內(nèi)容提要：基于改革目標(biāo)之實現(xiàn)和重大制度創(chuàng)新定位的考慮，土地經(jīng)營權(quán)必須被定性為用益物權(quán); 德國次地上權(quán)理論和實踐為我國土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)提供了法理依據(jù); 土地經(jīng)營權(quán)分置的法權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)表達為“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”; 承包地“三權(quán)分置”開創(chuàng)了新的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式并細分出了新的權(quán)利類型，由此對“兩權(quán)分離”下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系帶來了系統(tǒng)性影響，并提出了重構(gòu)該體系的要求。基于方式豐富、體系清晰、“物—債并存”等考慮，“三權(quán)分置”下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利配置可整合為“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地租賃權(quán)”“土地所有權(quán)— 土地經(jīng)營權(quán)”“土地所有權(quán)—土地租賃權(quán)”四種類型。
關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；土地經(jīng)營權(quán)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；權(quán)利體系。
引 言
在以《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等為基礎(chǔ)確立的農(nóng)村土地“兩權(quán)分離” 框架下，農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)的權(quán)利體系以“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)”為基本架構(gòu)展開，并存在家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)、其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)、物權(quán)性土地承包經(jīng)營權(quán)、債權(quán)性土地承包經(jīng)營權(quán)、初級土地承包經(jīng)營權(quán)、次級土地承包經(jīng)營權(quán)等區(qū)分。在以“落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”為目標(biāo)的“三權(quán)分置”下，則新出現(xiàn)了 “土地經(jīng)營權(quán)”“土地承包權(quán)”等概念，不僅交易的鏈條延長，權(quán)利的種類增加，權(quán)利的名稱、內(nèi)涵、相互之間的關(guān)系也將發(fā)生改變，這必將帶來農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系的重構(gòu)。但長期以來，我國對土地問題的研究管理本位凸顯，權(quán)利本位不足。因此，法學(xué)上對“三權(quán)分置”的研究應(yīng)凸顯權(quán)利本位，以保障“三權(quán)分置”價值功能實現(xiàn)為基點重構(gòu)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)利體系，這既有利于以系統(tǒng)化的思維明確“農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系”，也是修改《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等的前提。
要在“三權(quán)分置”下重構(gòu)農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系，必須明確界定該理論涉及的“土地所有權(quán)”“土地承包經(jīng)營權(quán)”“土地承包權(quán)”“土地經(jīng)營權(quán)”以及可能出現(xiàn)的其他土地權(quán)利的法律名稱、內(nèi)涵、法律屬性、特點、相互關(guān)系等。所構(gòu)建出來的權(quán)利體系既要有利于實現(xiàn) “三權(quán)分置”改革所欲實現(xiàn)的價值功能，又必須符合法學(xué)規(guī)律性并適當(dāng)照顧法律制度的承繼性。結(jié)合當(dāng)前理論界和實務(wù)界存在的爭議，重構(gòu)“三權(quán)分置”下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系必須回答如下問題: (1) “土地經(jīng)營權(quán)”的內(nèi)涵和法律屬性; (2) “土地經(jīng)營權(quán)”分離的法理依據(jù); (3) “三權(quán)分置”的法權(quán)結(jié)構(gòu)，包括“土地承包權(quán)”的內(nèi)涵和地位; (4) 在不同方式的承包地流轉(zhuǎn)中各主體、各權(quán)利相互之間的關(guān)系。本文以實現(xiàn)“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)為基點，在回答上述重大理論爭議的基礎(chǔ)上，提出農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系重構(gòu)的方案。
一、土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性界定
相較于“兩權(quán)分離”權(quán)利體系，“三權(quán)分置”的最大不同之處就在于引入了“土地經(jīng)營權(quán)”概念。作為土地上的一種權(quán)利，無論是對其概念的精準(zhǔn)界定還是對其權(quán)利義務(wù)的準(zhǔn)確配置，都必須以明確其法律屬性為前提。
(一) 觀點爭鳴
當(dāng)前對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的認識大致有四種不同觀點: 一是債權(quán)說。認為土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)，理由是土地經(jīng)營權(quán)是通過租賃合同設(shè)定的，本質(zhì)上是土地租賃權(quán); 二是物權(quán)化債權(quán)說或特殊債權(quán)說。該種觀點認為，土地經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上屬于債權(quán)，但應(yīng)當(dāng)賦予其某些物權(quán)化效力，例如允許土地經(jīng)營權(quán)人在取得承包權(quán)人的同意后流轉(zhuǎn)、抵押等; 三是物權(quán)說。認為土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)成為物權(quán)，理由是要推動土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押等; 四是可物可債說。認為土地經(jīng)營權(quán)是承包方與經(jīng)營者經(jīng)簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同產(chǎn)生的，其權(quán)利性質(zhì)因土地流轉(zhuǎn)形式不同而不同，其中轉(zhuǎn)讓、互換產(chǎn)生承包權(quán)利讓渡，具有物權(quán)性質(zhì)，而轉(zhuǎn)包、出租不產(chǎn)生承包權(quán)利讓渡，具有債權(quán)性質(zhì)。
《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案(草案) 》( 以下簡稱《承包法修正案草案》) 第 6 條將土地經(jīng)營權(quán)界定為“一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品，取得相應(yīng)收益的權(quán)利”，但從中無法判斷土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)。其第 42 條對融資擔(dān)保的規(guī)定則直接采用“向金融機構(gòu)融資擔(dān)保”的表述，未直接采用中央文件中“抵押”的表述，似乎刻意回避了土地經(jīng)營權(quán)的定性問題。其第35 條有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生方式則規(guī)定: “土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取出租(轉(zhuǎn)包) 、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)。”依此，土地經(jīng)營權(quán)可以是基于出租(轉(zhuǎn)包) 等流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生，依此種方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)顯然屬于債權(quán); 但也可以基于入股或者其他方式產(chǎn)生，如果是入股企業(yè)法人，土地經(jīng)營權(quán)顯然應(yīng)該屬于物權(quán); 其他方式則不明確。由此可見，《承包法修正案草案》實則對土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性采取了“含糊”態(tài)度，一方面明確可以依據(jù)債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式設(shè)定，另一方面也為物權(quán)性方式設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)留下了空間，似乎更接近于上述“可物可債說”。
(二) 不同定性的法律后果
將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)抑或債權(quán)，法律效果相去甚遠。之所以需要首先明確土地經(jīng)營權(quán)的定性，是因為我國財產(chǎn)權(quán)利體系借鑒了德國法的物債二分理論，以嚴(yán)格區(qū)分物權(quán)和債權(quán)為財產(chǎn)法律制度的邏輯基礎(chǔ)，對財產(chǎn)權(quán)進行定性是明確其權(quán)利內(nèi)容和效力的前提。如果將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，則無論流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的行為在實踐中如何稱呼、交易細節(jié)有何不同，其法律行為的實質(zhì)均為土地租賃: 法律表現(xiàn)形式為土地租賃合同，在法律適用上需遵守《合同法》關(guān)于租賃合同的規(guī)定，承租人取得的土地權(quán)利為債權(quán)，權(quán)利的行使要遵循債權(quán)相對性規(guī)則。由此給土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為帶來兩點重要影響: 一是租賃期限的設(shè)定必須遵守《合同法》第 214 條的強制性規(guī)定，不得超過 20 年，超過部分無效; 二是權(quán)利義務(wù)關(guān)系由交易雙方依據(jù)《合同法》的規(guī)則靈活約定，但在流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)安排上不得突破債權(quán)相對性規(guī)則，僅具有承租人地位的土地經(jīng)營權(quán)人不享有轉(zhuǎn)讓、抵押租賃物的權(quán)利，如要轉(zhuǎn)租，也需經(jīng)出租人同意。反之，如果將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，雖然流轉(zhuǎn)合同也要適用《合同法》總則的一般性規(guī)定，但并不受租賃合同強制性規(guī)定的限制，期限設(shè)定可以超過 20 年，當(dāng)然，不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限; 在土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定和行使上主要受《物權(quán)法》調(diào)整，遵循物權(quán)法定原則; 在權(quán)能上土地經(jīng)營權(quán)人具有獨立的轉(zhuǎn)讓、抵押的權(quán)利，且不需取得原承包權(quán)人的同意，在遭受侵害時可以以自己的名義獨立尋求救濟，這些都是物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)的應(yīng)有之意。
