還是要保證農(nóng)戶的收入穩(wěn)定。而我國為了實現(xiàn)“口糧絕對安全, 谷物基本安全”的國家戰(zhàn)略, 對口糧實施最低保護價收購政策, 解決供求失衡問題仍是政策制定的初衷。2014年中央一號文件提出“穩(wěn)定存量, 增加總量, 完善方法, 逐步調(diào)整”的農(nóng)業(yè)補貼指導(dǎo)方針, 在此戰(zhàn)略方針的指導(dǎo)下, 現(xiàn)階段最主要目標(biāo)就是提高產(chǎn)能、調(diào)整結(jié)構(gòu)、保障供給。
目前, 我國價格支持政策仍然是最主要的調(diào)控手段。但是美國、歐盟、日本等地區(qū)都逐漸降低了政府對農(nóng)產(chǎn)品價格的支持力度, 但并沒有完全摒棄不用, 仍然是農(nóng)產(chǎn)品價格保護的手段之一。通過分析可以得出, 發(fā)達(dá)國家的政策都遵循市場導(dǎo)向, 通過立法的形式來規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策, 最常見的方法就是最低保證價格和差額補貼, 而且目前多是以收入補貼來代替價格補貼。2016年, 中央一號文件提出“市場定價、價補分離”原則, 不斷完善我國農(nóng)產(chǎn)品價格支持和調(diào)控方法。
3.2 行政方法仍然是農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控的重要手段
目前, 我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以小規(guī)模的農(nóng)戶為單位分散經(jīng)營, 這一形式在短期內(nèi)仍然無法改變, 合作社發(fā)展也需時日, 加之基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后, 市場化程度不高, 法治環(huán)境不完善, 所以, 在政策的執(zhí)行上, 行政方法仍然是重要的手段, 并且中央與地方政府的權(quán)責(zé)劃分必須明確。法律和法令因為具有強制性, 所以效果更明顯。美國農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策基本都會體現(xiàn)在法律中, 以立法的形式來確定和監(jiān)督實施, 農(nóng)業(yè)法案為價格管理提供了保障。我國在實施目標(biāo)價格政策時, 可以參考美國經(jīng)驗, 將目標(biāo)價格政策制度化, 并建立一系列配套的法律法規(guī)。此外, 目標(biāo)價格政策的目標(biāo)必須是階段性的, 隨著社會經(jīng)濟狀況變化和農(nóng)業(yè)發(fā)展需要而變化, 相應(yīng)的法律法規(guī)也要作出相應(yīng)調(diào)整。
3.3 我國財力比較弱, 對農(nóng)產(chǎn)品價格的總體調(diào)控力度不強
經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和國家財政收入會在一定程度上影響政府對農(nóng)產(chǎn)品價格的支持力度。要想保證農(nóng)戶的權(quán)益不受侵害, 國家一定要有充足的資本和財政收入。我國財政收入雖處于一個較高水平, 而且財政支農(nóng)力度也逐年增強, 但總體支持力度不強。同時, 在權(quán)責(zé)分配上, 中央與地方政府如何合理分權(quán), 一直以來是我國面臨的一個重要問題。
回顧各國農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控的歷史, 其重點是維持農(nóng)產(chǎn)品價格的基本穩(wěn)定或合理波動, 并且要保障農(nóng)民也就是生產(chǎn)者的利益。隨著我國現(xiàn)代化水平的提高, 經(jīng)濟發(fā)展水平也不斷提高, 居民收入提高, 支付能力得到增強, 但用于農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控方面的支出不足。國家在制定政策和實施的過程中, 要講求社會公平, 保障農(nóng)民都能從中獲益, 進而提高價格支持力度。
相比來看, 歐美日等發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚, 市場經(jīng)濟更為完善, 而且經(jīng)驗豐富。所有這些條件和物質(zhì)基礎(chǔ)我國并不具備。所以, 在當(dāng)前的情況下, 我國要合理發(fā)放補貼, 根據(jù)國家經(jīng)濟狀況進行發(fā)放。
3.4 我國農(nóng)業(yè)信息化程度不高, 農(nóng)產(chǎn)品的供給預(yù)測、價格預(yù)警困難
盡管國家在這方面的投資也較少, 但目前農(nóng)產(chǎn)品信息化水平總體來說較低, 尤其是到了縣 (市、區(qū)) 一級, 農(nóng)產(chǎn)品供給的預(yù)測、價格的預(yù)警機制建設(shè)更急須加強建設(shè)力度。只有信息化水平提高了, 信息傳輸通暢, 農(nóng)民才會根據(jù)市場價格和政府導(dǎo)向進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
