摘要：農產品價格作為農業生產中的重要要素, 受到諸多因素的影響, 美國、日本、歐盟作為發達經濟體, 其農產品價格調控措施值得我國借鑒和學習。筆者從價格調控目標角度入手, 從保供給、保增收、穩價格、保區域市場4個方面進行概括和分析, 歸納出這3個經濟體的農產品價格調控政策的實施背景和政策效果, 總結經驗, 并結合與我國調控條件的對比, 提出適用于我國的調控啟示。
近年來, 隨著我國重要農產品市場運行環境的變化, 現行農產品價格調控政策面臨一系列挑戰, 亟待完善。對農產品價格進行調控是世界上的通行做法, 尤其是發達國家已經形成了比較完善的農產品價格調控體系, 例如, 美國通過立法的形式, 對農產品價格調控手段進行法律上的約束和保障實施;日本也通過《糧食法》《新農業法》等法律法規, 對農產品補貼進行了詳盡的規范, 對具體數額進行了規定;歐盟則自從歐共體成立以來就實行共同的農業政策, 確保成員國的農業生產得到統一保護, 保障生產者的權益。筆者系統梳理了美國、歐盟、日本三大經濟體的農產品價格調控政策, 闡明其近年來農產品價格調控方法, 提煉政策的實施背景、條件, 評價實施效果, 總結成功經驗和失敗教訓, 為我國農產品價格調控提供有益借鑒。
1、基于不同目標的發達國家農產品價格調控政策
采用什么樣的農產品價格調控方法, 主要取決于價格調控目標。因此, 發達國家在不同的歷史時期、不同的國內外環境和不同的農產品供求狀態下, 采用了不同的調控方法。
1.1 保供給的農產品價格調控政策
1.1.1 美國無追索權貸款政策
1929—1933年, 美國出現經濟大蕭條, 農產品供給嚴重不足, 農業政策主旨以價格支持和供給管理為中心, 通過穩定農產品價格和農民收入, 以增強農產品的供給能力。1933年實施的羅斯福新政中, 為確保農產品供給, 美國開始實施無追索權貸款政策, 這一政策主要由農業部直屬的商品信貸公司 (CCC) 實施, 商品信貸公司的資金由政府和農業部來提供。生產該類農產品的農民自愿提出參加農產品計劃, 信貸公司每年給自愿參加的農戶提供9個月的貸款。在銷售農產品時, 當農產品的售價低于在接受貸款時的預定價格 (相當于政府為農民設置的最低保護價) , 農戶可以把糧食交給商品信貸公司, 來抵消9個月的貸款, 商品信貸公司在任何時候都無權向農戶要求追索償還市場價格和預定價格的差額款項;而當銷售時的價格比貸款時設定的預定價格高, 農戶就可以自行進行銷售, 還清貸款后, 余額屬于農民收入。
1996、2002年相繼發布的新農業法案, 優化了無追索權貸款項目, 推出了市場營銷援助貸款以及在此基礎上發展而來的貸款差價支付, 具體實施過程和實施主體與無追索權貸款類似。重要變化是當市場售價低于貸款時的預定價格時, 農戶將農產品直接在市場上進行銷售, 無須交給商品信貸公司, 政府向農民直接提供差價補貼。貸款差價補貼額的計算公式為:貸款差價補貼額= (貸款率或預定價格-市場價格) ×申請貸款的農產品量。其中, 貸款率已在《農業法案》中規定, 是由政府預先制定的, 指以每一單位農產品做抵押可以獲得的貸款額。獲得貸款差價補貼的生產者要接受產量抽查, 必須向商品信貸公司提供符合要求的產品數量證明 (如銷售單據、倉單、裝卸記錄等) 。每年的市場價格, 各月價格的平均值等數據一般通過美國農業部全國農業統計服務局收集。
2014年通過的新《農業法案》即《食物、農場及就業法案》保留貸款差價補貼, 生效期內 (2014—2018年) 保持不變。
由于補貼與實際種植面積而和產量及市場價格掛鉤, 所以該政策屬于“黃箱”政策。無追索權貸款政策實施后, 一定程度上刺激了農戶的生產意愿和積極性, 在確保不會有太大損失的前提下, 利用申請的貸款來進行農業生產, 保障農產品的供給, 在1933年后的5年時間里, 美國農產品的產量比大蕭條時期上漲了150%, 穩定了供給。這一政策的實施對象是玉米、小麥、棉花等主要農產品。2014年新農業法案修訂后, 是唯一保留下來的直接補貼項目。另外, 新農業法案保留了一些原有農作物保險方面的內容, 還新增了農作物保險項目, 因農業保險項目與當期產量和播種面積掛鉤, 并與市場價格相關, 在保障農民增收的同時, 一定程度上也提高生產積極性, 就是說農業保險項目具有保障收入和供給的雙重功效。
1.1.2 日本管理價格制度
米價支持政策是日本最主要的價格支持政策。自19世紀中期以來, 日本就采取了鼓勵水稻種植的一系列措施。1942年制定了《糧食管理法》, 當時背景環境是作為日本國民主食的大米, 市場缺口達到50%~80%, 所以, 這部法律規定大米的收購價格、批發價格和零售價格都由政府來決定, 生產者必須以政府規定的價格將全部大米出售給政府, 并以較低的價格賣出, 亦即高價收購、低價銷售的“雙重價格”制度。大米的收購價格是政府根據非農業部門的勞動工資和平均利潤率核算出來的, 因此, 隨著日本工業的快速發展, 使得大米收購價格也在急劇升高, 大米的種植面積和產量也逐年增加, 逐步形成了大米的高關稅、高成本、高價格的“三高”局面。20世紀60年代后期, 日本步入發達國家行列, 為縮小工農收入差距, 更是為了保證米農的收入和生產積極性, 日本始終保持較高的米價支持, 保證了大米的充足供應。
