——以黃淮海農區小麥生產為例
中國耕地資源高度緊張。根據世界銀行的數據，2015年，中國人均耕地面積只有0.087公頃，在全球190多個國家中排名第129位，雖然高于日本的0.033公頃、韓國的0.029公頃，但遠低于0.194公頃的世界平均水平。由于中國農村人口數量龐大，農業勞動力人均耕地面積只有0.775公頃，不僅遠低于人均耕地較多的歐美國家，還明顯低于人均耕地更少的日本（1.743公頃）和韓國（1.029公頃）。另外，農戶經營耕地面積小且嚴重細碎化是中國農業的典型特征。農業農村部的數據顯示，至2016年底，在全國2億多農戶中，多達78.6%的農戶經營著面積不足10畝的農地。因當初承包時采取了“按人均分、肥瘦搭配”的方式，一戶經營的農地又被分割成多塊，農地細碎化嚴重。隨著越來越多的農業人口向非農領域轉移，農地流轉成為中國農業轉型發展的必由之路。
然而，由于農村土地制度改革滯后、土地交易市場不健全等因素，很多農戶想流轉農地卻未能實現。筆者對黃淮海農區1026戶農戶的抽樣調查發現：一方面是農地流出難，除148戶、占比為14.42%的農戶已經把全部農地流轉出去和一戶沒有承包地之外，在剩余的877戶農戶中，有378戶、占比多達43.10%的農戶想把家里正在耕種的一部分農地流轉出去，但因“沒人要”“租金太低”“達不到連片要求”而未能流出；另一方面是農地流入受阻，有332戶農戶想耕種更多的農地，其中155戶甚至愿意花錢承接本集體成員轉讓的農地產權，卻因“租不到”“租金太貴”“沒人轉讓”而未能如愿。可見，當前中國存在明顯的農地流轉不暢現象。也就是說，一些農戶想減小或擴大經營面積卻難以流出或流入理想規模的農地。中央電視臺《焦點訪談》節目調查發現，由于農地流轉不暢及其他原因，即便是在人地關系高度緊張且適宜大型農機具連片作業的黃淮海平原，近年來農地撂荒現象也開始凸顯。
理論上看，農地流轉是優化人地資源配置、提升農業生產率的重要途徑。發達的農地流轉市場可以讓農村勞動力更好地離開農業并讓農地流向效率更高的使用者。制度經濟學家諾斯和托馬斯早在1973年就曾指出，有效率的農民難以獲得更多的土地，無效率的農民難以處置他的某些土地，這種情況通常都會降低農業的總效率。一些學者對中國、印度等發展中國家的研究發現，在達到最優規模之前，讓想擴大經營規模者獲得更多農地，能提高農業生產率；如果農戶想減小經營規模卻不能流出農地，他就會惰耕、棄耕，從而造成糧食產量損失。中國的城鎮化和農業轉型仍在繼續。在這一過程中，如果農戶無法通過農地流轉調整經營規模，就不能“人盡其才、地盡其利”。
追求糧食畝均產量一直是中國農村土地制度和農業政策的一個核心目標。為了詳細考察農地流轉不暢造成的糧食畝均產量損失，國家社會科學基金重點項目“城鎮化進程中農戶土地退出及其實現機制研究”課題組于2018年1~3月份對黃淮海農區農戶進行了問卷調查。黃淮海農區是中國九大農區之一，包括江蘇、安徽北部，河南、河北大部分和山東、天津、北京全部，其主要耕作制度是小麥—玉米輪作，一般在5月底收獲小麥，10月初收獲玉米。黃淮海地區是全國小麥主產區，小麥產量占全國小麥總產量的一半以上。樣本地區玉米的生長周期只有4個多月，而小麥的生長周期長達8個月。農戶是否愿意種地對小麥畝均產量的影響更為突出。因此，本文僅以小麥為例，測度農地流轉不暢造成的糧食產量損失。
考慮到年輕農民平時進城務工而很少在村，為了減少抽樣偏差，課題組特意于春節前后年輕農民返鄉期間，在黃淮海農區進行了農戶問卷調查。為了得到農戶層面的信息，調查問卷由接受過培訓的10位調查員入戶與戶主或家里的主事人一對一訪談完成，并鼓勵其他家庭成員就某些問題進行補充和參與討論。除課題組成員外，調查員主要是中國農業大學經濟管理學院、人文與發展學院的博士生、碩士生。本次調查共得到1026個農戶樣本。由于一些農戶已經將全部農地出租出去，也有一些農戶未種植小麥，最終2017年收獲小麥的樣本農戶為708個，分布在5省18個縣（市、區）。在這些樣本農戶中，有42戶農戶在收獲小麥后把承包地全部流轉出去，故只有666戶農戶回答了“是否想流出一部分承包地”這一問題，其中，想流出農地的農戶250戶、占比37.54%；708戶農戶都回答了“是否想流入一些農地”，其中想流入農地的農戶206戶、占比29.10%；既不想流出也不想流入農地的農戶252戶。