對于目標(biāo)價格政策來說, 這一政策實施的關(guān)鍵是要確定目標(biāo)價格和市場價格。美國農(nóng)業(yè)部在全國范圍內(nèi)建立了龐大的信息網(wǎng)絡(luò), 收集、發(fā)布官方農(nóng)產(chǎn)品信息, 為目標(biāo)價格和市場價格的確定提供參考決策。此外, 美國的目標(biāo)價格每年在生產(chǎn)前公布, 穩(wěn)定生產(chǎn)者預(yù)期。如2002年的《農(nóng)業(yè)法案》公布了2002、2003、2004—2007年各種農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格, 2008年的《農(nóng)業(yè)法案》公布了2008、2009、2010—2012年各農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格。
4、發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策對我國農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控的主要啟示
4.1 遵循市場經(jīng)濟規(guī)律對農(nóng)產(chǎn)品價格進行調(diào)控
農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控的主導(dǎo)者和實施者包括政府、國有企業(yè)及中標(biāo)單位, 參與者包括農(nóng)戶、經(jīng)銷商、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)等。政府進行農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控時, 應(yīng)廣泛、深入、細(xì)致地了解市場情況, 從利益相關(guān)主體的根本利益出發(fā), 挖掘各個方面參與者的經(jīng)濟訴求, 有針對性地選擇和確定調(diào)控手段。盡管我國仍處于社會主義市場經(jīng)濟的初級階段, 市場經(jīng)濟體制建設(shè)不完善, 但市場經(jīng)濟主導(dǎo)著人們的經(jīng)濟行為, 因此, 要以市場經(jīng)濟的運行規(guī)則作為政策制定的依據(jù)和參考。黨的十八屆三中全會明確提出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用”, 這也要求政府在農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控過程中保障農(nóng)民基本利益的前提下, 保證調(diào)控政策的實施要符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律, 處理好市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控的關(guān)系。
此外, 要正確了解市場經(jīng)濟周期性波動給農(nóng)產(chǎn)品價格帶來的影響, 在一定范圍內(nèi)的、合理的價格波動是可以通過市場供求關(guān)系來自行調(diào)節(jié)的, 不必因為價格的波動就實行價格調(diào)整, 甚至出現(xiàn)價格調(diào)控或價格聽證就是漲價的怪事, 這樣既不利于發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的優(yōu)越性, 也不利于農(nóng)產(chǎn)品市場的平穩(wěn)、健康發(fā)展。
4.2 基于不同調(diào)控目標(biāo), 采用不同調(diào)控方法
不同農(nóng)產(chǎn)品、不同的供求狀態(tài), 調(diào)控目標(biāo)不同, 不同農(nóng)產(chǎn)品在不同時期采用的調(diào)控方法也不同, 堅持按品種施策。21世紀(jì)以來, 政府在關(guān)于我國大宗農(nóng)產(chǎn)品價格問題上面臨利益沖突:國家糧食安全目標(biāo)要求糧食持續(xù)增產(chǎn), 農(nóng)民須要提高糧食價格增加收入, 城鎮(zhèn)居民須要穩(wěn)定食品價格維持生活, 權(quán)衡后的價格政策更多地偏向國家糧食安全和消費者對物價的擔(dān)心, 農(nóng)民雖然會由于收購價格小幅度提高獲得一些利益, 但總體看農(nóng)民的利益沒有得到充分關(guān)注和保護, 農(nóng)民收入水平還很低。價格調(diào)控不是保證國家糧食安全、農(nóng)民增收、維持物價穩(wěn)定的唯一有效手段, 要實現(xiàn)這3個目標(biāo)需要更有效率的替代政策, 不能靠一種政策解決所有問題。當(dāng)前, 市場調(diào)控的目標(biāo):一是總量基本平衡, 包括品種和結(jié)構(gòu)的基本平衡;二是市場波動可控, 既要提高對價格波動的容忍度, 不要過多過頻干預(yù)市場, 也要設(shè)置波動的合理區(qū)間和應(yīng)急預(yù)案, 防止大起大落;三是保護農(nóng)民利益和促進生產(chǎn)發(fā)展, 通過價格和補貼政策的相互配合, 保證農(nóng)民合理收益, 穩(wěn)定國內(nèi)生產(chǎn)。
4.3 加大農(nóng)產(chǎn)品價格支持與脫鉤直接補貼力度
