農村集體建設用地管理存在的問題影響農村經濟發展和社會穩定。習近平總書記在農村改革座談會上指出, 要“加大推進新形勢下農村改革力度, 促進農業基礎穩固農民安居樂業”。在推進農村集體建設用地改革中, 要切實做到關口前移, 程序規范, 制度統一, 把“苗頭性”“焦點性”的問題解決在基層, 解決在萌芽狀態。
一、三類農村集體建設用地基本情況
農村集體建設用地從使用性上分為村民宅基地、公益事業公共設施用地和經營性用地三類。由于這三類用地管理制度和管理程序不同, 管理力度也不同, 在基層出現的問題也不盡相同, 其中公益事業公共設施用地引發的問題較少, 宅基地次之, 經營性用地問題較多。
農村公益事業公共設施用地情況。公益事業設施用地主要包括道路、學校、公園、敬老院等公益性設施的用地。雖然公益事業設施用地存在著用地不規范、管理有漏洞等問題, 但由于其受益面廣, 未成為目前農村用地的主要矛盾。
村民宅基地用地情況。近年來, 宅基地用地增量多、增速快, 但缺口仍較大, 這顯然不符合發展趨勢, 與城鎮化更是背道而馳。比如, 廣東省揭陽市宅基地缺口600多公頃, 廣東省政府每年下達該市農村新增集體建設用地專項指標大約40公頃。
經營性用地情況。農村集體經營性建設用地主要包括農村集體經濟組織使用鄉 (鎮) 土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業、商業所使用的農村集體建設用地。據了解, 集體企業用地真正由農村集體經濟組織經營或與其他單位、個人聯營的不多, 大多是落入個人手中或改變用途, 挪為他用, 這是目前存在于農村基層的隱性危機, 是產生矛盾、存在不穩定的主要因素。
二、農村集體建設用地存在的問題及原因
違法用地現象嚴重。農村集體建設用地管理使用情況不容樂觀, 特別是在鄉鎮, 主要表現在:一是有的鄉村公益事業公共設施用地手續不完備甚至沒有申請農轉用;二是部分鄉村私分宅基地, 個別村鎮干部甚至縱容、包庇親戚或家屬違法占地建房;三是部分鄉鎮村民宅基地超標, “一戶多宅”;四是部分鄉鎮存在以宅基地之名行商業開發之實的現象;五是有些地方片面強調“以地生財”, 大辦工業區、開發區, 造成建設用地無序擴張;六是部分鄉村經營性土地被私租、私轉、私賣或“長租代賣”;七是一些土地使用者擅自改變土地用途, 甚至少批多用。
這些問題的存在, 使大量應由國家取得的土地收益流失到少數集體和個人手中, 嚴重影響了對土地的保護和合理開發利用。近年來, 各級政府和國土資源等部門先后組織開展了治理違法違規用地、年度季度衛片 (利用衛星遙感監測等技術手段制作的疊加監測信息及有關要素后形成的專題影像圖片) 執法檢查、農村土地“三亂”治理等專項行動, 嚴肅查處整治了一批農村基層違法違規用地行為。
制約農村經濟社會發展。農村集體建設用地管理不規范、使用混亂, 影響農村穩定和可持續發展。一是集體建設用地利用率低, 發展空間不足。農村住宅空置、農村居民點擴張、無限制設立工業區、開發區等問題, 造成農村土地的粗放利用和浪費, 真正能用于發展的土地不足, 限制了發展空間。二是因土地問題造成的不穩定因素越來越多。土地分配不公、使用不當, 拉大了農村新的貧富差距, 由此產生了一種區別于以前違法用地的怪現象, 即越是經濟建設用地需求大, 征用土地數量多的村鎮, 越容易出現不穩定因素。違法用地已成為擾亂農村社會經濟新秩序、影響農村穩定和發展的“瓶頸”問題。三是“有新房無新村”的現象普遍存在, 與規劃對接難。一些地區建了不少新房, 但由于缺乏規劃, 比較雜亂。四是農村集體經濟體量小, 發展后勁不足。村集體經濟薄弱, 制約農村發展, 影響新農村建設。
農村集體建設用地管理使用上問題的存在, 既有歷史原因, 也有現實原因, 是多種社會因素互相作用的結果。主要表現在如下五方面。一是“集體”觀念淡薄。農村集體建設用地所有權是集體的, 有些基層干部群眾對此觀念淡薄, 隨意處置只有使用權的農村集體建設用地, 同時集體建設用地管理制度、審批程序宣傳不到位, 群眾無所適從, 致使亂象叢生。二是基層規劃意識不強。一些鄉鎮干部規劃意識薄弱, 觀念滯后, 村鎮建設普遍缺乏規劃。三是缺乏規范。在農村集體用地管理使用方面, 基層缺乏具體、可操作性的獨立規范。四是土地執法監管不夠嚴格。有關職能部門對基層管理使用農村集體用地缺乏指導, 對相關法律法規解讀不到位, 未能嚴格執法。五是農村集體建設用地征地費使用混亂。征地是國家為了公共利益需要, 依照法定程序將農村集體土地轉為國有, 并給被征地農村集體和個人合理補償和妥善安置的法律行為。《中華人民共和國土地管理法》規定, 農村集體建設用地屬于農村集體所有。土地所有權也就是財產權, 在征地補償費的管理方面, 農民屬于弱勢群體。當國家利益和集體利益發生沖突時, 集體土地所有權往往難以受到保護, 加上征地補償費用分配不合理, 使用管理較為混亂, 失地農民如果得不到合理補償和妥善安置, 就難以生存和發展, 從而產生農村的不穩定因素。
