——利益屬性與主體策略行為視角
摘要：農地流轉既是農業生產的土地要素配置方式的改變, 也是農村社會利益關系的重新建構。農地流轉必將導致農村出現新的利益關系, 形成新的利益相關者集合。本文從利益相關者理論視角去審視農地流轉過程中的不同利益關系、利益主體策略行為, 以期深化人們對農地流轉與農民土地財產收入關系的認識, 并有利于農地流轉相關公共政策的制訂和績效評價。
一、問題的提出
土地是農業生產的關鍵性投入要素, 土地財產收入是農民收入不可或缺的組成部分。在新的歷史條件下, 增加農民的土地財產收入將從整體上改善農民的收入結構, 提高農民收入水平, 縮小城鄉收入差距, 從而緩解城鄉發展不平衡而帶來的矛盾, 是鄉村振興戰略的題中之意。一般地, 農民土地財產收入決定于土地的產出水平, 而土地的產出水平既與土地用途選擇和資源配置方式有關, 也與農業生產組織方式有關。理論上, 以農村土地集體所有, 農戶承包經營為制度背景, 農地流轉是一種新的資產配置方式, 有利于擴大農業生產規模, 有利于加快農村剩余勞動力的轉移和“去過密化”, 是一種帕累托改進。[1]目前, 國內有關農地流轉的研究集中在影響因素和收入增長機理兩個方面。政策環境、政府干預、農戶家庭人口特征、家庭收入、勞動力受教育程度、勞動生產率等影響和制約著農地流轉行為。[2~4]農地流轉的收入增長效應源于土地、勞動力資源的優化配置和農業生產組織化程度的提高, 不同的農地流轉方式和組織效率是不同的, 其收入增長效應有著不同的作用機理。[5][6]目前, 我國正處于由單個家庭承包經營向合作經營和專業化經營轉變的關鍵時期, 農業生產組織規模化已經成為歷史發展的必然。據人民日報報道:截至2017年底, 我國家庭農場、農民合作社、農業企業等各類新主體超過300萬家, 農地流轉呈現出快速發展的新趨勢。1以農地流轉快速發展為背景, 其能否有效地增加農民的土地財產收入已成為農村經濟體制改革的關鍵問題, 值得深入思考。表面上, 農地流轉為一種生產要素配置方式的改變, 其實質是農村社會新的利益關系形成。如果以增加農民土地財產收入為農地流轉的政策目標之一, 那么在農地流轉而形成的利益關系格局中有哪些利益相關者, 他們利益是什么, 其策略行為是什么, 這些因素是否會影響到農地流轉政策目標的實現等問題有待于進一步探討。我們從利益相關者理論出發, 以農地流轉的收入持續增長具有嚴格的條件要求為基本預設, 從利益形態、策略行為等方面對相關問題進行了研究。
二、農地流轉歷史演變分析
以快速城鎮化和工業化為農地流轉的時代背景, 農地流轉不僅意味著資源配置方式的改變, 而且也意味著農村社會關系的重新建構, 事關農業生產、農村發展和農村社會的進步, 具有重要的戰略意義。宏觀層面上, 農地流轉有利于農業生產要素的集約化、農產品商品化和農業生產組織化, 是農業現代化的內在條件和必然要求。微觀層面上, 農地流轉有利于農業生產規模的形成和擴大, 有利于改變小規模生產的市場弱勢地位, 從而有利于增加農民的土地財產收益。在家庭承包責任制基礎上的任何形式農地流轉必然會導致所有權、承包經營權與使用權三權的分離, 進而聯結成新的經濟、社會關系網絡, 出現新的組織形式, 是對傳統農業的改造。[7][8]