農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策會與種植面積 (或飼養(yǎng)量) 、產(chǎn)量、市場價格等掛鉤, 屬于“黃箱”政策, 超過“綜合支持量”是被禁止使用的。但是, 發(fā)達(dá)國家和經(jīng)濟體都曾以農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策為主, 就是說過去農(nóng)產(chǎn)品補貼以“黃箱”補貼為主, 只是進入21世紀(jì)以后, 脫鉤補貼才逐步增加, 即使是現(xiàn)在的日本、歐盟、美國仍然廣泛采用與市場價格、生產(chǎn)者收益掛鉤的“黃箱”政策, 以保障各自的農(nóng)產(chǎn)品安全和農(nóng)民收入, 所以, 基于我國仍然是發(fā)展中國家, 人口眾多, 農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食安全關(guān)乎到國家長治久安, 既是經(jīng)濟問題, 更是政治問題, 加大農(nóng)產(chǎn)品價格支持力度不容置疑。
在農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策實施過程中, 必須與面積 (或飼養(yǎng)量) 、產(chǎn)量、市場價格掛鉤, 才能對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)揮促進作用, 使非常有限的國家財力產(chǎn)生最大的效率。當(dāng)然必須遵守WTO規(guī)則要求, 支持力度在“綜合支持量”許可的限額以內(nèi), 并遵循市場經(jīng)濟規(guī)律, 多采用經(jīng)濟手段和法律手段, 實現(xiàn)價格支持補貼的啟動精準(zhǔn)、存儲農(nóng)產(chǎn)品吞吐及時有度等, 盡可能避免對市場價格的扭曲。確保國家“口糧絕對安全”“谷物基本安全”和農(nóng)民增收。
另外, 逐步增加脫鉤的直接支付補貼力度, 應(yīng)盡多地采用“綠箱”政策。這樣既符合WTO規(guī)則, 減少貿(mào)易摩擦和風(fēng)險;又操作簡便, 降低政策的執(zhí)行成本, 避免對市場價格的扭曲。目前, 發(fā)達(dá)國家對農(nóng)民的直接補貼力度非常大, 如歐盟的直接補貼約占農(nóng)民收入的40%, 已成為其主要收入來源;2005年美國的農(nóng)業(yè)補貼比2001年增加了68%, 新農(nóng)業(yè)法案規(guī)定2014—2018財年聯(lián)邦政府每年農(nóng)業(yè)開支約為1 000億美元;即使巨大的補貼造成財政預(yù)算大量支出, 日本政府也不斷加強農(nóng)業(yè)保護。發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)補貼涵蓋了所有的主要農(nóng)產(chǎn)品。因此, 我國農(nóng)業(yè)直接支付補貼在提高單位補貼標(biāo)準(zhǔn)的同時, 擴大補貼的覆蓋面。
農(nóng)業(yè)保險的財政補貼力度也須要加大。目前, 農(nóng)業(yè)保險覆蓋了糧、棉、油、糖料、能繁母豬和育肥豬、奶牛等15種, 盡管農(nóng)業(yè)保險制度初步形成, 但補貼金額比較低, 保險公司和投保農(nóng)民的積極性不高, 保障作用不強。目前, 美國農(nóng)產(chǎn)品保險品種多達(dá)150多種, 保險項目覆蓋范圍從傳統(tǒng)的糧食作物增擴到花生、棉花、水果和蔬菜等園藝或有機作物。國際上通行的農(nóng)業(yè)保險補貼包括保費補貼、保險機構(gòu)管理費用補貼及再保險補貼, 而我國僅保費補貼1種方式, 且為中央與地方財政“聯(lián)動補貼”機制, 省級補貼到位后, 中央財政才撥付, 造成地區(qū)間的不公平。
直接補貼可以在很大程度上保護農(nóng)民的利益, 即使在氣候惡劣、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量低的情況下也能保證農(nóng)民的權(quán)益得到保障, 這有利于進一步提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性, 在得到直接補貼的情況下, 農(nóng)民會投入更多精力到生產(chǎn)上。
4.4 完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 保障信息傳輸通暢和農(nóng)產(chǎn)品流通暢通
在目標(biāo)價格補貼政策實施過程中, 如何測量和確定種植面積、單位面積產(chǎn)量、市場價格等是一個繁重而關(guān)鍵的問題。美國之所以在目標(biāo)價格補貼制度方面取得較好的效果, 是因為其有完善的基礎(chǔ)設(shè)施, 尤其是信息采集和反饋體系。在美國國內(nèi), 各州 (市) 都有很多調(diào)查機構(gòu), 也都有非常完備的調(diào)查系統(tǒng), 每年都會進行種植面積、單產(chǎn)的測量和計算, 并且結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品價格報告、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入報告等內(nèi)容來全面獲取相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息。而在我國以小農(nóng)分散經(jīng)營為主, 且人口數(shù)量龐大, 統(tǒng)計起來難度非常大, 信息采集的成本較高, 一些數(shù)據(jù)獲取難度很大, 而且很有可能得到虛假數(shù)據(jù)。所以, 我國要想完善目標(biāo)價格補貼制度, 必須要加快信息系統(tǒng)建設(shè), 全面采集相關(guān)數(shù)據(jù)。利用科技支撐, 依據(jù)衛(wèi)星監(jiān)測, 預(yù)先對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量進行估計和測量, 對農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策的制定做好前期的信息收集、計算, 以便于政策有針對性地制定。