三、加強農村集體建設用地管理的建議
農村集體建設用地管理是國土資源管理的重點, 與保護耕地、促進農業產業結構調整、保護農民利益等熱點問題有密切聯系。從總的情況看, 農村集體建設用地管理的問題, 與違法用地、征地補償、農民利益、基層干部的工作作風等都有關。因此, 各級政府及其土地行政部門要加強對農村集體建設用地的管理。
制定出臺操作規程, 進一步規范程序。根據國務院辦公廳下發的《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》, 結合地方實際, 研究出臺實施細則、規定或通知, 進一步規范管理。健全公開辦事制度, 將農村集體建設用地的申請條件、申報審批程序、審批工作時限、審批權限等相關規定和年度用地計劃向社會公告。
重點加強村級土地執法。解決違法用地的問題應側重在村級。一要加大宣傳力度。通過多種形式宣傳有關法律法規, 使國土法深入人心。組織送法律上門, 多打些“預防針”和“強心針”, 提高群眾法律意識。二要嚴格法紀。要嚴格按照修改的《土地管理法》《基本農田保護條例》和新刑法中有關土地方面的法律法規辦事, 做到執法必嚴。要嚴肅規章制度, 對違反規定、不按程序的村級領導追究責任, 嚴肅處理。要加強執法人員自身的素質建設, 確保能夠不折不扣、無私無畏地嚴格執行土地管理法律法規。三要建立健全規章制度。健全點面結合、形式多樣、渠道暢通的土地信訪主體工作網絡, 實行定時、定點領導接訪和事后回訪工作制度, 確保群眾投訴渠道暢通, 從而及時發現問題, 了解案情。四要加強日常監管, 強化責任追究。重點加強對“問題村”的巡查監管, 進一步推行不定期約談問責鄉鎮黨政主要領導工作制度。
探索集體建設用地納入“三資”平臺監督管理。在經濟快速發展的情況下, 國有建設用地的供給已出現瓶頸, 農村集體建設用地流轉是大趨勢, 為加強農村土地市場管理, 防止土地流轉過程出現不必要的問題, 更合理有效利用土地資源, 有關部門要積極創新, 可探索開展集體用地納入“三資”平臺監督管理試點, 并在試點的基礎上總結經驗, 力圖摸索出一條新路徑, 加以推廣, 以規避土地流轉過程中的問題和矛盾。
建立征地補償款使用去向的動態監控引導機制。征地補償款大多數額巨大, 如何使用征地補償款對農村集體經濟組織來說, 是一個關系集體經濟積累如何保值增值的課題。集體經濟組織應企業化經營, 但又有別于企業, 以免“破產”引發社會不安定因素。這是因為:農村的社會保障系數較低, 集體經濟組織對投入資金的安全系數缺乏有效的監控手段, 農民從心理上對風險的承受、認識能力相對較脆弱。因此, 政府有關部門應從保護農民權益和維護社會穩定的角度出發, 建立征地補償款使用去向動態監控引導機制。
加強規劃, 科學配置土地資源。改革開放的初期、中期用地管理不規范, 規劃用地不科學, 經濟過熱的背后出現了違法用地、濫用耕地、閑置土地、棄荒土地、爛尾樓房等不良現象。“新農村建設要規劃先行”是習近平總書記在農村改革座談會上提出的要求。因此, 如何因地制宜, 加強規劃, 科學配置土地資源、統籌城鄉發展, 是各級政府應予以高度重視的問題。各相關部門必須指導、督促編制好鄉 (鎮) 總體規劃、村莊總體規劃和土地利用規劃。尤其是在規劃建設新村時, 要防止新村建設與舊村改造脫節, 造成土地浪費;要控制宅基地用量, 嚴防占用基本農田;要努力做好農民的思想工作, 推動“劃新交舊”工作;要創新舊村改造方式方法, 最大限度地盤活盤好農村這筆土地財富。
中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇2018年02期
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