自家庭承包經營責任制實施以來, 農地流轉以不同的形式廣泛存在于農村的社會實踐體系中。早期的農地流轉更多的發生于村莊范圍內的農戶之間, 是一種自發的、基于情感價值的、發生在熟人社會之間的小范圍內流轉。在城鎮化初期, 土地承包經營權不僅具有經濟利益, 而且具有社會穩定器的作用。[9]雖然流轉的主要動機在流出和轉入方有所不同, 但優勢互補和互惠互利是早期農地流轉基本特點。對流出者而言, 除人們對土地的情感眷念外, 流出的目的是在外出務工, 獲取城市就業機會和工資性收入的同時, 保住自己的土地承包權意味著當自己在城市就業失敗時可以重新回到農村繼續從事農業生產, 是一種典型風險防范措施和權宜之計。對流入者而言, 流入他人承包土地意味著土地經營規模擴大, 可以緩解人地關系緊張的矛盾, 有效地提高自己勞動生產率, 為增加自身的收入創造條件。
發生在農村社區內部的農地流轉規模小, 是一種短期的關系契約, 穩定性差的特征制約著流入方的資本和要素投入, 流入方對提高農業生產技術、改善農業生產條件缺乏積極性, 農業部門的生產效率難以有效地提高。發生在熟人之間的小規模土地流轉的內在不足決定了其將被更有效的土地流轉形式所替代的歷史必然。一方面, 隨著農村經濟體制改革的進一步深化, 農村土地承包經營權的流轉的進一步的規范, 農地確權為農地規模化流轉營造了良好的社會空間和產權制度環境;另一方面, 人們經濟條件的改善為優質、安全農產品提供了巨大市場機會, 吸引著社會其它生產經營主體對農業生產的積極參與, 有力地促進了農地流轉。據統計, 截至2017年6月底, 全國已完成確權面積10.5億畝, 占第二輪家庭承包耕地面積的76%。截至2016年底, 全國耕地流轉面積達到4.79億畝, 建立了近2萬個土地流轉服務中心。目前, 我國各類新型農業經營主體超過290萬家, 其中家庭農場87.7萬家, 農民合作社188.8萬家, 龍頭企業13萬家, 各種農業社會化服務組織超過115萬個。2今天出現的農地流轉具有規模化、規范化的新特征, 是一種典型的市場導向型的農地流轉, 涉及的主體范圍更廣, 利益關系更復雜和更加多樣化。
三、農地流轉利益屬性分析
如果說農地流轉是中國快速城鎮化、工業化的必然結果, 是農村內外部多種因素推拉作用的結果, 那么農地流轉本質上是一種制度變遷形式, 是強制性和誘致性制度變遷共同作用的結果。農地流轉必然會形成以地方政府、農地經營公司和農民為主體的利益相關者集合, 他們之間的經濟利益關系內嵌于農地流轉而形成的組織結構中, 形成一種新的利益關系格局, 具有不同的利益屬性。
1. 農地流轉利益相關者的利益屬性分析
目前, 為避免農地流轉合約簽訂前巨額的交易費用, 多數地區的農地流轉選擇了在村集體組織或基層政府主導下, 村民將自己所承包的集體土地返租給村集體, 再由村集體組織將整合起來的農村集體土地整體轉租給農地經營組織進行生產經營, 農地經營公司則按照其與村集體組織達成的合同, 按期向村集體組織支付租金和一定比例的經營利潤分成, 然后村集體組織再按照合同向農民支付土地租金并進行相應利潤二次分配。3事實上, 在村集體組織的主導下, 一旦承包地實現了從農戶向農業經營公司的流轉, 三者之間的利益相關者集合和利益關系格局即刻形成。如果以社會福利最大化, 利益相關者的整體利益最大化是農地流轉的基本政策目標為基本命題, 那么農地流轉的經濟、社會目標的實現決定于三者之間的策略互動行為, 是三者之間利益博弈的結果, 農地經營公司經營績效水平、利益分享機制設計直接關系到三者之間的行為博弈均衡。更進一步, 如果將農地流轉的公共政策目標理解為持續增加農民土地財產收入, 那么因農地流轉而出現的新的農業生產經營組織形態就可以理解為一種制度均衡, 是人為的制度建構結果。4
