——充分發揮村集體在農地流轉中的作用
家庭承包制從“三十年不變”，到2006年全面取消農業稅，再到“長久不變”；農村土地從“兩權分離”，再到“三權分置”，在弱化所有權、強化使用權的制度設計理念下，集體土地所有權的權能不斷被虛置。縱觀近年來對農地流轉政策執行主體的研究，主要涉及對象為地方政府、農戶以及相關企業，對村集體（或村民委員會）農地流轉政策執行狀況的研究關注不足。現實中，村集體所處的特定環境、擔當的多重角色決定了它在農地流轉過程中表現出特殊的政策執行作用。
一、農地流轉中村集體是否發揮作用：現實需求
農地流轉涉及經濟、政治、法律、社會等方方面面，因此學者們的探討也是多角度、多方法的。對于政府或村集體在農地流轉中的作用，歸納已有研究，形成了兩種截然不同的代表性觀點：所有權主體缺位與干預過多（越位、錯位）。
1.村集體的參與不利于農地流轉的正常進行
政府或村集體過多干預農地流轉會造成農地承包經營權轉讓受到諸多不當管制，抑制農地流轉的供給和需求。農地流轉中地方政府具有明確導向的強干預，侵害了廣大農戶的利益、推動了兩極分化與對立、村莊社區共同體被削弱、地方政府合法性遭質疑。村級產權干預會造成農地產權的不完整，增加農地流轉的交易費用，對農戶的農地轉出行為具有反向作用,村級農地調整與流轉管制都對農戶轉出農地的可能性有顯著的負向影響。
2.村集體保證農地流轉的有序性和可控性
地方政府介入農地流轉有助于培養農民農地流轉意識及能力，保證農地流轉的有序性和可控性，緩解農地流轉中存在的矛盾，降低流轉的交易成本。無論政府在農地流轉中是扮演“裁判員”，還是扮演“運動員”，抑或兩者兼而有之，都對農戶流轉滿意度有正向影響作用。政府在農地流轉中既是“裁判員”，又是“運動員”可以有效地規范流轉程序，約束流轉雙方農戶的流轉行為，避免出現流轉糾紛，減少履約風險，降低了交易成本，顯化了農地交易價格，穩定了農地經營預期。農村集體土地所有權主體的虛化，一直是制約中國農村土地資源利用與管理的“軟肋”，并由此引發了一系列現實困境。實踐中諸多成功的農村改革，村集體或集體經濟組織都發揮了不可替代的作用。
二、農地流轉中村集體是否應該發揮作用：制度使然
《農村土地承包法》第34條規定：“土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式”。《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出“土地承包經營權屬于農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定……”。上述等法律文件的規定實際上顯示了國家、集體和農戶對土地所有權的分割，且沒有明確合理地界定它們之間的權利邊界，集體土地所有者權利受到極大的限制，使得依靠集體來完成的一些社會福利事業和農業基本建設成為薄弱環節。
《村民自治法》第13條第二款：“村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護國家法規規定的經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益。”這一規定表明村民委員會和集體經濟組織之間是對等獨立的關系，村民委員會要尊重集體經濟組織的權益。《村民自治法》第13條第三款同時規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”從這一規定來看村民委員會和集體經濟組織在一定程度上出現職能的交叉,但同時也表明立法者認同了村民委員會在一定的條件下可以“代理”集體經濟組織行使管理、經營集體經濟的權利。
《民法通則》第74條規定：“集體所有的土地屬于村農民集體所有，由村農民合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”《物權法》第60條規定：“屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權”。《土地管理法》第10條規定: “農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”。這些法律規定表明，村民委員會本身雖不是集體經濟組織，但同樣具有經營、管理集體土地的職能。
《物權法》第39條規定“所有權人對自己的不動產或者動產,依法享有占有、使用、收益和處分的權利。”《農村土地承包法》第37條第1款規定: “土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意; 采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉，應當報發包方備案。”最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第13條規定:“承包方未經發包方同意，采取轉讓方式流轉其土地承包經營權的，轉讓合同無效。但發包方無法定理由不同意或者拖延表態的除外。”近年來國家出臺的一系列關于農村土地制度改革方面的相關政策文件，一再強調無論通過何種方式實現承包權與經營權分離，“三權分置”都必須確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損，這是新一輪農村土地制度改革的政治邏輯和經濟邏輯。正因為如此，2016年中共中央辦公廳國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出：“農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本，必須得到充分體現和保障，不能虛置。”2018年中央一號文件強調：“維護村民委員會、農村集體經濟組織、農村合作經濟組織的特別法人地位和權利。”