除了上述在法律適用、期限設(shè)定、可否轉(zhuǎn)讓或抵押等方面的不同之外，債權(quán)性土地利用關(guān)系與物權(quán)性土地利用關(guān)系在土地改良維護義務(wù)、不可抗力風(fēng)險承擔(dān)、土地收回的法定事由等方面也有所不同。以我國臺灣地區(qū)的地上權(quán)或農(nóng)育權(quán)與土地租賃的區(qū)別為例: 在以租賃為形式的債權(quán)性交易中，承租人具有較強的依附性，其權(quán)利的獨立性較差，原則上僅能對出租人行使，但相應(yīng)地，承租人可以請求出租人履行修繕土地的義務(wù)，在遇到不可抗力而影響土地使用時承租人還可以請求減少租金; 而在以設(shè)定地上權(quán)或農(nóng)育權(quán)為形式的物權(quán)性的交易中，土地用益物權(quán)人享有獨立的對世權(quán)，具有相對獨立的使用和處分土地的權(quán)利，但相應(yīng)地，由用益物權(quán)人自行承擔(dān)土地改良維護義務(wù)，并自行承擔(dān)不可抗力等對土地使用收益帶來的風(fēng)險。其權(quán)利義務(wù)安排體現(xiàn)了對等原則。
由此可見，不同的定性會對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能配置產(chǎn)生重大影響，并進而影響承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)。因此，必須對土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)的問題作出明確的回答。
(三) 將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)無法承載“促進承包地流轉(zhuǎn)”的改革目標(biāo)
土地經(jīng)營權(quán)并不是現(xiàn)行法上的權(quán)利，對其定性不能從現(xiàn)有立法中找依據(jù)，只能從應(yīng)然的視角分析，而這一應(yīng)然法律屬性的確定是否科學(xué)首先應(yīng)當(dāng)以能否促進“三權(quán)分置” 改革目標(biāo)之實現(xiàn)為判斷標(biāo)準(zhǔn)。
1.承包地“三權(quán)分置”改革的價值目標(biāo)
中央文件、實務(wù)界和理論界對承包地“三權(quán)分置”的價值功能均有非常充分的論述。概言之，該項改革的核心意義在于: 在堅持農(nóng)村土地集體所有、堅持家庭承包基本經(jīng)營制度和保護農(nóng)戶土地承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的進一步細分和重新配置，促進承包地向規(guī)模經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。承包地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度主要受到三方面因素的制約: 法律和政策環(huán)境、市場環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境。“三權(quán)分置”主要從改善承包地流轉(zhuǎn)的法律和政策環(huán)境角度來促進承包地的流轉(zhuǎn)。因此，承包地“三權(quán)分置”法律制度的構(gòu)建，必須在堅持上述三個前提的基礎(chǔ)上，以能夠有效促進承包地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營為價值導(dǎo)向。在此可將法律制度在實現(xiàn)“三權(quán)分置”改革目標(biāo)中的價值細化為兩點: 一是使流轉(zhuǎn)交易更便利，盡量豐富承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的法律途徑，盡量減少其流轉(zhuǎn)承包地的法律障礙; 二是使經(jīng)營者權(quán)利更充分，讓經(jīng)營者得以享有盡量穩(wěn)定、充分而有保障的權(quán)利(包括用土地權(quán)利融資) ，鼓勵其放心投資并擴大經(jīng)營規(guī)模。
2.將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)無法實現(xiàn)“三權(quán)分置”的價值目標(biāo)
首先，將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)無法滿足土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的要求。實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資功能是“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)之一，中央已經(jīng)對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點作出了部署。但要使土地經(jīng)營權(quán)具備“抵押融資”的權(quán)能，就必須賦予土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)地位，因為債權(quán)無法成為抵押的標(biāo)的。債權(quán)之所以不具備成為抵押權(quán)客體之條件，是因為“債權(quán)期限具有任意性，內(nèi)容具有相對性，不但其權(quán)利價值難以量化，其設(shè)定方法也難以公示”。此外，還有學(xué)者從“抵押財產(chǎn)價值的穩(wěn)定性、抵押財產(chǎn)價值的明確性和特定性、抵押財產(chǎn)登記的成本、抵押權(quán)的實現(xiàn)”四個方面詳細論述了債權(quán)不適宜作為抵押的標(biāo)的。本文對此深表贊同。如果將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，則經(jīng)營主體用土地融資時，只能是設(shè)定債權(quán)質(zhì)押，而非土地經(jīng)營權(quán)抵押。但兩者在交易的條件限制和法律后果方面均有較大的不同，顯然，土地經(jīng)營權(quán)抵押更有利于發(fā)揮土地的融資功能。
其次，將土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)無法穩(wěn)定經(jīng)營者的投資預(yù)期，不利于鼓勵經(jīng)營者長期穩(wěn)定經(jīng)營。無恒產(chǎn)者無恒心，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要對土地進行大量且長期的投資，土地經(jīng)營者只有具備長期且有保障的土地權(quán)利，才會有此等投資的積極性。“對適度規(guī)模的土地經(jīng)營者來說，土地經(jīng)營權(quán)的法律效力越強，期限越長，越利于確保適度規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)生更大效益。“如果將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，由于債權(quán)的獨立性較差，則土地經(jīng)營權(quán)人在行使權(quán)利時無法擺脫對承包農(nóng)戶的高度依賴性，不僅不能享有獨立的再行轉(zhuǎn)讓、出租或抵押的權(quán)利，而且其權(quán)利期限按照租賃對待也不得超過 20 年。此種權(quán)利的弱保障性和不穩(wěn)定性必將阻礙經(jīng)營者對土地的長期投資。調(diào)查表明，近年來，實踐中不時出現(xiàn)流轉(zhuǎn)承包地權(quán)利超過 20 年的現(xiàn)象，例如，2014 年成都市龍泉驛區(qū)同安街辦萬家村將其 96 畝林地租賃給一家企業(yè)長達 49 年; 再例如，2009 年 11 月四川星慧集團與成都市雙流縣瓦窯村村民簽訂協(xié)議，流轉(zhuǎn) 1200 畝承包地和林地，期限為 40 年。這些流轉(zhuǎn)行為雖不符合現(xiàn)行法律規(guī)定，卻反映了實踐中對長期流轉(zhuǎn)承包地的現(xiàn)實需求。
(四) 將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)無法體現(xiàn)“三權(quán)分置”的重大制度創(chuàng)新定位
“三權(quán)分置”被譽為“是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新“。從法學(xué)角度看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實現(xiàn)了農(nóng)地權(quán)利配置上的“兩權(quán)分離”，也即土地承包經(jīng)營權(quán)與土地所有權(quán)的分離，該創(chuàng)新在豐富中國土地權(quán)利類型的同時，也豐富了中國特色社會主義法學(xué)理論。“三權(quán)分置”作為不亞于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的又一重大制度創(chuàng)新，不僅應(yīng)當(dāng)具有實踐功能方面的價值，還應(yīng)當(dāng)具有理論創(chuàng)新之處。
如果將土地經(jīng)營權(quán)定性債權(quán)，則土地經(jīng)營權(quán)實為土地經(jīng)營者從承包農(nóng)戶處通過例如轉(zhuǎn)包、出租等方式取得的債權(quán)性的土地利用權(quán)，此種意義上的土地利用權(quán)在現(xiàn)有“兩權(quán)分離”的權(quán)利體系下即已存在，并無通過理論創(chuàng)新創(chuàng)設(shè)的必要。正如學(xué)者所言，“如果立法不能將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，那么這樣的立法或者修法都沒有什么意義，因為非物權(quán)化的土地經(jīng)營權(quán)在我國立法中已經(jīng)有明確規(guī)定了。”當(dāng)承包農(nóng)戶依據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)承包地時，轉(zhuǎn)入方即得以享有債權(quán)性的土地利用權(quán)，在“兩權(quán)分離”權(quán)利體系下，學(xué)術(shù)界稱之為“債權(quán)性次級土地承包經(jīng)營權(quán)”，法律上則統(tǒng)一采用“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念。如果“三權(quán)分置”框架下的土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)，則該土地經(jīng)營權(quán)實則等同于上述“債權(quán)性次級土地承包經(jīng)營權(quán)”。那么“三權(quán)分置”的創(chuàng)新意義只剩下了可憐的“賦予新名稱”，根本無法體現(xiàn)其“重大制度創(chuàng)新”的定位。一些學(xué)者將“三權(quán)分置”詬病為文字游戲也正是基于此種意義上的理解。