一是對農民而言, 在農地流轉關系持續期間, 農民家庭將獲得從土地約束中解放出來的自由, 擁有了勞動力在更廣范圍內進行自由配置的權力。勞動力自由選擇就業機會, 土地租金和利潤分成收入的穩定性增長和土地本身的安全性是農民的核心利益。由此可見, 勞動力市場結構、工資水平不僅影響農民的土地流轉意愿, 而且也決定了農地流轉的價格水平。如果勞動力市場結構有利于農民, 且勞動力市場的工資水平明顯高于農業部門, 則農民愿意以較低的價格將土地流轉出去。二是對村集體經濟組織而言, 土地流轉不僅可以增強集體經濟組織的實力, 提高村集體經濟組織服務能力, 而且可以獲得村民的信任和基層政府的認同, 從而增強其組織合法性。在開放的市場條件下, 面對工商資本不斷增漲的涉農投資積極性, 農地流轉可以明顯地帶動農村基礎設施的投資, 改善農村生產、農村生活條件, 為農村經濟社會發展創造條件, 這在一定程度上契合了村集體組織的工作目標, 促成農地流轉將進一步鞏固村集體組織的合法性, 將為村集體組織帶來更多的政治利益和晉升機會, 政治合法性、晉升機會是村集體組織的核心利益。三是對農地經營公司而言, 作為具有企業性質的農地經營公司, 保持流轉關系的穩定, 充分發揮其企業家才能, 積極開拓市場, 為市場提供優質、安全的農產品獲取利潤是農地經營公司的利益, 經濟利益是其核心利益。通過農地流轉, 農地經營公司獲取到了農業生產的必備要素資源, 可以充分發揮其在資金、技術、管理方面的優勢, 從而實現農地經營公司生產經營獲利目標。由此可見, 如果我們將農地流轉置于勞動力可自由流動, 國家鼓勵城市資本下鄉等環境條件下, 農地流轉而形成的利益關系卻是動態的, 利益關系動態性決定了農民、村集體組織和農地經營公司三者因農地流轉而形成的利益函數在不同情境下的不同和動態變化特征。
2. 農地流轉利益相關者的利益關系分析
相對于單個農戶家庭承包經營而言, 農地流轉本質是農業生產的轉型優化和升級過程, 農地流轉不僅改變了小規模農業生產在大市場中的信息劣勢, 而且有效地解決小規模農業生產過程的勞動力過密問題, 為農業生產的專業化和現代化創造了條件。然而, 從上述分析可知, 因農地流轉而形成了農民、村集體經濟組織和農地經營公司三者的利益相關者集合, 其利益實現的關鍵決定于農地經營公司的經營戰略和策略, 與其參與市場競爭的核心能力有關。當農地經營公司從村集體組織手中流轉到農民承包地進行規模化經營時, 農地經營公司不得不面對因規模擴大而帶來的諸多不確定性。相對于其它企業而言, 農地經營公司從事的是農業生產, 其將在面臨一般性公司經營的市場風險、管理風險外, 還面臨自然災害的不確定性。也就是說農業生產本身具有更大的不確定性, 這種不確定性將直接影響到其持續獲利能力。總體上, 不確定性廣泛存在于人類社會的各種交易之中。[10]理論研究表明:在一個集體行動系統中, 如果不確定性能夠給系統內部的行動者帶來利益, 那么能夠操控不確定性因素的行動者就會利用它, 形成事實上對自己有利的權力, 從而在集體行動系統中通過不平等交易獲取利益。由此可見, 在農地流轉而形成的利益關系集合中, 主體的策略性行為, 尤其是處于核心位置的農地經營公司的策略性行為成為農地流轉治理的關鍵。
四、農地流轉利益相關者的策略行為分析
從農地流轉而形成的利益關系網絡結構中, 我們不難發現, 一旦農地經營公司從農民或村集體組織處流入土地, 農民、村集體組織、農地經營公司三者之間所面臨的不確定性內容是不同的, 且各自對不確定性的掌控能力也有所差異, 這事實上造成了三者之間的權力的不同, 形成了相應的策略空間, 決定了農地流轉的公共政策目標的實現程度。
