——淺析新時代美麗鄉村建設的行政路徑
摘要：黨的十九大報告首次提出“實施鄉村振興戰略”，為新時代鄉村全面振興提供了根本遵循和行動指南。2018年，中共中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》，明確提出“以綠色發展引領鄉村振興”，強調按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。為此，各級政府應當牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，實施節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，以綠色生態發展引領鄉村振興，推進農村人居環境明顯改善，促進美麗宜居鄉村建設，實現農業強、農村美、農民富的目標。
一、美麗鄉村建設重點支撐：促進農業產業綠色化、生態化
（一）當前農民生態意識較強，但農村生態產業較弱
調研發現，東部、中部和西部村莊的村民均有較好的環境保護意識。但需要重視的是，鄉民們在面對如何將“綠水青山”轉變為“金山銀山”這一問題上所表現的迷茫。調研顯示，在被問到“能否通過鄉村生態文明建設實現鄉村經濟發展、農民增收，以鄉村生態效益促進經濟效益”的問題時，絕大多數村民均表示予以認可，但其中又有大部分人認為，雖然可以通過諸如農家樂、生態農產品賺到錢，可收入很有限。這表明，一些鄉村在把生態環境潛力和優勢轉變為經濟效益上還存在思想觀念問題。即使有的已意識到鄉村生態環境的潛力和優勢，但在如何更好地發揮其作用和效益上，也存在思路不寬、招數不多、方式不活的現象。根據鄉村實地的調研現狀可以發現，保護環境優于經濟發展的理念雖被村民們普遍接受，問題的關鍵是在于如何將“綠水青山”轉變為“金山銀山”。
“良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富。”[1]現階段，如何利用和挖掘鄉村生態優勢，如何顯著加強農村生態文明建設，以促進鄉村經濟繁榮，推動鄉村生態產業發展，已成為鄉村振興的當務之急。美麗鄉村建設應立足于提升農村產業發展，培育農村發展新動能。各級政府應堅持綠色興農、生態興農，緊緊抓住鄉村生態優勢，以農業供給側結構性改革為動力，以農業產業綠色化、生態化為重點支撐，構建生態農業產業體系、生產體系、經營體系，支持和引導鄉村生態農業、生態工業與生態服務業的發展，提高生態農業、生態工業和生態服務業的創新力和競爭力，指導鄉村把“綠水青山”轉化為“金山銀山”，切實把鄉村生態優勢轉化為經濟效益和社會效益。
（二）促進農業產業綠色化、生態化措施
1、加大對鄉村綠色產業的投入。發展鄉村生態農業、生態工業與生態服務業等綠色產業，是調整農村產業結構、轉變鄉村經濟發展方式的重要途徑，也是鄉村以生態效益為引領、實現生態保護與經濟發展的重要依托。這既涉及各方面的利益調整，也涉及政策制定、產業結構調整、資金投入、利益分配等一系列的問題，不依靠政府的力量，不運用公權力的推動，是無法有效、順利推進的。對此，一方面，各級基層政府應當牢固樹立生態文明發展的理念，明確生態職能定位，變工業邏輯的經濟效益優先為生態綠色的生態效益優先，積極采取措施，大力支持鄉村生態產業；另一方面，通過稅收、金融、價格等政策，給予鄉村綠色產業稅收優惠和補貼等，鼓勵企業發展綠色產業，生產綠色產品，促進產業結構升級，實現鄉村經濟可持續發展，并以財政支付的方式，穩定農副產品價格，確保農民的利益不受損害。同時，加大對鄉村綠色產業的投入，發展無公害、綠色環保和有機食品產業，積極培育特色、優質農產品品牌，壯大經濟實力，并引導金融企業參與鄉村綠色產業的發展，實現鄉村產業結構調整升級和綠色經濟發展，努力增加農民收入。