事實上，無論是從與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并駕齊驅(qū)的“又一次重大制度創(chuàng)新”考慮，還是從大陸法系法學(xué)理論上權(quán)利細分的過程考慮，“三權(quán)分置”都應(yīng)被闡釋為農(nóng)地權(quán)利的“二次分離”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是從土地所有權(quán)中分離出土地承包經(jīng)營權(quán)，從而實現(xiàn)土地的所有主體與承包經(jīng)營主體的分開; “三權(quán)分置”則是再次從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出土地經(jīng)營權(quán)，從而實現(xiàn)土地的承包主體與經(jīng)營主體的分開。但權(quán)利的分離來源于被分離權(quán)利獨立性的需要，租賃不屬于權(quán)利分離的方式，在大陸法系下通過“權(quán)利分離”而創(chuàng)設(shè)的權(quán)利一定是具有相對獨立地位的物權(quán)，而非債權(quán)。正面的例證是建設(shè)用地使用權(quán)，之所以要實行“土地所有權(quán)—建設(shè)用地使用權(quán)”的兩權(quán)分離，是因為要設(shè)立一個具有用益物權(quán)地位的建設(shè)用地使用權(quán)，而非是因為要通過租賃設(shè)立一個僅具債權(quán)地位的土地租賃權(quán); 反面的例證則是房屋租賃，房屋租賃大量存在，但并不需要進行“房屋所有權(quán)—房屋使用權(quán)”的兩權(quán)分離，因為房屋使用權(quán)并沒有被賦予物權(quán)地位。因此如果將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，就根本無需進行第二次權(quán)利分離。
(五) 將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)是“三權(quán)分置”的不二選擇
一方面，只有將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)才能切實承載起“促進承包地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營”“實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押融資”等改革目標(biāo); 另一方面，只有明確賦予土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)地位，才能讓“三權(quán)分置”真正成為“權(quán)利二次分離”，真正匹配“又一重大制度創(chuàng)新”的定位。將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)可以開創(chuàng)新的承包地流轉(zhuǎn)方式和新的土地權(quán)利類型，進而豐富我國物權(quán)法的權(quán)利分離理論和土地權(quán)利體系，而不僅是為一個已經(jīng)存在的權(quán)利賦予新名稱。
要理解這一點，需要從“兩權(quán)分離”權(quán)利體系下承包地物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式存在的不足說起。在現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的框架下，家庭承包的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地時，只有當(dāng)農(nóng)戶以互換和轉(zhuǎn)讓這兩種方式流轉(zhuǎn)時，轉(zhuǎn)讓方才能取得“物權(quán)性的土地利用權(quán)”，在其他流轉(zhuǎn)方式(例如轉(zhuǎn)包、出租、代耕等) 下，轉(zhuǎn)入方僅能取得“債權(quán)性的土地利用權(quán)”。如前文所述，“債權(quán)性土地利用權(quán)”因為在權(quán)能方面存在的不足，不能滿足規(guī)模經(jīng)營背景下新型經(jīng)營主體擴大經(jīng)營規(guī)模以及抵押融資的需求。以下主要對物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式進行分析，由于互換的本質(zhì)是兩個轉(zhuǎn)讓的集合，下文的分析以轉(zhuǎn)讓為代表。現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“轉(zhuǎn)讓”流轉(zhuǎn)方式存在相當(dāng)大的局限性: 首先，該流轉(zhuǎn)方式有非常嚴(yán)苛的限制條件，包括轉(zhuǎn)讓方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源、受讓方是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶、取得發(fā)包方同意等，如此嚴(yán)格的條件導(dǎo)致實踐運用困難; 其次，此種流轉(zhuǎn)將產(chǎn)生原承包農(nóng)戶退出現(xiàn)有承包關(guān)系的法律后果，其實質(zhì)是原有承包合同終止，由受讓人與發(fā)包方在剩余期限內(nèi)確立新的承包關(guān)系，即一經(jīng)轉(zhuǎn)讓，原承包農(nóng)戶徹底退出交易鏈條，新的交易關(guān)系在受讓人與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間產(chǎn)生。由此可見，在“兩權(quán)分離”框架下，承包農(nóng)戶要以讓渡物權(quán)性土地利用權(quán)的方式流轉(zhuǎn)承包地，就必須面對自己“一次性出局”的后果。雖說此種一次性退出的流轉(zhuǎn)方式是一種更為徹底的、也是使得權(quán)利義務(wù)關(guān)系更為清晰簡明的流轉(zhuǎn)安排，但在我國實現(xiàn)農(nóng)民工市民化待遇之前，承包地仍然擔(dān)負著很重要的社會保障功能，此種“一次性出局”的流轉(zhuǎn)方式無法兼顧承包地的財產(chǎn)功能和保障功能，也難以打消社會各界對農(nóng)民一次性流轉(zhuǎn)承包地后失地的顧慮。也正因為此，實踐中，轉(zhuǎn)讓方式在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各種方式中占比一直都很低，例如，2015 年全年家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積 4.47 億畝，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的僅為 1248 萬畝，僅占流轉(zhuǎn)總面積的 2.8% ，而以轉(zhuǎn)包和出租兩種方式流轉(zhuǎn)的比例則高達 81.3% 。
將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，則可為承包地物權(quán)性流轉(zhuǎn)開辟新途徑，兼顧承包地的保障功能和財產(chǎn)功能。不同于“兩權(quán)分離”，“三權(quán)分置”從第二次權(quán)利分離而非權(quán)利轉(zhuǎn)讓的角度來構(gòu)建物權(quán)性流轉(zhuǎn)關(guān)系，允許承包農(nóng)戶在保留土地承包經(jīng)營權(quán)( 不退出原承包關(guān)系) 的前提下流轉(zhuǎn)出一個可承載“抵押、再轉(zhuǎn)讓”功能的物權(quán)性土地利用權(quán)。這一被命名為“土地經(jīng)營權(quán)”的物權(quán)性土地利用權(quán)不是對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的替代，而是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的子權(quán)利，是一種全新的用益物權(quán)。該制度設(shè)計可有效克服原有以轉(zhuǎn)讓為代表的物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式存在的不足，既滿足“承包農(nóng)戶只轉(zhuǎn)出一部分權(quán)利或一定期限內(nèi)的權(quán)利”的需要，又實現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)營戶享有穩(wěn)定而有保障的土地物權(quán)權(quán)利，并可以轉(zhuǎn)讓、抵押土地”的現(xiàn)實需求，從而兼顧“承包權(quán)人持續(xù)獲取土地收益并保留對土地適度的控制、經(jīng)營權(quán)人又得以持續(xù)穩(wěn)定支配土地并抵押融資”的利益訴求，實現(xiàn)原承包農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營戶之間的利益平衡。依此，“三權(quán)分置”的價值功能才得以實現(xiàn)。
由此可見，只有賦予土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)地位，“三權(quán)分置”改革才能夠發(fā)揮“豐富承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的法律途徑”“在保障承包農(nóng)戶不失去承包地的基礎(chǔ)上讓經(jīng)營者享有充分而有保障的、得以承載抵押融資功能的土地利用權(quán)”等功能，而這正是當(dāng)前促進承包地流轉(zhuǎn)和促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營所需要的。
綜觀以上有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)定性的四種觀點: 債權(quán)說首先被否定。物權(quán)化債權(quán)說和特殊債權(quán)說一方面認同債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)無法實現(xiàn)改革目標(biāo)，另一方面又堅持土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性，并試圖通過賦予此種債權(quán)某些物權(quán)權(quán)能的方式來實現(xiàn)改革目標(biāo)。此種做法會導(dǎo)致權(quán)利設(shè)置的名不符實和法律內(nèi)在邏輯體系的混亂。可物可債說則是將土地經(jīng)營權(quán)當(dāng)作了兩類權(quán)利的集合概念。由于物權(quán)和債權(quán)在權(quán)利義務(wù)和法律適用等方面存在很大差異，將兩種權(quán)利統(tǒng)稱為“土地經(jīng)營權(quán)”既不利于立法的表達也不利于法律適用，此種做法不可避免地會帶來需要不斷區(qū)分“物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)”和“債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)”之麻煩。與其如此，還不如將“土地經(jīng)營權(quán)”名稱定為由經(jīng)營者通過權(quán)利二次分離方式取得的物權(quán)性土地利用權(quán)利所專屬，同時為通過轉(zhuǎn)包、出租等方式產(chǎn)生的債權(quán)性土地利用權(quán)利另賦其他名稱。
二、土地經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)的法理基礎(chǔ)
如前所述，將土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)是基于“三權(quán)分置”改革目標(biāo)和重大制度創(chuàng)新定位的不二選擇。顯然，在物權(quán)的體系中，承包農(nóng)戶向土地經(jīng)營者分置出的土地經(jīng)營權(quán)只能是從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出來的用益物權(quán)。但法學(xué)界對此還存在質(zhì)疑: 土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，是否可以進行二次權(quán)利分離? 從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出具有用益物權(quán)地位的土地經(jīng)營權(quán)有何法律依據(jù)? 是否違反“一物一權(quán)”原則?