1. 農地流轉的利益相關者策略空間分析
首先, 農地經營公司處于整個關系網絡中的關鍵位置, 直接從事產品選擇、市場策略、技術選擇、管理等事關農業生產經營活動, 這些活動過程本身將導致農地經營公司面臨諸多的不確定性, 也就是其所面臨的經營風險。一方面, 農地經營公司對這些風險的控制將有利于其經營目標的實現;另一方面, 這些風險的存在與農地經營公司所擁有的信息優勢將激勵農地經營公司違背契約、侵占農民和村集體經濟組織利益, 從而引發利益沖突。其次, 村集體組織內生于國家與社會的互動過程中, 在國家或國家代理人對村集體組織的監控能力不足的情況下, 村集體組織將始終處于多重利益的權衡中, 是“保護型經紀人”或是“贏利型經紀人”, 將內卷于農地流轉過程中。[11]村集體組織居于分散化的農戶與農地經營公司之間, 其位置決定了其獨特的信息優勢和權力優勢。一方面, 相對于農戶而言, 他們通過與農地公司的先期接觸, 擁有對農地經營公司的主體資格、經營能力、誠信狀況和持續經營能力等方面的更多的信息;另一方面, 相對于農地經營公司而言, 他們擁有更多關于個體農民經濟能力、行為習慣、社會關系等信息。在農地流轉過程中, 他們一定程度是農民利益的代表, 是“保護型經紀人”, 受農民的委托而與農地經營公司進行相關談判, 簽訂相關協議, 形成正式合同。他們認真履行“代理人”的角色將有利于農民土地流轉利益的維護, 事關農民土地收入的穩定性和持續增長。他們在農地流轉過程中的主要角色應是監督者, 他們的角色作用的發揮是契約能否自我實施的關鍵, 這客觀上要求其公正地履行其職責, 一旦當地經營公司不能履責時, 他們能否及時地進行監督將是利益相關者行為協調的核心。再次, 農民是農村土地的承包主體, 享有承包收益權, 一旦將承包地流轉出去意味著其失去了土地的使用權, 能否享受到其應有的收益權決定于農地經營公司的生產經營利潤、履責意愿和村集體組織的監督制約。當其收益權不能實現時, 其策略空間僅為收回流轉出去的土地使用權, 其權力十分有限, 處于相對弱勢地位。
2. 農地流轉利益相關者的策略行為分析
由農民、村集體組織和農地經營公司三者應農地流轉而形成的集體行動系統中, 三者的利益關系、利益表現形式在存在一致性的前提下, 也存在著利益沖突, 而這種利益沖突將具體地體現在其策略行為選擇上。農民土地流轉收入穩定性增長依賴于農地經營公司的企業家才能和信用水平, 依賴于村集體組織的代理人角色的履行。如果將其理解為農地流轉公共政策目標實現的條件, 那么以現實的中國經濟和社會為背景, 以農地經營公司在整個農地流轉中的核心位置為客觀事實, 農地經營公司的策略行為就應成為農地流轉公共政策有效性研究必然思考的問題。
農地經營公司處于整個農地流轉利益關系網絡的核心位置, 其策略行為直接關系到整個集體行動系統的效率。現假設農地經營公司是理性的, 其策略性行為受環境約束和利益主導, 那么環境約束力的大小和利益導向的不同組合將會產生明顯不同的結果。總體上, 農地經營公司的農地流轉利益包括了短期和長期兩個方面的利益。一方面, 在短期利益導向下, 農地經營公司將最大化自己的投資利潤, 為盡快達成其目標, 其在處理與村集體組織和村民的土地流轉收益的策略可能是向集體組織繳納固定的地租, 而有著強烈的動機向村集體組織隱瞞生產經營利潤, 從而不分紅或者盡量將分紅額度控制在最低, 從而實現其短期利益最大化, 其最優、次優策略集合依次為 (如數繳納地租, 不分紅) 、 (如數繳納地租, 少分紅或者不分紅) 。