三、農地流轉中村集體如何發揮作用：機制優化
目前，我國農地流轉還未形成穩定的供應、調節機制，流轉方式大多表現為“政府與企業”“農戶與農戶”“農戶與大戶或者企業”之間自發、分散的非正規流轉，村集體行使流轉權的主要是“四荒地”土地承包經營權的發包和流轉。現行流轉機制下，農村土地集體所有權不具備自主性、完整性與自治性，喪失了流轉決策知情權和流轉后監管職能，土地集體所有權職能被弱化。致使很多地區出現農地流轉動力不足、交易不暢、流轉規范性不高、流轉沖突頻發等諸多現實問題。
在村集體與經營主體之間，村集體更加了解集體土地的自然屬性以及交易農戶的信息，而經營主體尤其是企業更加了解市場信息，因此可以借用委托—代理理論解決當前農地流轉相關問題。運用委托—代理理論確保村集體作為土地所有權主體擁有流轉的監督與管理權。有意愿流轉土地的農戶將自己承包地委托給村集體或集體經濟組織，再統一由村集體流轉給經營主體，農戶或中介組織監督流轉狀況，農戶、村集體、經營主體之間構成新型委托與代理關系。
在兼顧公平的前提下，農地流轉必須確保提高農地利用的效率。基于委托—代理理論所構建的農地流轉運行機制，一方面經營者只需要與村集體談判，不需要與幾十上百個甚至上千個農民談判，從而降低了農地流轉的交易成本；另一方面，集體統籌資源配置，解決了農戶農地流轉差異性導致的流轉農地分散化和“插花地”問題，在農村人口沒有完全非農化轉移的條件下可以實現土地集中連片流轉。此種農地流轉運行機制的核心在于真正有效落實了集體所有權配置土地資源的權能，最大限度地實現了土地承包者的利益，激發了土地經營者的積極性。
四、法律如何保障村集體發揮作用：權能完善
為逐步完善“三權”關系，《意見》提出：“支持在實踐中積極探索農民集體依法依規行使集體所有權、監督承包農戶和經營主體規范利用土地等的具體方式。鼓勵在理論上深入研究農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系等問題。”基于本文邏輯起點和政策設計理念，在梳理各地實踐經驗和相關研究成果基礎上，對所有權、承包權中的農地流轉權提出如下建議：
（1）集體土地所有權。其核心是要充分體現其處分權能，以控制和約束農戶承包權和土地經營權的不規范行使。對于集體土地所有權權能，《意見》提出“土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。其中的處分權包括集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能。為強化農地流轉中集體所有權主體地位，優化農地流轉運行機制，提升農地流轉效果，兼顧“公平”和“效率”，減少農地流轉沖突，推進農業規模化和現代化，建議在處分權中賦予農地流轉管理權，具體則包括流轉之前的農地管護權、流轉過程中的市場協調權、流轉之后的農地監督權。
（2）土地承包權。農戶承包權其權利行使體現在農村土地的承包資格及土地承包的實現、退出等方面，核心是維護農戶的承包土地法定主體地位及財產性收益權，以實現現有土地承包關系保持穩定并長久不變。《意見》提出“土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。”綜合已有相關研究，其權能具體包括：保有承包身份維持權、征地受償權、流轉權與流轉到期收回經營權、繼承權能以及監督權能等。關于農戶承包權中的農地流轉權，作者建議應該界定為農地流轉決策權，即土地經營權流轉與否、流轉價格及其形式、流轉期限及收回方式等方面。
（3）土地經營權。《意見》提出“土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。在完善‘三權分置’辦法過程中，要依法維護經營主體從事農業生產所需的各項權利，使土地資源得到更有效合理的利用。”土地經營權其權利行使體現在農村土地的自主經營權、經營成果自主處置權、經營收益權、地上附著物和青苗補償權、經營權抵押權、繼承權等方面，核心是維護土地經營權人的經營收益權能。
（作者單位：安徽師范大學地理與旅游學院 ）
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學（微信公眾號原創）2018-10-13
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