認為“三權(quán)分置”有悖法理的觀點在法學(xué)學(xué)者中占有相當(dāng)分量。例如陳小君教授認為: “根據(jù)一物一權(quán)原則，同一物上不能并存兩個以上內(nèi)容相近的用益物權(quán)，在用益物權(quán)之上再設(shè)相近用益物權(quán)的安排，是人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化，在存在物權(quán)和債權(quán)區(qū)分的情況下，這種安排是立法技術(shù)的倒退。”溫世揚教授也認為“所有權(quán)—用益物權(quán)—用益物權(quán)”的重疊結(jié)構(gòu)會導(dǎo)致我國物權(quán)法邏輯體系的混亂。單平基認為土地所有權(quán)無法同時派生土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)之上也無法生成具有用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。類似觀點還有很多。本文認為: 土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)并非并列關(guān)系，對于已經(jīng)采取家庭承包方式發(fā)包的土地，土地經(jīng)營權(quán)只能設(shè)定在土地承包經(jīng)營權(quán)上，而不能設(shè)定在土地所有權(quán)上，土地經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)的客體是土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)過程就不屬于在同一塊土地上同時設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，并不涉及到對“一物一權(quán)”的違反。
那么，在土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)上再行設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)這樣一個用益物權(quán)，是否具有法理基礎(chǔ)呢? 對此，孫憲忠教授指出，用益物權(quán)之上再設(shè)置用益物權(quán)，在物權(quán)法的科學(xué)原理方面可行，其主要理由為: “在德國民法中，法律規(guī)定的地上權(quán)是用益物權(quán)，但是在地上權(quán)之上還可以設(shè)置‘次地上權(quán)’，或者稱為‘下級地上權(quán)’。次地上權(quán)或者下級地上權(quán)，就是設(shè)置在地上權(quán)之上的另一種用益物權(quán)。因為地上權(quán)期限一般都很長，因此可以容納次地上權(quán)或者下級地上權(quán)存在。”本文作者認為該理由具有充分說服力。德國次地上權(quán)制度的確為我國在土地承包經(jīng)營權(quán)上創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)提供了可資借鑒的先例。國內(nèi)學(xué)者對德國次地上權(quán)的研究不僅很少，而且容易陷入一個誤區(qū)，也即將德國次地上權(quán)等同于土地空間權(quán)，這導(dǎo)致德國次地上權(quán)制度對中國的現(xiàn)實意義沒有得到充分關(guān)注。其實，德國的次地上權(quán)不僅可以設(shè)置在地面上下的空間中，也可以設(shè)置在地面上，土地空間權(quán)只是次地上權(quán)制度運用的一個場景而已。德國學(xué)者鮑爾·施蒂爾納指出: “可以設(shè)定下級地上權(quán)( Untererbbaurecht，即在地上權(quán)上所設(shè)定的地上權(quán)) ”。“與地上權(quán)不同的是，作為次地上權(quán)的客體不是土地，而是上級地上權(quán)。在地上權(quán)設(shè)立之后，地上權(quán)人還可以與第三人約定，在自己所支配的不動產(chǎn)上設(shè)立次地上權(quán)。需要注意的是，將地上權(quán)分割為多個相互獨立的地上權(quán)，并不是所謂的次地上權(quán)。”換言之，次地上權(quán)是在上級地上權(quán)上設(shè)立的子權(quán)利，是由上級地上權(quán)派生出來，其設(shè)立是基于上級地上權(quán)部分權(quán)能的分離，而非基于土地的分割。在土地利用權(quán)能上，次地上權(quán)與上級地上權(quán)相近，次地上權(quán)人也享有占有并使用土地或空間進行建造的權(quán)利，但由于次地上權(quán)是上級地上權(quán)派生出來的子權(quán)利，其權(quán)利內(nèi)容、存續(xù)期限等也應(yīng)是上級地上權(quán)的子集，不得超出上級地上權(quán)的支配范圍。“通過設(shè)立次地上權(quán)，可以使得土地所有權(quán)人的合同對象是唯一的，即上級地上權(quán)人，不需要與土地的實際使用人之間產(chǎn)生合同關(guān)系，次地上權(quán)人也只與上級地上權(quán)人之間產(chǎn)生合同關(guān)系。”
德國次地上權(quán)制度并非是在一開始就通過立法確立的，而是隨著實踐發(fā)展需要逐步被司法判例所確認的。1919 年的《地上權(quán)條例》并沒有規(guī)定次地上權(quán)，依據(jù)該條例規(guī)定，地上權(quán)是指以在——受負擔(dān)——土地地面上或地面下，擁有建筑物為內(nèi)容之可轉(zhuǎn)讓并可繼承的權(quán)利。依據(jù)這一規(guī)定，地上權(quán)的客體是土地，而非權(quán)利。直至 1974 年，德國聯(lián)邦法院才在一則判例中首次肯定了次地上權(quán)設(shè)立的合法性。在此，我們看到了德國司法判例對物權(quán)創(chuàng)設(shè)的充分包容性。
德國物權(quán)法是十分講究邏輯嚴(yán)密的法律，其次地上權(quán)制度充分表明，在上級土地用益物權(quán)上設(shè)定次級土地用益物權(quán)并不會違反“一物一權(quán)”原則，也不違背物權(quán)法的基本原理和邏輯，且此種做法確有其存在的現(xiàn)實價值。鑒于我國土地制度的獨特性和各相關(guān)主體土地權(quán)利需求的復(fù)雜性，在實踐需求催生“三權(quán)分置”理論的背景下，通過引入德國次地上權(quán)制度來為我國農(nóng)地權(quán)利的二次分離提供理論支撐，必要而且可行。
三、“三權(quán)分置”的法權(quán)結(jié)構(gòu):土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)
按照大陸法系權(quán)利分離理論的邏輯，權(quán)利二次分離實則是在用益物權(quán)上再進行一次權(quán)利分離，那么二次分離后的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)呈現(xiàn)為“土地所有權(quán)—( 初級) 土地用益物權(quán)—次級土地用益物權(quán)”。在德國的次地上權(quán)制度中，設(shè)立次地上權(quán)后土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)同樣體現(xiàn)為“土地所有權(quán)—( 初級) 地上權(quán)—次級地上權(quán)”。以此類推，我國承包地 “三權(quán)分置”后的權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)為“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”。但憾的是，理論界和實務(wù)界對此并未達成共識，亟待剖析糾偏。
(一) 《承包法修正案草案》規(guī)定檢討——兼析“分解說”的缺陷
從文字表述分析，中央文件和《承包法修正案草案》對“三權(quán)分置”法權(quán)結(jié)構(gòu)的表述并未遵循上述權(quán)利分離理論的邏輯。中央文件將“三權(quán)分置”表述為“實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”，“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)(以下簡稱‘三權(quán)’) 分置并行”，也即將分置后的“三權(quán)”表述為“所有權(quán)” “承包權(quán)”“經(jīng)營權(quán)”。《承包法修正案草案》第 6 條也規(guī)定: “以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。”依此規(guī)定，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地后，土地承包經(jīng)營權(quán)因被分解而不復(fù)存在，農(nóng)戶享有的權(quán)利搖身一變成為“土地承包權(quán)”，轉(zhuǎn)入方則取得“土地經(jīng)營權(quán)”。依此邏輯，“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)似乎呈現(xiàn)為“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”。
馬俊駒教授用“分解說”來解釋這一過程，認為: 在“三權(quán)分置”中“土地承包經(jīng)營權(quán)分解出兩個既相互關(guān)聯(lián)、又彼此獨立的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，被分解的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)消失，而土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)自此產(chǎn)生。”“分解后的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)所擁有的權(quán)能、要素之和不超過原土地承包經(jīng)營權(quán)所擁有的權(quán)能范圍和有效的時間維度。”換言之，一經(jīng)“三權(quán)分置”，則土地承包經(jīng)營權(quán)消滅，該權(quán)利分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”這兩個獨立的權(quán)利，并分別為承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體享有。按照這一權(quán)利結(jié)構(gòu)，土地所有權(quán)是母權(quán)利，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)則成為并列關(guān)系的子權(quán)利。
本文認為，在立法上將“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)表述為“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”不僅不符合大陸法系權(quán)利二次分離的理論，而且會帶來農(nóng)地流轉(zhuǎn)中權(quán)利體系的混亂:
首先，按照大陸法系權(quán)利分離的理論，被分離權(quán)利與分離出的權(quán)利呈現(xiàn)出“母子關(guān)系”，子權(quán)利的設(shè)立和分離并不影響母權(quán)利外觀上的完整性，母權(quán)利的名稱也并不因子權(quán)利的設(shè)立而被改變。最直觀的例子是從土地所有權(quán)中設(shè)立和分離出土地承包經(jīng)營權(quán)后，土地所有者享有的權(quán)利名稱并不會被改變，我們也無需為土地所有者享有的剩余權(quán)利(扣減土地承包經(jīng)營權(quán)后的權(quán)利) 另尋其他名稱，土地權(quán)利結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)”，而非“土地所有權(quán)剩余權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)”。同樣，從土地承包經(jīng)營權(quán)中設(shè)立并分離出土地經(jīng)營權(quán)后，承包農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)外觀上的完整性和名稱也均不會改變，更不會導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅，并不需要為承包農(nóng)戶分離出土地經(jīng)營權(quán)后享有的剩余權(quán)利另賦名稱(例如“土地承包權(quán)”) ，分離后的權(quán)利結(jié)構(gòu)自然應(yīng)該呈現(xiàn)為“土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”，而非“土地承包權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”。