隨著工業化的實現和居民收入水平的提高, 居民的消費結構不斷調整, 大米消費量逐年下降:1963年日本大米消費量達到峰值, 為1.35億t, 至1970年劇降至1.2億t, 降幅為11.1%;而當期大米產量卻達到歷史最高水平, 為1.45億t, 大米生產量已遠遠超過了消費量, 供過于求矛盾突出。由于大米是日本的重要主食, 維持大米價格, 就是為了國家糧食的自給、糧食安全保障以及農戶收入的不減少。因而, 對大米價格支持成為農產品價格支持政策的核心, 其補貼占整個價格補貼的70%以上。但是, 隨著本土大米生產過剩, 大米存儲費用和農民大米價格補貼的不斷增加, 給政府帶來了沉重的財政負擔。
從20世紀70年代開始, 日本政府開始對大米進行調整, 主要通過補助金的誘導讓農戶從種植大米轉向種植其他農作物。如1970年減反政策 (休耕政策) 、1978年引入轉耕補助金政策以及后來的務農者戶別收入補償制度等, 為減少大米種植面積和產量, 降低財政支出, 同時維持高米價發揮了很好的作用。至2015年, 日本的國產大米產量降到8 700萬t, 比20世紀60年代末減產40%, 實現了大米的供需平衡。
溫鐵軍等指出, 基于日本人多地少的基本國情, 日本政府通過各種農業保護政策保證本國主糧的自給, 即巨大的補貼使財政預算大量支出, 從而不斷加強農業保護[1]。
1.1.3 日本原料價格補貼政策
由于日本國土面積狹小, 土地、水等資源匱乏, 生產過程中的各個環節成本的提升必然會導致供給不足, 為此, 日本政府對于大豆、油菜籽和乳制品等加工原料實施補貼。具體做法是政府根據該原料的生產成本、運輸成本、貯藏成本等綜合計算制定該農產品的標準價格, 如果市場銷售價格比標準價格低, 則政府會將差額補給農民;對于蔬菜、加工用水果、雞蛋等農產品, 政府實施穩定價格基金制度, 即當市場價格出現非正常大幅度下跌時, 一般在15%以上, 其中大部分差價由政府補助給生產者, 余額由生產者自己負擔。但是, 一旦市場價格提高較快, 就由這些農戶將農產品在市場上進行銷售。但價格是政府指導價, 以此手段來控制價格。中間產生的成本由政府承擔, 同時, 政府會扶助栽培種子、育苗等農業生產環節, 以增加農產品有效供給。政策實施中遇到了一些問題, 如農戶為提高補貼, 虛報生產環節的成本, 導致補貼所帶來的邊際效益較小, 沒有讓補貼真正用到實處, 繼而也給政府帶來了一定的負擔。不過該政策實施之后取得了很好的效果, 其調控的一些農產品數量充足, 不會出現供給不足的情況。
1.2 保增收的農產品價格調控政策
1.2.1 美國直接支付補貼與農業收入風險保障項目
美國的直接支付補貼是一種固定補貼, 采取以歷史數據為基礎的計算方式, 而不是依據當期農作物的播種面積或收獲產量。該類補貼與農產品價格、產量脫鉤, 屬于“綠箱”政策補貼, 這一政策標志著美國農業補貼由價格補貼為主轉向收入補貼為主。農民所獲補貼總額等于單位產品直接支付率與補貼面積和補貼單產的乘積:補貼面積為農戶1998—2001年種植面積平均值的83.3%;補貼單產是依據2002年《農業法》計算出來的單產;各種產品的直接支付率是由農業法事先確定的, 如大米為2.35、小麥為0.52、高粱為0.35、玉米為0.28、大麥為0.25。類似的該類補貼屬于固定補貼, 按照農戶在之前確定的種植面積和產量進行補貼, 不強制參加。2002年后, 補貼的范圍進一步擴大, 大豆、花生、水果、蔬菜等產品也屬于此范圍。這一舉措力度之大前所未有, 當然也取得了很好的支持效果。該政策實施使得農民收入得到增加, 農民損失得到了降低, 但財政負擔加重。
郭瑋等提出, 2014年美國新《農業法案》, 將實施近18年的直接支付補貼取消, 新增農業收入風險保障項目。農業收入風險保障項目為不掛鉤補貼, 農場主種植收入低于近5年平均水平的89%時, 政府將提供總額不超近5年平均水平10%的補貼, 最高限額5萬美元;若農場的年收入超過75萬美元, 則不允許申請。該計劃覆蓋品種, 與直接支付相似[2]。受巴西WTO訴美國補貼案的限制, 棉花未被納入。
1.2.2 日本目標價格補貼政策
2009年, 日本進行了新一輪農業政策改革, 出臺了新的補償制度———農戶所得補償制度, 這一制度核心內容就是將生產成本與市場銷售價格之間的差額以現金的形式給予農民。對水稻種植戶的“大米所得補償支付金”有定額直補與變動直補, 這2種補貼方式可以看成是目標價格補貼的實施方式。2013年后, 日本政府將這一制度又進行了調整, 改名為“經營收入安定政策”, 以收入補貼來逐漸替代價格補貼。
田聰穎等提出, 日本對于水稻的政策十分重視, 其目標價格補貼政策內容為:補貼對象是生產農戶, 但這些農戶必須要按照生產目標進行生產, 分為定額和變動2種補貼, 而生產目標是日本政府根據自給率目標, 將自給農產品產量換算成種植面積后分攤至每個農戶, 以指導農戶進行生產, 水稻的超產部分不在補貼范圍之內。其中, 定額補貼的計算公式為:補貼額= (標準生產費用-標準銷售價格) ×單位面積產量×補貼面積。以2006—2008年的標準生產費用與標準銷售價格計算出的全國統一定額補貼標準為28.75日元/kg;單位面積產量為全國統一單位面積產量, 即5 300 kg/hm2;則單位面積的補貼標準為15萬日元/hm2 (2014年該標準調整為7.5萬日元/hm2) [3];補貼面積為種植的總面積剔除自用種植的面積, 這一數量每年都會重新核對。定額補貼是一種脫鉤的補貼, 按固定數額支付, 不與市場價格相關, 屬于“綠箱”補貼。當年實際銷售價格低于標準銷售價高時, 同時啟動變動補貼, 享受變動補貼的面積與定額補貼的面積相同。變動補貼額= (標準銷售價格-實際銷售價格) ×單位面積產量×補貼面積。就是說當年實際銷售價格低于標準銷售價格, 稻谷生產者獲得的補貼為定額補貼與變動補貼之和;若實際銷售價格高于標準銷售價格, 只獲得定額補貼。日本的這一補貼政策保障了農民的基本權益, 增加了農民的收入。后期更多的是實行定額補貼, 補貼標準和數額與面積、產量脫鉤。