2、促進鄉村農產品銷售。搞好鄉村生態農產品的銷售，是發展鄉村生態農業的一個重要環節。由于農產品市場的完全競爭性特征，有時消費者對市場上生態化農產品和非生態化農產品的區分辨別能力會受到一定影響，這就需要有關部門對生態化農產品進行認證標識，以保障消費者的合法權益，促進消費者對生態化農產品的消費需求，進而推動農業生態化的實現。政府在關乎城鄉居民健康生存的農產品認證標識問題上應嚴格把關，切實完善對農產品的認證標識制度，防止一些非生態農產品假借認證披上生態農產品的外衣，擾亂市場秩序，影響居民健康。
3、對傳統鄉村工業進行綠色化改造。發展鄉村生態工業，應當利用現代科技手段改造傳統產業，改變過去鄉村長期依靠煤炭、石油等傳統能源資源進行工業生產的狀況。目前，在鄉村的傳統工業中，仍然存在著一些高能耗、高排放、高污染的企業，這不利于產業的生態化和綠色化。對此，各地方政府應限制傳統工業的發展數量和規模，按照行業準入條件，提高傳統工業的準入門檻，對新建、擴建和改建的傳統工業企業，實行嚴格的審批制度，按照產業環境準入制度，嚴把耗能行業準入關。此外，還應通過產業結構調整、農產品加工業升級、鼓勵企業兼并重組等措施，提高低能耗、低排放、低污染等新興產業的比重。同時，充分貫徹關于農業供給側結構性改革的精神，淘汰鄉村落后產能，支持主產區農產品就地加工轉化增值，為鄉村生態工業發展提供充足支持。
4、發展特色生態旅游服務業。發展鄉村旅游服務業，既是農民在生態產業中從業人員數量比較多的一門重要產業，也是將鄉村生態優勢轉化為生態經濟優勢的一條重要途徑。各地方政府應正確處理開發與保護的關系，科學規劃，合理布局，創建特色生態旅游示范村，有條件、有步驟地將農村園舍、農家院、農業莊園等改造成為鄉村旅游景點與養老院所；創建特色生態旅游精品線路，積極發展森林草原旅游、河湖濕地觀光、冰雪海上運動、野生動物馴養等產業，開發觀光農業、游憩休閑、健康養生、生態教育等服務，打造綠色生態環保的鄉村生態旅游產業鏈；創建特色生態旅游景區景觀，擴大鄉村旅游服務的影響力與知名度，把那些具有地方特色的景區、景觀進行整體包裝,借助互聯網以及電視、廣播、平面廣告、旅游推介會等媒體手段進行宣傳和營銷；創建特色生態旅游文化活動，深入挖掘農耕文化蘊含的優秀思想觀念、人文精神、道德規范，發揮其在凝聚人心、教化群眾、淳化民風中的重要作用。
二、美麗鄉村建設制度支撐：推動農村生態文明法制化、規范化
“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境”。[2]農業生態文明制度，是指關于農業生態文明建設的政治、經濟、社會、法律、道德、倫理等多維度規約人們行為的一系列準則，需要通過農業生態政治法律、生態經濟、生態倫理和生態保護等制度支撐，來實現農業生態文明建設的法規化與規范化。完善的農業生態文明制度是美麗鄉村建設的重要保障，是推進體制機制創新的重要因素。各地方政府應根據中央的精神和有關法律法規的要求，從實際出發，制定適合本地農業生態文明建設的法律法規和政策體系，不斷完善農業生態制度，確保美麗鄉村建設的深入開展。
（一）鞏固和完善農業生態政治法律制度