在短期利益導向下, 農地經營公司的現實行為可能是農地的非農化和對土地資源的掠奪性使用, 將流轉土地的目的定位于獲取政府補貼、獎勵, 并在生產中大量使用除草劑、防蟲劑、催熟劑和化肥等, 降低農業生產成本, 將環境污染成本轉嫁給消費者和留給社會, 從而最大化自身的短期利益。另一方面, 在長期利益導向下, 農地經營公司出于理性考慮, 仍然會以自身利益為行為選擇依據, 由于在較長的時間范疇內, 村集體組織和農民有著改變承包經營期限、選擇新的合作伙伴等策略手段。村集體組織和農民策略手段的增多意味著其選擇的自由的增加, 這事實上會對農地經營公司形成一定的市場震懾, 增大了農地經營公司的環境約束。如果農地經營公司不能履行合同條款, 不能讓農民獲取到相應的土地流轉利益或在生產經營中損壞農民的土地, 那么村集體組織和農民將要求解除合同, 這意味著農地經營公司前期的基礎設施、專用技術、市場渠道投資將會因合約的解除而面臨投資難以收回的風險, 生產經營的可持續性將受到威脅, 無疑會增大其沉沒成本, 農地經營公司的最優、次優策略行為是: (按時支付租金, 保持分紅比例的可競爭性) , (按時支付租金、保持分紅) , 從而建構起一種有效的利益分配機制, 保證了村民土地財產收入與農業經營公司盈利水平的一致性增長, 從而形成了一種良性發展格局。由此可見, 農地流轉而形成的利益關系格局本質上是一種結構, 不同主體在關系結構中的不同位置決定了其策略行為, 農地經營公司在整個農地流轉中居于權力的核心位置, 對農地流轉的政策績效具有決定性作用, 理應成為農地流轉治理的核心。
五、結論
農地規模化經營是經濟社會發展的歷史必然, 是農業現代化的必然。農地流轉不僅意味著所有權、承包權、使用權的分離和農業生產組織方式的變化, 而且更為重要的是農村將因農地流轉而形成新的生產關系。在由農民、村集體組織和農地經營公司形成新的集體行動系統中, 他們各自擁有不同的利益和策略空間, 其策略行為是不同的。農地流轉的政策目標的實現客觀上要求協調處理好三者之間的利益關系, 建立和完善信息制度、決策制度、績效評價制度、監督制度, 形成農地流轉制度體系, 以規范農地流轉市場主體行為。黨的十九大已明確提出了鄉村振興戰略。在新的歷史條件下, 鄉村振興戰略有利于解決好城鄉發展不平衡、不充分的問題。強化農村生產、經營、組織制度創新, 建立起有利于農業現代化, 有利于農民增收的制度環境是鄉村振興戰略順利實施的關鍵。“三權分離”有利于農業生產要素的優化配置, 是農業基本生產經營制度創新的重要組成部分, 涉及到農村土地制度、農業經營制度和農村產權制度的改革, 有利于提高農業生產的組織化程度, 有利于提高其市場競爭力, 有利于農民收入的持續增長。然而, 通過農地流轉來增加農民收入有著嚴格的前提條件, 需要一系列的制度安排來規范因農地流轉而形成的利益相關者的行為, 形成有利于農地流轉的政策環境。尤其值得警惕的是當大量的城市資本下鄉時, 國家應在認真總結農地流轉的經驗教訓基礎上, 從制度層面規范農地經營公司的農地流轉、利益分配和生產經營行為, 加強農村基層治理體系的建設, 從制度層面筑起農民的利益保護機制, 從而促進農村經濟社會的全面發展, 為鄉村振興戰略的順利實施奠定良好的基礎。
中國鄉村發現網轉自：農村經濟2018年05期
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