1.2.3 歐盟的直接補貼政策
20世紀70年代至80年代, 歐盟糧食生產從自給自足到生產過剩, 價格支持使得財政負擔沉重, 較多的價格支持以及高農業關稅引來了各國的不滿, 農產品貿易摩擦不斷, 糾紛頻繁。除農業多邊談判和多邊規則等外界推動外, 農業政策目標已經從促進農業生產和提高農產品的自給率水平, 轉變為減少過剩、提高產品質量、保護生態環境、農村發展等, 歐盟在1992年進行了農業政策改革, 大幅度降低了國內支持價格水平, 推出了具有“藍箱”性質即以限制生產面積和產量的直接補貼政策, 作為農產品價格支持減少給予農民直接補貼。目前, 直接補貼約占歐盟農民收入的40%, 已成為其主要的收入來源。2002年, 歐盟計劃以一種漸進的方式對其每年40億歐元的農業預算支出進行徹底的改革, 2年內谷物的支持價格降低15%;切斷產出和補貼之間的傳統聯系, 農民接受補貼的多少將不以他們生產多少糧食、養了多少牛羊為標準。就是說改變掛鉤的直接補貼政策, 最終實現與生產不掛鉤的單一直接支付制度, 即由“藍箱”而轉變為“綠箱”政策。每個農民獲得的補貼額, 將根據2000—2002年歷史基期作物種類和面積等情況確定, 與當年種植的作物種類和面積無關。單一支付制度屬于“綠箱”政策, 最大特點是沒有貿易扭曲作用, 不違背市場原則, 且操作簡便, 無須每年統計、計算和核查。
歐盟的單一直接支付制度不再與生產掛鉤, 但與環境、食品安全、動植物健康和福利、農業條件等掛鉤。如環境方面必須遵守3種類型的標準:保持永久性草地的數量, 保護生態重點區域 (EFAs) 以及提高作物的多樣化水平等。歐盟農業政策改革也做了一些妥協和保留, 如可以將現在的面積補貼幅度的25%予以保留, 仍然與當年的生產面積掛鉤, 而其余部分改為不掛鉤補貼。
另一項重要的直接補貼為休耕補貼。休耕補貼分為2種, 一是每年同面積補貼一起申報, 作為享受面積補貼的前提條件, 按國家規定劃分的較大農場必須休耕10%以上的面積。這種每年1次的休耕, 享受與谷物同等的面積補貼標準。二是多年性休耕, 至少休耕10年以上。這種補貼的標準略高一些, 而且對于休耕的土地還有具體的要求, 不準裸露, 須進行綠化或種草;休耕地不能施肥, 不能施農藥。
這些補貼有效地保障了農民權益, 脫鉤補貼政策對于農民權益的保障十分有效。
1.3 穩定農產品市場價格的調控政策
1.3.1 美國反周期補貼與價格損失保障項目
2002年, 美國新農場法案進一步加強了政府對農業的直接支持力度, 重新啟動之前曾經廢除的目標價格補貼政策, 改稱為“反周期補貼”。即反市場價格的周期性波動, 實際上是貸款差額補貼與直接支付補貼相互混合的產物, 是在農產品市場價格波動到一定水平下, 給農戶提供的一種保障性補貼。其實施方法與目標價格補貼基本相同。唯一的不同之處, 就是引入了一改新的概念———有效價格。計算方法:反周期支付=反周期支付率×反周期補貼單產×反周期補貼面積。其中, 反周期支付率=目標價格-有效價格, 有效價格=直接支付率+max (該農產品年度市場平均價格, 該農產品營銷貸款率) , 反周期補貼面積=核定的基礎面積×85%。該政策適用于大宗谷物農產品。農業生產者有多種補貼方式可以選擇, 如2002年農場法案為農業生產者提供了5種計算反周期支付基礎面積的選擇方案和3種計算反周期支付單產水平的選擇方案。農業生產者除了可以選擇計算目標價格補貼的參數外, 還可以選擇是否提前領取部分目標價格補貼。差額補貼的實質是政府提供保護價格, 以確保農民的基本利益。
2014年, 美國新《農業法案》在取消直接支付補貼的同時, 也取消了反周期補貼, 取而代之的是新增的價格損失保障項目。該項補貼覆蓋小麥、飼用谷物、水稻、油籽、花生、豆類等大宗商品。當市場價格低于參考價格時, 該項補貼啟動。價格損失保障補貼計算方法:補貼= (參考價格-年度全國均價) × (基礎面積×85%) ×補貼單產, 基礎面積可使用以往在農場服務局登記的面積, 或以每種作物2009—2012年度種植面積均值為標準進行一次性調整, 補貼單產可以參考現有反周期支付政策的單產, 或按照2008—2012年作物收益的90%作為標準。新法案規定的農產品參考價格高于2008年以來的目標價格, 其中, 小麥從2008年的4.17美元/蒲式耳提高到2014年的5.5美元/蒲式耳、大豆從6美元/蒲式耳提高到8.4美元/蒲式耳、玉米從2.63美元/蒲式耳提高到3.7美元/蒲式耳, 提高幅度均在40%或以上。生產者可以選擇要加入該項補貼的農產品, 一旦確定, 該農產品補貼將會在農業法案生效期內2014—2018年保持不變。可見, 與反周期補貼支付相似, 是反周期支付的一種新形式, 只是操作更簡單。