近些年來，我國業已出臺《環境保護法》《水污染防治法》《防沙治沙法》以及《農業法》《節約能源法》等一系列有關環境保護的法律法規，表明我國環境法律制度框架已基本形成，環境保護主要領域已基本有法可依，各環境要素監管主要領域已得到基本覆蓋。但現有的法律法規，對于農業生態文明建設來講還不夠健全和完善，一些法律法規在操作實施過程中難以具體化、定量化和規范化。因此，應從實際出發，加強宏觀調控力度，不斷完善鄉村環境保護的法律法規，真正把保護鄉村生態環境、維護農業生態平衡納入到各級政府的工作規劃之中。具體來講，就是不論種植業、養殖業、畜牧業，還是生產加工業、流通運輸業、銷售服務業，從農業生產的起點（土地、良種、水源、施肥）直到餐桌，從入口直到腸胃，將每一個食品流動的環節，都納入動態法律法規監督管理之中。這既可以規范和約束農業主體的行為，也將農業生產資料生產、加工、銷售等各個環節都嚴格控制在法律法規約束的范圍內。此外，還應明確每一個生產環節、每一件生產要素的責任人，并且在技術上能夠做到從末端追查到開端。只有在完備的制度框架下，責任主體才會對違法行為形成懲罰的預期，進而在行為上產生望而卻步的念頭，直至不想、不能、不愿違法。
（二）完善農業生態經濟制度
農業生態經濟制度是反映市場供求和資源稀缺程度、體現農業生態價值的資源有償使用和補償制度的總稱。完善的農業生態經濟制度，是開辟農業綠色產品生產與銷售通道、增強農業綠色產業發展的重要保障，是促進農業生態效益最佳化和最大化，實現天、地、人和諧發展的有力支撐。在規范農業生態經濟制度問題上，有關法律法規要做到具體、明確、清晰，特別是在農業資源產權劃分方面，一定要分清公共產權與私有產權，即給產權主體一個明晰的歸屬預期，使其明確自己的行為邊界，實現行為主體利益的最大化。同時，以創造公平競爭的市場環境為基礎，以培育綠色產品市場為目標，構建綠色農業產業市場規則，通過法律法規和政策體系來推動綠色產業市場的健康有序發展。此外，還應根據市場經濟運行規律，制定綠色產業發展目標、規劃與措施，依靠制度推進綠色產業一體化、集約化、產業化經營，形成綠色產品生產銷售一體化的流通網絡。[3]
（三）完善農業生態倫理制度
農業生態倫理制度是通過人們內在的農業生態價值理念而形成的人對農業自然環境的道德與行為規范的總稱。它不僅可以通過內在德性的約束與社會輿論的監督而發揮作用，以有效制約人們破壞鄉村生態環境的行為，而且可以引導人們理解鄉村的美好生態環境是美好生活的重要依托，樹立保護鄉村環境就是保護自己家園的幸福生活、保護“綠水青山”就是保護“金山銀山”的理念。各地方政府應結合實際，不斷完善農業生態倫理制度，促進理性農業生態倫理制度的本地化、現實化，讓廣大民眾理解、認可、接受鄉村的生態倫理道德和鄉土文化，并自覺身體力行。還應看到，如果人們能將尊重自然、順應自然、愛護自然的生態倫理融入生活的各個方面，則會在內心深處構筑起保護農業生態的道德萬里長城。因此，通過加強農業生態文明的宣傳教育，積極營造愛護農業生態環境的良好氛圍，讓農業生態和諧的美好理念深入人心，為農業生態文明建設打下堅實的思想基礎。
（四）建立和完善農業生態保護制度
各地方政府應強化綠色生態導向，創新完善政策工具和手段，不斷完善農業生態保護制度框架和政策體系，切實改善農村人居環境，推進美麗宜居鄉村建設。堅持把建設美麗鄉村與發展農村旅游業有機結合，提高農業生態服務能力，把資源優勢轉化為經濟優勢，帶動地區經濟發展和農民收入增加。在塑造美麗鄉村的過程中，還要注重把保護鄉村鄉野農耕文明和自然原始純樸之美作為重要任務，開拓思路和舉措，完善制度和措施，力求創新發展、特色發展、錯位發展，為塑造各具特色的美麗鄉村提供保障。
三、美麗鄉村建設人才支撐：推進新型農民職業化、專業化
（一）農民文化素質關乎鄉村生態文明建設