在農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)中, 要注重配套設(shè)施和服務(wù)建設(shè), 例如, 要建設(shè)好農(nóng)村金融服務(wù), 改善目前農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)資金不足的現(xiàn)狀, 讓農(nóng)村金融更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量;農(nóng)業(yè)相關(guān)財政稅收也在流通環(huán)節(jié)中有重要的作用, 從農(nóng)業(yè)補貼、稅收優(yōu)惠等方面進行著重關(guān)注, 制定相關(guān)的政策, 保障農(nóng)產(chǎn)品供給的穩(wěn)定和價格的穩(wěn)定;農(nóng)業(yè)保險也是十分重要的一個方面, 很多農(nóng)民擔(dān)心由于不可抗力因素導(dǎo)致收成變少, 農(nóng)民的利益受到損失, 這時候就需要農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮作用, 同時要探索適合我國國情和農(nóng)業(yè)發(fā)展情況的農(nóng)業(yè)保險種類, 鼓勵農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險, 保障他們的利益;對于進口, 要采取一系列保護措施, 來控制和減少對國內(nèi)市場的沖擊。
4.5 健全法制, 依法進行農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控
農(nóng)業(yè)支持相關(guān)法律體系欠缺, 是我國農(nóng)業(yè)支持政策存在的嚴(yán)重問題之一, 如基于我國糧食補貼政策的實施, 只頒布了一些規(guī)定、辦法或是臨時性文件, 并沒有完善的糧食補貼法, 在一定程度上阻礙了政策目標(biāo)的實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)相關(guān)的大部分法律法規(guī)缺乏強制性, 調(diào)整農(nóng)業(yè)關(guān)系的法律實施難度較大, 權(quán)責(zé)界限不明確, 法律適用困難, 隨意性大, 這直接影響了財政支農(nóng)資金的使用效率, 因此, 農(nóng)業(yè)支持政策的法制化建設(shè)亟待完善。基本的《農(nóng)業(yè)法》配以全面的專項法規(guī), 在農(nóng)業(yè)生態(tài)、農(nóng)業(yè)投入、糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管、農(nóng)業(yè)組織建設(shè)等方面進行有效的立法實踐, 重點在于建立易于實踐的、權(quán)責(zé)明確的法律制訂, 這些法律可以在實施過程中定期評估, 缺位即補, 與現(xiàn)實不適應(yīng)則及時予以調(diào)整。
積極利用國際規(guī)則減少農(nóng)業(yè)發(fā)展的負(fù)外部性。所以, 農(nóng)業(yè)立法的重點應(yīng)該是那些足以支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展大環(huán)境的領(lǐng)域, 如農(nóng)業(yè)資源保護、農(nóng)業(yè)環(huán)境生態(tài)建設(shè)、動植物資源的利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的使用、農(nóng)林資源生態(tài)保護等方面的法律法規(guī)亟待健全。
在農(nóng)業(yè)資金投入方面, 我國目前還沒有一部明確的《農(nóng)業(yè)投資法》。國家對農(nóng)業(yè)財政投入比例應(yīng)該得到法律保障, 支農(nóng)資金的投入目標(biāo)、來源、監(jiān)管等有賴法律關(guān)系確定。《農(nóng)業(yè)補貼法》應(yīng)當(dāng)完善, 明確界定各個農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放管理部門的權(quán)限和責(zé)任, 政府補貼發(fā)放的全過程都要受到法律的嚴(yán)格管控、依法投入, 從而提高政策的效率。農(nóng)業(yè)補貼法規(guī)還要有具體的措施細(xì)則和量化內(nèi)容, 在西方的補貼法規(guī)中, 農(nóng)民可以清楚地計算出自己所獲得的補貼數(shù)額, 所以農(nóng)業(yè)支持法規(guī)的發(fā)展方向是透明化和高效化。法律健全、組織健全、監(jiān)管有力, 才能使我國農(nóng)業(yè)支持政策的效果大大增強。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)2018年18期
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