無論是反周期支付補貼, 還是價格損失保障補貼, 都與當年農產品市場價格和農產品實際收益相關, 因而, 屬于“黃箱”補貼, 不屬于“綠箱”政策。費文俊等指出, 2014年美國新農業法案的調整實際上增加了“黃箱”補貼 (價格損失保障項目) , 卻相應減少了“綠箱”補貼 (直接支付補貼) , 將會對農產品國際貿易產生更大的扭曲作用, 違背了公平貿易和反國家補貼的基本原則, 很有可能產生新的貿易摩擦和爭端[4]。也使美國的農業補貼由價格補貼為主轉向收入補貼為主打了折扣。
通過一系列的補貼措施, 農民生產的積極性得到了提高, 政府通過這些措施將農產品的供給和價格控制在一個相對穩定的范圍內, 不會出現農產品市場價格的較大波動。
1.3.2 日本調節價格制度
價格制度的前提是市場定價價格, 即依據市場供求關系確定價格, 政府對農產品的價格進行調控, 但涉及范圍不包括大米和煙草等。價格制度分為4種方式: (1) 最低價格保證。政府規定價格下限, 如果市場銷售價格比這個價格低, 政府就會按照價格下限來收購農戶手中的農產品, 從而調節這些產品的市場價格, 這一方法主要針對小麥、馬鈴薯、甘薯等;而價格下限的具體水平是要根據往年市場價格和當年生產資料的成本來綜合計算得出的, 每年每種農產品的最低價格不同。 (2) 價格穩定帶政策。該政策主要針對除了大米和煙草以外的農產品, 并針對不同的農產品實施不同的價格方針。如對牛肉、豬肉、蠶繭實施的浮動價格政策, 即產品可以進入自由市場進行買賣, 但其市場零售價應在政府規定的上限價格和下限價格之間浮動。若產品供不應求, 導致市場零售價格高于價格上限時, 則由準政府機構———事業團 (畜產振興事業團、蠶絲砂糖類價格安定事業團) 拋售其庫存, 或者通過進口稅減免促進進口, 增加市場供給量以平抑市場價格;若市場零售價格低于價格下限時, 政府指導生產者團體調整庫存量, 或者由負責監控該產品價格水平的事業團從市場購入增加庫存。吞吐儲備發生的庫存管理費和購貨貸款利息等由財政負擔。當然, 價格的上限和下限也要根據具體產品的生產成本以及國內外市場價格來綜合制定, 太高或者太低都會影響到市場的穩定。 (3) 差額補貼。這一政策就是由政府事先規定目標價格, 市場價格低于這個價格時, 農民就可以獲得2個價格的差額作為補貼。 (4) 價格平準基金。這一制度實際就是一種差額補貼的形式, 但是并不完全由政府承擔, 而是由政府、農協、農民三者共同投資的“價格平準基金”來進行支付, 具體比例會根據不同產品的不同規定來分配。這主要針對蔬菜、肉牛、蛋類等。
日本對部分國內小宗農產品采取不干預市場, 但事后修正的價格調控政策。
1.3.3 歐盟干預價格政策
1962年, 歐共體成立后不久, 即開始實行農產品共同價格制度, 建立了統一的農產品市場, 以其作為自由流通的條件。在共同價格制度下, 成員國農產品市場價格可以在共同價格限定范圍內波動, 一旦超出范圍, 價格支持機制會發生作用, 使之復歸到允許波動的范圍。干預價格政策與邊境價格 (原“門檻價格”) 政策是歐盟保留至今的價格支持政策。每6年確定公布1次, 2013年歐盟公布了2014—2020年公共干預農產品的參考價格和干預價格。
參考價格僅是計算農產品干預價格的依據。參考價格是對實施公共干預的谷物、肉類和乳制品等, 依據歐盟最供不應求地區的市場價格確定。
干預價格是一個價格下限, 即農產品最低下浮價格, 形成方式有3種: (1) 等于參考價格; (2) 參考價格的一定比例; (3) 通過招標形成。當實施干預的農產品市場價低于干預價格時, 農民可以在市場上出售農產品, 然后再去各國政府相關部門領取市場價格與干預價格二者差額作為補貼;另外, 農民也可以直接以干預價格將農產品賣給政府的收購部門, 也就是干預中心, 獲得農產品出售收入。干預中心由政府進行管理, 起到了調節市場供給、穩定市場價格的作用?？傮w來看, 通過干預價格政策, 歐盟可以很有效地統一成員國內的農產品價格, 使價格穩定在合理可控的范圍之內。
1.4 保護區域市場的農產品價格調控政策
1.4.1 歐盟邊境價格
20世紀70年代以后, 歐盟農產品產量巨大, 部分農產品出現了過剩的情況, 同時生產成本一直居高不下, 國內市場的壓力較大, 同時, 進出口貿易也沖擊了歐盟的內部市場。歐盟為了改善貿易上的壓力, 保護國內市場, 進而保護農民的利益不受影響, 歐盟制定了所謂的“門檻價格”, 對于畜產品稱為“閘門價格”。
門檻價格, 顧名思義, 就是第三國和地區的農產品進入歐盟地區的價格, 如果農產品到岸價比門檻價格低, 則要征收稅款, 即二者的差額。門檻價格主要針對谷物交易。對于牛羊肉和畜類產品的交易, 歐盟設置了閘門價格。閘門價格, 也就是歐盟為了保護國內畜類、副產品的價格而制定的入境價格, 這一價格根據市場上生產這些農產品所需的飼料等價格以及普遍的生產成本來制定。與門檻價格不同, 凡是低于閘門價格的產品, 一律不能進入歐盟市場。門檻價格的制定也會隨著國際農產品市場的變化而變化, 一般來說, 門檻價格高于國內平均價格和國際市場價格, 以此來保護國內的農產品市場。