其次，“分解說”將使得“三權(quán)分置”情形下承包農(nóng)戶和土地所有者之間的法律關(guān)系出現(xiàn)混亂。按照權(quán)利分離理論，承包農(nóng)戶分離流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的行為并不影響承包農(nóng)戶和土地所有者之間的關(guān)系，承包農(nóng)戶和土地所有者之間的發(fā)包關(guān)系繼續(xù)存在，土地所有者可以完全不理會承包農(nóng)戶是否分離流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，其只需按照發(fā)包合同的約定行使權(quán)利履行義務(wù)即可。而發(fā)包合同賦予承包農(nóng)戶的權(quán)利是“土地承包經(jīng)營權(quán)”，而非所謂的“土地承包權(quán)”，發(fā)包合同中并無“土地承包權(quán)”的存在。如果承包農(nóng)戶分離流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)之后，其權(quán)利搖身一變成為“土地承包權(quán)”，將使得發(fā)包合同的履行面臨困難。如果承包農(nóng)戶在與土地所有者的關(guān)系中享有的權(quán)利叫做“土地承包經(jīng)營權(quán)”，而在與土地經(jīng)營者的關(guān)系中享有的權(quán)利叫做“土地承包權(quán)”，則又會使得權(quán)利結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為 “土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)”“土地承包權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”的局面，如此，從土地所有權(quán)到土地經(jīng)營權(quán)的銜接橋梁就被割斷了。
再次，“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)不利于土地經(jīng)營消滅之后的權(quán)利回復(fù)。權(quán)利分離是既包含分離權(quán)利也包含回復(fù)權(quán)利的完整過程。在土地所有權(quán)的第一次分離中，依據(jù)所有權(quán)彈力性規(guī)則，當(dāng)被分離的權(quán)利因期限屆滿或其他原因而消滅后，被分離的權(quán)利自動回復(fù)至所有權(quán)，從而使得所有權(quán)的權(quán)能自動回復(fù)至圓滿狀態(tài)。在權(quán)利二次分離中，應(yīng)當(dāng)類推適用這一規(guī)則，當(dāng)被分離出的土地經(jīng)營權(quán)因期限屆滿或其他某種原因而消滅后，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)自動回復(fù)至其母權(quán)利——土地承包經(jīng)營權(quán)。正如學(xué)者所言: “在經(jīng)營權(quán)分離之后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)并不因此消滅。經(jīng)營權(quán)到期后，承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)能就自動恢復(fù)。”如果采用“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)，這一回復(fù)過程是自然而順暢的。但若讓土地承包經(jīng)營權(quán)在分離之時消滅或者搖身變?yōu)椤巴恋爻邪鼨?quán)”，那么在回復(fù)時則又必須將消滅了一段時間的 “土地承包經(jīng)營權(quán)”請回來: 因為“土地承包權(quán)”不是“土地經(jīng)營權(quán)”的母權(quán)利，“土地經(jīng)營權(quán)”因此無法回復(fù)到“土地承包權(quán)”中。
最后，在依據(jù)分解說設(shè)置的“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”權(quán)利結(jié)構(gòu)下，“土地承包經(jīng)營權(quán)”表面上看起來是消滅了，實際上無法被消滅，只是暫時“隱身”而已。無論是在與土地所有者的關(guān)系中，還是在土地經(jīng)營權(quán)的回復(fù)過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)都不可缺位。既然在“三權(quán)分置”的過程中土地承包經(jīng)營權(quán)事實上必須存在，那么其和 “土地承包權(quán)”的關(guān)系又該如何處理? 從實際操作層面看，在承包農(nóng)戶分離流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后，要不要為承包農(nóng)戶換發(fā)“土地承包證”? 如果要換發(fā)，則在土地經(jīng)營權(quán)回復(fù)之時還需要換回“土地承包經(jīng)營權(quán)”證，徒增登記成本; 如果不換發(fā)，“土地承包權(quán)”如何體現(xiàn)為一種法定的權(quán)利，其是否是物權(quán)? 還是說“土地承包權(quán)”僅僅淪為一種口頭的說法，證載的權(quán)利仍然是“土地承包經(jīng)營權(quán)”?
由此可見，“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)與權(quán)利分離理論相違背，在邏輯嚴(yán)密性方面存在諸多缺陷，不利于在動態(tài)的流轉(zhuǎn)關(guān)系中規(guī)范土地所有者、承包農(nóng)戶、經(jīng)營者之間的關(guān)系。
(二) “土地承包權(quán)”不應(yīng)作為獨立財產(chǎn)權(quán)利概念入法
有學(xué)者也注意到了土地承包經(jīng)營權(quán)在“三權(quán)分置”的權(quán)利表達中無法消滅，但鑒于中央文件在“三權(quán)”中明確表述了“土地承包權(quán)”，于是為了順應(yīng)中央文件的提法而提出了變通方案。例如樓建波教授認為，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)并不能取代流轉(zhuǎn)前的承包經(jīng)營權(quán)，需要保留土地承包經(jīng)營權(quán)，并因此而提出“三權(quán)分置”需要用土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)四個權(quán)利來實現(xiàn)，也即“三權(quán)分置”的四權(quán)實現(xiàn)。
本文認為，在立法上必須堅持將“三權(quán)分置”的法權(quán)結(jié)構(gòu)表達為“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”，而且“土地所有權(quán)”“土地承包經(jīng)營權(quán)”“土地經(jīng)營權(quán)”三個概念也足以在立法上表達“三權(quán)分置”的內(nèi)涵和權(quán)利結(jié)構(gòu)。再行引入“土地承包權(quán)” 概念不僅沒有必要，而且容易引發(fā)混亂和歧義:
第一，“土地承包權(quán)”概念本身內(nèi)涵不明而且充滿爭議，但其“承包資格”的烙印根深蒂固。從當(dāng)前法學(xué)界對“三權(quán)分置”的研究看，對何謂“三權(quán)分置”下的“土地承包權(quán)” 的爭議僅次于對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)之爭，對此主要有兩種不同認識: 第一種是“承包資格兼流轉(zhuǎn)剩余權(quán)利說”，該說一方面認為土地承包權(quán)屬于基于身份的承包資格、屬于成員權(quán)，另一方面又認為在“兩權(quán)分離”制度下土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的組成部分、被土地承包經(jīng)營權(quán)所包含。在“三權(quán)分置”下，從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出土地經(jīng)營權(quán)后，土地承包權(quán)則為承包農(nóng)戶享有的剩余權(quán)利，但該土地承包權(quán)既包含承包資格，也包含一定的財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容; 第二種是“純承包資格說”，認為土地承包權(quán)是農(nóng)民集體成員承包集體土地的資格，為成員專享，是農(nóng)民集體成員權(quán)( 社員權(quán)) 的組成部分，但本身不屬于一項財產(chǎn)權(quán)利，也不屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的組成部分。無論哪一種觀點，“土地承包權(quán)”均無法擺脫“承包資格”的烙印。《承包法修正案草案》第 6 條將“土地承包權(quán)”界定為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有的承包土地的權(quán)利”，更是直指承包資格;
第二，“承包資格”不能成為實體財產(chǎn)權(quán)利。現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》并沒有確立作為一項法律權(quán)利的“土地承包權(quán)”，在中央提出承包地“三權(quán)分置”之前，這一概念偶爾見于學(xué)術(shù)文獻中的表述，但大多在“承包資格”的意義上使用，特指集體經(jīng)濟組織成員承包本集體經(jīng)濟組織土地的資格，這種資格本身被成員權(quán)所涵括。而承包資格實則是一種權(quán)利能力，并非一種可以和土地所有權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)并列的財產(chǎn)權(quán)利。作為承包資格的“土地承包權(quán)”在權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利救濟這四個方面與土地承包經(jīng)營權(quán)均存在明顯差異;
第三，作為承包資格的“土地承包權(quán)”與土地承包經(jīng)營權(quán)并非相伴共生的關(guān)系，后者并非必然包含前者。作為承包資格的“土地承包權(quán)”是集體成員權(quán)的組成部分，只要是農(nóng)民集體的成員，就自然享有“土地承包權(quán)(資格) ”，不需要該成員做出任何舉動，而一旦該成員喪失成員資格，則也就喪失“土地承包權(quán)”。但“土地承包權(quán)( 資格) ”的取得并不確保能夠?qū)嶋H或者立即獲得“土地承包經(jīng)營權(quán)”，更不能具體指向特定的地塊。“土地承包經(jīng)營權(quán)”的實際取得尚需借助“發(fā)包”這一產(chǎn)生民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律行為。對于后加入的集體成員而言，其雖然享有土地承包權(quán)( 資格) ，但極有可能因為集體已經(jīng)沒有可發(fā)包的土地而長時間無法實際取得“土地承包經(jīng)營權(quán)”。同樣，“土地承包權(quán)( 資格) ”的喪失也并不導(dǎo)致“土地承包經(jīng)營權(quán)”的必然或者立即喪失。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項用益物權(quán)，一旦設(shè)定便具有獨立性，在“土地承包經(jīng)營權(quán)”的有效存續(xù)期限內(nèi)，即便某一集體成員失去其集體成員身份從而失去承包權(quán)( 資格) ，也并不因此導(dǎo)致其已經(jīng)取得的“土地承包經(jīng)營權(quán)”自動喪失，其擁有的作為用益物權(quán)的“土地承包經(jīng)營權(quán)”仍然可以在承包期限內(nèi)存續(xù)。由此可見，擁有土地承包權(quán)( 資格) 但不擁有土地承包經(jīng)營權(quán)、擁有土地承包經(jīng)營權(quán)但不擁有土地承包權(quán)( 資格) 的情形均可能存在，無論是將土地承包權(quán)( 資格) 作為土地承包經(jīng)營權(quán)的組成部分還是將土地承包權(quán)( 資格) 作為承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)之后的剩余權(quán)利，在邏輯上均不能證成。
(三) 如何認識中央文件里的“土地承包權(quán)”表述
中央文件將“土地承包權(quán)”作為“三權(quán)”中的一權(quán)予以界定，立法時不采用“土地承包權(quán)”概念是否會與中央對“三權(quán)分置”的部署相悖呢? 本文認為，這一擔(dān)心完全沒有必要:
首先，中央文件作為政策規(guī)定并未如法律條文一般嚴(yán)謹界定相關(guān)概念，分析中央文件對“三權(quán)分置”權(quán)利體系的表述發(fā)現(xiàn)，其混用“土地承包權(quán)”與“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念的情形時常出現(xiàn)，名為“土地承包權(quán)”實為“土地承包經(jīng)營權(quán)”的情形亦不少見。正如高圣平教授指出: “土地承包權(quán)只是已經(jīng)派生出了土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)的便宜稱謂和通俗提法。但目前政策文件中已經(jīng)超越了這一理解，即使是未派生出土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，也被稱之為土地承包權(quán)。”“在農(nóng)地三權(quán)分置之下，政策術(shù)語中的 ‘土地承包權(quán)’實際上就是我國實定法上所稱的‘土地承包經(jīng)營權(quán)’”。李偉偉也認為《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》“將農(nóng)戶承包權(quán)默認為，等同于土地承包經(jīng)營權(quán)，其權(quán)能內(nèi)涵是流轉(zhuǎn)前土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵，而不是流轉(zhuǎn)后受到限制或有所轉(zhuǎn)移、減少的權(quán)能內(nèi)涵。”葉興慶也認為，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)“曾在不同文獻中稱作‘生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)’、‘土地使用權(quán)’、‘土地承包權(quán)’、‘承包地使用權(quán)’，《農(nóng)村土地承包法》頒布施行后穩(wěn)定地使用‘土地承包經(jīng)營權(quán)’”。分析《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中“(二) 嚴(yán)格保護農(nóng)戶承包權(quán)”的內(nèi)容也可以清晰地感覺到，其所列舉的各項權(quán)利與現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》對土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定具有高度一致性，與土地經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)并無關(guān)系，可見此處的“農(nóng)戶承包權(quán)”并不是指向流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后的剩余權(quán)利，實際上就是指“土地承包經(jīng)營權(quán)”;
其次，“將政策上升為法律，并不是直接在法律上復(fù)制政策的內(nèi)容，基于法律在規(guī)范性、強制性、協(xié)調(diào)性、邏輯性和立法技術(shù)等方面的要求，一方面，立法要充分體現(xiàn)政策的基本精神，另一方面也需要根據(jù)法律規(guī)范的一般要求，進行不同的表達和更縝密的安排。”對中央改革政策的落實不能拘泥于對個別語言表述或概念的照搬，而應(yīng)探究其表述背后的精神實質(zhì)，以有利于實現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的價值功能為基點，在法學(xué)理論和立法上將中央文件的實質(zhì)內(nèi)涵以合乎法律邏輯嚴(yán)密性和概念精確性要求的方式進行轉(zhuǎn)換表達。此乃以法治方式實施中央政策的前提;
最后，對有學(xué)者提出的用“土地承包權(quán)”概念替代現(xiàn)行法中“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念的主張，本文認為不妥。一方面，“土地承包權(quán)”早就被打上了“承包資格”的烙印，認為其屬于成員權(quán)之組成部分的看法在法學(xué)界占有相當(dāng)大的比例，這種“新瓶裝舊酒”的做法容易帶來概念認識上的混亂。事實上，當(dāng)前各界對“土地承包權(quán)”概念的認識已經(jīng)呈現(xiàn)出相當(dāng)混亂的局面; 另一方面，雖然說鼓勵承包地流轉(zhuǎn)，但無論何時均應(yīng)保障承包農(nóng)戶自己經(jīng)營的權(quán)利，是否流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)完全尊重農(nóng)戶意愿，如果將原來的“土地承包經(jīng)營權(quán)”的概念突然更換為“土地承包權(quán)”概念，容易形成“只讓農(nóng)戶承包不讓農(nóng)戶經(jīng)營”的誤解，甚至可能成為強迫流轉(zhuǎn)的借口。
綜上，“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”的“遞減式”結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為承包地上進行二次權(quán)利分離后的精準(zhǔn)的法學(xué)表達。立法中，不僅沒有必要在“三權(quán)分置” 的權(quán)利架構(gòu)中引入“土地承包權(quán)”來指代承包農(nóng)戶分離流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)之后的剩余權(quán)利，也不宜完全用“土地承包權(quán)”概念來替代“土地承包經(jīng)營權(quán)”。“土地承包權(quán)”應(yīng)繼續(xù)維持其“承包資格”的內(nèi)涵和成員權(quán)組成部分的原本地位，而非成為一項實體財產(chǎn)權(quán)利。當(dāng)然，這并不意味著“承包資格”問題不重要，其作為成員權(quán)的組成部分屬于集體所有權(quán)實現(xiàn)形式的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)借由集體所有權(quán)制度予以完善。
四、“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系的重構(gòu)
“三權(quán)分置”對農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系的影響不僅僅限于新創(chuàng)土地經(jīng)營權(quán)這種權(quán)利類型和新創(chuàng)物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式。由于“土地經(jīng)營權(quán)”這一全新權(quán)利類型的引入，承包地流轉(zhuǎn)權(quán)利鏈條延長，“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”這種權(quán)利流轉(zhuǎn)形態(tài)無法被簡單地加入原有“兩權(quán)分離”下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系，而會對原有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系產(chǎn)生系統(tǒng)性影響，并進而提出重構(gòu)農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系的要求。因而，以便利承包地流轉(zhuǎn)為目標(biāo)，趁此“三權(quán)分置”改革和《農(nóng)村土地承包法》修改之機重構(gòu)農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系，有利于促進“三權(quán)分置”改革舉措落地的系統(tǒng)性和協(xié)同性，讓這項改革釋放更大紅利。
(一) “兩權(quán)分離”下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系檢討
在現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的框架下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)利體系體現(xiàn)為兩個“二元”特征: 第一個“二元”是依據(jù)承包方式之不同，土地承包經(jīng)營權(quán)可以區(qū)分為以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)與以其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，兩類土地承包經(jīng)營權(quán)在取得主體、取得方式、權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、附屬功能等方面均存在明顯區(qū)別; 第二個“二元”是依據(jù)流轉(zhuǎn)方式之不同，可以區(qū)分為物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)。依據(jù)現(xiàn)有《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，在承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的場合，無論以何種方式流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)入主體取得的權(quán)利在法律上的名稱上仍為“土地承包經(jīng)營權(quán)”，在學(xué)理上則可以稱為“次級土地承包經(jīng)營權(quán)”，對應(yīng)地，原承包農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)則被稱為“初級土地承包經(jīng)營權(quán)”。初級土地承包經(jīng)營權(quán)均屬于用益物權(quán)。當(dāng)原承包農(nóng)戶以互換和轉(zhuǎn)讓這兩種導(dǎo)致物權(quán)變更的方式流轉(zhuǎn)時，轉(zhuǎn)入方取得的“土地承包經(jīng)營權(quán)”為“物權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)”; 當(dāng)原承包農(nóng)戶以轉(zhuǎn)包、出租、代耕等方式流轉(zhuǎn)時，轉(zhuǎn)入方取得的“土地承包經(jīng)營權(quán)”則為“債權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)”。“兩權(quán)分離”下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系如下圖 1 所示:
檢討這一權(quán)利體系可以發(fā)現(xiàn)，其存在的顯著缺陷除了物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式存在“一次性出局”之不足外，另一大缺陷就是“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念在多重意義上的混用。雖然法律上的名稱同樣為“土地承包經(jīng)營權(quán)”，但卻可能存在以家庭承包方式取得的初級土地承包經(jīng)營權(quán)、以其他承包方式取得的初級土地承包經(jīng)營權(quán)、以家庭承包方式取得但流轉(zhuǎn)后的物權(quán)性次級土地承包經(jīng)營權(quán)、以家庭承包方式取得但流轉(zhuǎn)后的債權(quán)性次級土地承包經(jīng)營權(quán)、以其他承包方式取得但流轉(zhuǎn)后的物權(quán)性次級土地承包經(jīng)營權(quán)、以其他承包方式取得但流轉(zhuǎn)后的債權(quán)性次級土地承包經(jīng)營權(quán)等六種不同的權(quán)利形態(tài)。如此復(fù)雜的權(quán)利體系不僅難以被農(nóng)戶等交易主體所掌握，對基層政府工作人員而言，在理解上也存在很大困難。在重構(gòu)農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系時，實在有純化“土地承包經(jīng)營權(quán)”的必要。
(二) “三權(quán)分置”下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系設(shè)置
以設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)的方式流轉(zhuǎn)承包地只是“三權(quán)分置”下承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的一種方式，依據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，承包農(nóng)戶還可以通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、代耕、承包方之間聯(lián)營入股等多種方式流轉(zhuǎn)承包地; 并且，在《農(nóng)村土地承包法》設(shè)置的承包地權(quán)利體系中，除了存在以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)之外，還存在以其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)。在“三權(quán)分置”通過引入土地經(jīng)營權(quán)從而新創(chuàng)設(shè)出 “土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)形態(tài)之后，這一形態(tài)與原有權(quán)利體系的關(guān)系如何? 二者如何融合為一個有機整體，從而發(fā)揮系統(tǒng)效應(yīng)? 原有體系下“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念多重混用的局面能否得到改觀?