以農業生態文明建設促進鄉村振興，關鍵是要實現人的生態化。“農民是生態文明建設的主體，培養農民的生態文明意識是生態文明建設的基礎。”[4]而受教育水平不高、文化程度較低的農民是不足以成為生態生產力的助推者的。由于我國國情的影響，長期以來廣大農民受教育的程度總體偏低，現代經濟意識、生態意識普遍不強。如何提高現代農民的思想和科學文化素質，培養農民的生態觀念和生態技能，確保其為“生態人”，不僅是當前迫切需要解決的問題，也是讓農民積極投身于鄉村生態文明建設的關鍵一環。從事農業的農民以及鄉村科技人員、管理人員及其相關領域的從業人員都是農業生態文明建設的主體。主體的素質高低直接影響著農業生態文明建設的成敗。只有培養出具有農業生態文明建設能力的主人，只有把農民轉變為“生態人”，鄉村生態振興才能得以解決。為此，各級政府應當凝聚各方力量，發揮各方優勢，努力構建多渠道、全方位的農業生態文明教育體系，確保有效地增強農民的生態意識和整體素質，積極培育農業生態文明建設的主人。
（二）推進新型農民職業化、專業化措施
1、著力提高各級干部的農業生態文明素質。一方面，以農業生態項目為抓手，對農業生態文明建設有關地區負責人進行專項培訓。國家對全國各地進行了生態功能區域規劃，對于設定為農業生態省市縣區的單位項目負責人以及有機農業、循環農業、生態農業示范區的負責人，一定要重點加強農業生態文明方面的系統培訓，不僅讓他們知道農業生態文明建設是什么、做什么、而且還要讓他們懂得怎樣做、為什么。只有這樣，對農業生態文明建設有關地區負責人的培訓才能取得實效。另一方面，以美麗鄉村建設為契機，以農林院校為依托，加強對鄉鎮干部及村委干部的常態化培訓。美麗鄉村建設既讓農民享受現代化的物質文明成果，讓農民致富，也讓農民依托“綠水青山”換取金山銀山，讓農民生活在優美的環境里。農林院校承擔著培養人才、社會服務的功能，以農業技術、農業經濟、農業生態文明建設為主要培訓內容，加強對鄉鎮干部及村委干部的常態化培訓，使他們成為農業生態文明建設的領路人和帶頭兵。
2、大力提高廣大農民的農業生態文明素質。首先，培育職業化新型農民。完善配套政策體系，將農業作為一種職業納入現代化管理體系之中，實施新型職業農民培育工程，以鄉鎮社區為單位，開展多層次的農業生態技術和生態文明教育活動，實行農民持證上崗制度，經過培訓學習，獲得崗位資格從業證書，讓農民既懂得科學種田、科學養殖，又具有從事生態生產和經營相關工作的能力素質。其次，搞好農村專業化人才隊伍建設。創新人才培育模式，積極開展高素質高層次農業科技人員培訓和基層農業技術推廣人員全科化培訓，進一步壯大農業科技人才、基層農業技術人才和農村實用人才隊伍，為美麗鄉村建設培育專業化人才。培育一批農業職業經理人、經紀人、鄉村工匠、文化能人、非遺傳承人等。再次，讓鄉村生態文明走進農民的生活世界。通過運用網絡大數據，將農業生態文明滲透到農村信息網、致富網、電子商務等各個傳介之中，打造農業生態文明的虛擬世界，形成農業生態文明建設的網絡平臺，讓農業生態文明深入群眾。在大數據時代，由于手機和計算機的普及，農民能夠非常方便地踏進網絡世界，借助于現代化技術手段，讓群眾隨時可以看到農業生態文明建設的相關信息。最后，營造農業生態文明建設的良好輿論環境。新聞是一種規范、矯正人們認知、行為的一種輿論導向，具有批判負面、正向引導的功能。通過電視臺、廣播電臺、報紙等多種方式的新聞媒體，創辦農業生態文明專刊、文藝節目等群眾喜聞樂見的載體，廣泛宣傳報道農業生態文明，讓群眾認識到自己在農業生態文明建設中的責任、使命和擔當。
作者簡介：張月昕，南京師范大學公共管理學院博士研究生。
中國鄉村發現網轉自：《中國行政管理》2018年第7期
(掃一掃，更多精彩內容！)