2007年, 歐盟共同農業政策 (CAP) 評估后, 新的農產品價格體系將“門檻價格”調整為邊境價格[邊境價格=到岸價 (非歐盟國家谷物、肉禽蛋、奶制品和糖類等農產品運達歐盟邊境) +進口稅]。與原門檻價格不同, 進口稅由歐盟在多雙邊談判中確定, 而差價稅則用門檻價格減去到岸價。其實質仍然是建立一種保護性“閘門制度”, 避免外部低價農產品傾銷。對歐盟內部成員國的利益起到了很好的保護作用, 保證了本國農產品的合理供給, 減少了歐盟外農產品對國內市場的沖擊, 保護了歐盟農產品生產者的利益。
1.4.2 日本非關稅措施
與歐盟的政策不同, 日本為保護國內市場, 主要采取了非關稅的措施, 例如禁止、限制農產品進口、確定數量和價格等, 同時也確立一些壁壘來控制農產品進入本國市場, 從而保護國內的農業生產。如日本對大米的需求量很大, 而美國大米出口量大, 日本特地針對美國大米進行“即時買賣系統”進行管理和限制, 即須將美國大米和日本大米混合進行出售, 或者通過政策如食品援助來進口。對于進口的農產品, 日本在進行檢驗檢疫時制定了非?？量毯蛷碗s的標準, 從產品的質量、包裝、形狀、運輸方式、環保程度等多個方面進行嚴格的限制, 一旦不合格, 就不予進口;而對于食品添加劑類產品, 日本進口的標準一直非常高, 遠高于國際標準, 其他國家的植物和土壤一律不準進口。除此之外, 日本對于進口國的經濟水平也進行了嚴格的考量, 凡是農產品安全性不高、農業生產環境惡化國家的農產品, 一律嚴格限制進口。
1.4.3 日本關稅措施
日本是一個國內資源極其匱乏的國家, 國內農產品自給率不高, 大量農產品須要進口, 因此為保護本國市場, 日本采取了一些關稅措施, 對進口農產品征收高關稅。2004年, 農產品平均關稅稅率達到17.7%, 是總體關稅水平的2.8倍。80%以上品種的農產品都征稅, 且50%以上的稅率超過15%, 尤其是奶制品、淀粉、糖及制品都受到高水平的關稅保護。2015年, 大米的關稅更是高達490%, 若按照WTO的關稅計算方法, 日本的大米關稅高于700%。日本還實行關稅升級, 即對農產品的初級品、半加工品、加工品采用不同稅率。例如, 小麥、大麥、裸麥等初級農產品的進口稅率為0~10%, 玉米粉、馬鈴薯粉等初級加工品的稅率為15%~25%, 點心、餅干等面食加工品的稅率為25%~34%, 水果加工品的稅率則高達34.0%~46.8%。從產業鏈視角看, 鼓勵初級農產品進口, 抑制深加工農產品進口, 對本國農產品加工業進行保護。
2、發達國家農產品價格調控經驗
2.1 農產品價格調控始終圍繞農產品供給
農產品價格波動的成因復雜, 但供求關系變化是根本原因, 因此, 調整農產品供求關系就成為農產品價格調控的關鍵。觀察發達國家農產品價格調控, 其重點并不是放在農產品需求方面, 而是始終圍繞農產品供給展開。像人少地多、人均資源豐富、農產品供給過剩的國家如美國、加拿大、澳大利亞以及歐盟等, 通過采取休耕補貼、制定目標價格等, 對農產品價格和供給進行調節, 以穩定農產品價格;對于人多地少、資源匱乏、農產品供給不足的國家如日本、韓國等, 則會采取各種手段, 確保農產品有效供給, 以穩定農產品價格, 確保本國農民利益, 保證農產品數量安全。盡管不同國家調控農產品供給的著力點有所不同, 但是世界上幾乎所有的國家都采用各種方法和手段, 以提升其農業綜合生產能力。
農業生產能力對于一個國家的生存和發展有著極其重要的作用, 影響著國內農產品價格是否穩定。盡管發達國家的農業在整個國民經濟中所占的比重不高, 遠遠低于第三產業和第二產業, 但是, 這些國家一直投入了大量資金, 以此來支持農業技術的發展, 推進了農業綜合生產能力的提高, 進而保障農產品產量不斷增長。美國、歐盟的糧食自給率常年保持在140%和110%以上, 其中, 歐盟小麥自給率保持在120%以上;雖然日本國內糧食市場供不應求, 但其口糧大米的自給率仍然非常高?？梢? 農產品產量是一國農產品價格實現基本穩定的根基。
2.2 適應本國國情和發展實際, 選擇調控政策
農業是國民經濟的基礎, 在世界范圍內已經形成共識。但是各國對于農產品調控政策的制定卻有很大的差異, 原因就是每個國家國內的農業發展情況和農產品銷售情況差距較大。美國、日本、歐盟在調控政策的制定和實施方面積累了很豐富的經驗, 雖然這3個經濟體在農產品價格調控方面采取了截然不同的政策, 但歸根結底都是根據本國實際的經濟情況來制定的。美國地大物博, 經濟發展水平高, 集約化水平高, 所以會采取對大戶補貼的政策;而在農產品的流通環節, 美國的交通、物流體系也非常完善, 所以在這方面不會擔心農產品的價格過高或者過低。歐盟國家數量多, 大多數國家為發達國家, 但是各國情況又不相同, 各國農產品生產水平不同, 所以供給也不同, 要想保證穩定供給, 確保價格基本穩定和各國農民利益, 必須要考慮到可持續發展, 所以進行了休耕補貼:一是可以保護土地, 確?？沙掷m發展;二是也可以在保證供給穩定的情況下確保農民的收入不會受到較大影響。日本是一個資源極度匱乏的國家, 要想保護國產農產品市場免受強烈沖擊, 肯定要限制進口, 保證國產農產品生產, 進而制定一系列政策來限制進口, 從而可以保護國內農產品價格的穩定, 而本國農業發展不能采取粗放式經營, 必須要在十分狹小的土地上發展資源節約型現代化農業, 減少資源浪費。