本文認為，以促進承包地流轉(zhuǎn)為基點，“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系的構(gòu)建應(yīng)符合三個標(biāo)準(zhǔn): 一是流轉(zhuǎn)方式盡量豐富，新的流轉(zhuǎn)權(quán)利體系在引入新的流轉(zhuǎn)方式的同時，也要盡量涵蓋原有方式，做到流轉(zhuǎn)方式上的“多多益善”; 二是權(quán)利概念內(nèi)涵明確，既要消除實質(zhì)內(nèi)容不同的權(quán)利共用同一權(quán)利名稱的情形，也要避免實質(zhì)內(nèi)容相同的權(quán)利被賦予不同名稱; 三是流轉(zhuǎn)體系清晰明了，合并法律實質(zhì)效果相同的流轉(zhuǎn)方式，增加實踐有需要而又被遺漏的流轉(zhuǎn)方式，做到流轉(zhuǎn)法律關(guān)系類型的不重不漏。基于此，筆者對“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)利結(jié)構(gòu)類型分析如下:
1.承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)其以家庭承包方式取得的承包地情形
(1)分離出土地經(jīng)營權(quán)
承包農(nóng)戶在其通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)上分離出土地經(jīng)營權(quán)是 “三權(quán)分置”新創(chuàng)設(shè)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，其流轉(zhuǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”。此處的土地經(jīng)營權(quán)屬于次級用益物權(quán)，其權(quán)利義務(wù)內(nèi)容一方面取決于法律的強制性規(guī)定，另一方面也受制于承包農(nóng)戶和土地經(jīng)營者之間流轉(zhuǎn)合同的約定，其取得主體沒有任何身份限制。此外，依據(jù)物權(quán)變動的規(guī)則，土地經(jīng)營權(quán)的分離需要進行不動產(chǎn)登記。實踐中，一方面需要為土地經(jīng)營者頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證，另一方面需要在承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)證書上作出標(biāo)注。
(2)流轉(zhuǎn)土地租賃權(quán)——對轉(zhuǎn)包、出租、代耕等方式的改造
“兩權(quán)分離”框架下的轉(zhuǎn)包、出租、代耕等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式在新的權(quán)利體系下地位如何? 是否有必要保留這些流轉(zhuǎn)方式? 本文認為，在為承包農(nóng)戶新創(chuàng)設(shè)“分離出土地經(jīng)營權(quán)”這種全新物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式的同時，仍需為其保留以債權(quán)性方式流轉(zhuǎn)承包地的空間。
首先，應(yīng)當(dāng)建立“物—債”并行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系。雖然說經(jīng)營者取得物權(quán)屬性的土地利用權(quán)有利于其抵押融資和穩(wěn)定其經(jīng)營預(yù)期，但并非所有的承包農(nóng)戶都愿意讓渡出如此強效力的權(quán)利。從權(quán)利體系效應(yīng)角度看，物權(quán)與債權(quán)作為兩種不同類型的財產(chǎn)權(quán)利，功能不同、各有長短，無法也沒有必要從價值判斷角度分出高下優(yōu)劣。也正因為此，大陸法系國家在土地權(quán)利體系的設(shè)置上，均在規(guī)定允許設(shè)立若干土地用益物權(quán)的同時也保留債權(quán)性土地租賃。這樣，當(dāng)事人既可以依照法律規(guī)定設(shè)定類型和內(nèi)容均為法定的土地用益物權(quán)，又可以通過租賃等債權(quán)行為靈活約定土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以此應(yīng)對豐富多彩的實踐需求。我國現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計上也遵循了這種物債并存的思路，對此應(yīng)當(dāng)繼受。“三權(quán)分置”改革在著力構(gòu)建以土地經(jīng)營權(quán)為基點的物權(quán)性流轉(zhuǎn)制度的同時，也不應(yīng)忽視債權(quán)性流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)，其農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系設(shè)置仍應(yīng)當(dāng)采用“物權(quán)—債權(quán)并行”的二元格局，這既是我國現(xiàn)有財產(chǎn)權(quán)利體系內(nèi)在法律邏輯的基本要求，也是回應(yīng)實踐中多樣化流轉(zhuǎn)需求之必須。
其次，將轉(zhuǎn)包、出租統(tǒng)一歸位于“租賃”，并設(shè)“土地租賃權(quán)”。在現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》下，發(fā)生債權(quán)效果的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包和出租為代表。但《農(nóng)村土地承包法》本身并沒有對兩種進行嚴(yán)格區(qū)分，依據(jù)原農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，二者的唯一區(qū)別是受讓方的身份不同: 轉(zhuǎn)包的受讓方只能是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，而出租的受讓方不受限制。2007 年頒布的《物權(quán)法》則只規(guī)定了轉(zhuǎn)包，沒有規(guī)定出租。事實上，按照受讓對象是否是本集體經(jīng)濟組織成員而將債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式區(qū)分為轉(zhuǎn)包和出租并沒有實際意義，從法律關(guān)系的實質(zhì)看，二者均可以等同于“土地租賃”。統(tǒng)一以“土地租賃”稱謂之既可以簡化概念，又可以使得此類法律關(guān)系直接適用《合同法》中租賃合同的規(guī)定，且此種法律適用并無不妥。因此，本文建議，在“三權(quán)分置”下，將轉(zhuǎn)包、出租等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式按照其法律關(guān)系之本質(zhì)統(tǒng)一歸位到“土地租賃”下，并統(tǒng)一以“土地租賃權(quán)”命名之，從而形成“物權(quán)屬性土地經(jīng)營權(quán)—債權(quán)屬性土地租賃權(quán)”并行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利格局。
最后，代耕不作為承包地流轉(zhuǎn)方式。代耕是一種比較不正式的臨時性法律關(guān)系，指將承包地交由他人代為耕種。從本質(zhì)上講，雖然此種形式下的實際經(jīng)營主體臨時發(fā)生轉(zhuǎn)移，但土地權(quán)利并不發(fā)生轉(zhuǎn)移。在基于他人委托代耕的場合，可以定性為委托代理關(guān)系，可以有償也可以無償，其權(quán)利義務(wù)的約定可以非常靈活; 在無他人授權(quán)主動對他人承包地進行代耕的場合，則可以定性為無因管理關(guān)系。因此，無需將代耕規(guī)定為承包地流轉(zhuǎn)方式。
(3)關(guān)于入股
在現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》下，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的入股并非現(xiàn)代企業(yè)制度意義上的入股，而僅指自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并不發(fā)生土地物權(quán)的變動，是一種松散的合作經(jīng)營，典型如合作社。在“三權(quán)分置”下，當(dāng)農(nóng)戶仍以這種不發(fā)生物權(quán)變動的松散聯(lián)合方式入股時，其法律關(guān)系的實質(zhì)等同于上述流轉(zhuǎn)土地租賃權(quán)。
而在“三權(quán)分置”框架下，由于承包農(nóng)戶可以分離出作為次級用益物權(quán)的“土地經(jīng)營權(quán)”，其可以通過將“土地經(jīng)營權(quán)”移轉(zhuǎn)到企業(yè)從而獲取企業(yè)股權(quán)或出資份額，從而使得“入股”法律關(guān)系實至名歸。因此，在“三權(quán)分置”下，承包農(nóng)戶以入股方式流轉(zhuǎn)承包地的法律關(guān)系的實質(zhì)是分離土地經(jīng)營權(quán)，只不過其換取的對價不是固定的貨幣收益，而是企業(yè)的投資者權(quán)益，被入股的企業(yè)因此而取得土地經(jīng)營權(quán)。
(4)關(guān)于抵押
承包農(nóng)戶可以就承包地設(shè)定抵押，但抵押的標(biāo)的是土地經(jīng)營權(quán)，而非土地承包經(jīng)營權(quán)，其法律關(guān)系的實質(zhì)是承包農(nóng)戶分離土地經(jīng)營權(quán)并用土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押。正如德國地上權(quán)制度中土地所有權(quán)人可以為自己設(shè)定地上權(quán)一樣，土地承包經(jīng)營權(quán)人為了抵押的需要也可以為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)。
(5)關(guān)于轉(zhuǎn)讓、互換、退出
現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》還規(guī)定了轉(zhuǎn)讓、互換、退出等導(dǎo)致承包地權(quán)益發(fā)生物權(quán)性變動的方式。這些方式在“三權(quán)分置”下何去何從? 《承包法修正案草案》第 32 條、第 33 條規(guī)定賦予了承包方在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部互換、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。而現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》并未將轉(zhuǎn)讓限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。
關(guān)于轉(zhuǎn)讓。從法律效果上看，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致原發(fā)包關(guān)系的終止，并在發(fā)包人與受讓人之間建立新的發(fā)包關(guān)系，實則是由新的主體替代了原承包農(nóng)戶的地位，而原承包農(nóng)戶因此喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。在“三權(quán)分置”下，考慮到“土地經(jīng)營權(quán)”和 “土地租賃權(quán)”已能實現(xiàn)外來主體獲取承包地開展經(jīng)營的需要，應(yīng)當(dāng)維持“土地承包經(jīng)營權(quán)”只能被集體成員擁有的“純潔性”。《承包法修正案草案》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓只能在本集體成員內(nèi)部進行是非常正確的。同時，為了促進農(nóng)民集體對農(nóng)地利用的統(tǒng)籌，可以規(guī)定轉(zhuǎn)讓時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有優(yōu)先受讓權(quán)。