簡單的均值比較發現：（1）與想流出農地的農戶相比，想流入農地、擴大經營規模的農戶的小麥畝均產量高52.53公斤；（2）與想流出農地的農戶相比，既不想流出也不想流入農地的農戶的小麥畝均產量高35.58公斤；（3）與既不想流出也不想流入農地的農戶相比，想流入農地、擴大經營規模的農戶的小麥畝均產量高16.95公斤。前兩個產量差異在1%的水平上顯著?？梢?，簡單的統計分析表明，想流入農地、擴大經營規模的農戶的小麥畝均產量最高，既不想流出也不想流入農地的農戶的小麥畝均產量次之，想流出農地、減小經營規模的農戶的小麥畝均產量最低。統計結果初步表明，農地流轉不暢會影響糧食畝均產量。
更深入地考察農地流轉不暢對糧食畝均產量的影響，需要進行更為嚴謹的計量分析。而且，值得注意的是，務農能力較差因而糧食畝均產量較低的農戶可能更愿意流出農地，而糧食生產效率更高的農戶可能更愿意流入農地、擴大經營規模。也就是說，糧食產量可能不是結果而是影響農戶農地流轉意愿的原因。為了規避這種可能存在的兩個變量相互影響的問題，本文在選擇工具變量的基礎上，采用可以解決內生性問題的處理效應模型對農戶數據進行了估計和平均處理效應分析。結果發現，如果農戶想減小或擴大經營規模，卻難以通過流出或流入獲得理想規模的農地，以小麥為例，預期會造成12.16%的畝均產量損失。估計結果再次表明，農地流轉不暢對糧食產量有很大的負面影響。
為了確認上述估計結果的可靠性，本文在剔除“賠錢”樣本后，對小麥種植戶數據進行了穩健性檢驗?？紤]到一部分農戶不想參與農地流轉，可能是因為他們已經通過流出或流入獲得了理想規模的農地。因此，在穩健性檢驗時，本文進一步把既不想流出也不想流入農地的農戶分為不曾流出或流入農地的“未流轉”農戶和已經流出或流入農地的“已流轉”農戶兩類。基于加權最小二乘法的穩健性檢驗結果表明，與想流出農地的農戶相比，想流入農地的農戶的小麥畝均產量高10.2%。而且，與想流出農地的農戶相比，既不想流出也不想流入農地且未流出或流入農地的農戶的小麥畝均產量高5.9%；不想流出或流入農地但已流出或流入農地的農戶的小麥畝均產量高8.6%。上述結果都在5%的水平上顯著。可見，讓農戶獲得理想規模的土地，確實能夠拉平不同農戶之間的小麥畝均產量，并明顯提高糧食總產量。
總之，農地流轉不暢對糧食產量有顯著的負面影響。想流出農地的農戶的小麥畝均產量顯著更低，而想流入農地的農戶的小麥畝均產量顯著更高。由于農地流轉不暢，想減小經營規模的農戶不能讓渡一部分農地，想擴大經營規模的農戶不能獲得更多農地，合計造成了12.16%的小麥產量損失。而且穩健性檢驗發現，農地流轉不暢會造成糧食產量損失的結論是穩定可靠的。
上述結論主要有三方面的政策含義。一是深化農村集體產權制度尤其是土地制度改革，賦予農民更多土地財產權利，消除農地流轉的體制機制障礙，建立健全農村產權交易市場，切實提高農地的流動性。二是在更大范圍內開展進城落戶農民自愿有償轉讓土地承包經營權改革，創新農地變資產、變資金的制度安排，讓想少種地的農戶以各種方式減少土地經營規模，引導不想種地的深度兼業農戶和離農農戶“退地、進城”。三是加快土地整治、農田水利建設，推進農業補貼制度和農村金融保險制度改革，為想種地、會種地的農戶經營更多土地、發展現代農業、成長為新型職業農民提供基礎設施支撐和財政金融支持。
作者單位：南京林業大學經濟管理學院
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2018年第12期 微信公眾號（原創）
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