2.3 與農產品價格脫鉤的直接補貼力度不斷增強
價格支持對保障農戶收入及穩定農產品供給、提高農產品價格競爭力以促進國際貿易等方面發揮過重要作用。然而, 由于一些政策存在對農產品價格的扭曲作用, 價格支持這一政策被WTO確定為“黃箱”政策, 只允許在“綜合支持量”的范圍內采用, 超出的部分須要削減直至取消。所以, 包括許多發達國家在內的多數WTO成員國, 對農產品的價格支持總體水平越來越低, 盡量避免農產品補貼對價格的扭曲, 大力推行與農產品價格脫鉤的生產直接補貼政策。在美國、歐盟等發達國家和地區, 農業補貼已經實現由價格補貼為主向收入補貼為主的轉變。
另外, 從農業發達國家的農產品補貼變遷中看出, 各國都降低對農產品流通領域的直接支持力度, 轉而增加對農業生產領域的支持力度。并且取消了對農產品流通領域的直接控制, 而是通過法律手段和其他手段增加了間接調控的力度, 提高了農產品流通效率和市場的平穩性, 已經構建起以市場為導向的現代農產品流通體系、合理的農產品加工產業和農產品消費模式, 實現農產品價格的基本穩定, 有力地保障了農產品價格穩定。
2.4 有效的價格預警機制
價格預警機制是調控農產品價格的有效手段之一, 眾多發達國家在農產品價格調控機制形成過程中, 已經建立起了較為完善的價格預警機制。如美國農業部在全國范圍內建立起了龐大的信息網絡, 收集和發布官方農產品信息。針對糧食生產, 美國農業部專門建立了國際糧食供需月度、年度報告制度, 使生產者和消費者及時了解和掌握國際不同品種糧食的供給量、需求量、庫存、進出口以及價格的變化, 為糧食種植安排提供有力依據。同時, 借助先進的技術裝備, 對自然災害、降水量及分布等進行預警, 極大地降低了災害損失, 穩定了農產品供給, 避免了農產品價格的劇烈波動。日本也有一套非常完善的價格預警制度, 日本政府除建立了完善的國內農產品如生產量、消費量、供貨方、需求方、價格等系統的信息服務體系, 還建有覆蓋全國的農產品生產和銷售、農產品價格預測系統等。另外, 農林水產省還設有專門機構收集、整理、分析國際農產品貿易和市場信息等, 為農產品生產經營者、企業等單位和部門提供決策支撐。
2.5 完備的法律體系保障
作為制度性的保障, 農業立法是關鍵一環。美國的農業法律、法規體系比較完善, 其中農業基本法是核心, 自1933年以來每隔5~6年都會出臺1項農業法案, 另外還會配以各種專項法律、補充條款或是調整法案, 形成了完善的農業補貼體系, 有力確保國家農業補貼目標的實現。這些法律在農業科技、農業環境保護、農業生產及貿易等方面對農業實施切實保障。而日本政府采取眾多政策和手段, 影響農產品市場價格, 利用《糧食法》《農業法案》等法律對農產品的生產、銷售等環節進行法律上的約束, 例如限制大米的生產、銷售、進口等諸多環節。歐盟自農業政策實施以來, 其整個農產品價格調控機制的發展分為2個階段, 即1962年的共同農業政策 (共同體國家統一的價格政策) 及1992年農產品價格政策調整, 2個階段都有其相應的法令頒布, 約束成員國內農產品價格調控, 并不斷地改革和調整, 逐步建立起農業支持和保護政策體系。
3、我國與發達國家農產品價格調控條件比較
3.1 調控目標、采取的主要調控方法、手段不同
我國與發達國家相比, 國情不同, 經濟發展水平也不同, 因此調控的目標和手法也不同。美國是世界上最發達的國家, 農業現代化水平高, 農產品產量高, 并且經常出現產量過剩的情況;而日本雖然部分農產品的自給率不高, 但是大米的自給率卻一直很高, 同樣, 也會面臨國產大米產量過剩的問題。因此, 單純考慮農產品的供給并不是唯一考慮因素, 一些補貼政策的主要目標還是要保證農戶的收入穩定。而我國為了實現“口糧絕對安全, 谷物基本安全”的國家戰略, 對口糧實施最低保護價收購政策, 解決供求失衡問題仍是政策制定的初衷。2014年中央一號文件提出“穩定存量, 增加總量, 完善方法, 逐步調整”的農業補貼指導方針, 在此戰略方針的指導下, 現階段最主要目標就是提高產能、調整結構、保障供給。
目前, 我國價格支持政策仍然是最主要的調控手段。但是美國、歐盟、日本等地區都逐漸降低了政府對農產品價格的支持力度, 但并沒有完全摒棄不用, 仍然是農產品價格保護的手段之一。通過分析可以得出, 發達國家的政策都遵循市場導向, 通過立法的形式來規范農產品價格支持政策, 最常見的方法就是最低保證價格和差額補貼, 而且目前多是以收入補貼來代替價格補貼。2016年, 中央一號文件提出“市場定價、價補分離”原則, 不斷完善我國農產品價格支持和調控方法。
3.2 行政方法仍然是農產品價格調控的重要手段
目前, 我國農業生產以小規模的農戶為單位分散經營, 這一形式在短期內仍然無法改變, 合作社發展也需時日, 加之基礎設施建設滯后, 市場化程度不高, 法治環境不完善, 所以, 在政策的執行上, 行政方法仍然是重要的手段, 并且中央與地方政府的權責劃分必須明確。法律和法令因為具有強制性, 所以效果更明顯。美國農產品價格支持政策基本都會體現在法律中, 以立法的形式來確定和監督實施, 農業法案為價格管理提供了保障。我國在實施目標價格政策時, 可以參考美國經驗, 將目標價格政策制度化, 并建立一系列配套的法律法規。此外, 目標價格政策的目標必須是階段性的, 隨著社會經濟狀況變化和農業發展需要而變化, 相應的法律法規也要作出相應調整。