關(guān)于互換。從法律效果看，互換實則是兩個轉(zhuǎn)讓的組合，其限制條件應(yīng)同轉(zhuǎn)讓，同樣只能在本集體成員內(nèi)部進行。
關(guān)于退出。承包農(nóng)戶有向發(fā)包方交回承包地從而退出承包關(guān)系的自由。退出后，承包農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，土地所有權(quán)則回復(fù)至圓滿狀態(tài)。當(dāng)前政策鼓勵承包農(nóng)戶自愿有償退出承包地，土地所有權(quán)人應(yīng)對退出土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶給予補償。
綜上，對于已經(jīng)以家庭承包方式發(fā)包的土地，承包農(nóng)戶既可以通過分離土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動方式、也可以通過設(shè)定土地租賃權(quán)的債權(quán)方式流轉(zhuǎn)承包地權(quán)利，并因此而分別形成“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地租賃權(quán)”的權(quán)利配置格局; 除此之外，承包農(nóng)戶還可以在本集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或互換其土地承包經(jīng)營權(quán)。
2.土地所有者直接流轉(zhuǎn)承包地的情形
對應(yīng)于現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》下其他方式的承包，在原有權(quán)利體系下，土地所有者直接流轉(zhuǎn)承包地時，承包方取得的土地也被稱為“土地承包經(jīng)營權(quán)”。本文認為，為了促進權(quán)利體系的清晰，應(yīng)將“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念限縮為集體成員通過家庭發(fā)包方式取得的專享性的權(quán)利。在土地所有者以其他方式發(fā)包“四荒地”等情形，由于并不遵循平均分配的發(fā)包原則，承包主體也不局限于本集體成員，承包方取得的土地利用權(quán)利在實質(zhì)內(nèi)容上與上述直接從承包農(nóng)戶處流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)或土地租賃權(quán)并無二致。因此，建議依據(jù)具體的流轉(zhuǎn)方式是物權(quán)性流轉(zhuǎn)還是債權(quán)性流轉(zhuǎn)而分別以土地經(jīng)營權(quán)、土地租賃權(quán)來命名土地利用者取得的權(quán)利，從而形成“土地所有權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”或“土地所有權(quán)—土地租賃權(quán)”的流轉(zhuǎn)權(quán)利配置格局。相應(yīng)地，也不再以“其他方式的承包”來命名此種交易行為，而直接稱之為“流轉(zhuǎn)承包地”。需注意的是，在土地所有者直接設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的情形中只實現(xiàn)了一次權(quán)利分離，土地經(jīng)營權(quán)在物權(quán)體系中的地位因此為初級用益物權(quán)而非次級用益物權(quán)，但其實質(zhì)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容同由承包農(nóng)戶設(shè)置的次級用益物權(quán)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容并無差異，因此本文建議直接采用“土地經(jīng)營權(quán)”概念即可。
土地所有者直接流轉(zhuǎn)承包地的情形，不僅僅局限于“四荒地”，也包括土地所有者通過行使優(yōu)先購買權(quán)或者通過承包農(nóng)戶退出行為而使得原設(shè)定的土地承包經(jīng)營權(quán)回復(fù)至土地所有權(quán)的土地。在以集體經(jīng)濟組織為載體開展土地股份合作的情形下，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，土地所有權(quán)因土地承包經(jīng)營權(quán)的回歸而回復(fù)至圓滿狀態(tài)，此時也是由土地所有者直接流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)權(quán)利架構(gòu)同樣表現(xiàn)為“土地所有權(quán)— 土地經(jīng)營權(quán)”或“土地所有權(quán)—土地租賃權(quán)”。
3.土地經(jīng)營者再流轉(zhuǎn)的情形
土地經(jīng)營者是否能再次流轉(zhuǎn)承包地? 本文認為，如果土地經(jīng)營者取得的是土地租賃權(quán)，能否再次流轉(zhuǎn)要高度受制于租賃合同的約定，除非事先有特別約定或者另行取得出租人同意，原則上不得再次流轉(zhuǎn); 如果是土地經(jīng)營權(quán)，則應(yīng)賦予再次流轉(zhuǎn)的權(quán)能，例如轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等，以便與土地經(jīng)營權(quán)的市場配置和抵押融資要求相適應(yīng)。當(dāng)然，在市場發(fā)育初期出于控制風(fēng)險的考慮，可以對土地經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)設(shè)置適當(dāng)?shù)南薅l件。
4.關(guān)于國有農(nóng)場之適用
對于采取承包經(jīng)營方式的國有農(nóng)場用地，由于該部分土地并不承擔(dān)社會保障功能，其情形與上述土地所有者直接以市場化方式流轉(zhuǎn)承包地相同，可以直接采用“土地所有權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”或“土地所有權(quán)—土地租賃權(quán)”的流轉(zhuǎn)權(quán)利配置。
綜上，在“三權(quán)分置”下，“土地承包經(jīng)營權(quán)”的概念被純化為僅指本集體成員以家庭承包方式取得的農(nóng)用地用益物權(quán)，具有嚴(yán)格的身份限制，取得方式特定; “土地經(jīng)營權(quán)”和“土地租賃權(quán)”屬于市場化的沒有任何身份限制的權(quán)利，前者為物權(quán)，后者為債權(quán); 承包農(nóng)戶可以采取分離土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式和設(shè)定土地租賃權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)承包地，從而形成“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”或“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地租賃權(quán)”的權(quán)利配置格局; 承包農(nóng)戶也可以在本集體內(nèi)部采用轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，或者向本集體退回土地承包經(jīng)營權(quán)，此時承包農(nóng)戶退出原承包關(guān)系; 對于不適宜或者不需要采取家庭承包方式發(fā)包的土地，土地所有者可以直接分離土地經(jīng)營權(quán)或者設(shè)定土地租賃權(quán)，因此而形成“土地所有權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”或“土地所有權(quán)—土地租賃權(quán)”的權(quán)利配置格局; 土地經(jīng)營者可以轉(zhuǎn)讓或者抵押其土地經(jīng)營權(quán)，但原則上不得再行流轉(zhuǎn)其土地租賃權(quán)。通過此種制度設(shè)計，既可以清晰承包地流轉(zhuǎn)的權(quán)利體系，又能涵蓋實踐中所有的流轉(zhuǎn)需要，并處理好農(nóng)村土地“集體所有、社區(qū)身份限制、市場化利用”之間的關(guān)系。
結(jié)語
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是在堅持我國農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上對家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的重大創(chuàng)新，其核心目標(biāo)是通過促進承包地的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，其在法學(xué)上的實現(xiàn)路徑則是運用二次權(quán)利分離理論、從土地承包經(jīng)營權(quán)中再次分離出土地經(jīng)營權(quán)這一次級用益物權(quán)。這一創(chuàng)新不僅開辟了農(nóng)地物權(quán)性流轉(zhuǎn)的新途徑、豐富了農(nóng)地權(quán)利類型，而且對農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系帶來了系統(tǒng)性影響，進而為構(gòu)建現(xiàn)代化的、明晰的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系提供了可能，而后者也有利于實現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性。按照法律效果的實質(zhì)，依流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)主體之不同，應(yīng)在 “純化”“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念的基礎(chǔ)上將“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)利配置格局構(gòu)建為四種類型: “土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地租賃權(quán)”“土地所有權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”“土地所有權(quán)—土地租賃權(quán)”。如此，既可以清晰承包地流轉(zhuǎn)的權(quán)利體系，又能涵蓋實踐中所有的流轉(zhuǎn)需要。《農(nóng)村土地承包法》修改應(yīng)依循上述邏輯重構(gòu)承包地流轉(zhuǎn)的權(quán)利體系。
作者簡介：宋志紅，中共中央黨校(國家行政學(xué)院) 法學(xué)部教授，法學(xué)博士。
本文為作者主持的國家社科基金青年項目“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離的法律制度構(gòu)建研究”(項目批準(zhǔn)號:15CFX048) 以及國家行政學(xué)院院級重點科研項目“農(nóng)村土地‘三權(quán)分置’改革的實現(xiàn)路徑研究——立法視角”的階段性研究成果。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 《中國法學(xué)》2018年第4期
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