3.3 我國財力比較弱, 對農產品價格的總體調控力度不強
經濟發展狀況和國家財政收入會在一定程度上影響政府對農產品價格的支持力度。要想保證農戶的權益不受侵害, 國家一定要有充足的資本和財政收入。我國財政收入雖處于一個較高水平, 而且財政支農力度也逐年增強, 但總體支持力度不強。同時, 在權責分配上, 中央與地方政府如何合理分權, 一直以來是我國面臨的一個重要問題。
回顧各國農產品價格調控的歷史, 其重點是維持農產品價格的基本穩定或合理波動, 并且要保障農民也就是生產者的利益。隨著我國現代化水平的提高, 經濟發展水平也不斷提高, 居民收入提高, 支付能力得到增強, 但用于農產品價格調控方面的支出不足。國家在制定政策和實施的過程中, 要講求社會公平, 保障農民都能從中獲益, 進而提高價格支持力度。
相比來看, 歐美日等發達國家經濟基礎雄厚, 市場經濟更為完善, 而且經驗豐富。所有這些條件和物質基礎我國并不具備。所以, 在當前的情況下, 我國要合理發放補貼, 根據國家經濟狀況進行發放。
3.4 我國農業信息化程度不高, 農產品的供給預測、價格預警困難
盡管國家在這方面的投資也較少, 但目前農產品信息化水平總體來說較低, 尤其是到了縣 (市、區) 一級, 農產品供給的預測、價格的預警機制建設更急須加強建設力度。只有信息化水平提高了, 信息傳輸通暢, 農民才會根據市場價格和政府導向進行農業生產。
對于目標價格政策來說, 這一政策實施的關鍵是要確定目標價格和市場價格。美國農業部在全國范圍內建立了龐大的信息網絡, 收集、發布官方農產品信息, 為目標價格和市場價格的確定提供參考決策。此外, 美國的目標價格每年在生產前公布, 穩定生產者預期。如2002年的《農業法案》公布了2002、2003、2004—2007年各種農產品的目標價格, 2008年的《農業法案》公布了2008、2009、2010—2012年各農產品的目標價格。
4、發達國家農產品價格調控政策對我國農產品價格調控的主要啟示
4.1 遵循市場經濟規律對農產品價格進行調控
農產品價格調控的主導者和實施者包括政府、國有企業及中標單位, 參與者包括農戶、經銷商、農產品加工企業等。政府進行農產品價格調控時, 應廣泛、深入、細致地了解市場情況, 從利益相關主體的根本利益出發, 挖掘各個方面參與者的經濟訴求, 有針對性地選擇和確定調控手段。盡管我國仍處于社會主義市場經濟的初級階段, 市場經濟體制建設不完善, 但市場經濟主導著人們的經濟行為, 因此, 要以市場經濟的運行規則作為政策制定的依據和參考。黨的十八屆三中全會明確提出“發揮市場在資源配置中的決定作用”, 這也要求政府在農產品價格調控過程中保障農民基本利益的前提下, 保證調控政策的實施要符合市場經濟運行規律, 處理好市場調節和政府調控的關系。
此外, 要正確了解市場經濟周期性波動給農產品價格帶來的影響, 在一定范圍內的、合理的價格波動是可以通過市場供求關系來自行調節的, 不必因為價格的波動就實行價格調整, 甚至出現價格調控或價格聽證就是漲價的怪事, 這樣既不利于發揮市場調節的優越性, 也不利于農產品市場的平穩、健康發展。
4.2 基于不同調控目標, 采用不同調控方法
不同農產品、不同的供求狀態, 調控目標不同, 不同農產品在不同時期采用的調控方法也不同, 堅持按品種施策。21世紀以來, 政府在關于我國大宗農產品價格問題上面臨利益沖突:國家糧食安全目標要求糧食持續增產, 農民須要提高糧食價格增加收入, 城鎮居民須要穩定食品價格維持生活, 權衡后的價格政策更多地偏向國家糧食安全和消費者對物價的擔心, 農民雖然會由于收購價格小幅度提高獲得一些利益, 但總體看農民的利益沒有得到充分關注和保護, 農民收入水平還很低。價格調控不是保證國家糧食安全、農民增收、維持物價穩定的唯一有效手段, 要實現這3個目標需要更有效率的替代政策, 不能靠一種政策解決所有問題。當前, 市場調控的目標:一是總量基本平衡, 包括品種和結構的基本平衡;二是市場波動可控, 既要提高對價格波動的容忍度, 不要過多過頻干預市場, 也要設置波動的合理區間和應急預案, 防止大起大落;三是保護農民利益和促進生產發展, 通過價格和補貼政策的相互配合, 保證農民合理收益, 穩定國內生產。
4.3 加大農產品價格支持與脫鉤直接補貼力度
農產品價格支持政策會與種植面積 (或飼養量) 、產量、市場價格等掛鉤, 屬于“黃箱”政策, 超過“綜合支持量”是被禁止使用的。但是, 發達國家和經濟體都曾以農產品價格支持政策為主, 就是說過去農產品補貼以“黃箱”補貼為主, 只是進入21世紀以后, 脫鉤補貼才逐步增加, 即使是現在的日本、歐盟、美國仍然廣泛采用與市場價格、生產者收益掛鉤的“黃箱”政策, 以保障各自的農產品安全和農民收入, 所以, 基于我國仍然是發展中國家, 人口眾多, 農產品尤其是糧食安全關乎到國家長治久安, 既是經濟問題, 更是政治問題, 加大農產品價格支持力度不容置疑。
在農產品價格支持政策實施過程中, 必須與面積 (或飼養量) 、產量、市場價格掛鉤, 才能對農業生產的發揮促進作用, 使非常有限的國家財力產生最大的效率。當然必須遵守WTO規則要求, 支持力度在“綜合支持量”許可的限額以內, 并遵循市場經濟規律, 多采用經濟手段和法律手段, 實現價格支持補貼的啟動精準、存儲農產品吞吐及時有度等, 盡可能避免對市場價格的扭曲。確保國家“口糧絕對安全”“谷物基本安全”和農民增收。
另外, 逐步增加脫鉤的直接支付補貼力度, 應盡多地采用“綠箱”政策。這樣既符合WTO規則, 減少貿易摩擦和風險;又操作簡便, 降低政策的執行成本, 避免對市場價格的扭曲。目前, 發達國家對農民的直接補貼力度非常大, 如歐盟的直接補貼約占農民收入的40%, 已成為其主要收入來源;2005年美國的農業補貼比2001年增加了68%, 新農業法案規定2014—2018財年聯邦政府每年農業開支約為1 000億美元;即使巨大的補貼造成財政預算大量支出, 日本政府也不斷加強農業保護。發達國家的農業補貼涵蓋了所有的主要農產品。因此, 我國農業直接支付補貼在提高單位補貼標準的同時, 擴大補貼的覆蓋面。
農業保險的財政補貼力度也須要加大。目前, 農業保險覆蓋了糧、棉、油、糖料、能繁母豬和育肥豬、奶牛等15種, 盡管農業保險制度初步形成, 但補貼金額比較低, 保險公司和投保農民的積極性不高, 保障作用不強。目前, 美國農產品保險品種多達150多種, 保險項目覆蓋范圍從傳統的糧食作物增擴到花生、棉花、水果和蔬菜等園藝或有機作物。國際上通行的農業保險補貼包括保費補貼、保險機構管理費用補貼及再保險補貼, 而我國僅保費補貼1種方式, 且為中央與地方財政“聯動補貼”機制, 省級補貼到位后, 中央財政才撥付, 造成地區間的不公平。
直接補貼可以在很大程度上保護農民的利益, 即使在氣候惡劣、農產品產量低的情況下也能保證農民的權益得到保障, 這有利于進一步提高農民的生產積極性, 在得到直接補貼的情況下, 農民會投入更多精力到生產上。
4.4 完善基礎設施建設, 保障信息傳輸通暢和農產品流通暢通
在目標價格補貼政策實施過程中, 如何測量和確定種植面積、單位面積產量、市場價格等是一個繁重而關鍵的問題。美國之所以在目標價格補貼制度方面取得較好的效果, 是因為其有完善的基礎設施, 尤其是信息采集和反饋體系。在美國國內, 各州 (市) 都有很多調查機構, 也都有非常完備的調查系統, 每年都會進行種植面積、單產的測量和計算, 并且結合農產品價格報告、農業生產投入報告等內容來全面獲取相關的數據和信息。而在我國以小農分散經營為主, 且人口數量龐大, 統計起來難度非常大, 信息采集的成本較高, 一些數據獲取難度很大, 而且很有可能得到虛假數據。所以, 我國要想完善目標價格補貼制度, 必須要加快信息系統建設, 全面采集相關數據。利用科技支撐, 依據衛星監測, 預先對農產品產量進行估計和測量, 對農產品價格調控政策的制定做好前期的信息收集、計算, 以便于政策有針對性地制定。
在農產品流通環節中, 要注重配套設施和服務建設, 例如, 要建設好農村金融服務, 改善目前農產品生產資金不足的現狀, 讓農村金融更好地服務于農業生產, 提高農產品產量;農業相關財政稅收也在流通環節中有重要的作用, 從農業補貼、稅收優惠等方面進行著重關注, 制定相關的政策, 保障農產品供給的穩定和價格的穩定;農業保險也是十分重要的一個方面, 很多農民擔心由于不可抗力因素導致收成變少, 農民的利益受到損失, 這時候就需要農業保險發揮作用, 同時要探索適合我國國情和農業發展情況的農業保險種類, 鼓勵農戶購買農業保險, 保障他們的利益;對于進口, 要采取一系列保護措施, 來控制和減少對國內市場的沖擊。
4.5 健全法制, 依法進行農產品價格調控
農業支持相關法律體系欠缺, 是我國農業支持政策存在的嚴重問題之一, 如基于我國糧食補貼政策的實施, 只頒布了一些規定、辦法或是臨時性文件, 并沒有完善的糧食補貼法, 在一定程度上阻礙了政策目標的實現。農業相關的大部分法律法規缺乏強制性, 調整農業關系的法律實施難度較大, 權責界限不明確, 法律適用困難, 隨意性大, 這直接影響了財政支農資金的使用效率, 因此, 農業支持政策的法制化建設亟待完善?；镜摹掇r業法》配以全面的專項法規, 在農業生態、農業投入、糧食安全、農產品監管、農業組織建設等方面進行有效的立法實踐, 重點在于建立易于實踐的、權責明確的法律制訂, 這些法律可以在實施過程中定期評估, 缺位即補, 與現實不適應則及時予以調整。
積極利用國際規則減少農業發展的負外部性。所以, 農業立法的重點應該是那些足以支撐農業發展大環境的領域, 如農業資源保護、農業環境生態建設、動植物資源的利用、農業生產資料的使用、農林資源生態保護等方面的法律法規亟待健全。
在農業資金投入方面, 我國目前還沒有一部明確的《農業投資法》。國家對農業財政投入比例應該得到法律保障, 支農資金的投入目標、來源、監管等有賴法律關系確定?！掇r業補貼法》應當完善, 明確界定各個農業補貼發放管理部門的權限和責任, 政府補貼發放的全過程都要受到法律的嚴格管控、依法投入, 從而提高政策的效率。農業補貼法規還要有具體的措施細則和量化內容, 在西方的補貼法規中, 農民可以清楚地計算出自己所獲得的補貼數額, 所以農業支持法規的發展方向是透明化和高效化。法律健全、組織健全、監管有力, 才能使我國農業支持政策的效果大大增強。
中國鄉村發現網轉自：江蘇農業科學2018年18期
(掃一掃，更多精彩內容！)
