在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域，權(quán)威主義下的集權(quán)化體制縮小了農(nóng)村政治民主化的發(fā)展空間，傳統(tǒng)的以技術(shù)手段為主的物質(zhì)治理遵循的是依靠政府權(quán)力支配和資源供給的實(shí)踐邏輯，缺乏現(xiàn)代化人文主義關(guān)懷。村民自治的行政化迫切需要通過(guò)一種新的鄉(xiāng)村治理模式來(lái)打破政府單向度的“話語(yǔ)-權(quán)力“的壟斷性結(jié)構(gòu)。“以人為本”的柔性治理范式因其內(nèi)在治理價(jià)值的前瞻性和創(chuàng)新性，順應(yīng)后工業(yè)時(shí)代的發(fā)展要求，引領(lǐng)著公共治理的潮流，成為21世紀(jì)鄉(xiāng)村治理變革的重要走向。柔性治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)一步深化的模式選擇，其核心是建構(gòu)積極性創(chuàng)造與再創(chuàng)造的動(dòng)態(tài)發(fā)展機(jī)制，這與張康之教授倡導(dǎo)構(gòu)建的“德治社會(huì)”、“合作社會(huì)”殊途同歸。因此，如何在剛性制度結(jié)構(gòu)下探索柔性治理的路徑，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的“剛?cè)岵?jì)”是一項(xiàng)極具前瞻性的學(xué)術(shù)命題。
柔性治理的價(jià)值功用
上世紀(jì)90年代民主化的制度嵌入雖然賦予鄉(xiāng)村一定的自治空間，但村委會(huì)行政化的制度實(shí)踐其實(shí)并未改變?nèi)嗣窆鐣r(shí)期“單軌政治”的運(yùn)行邏輯。柔性治理的價(jià)值就在于：首先，建構(gòu)“柔性治理”的框架體系在一定程度上改變國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透的邏輯，是實(shí)現(xiàn)村社善治的必然要求。其次，柔性治理打通了鄉(xiāng)村政治系統(tǒng)中的輸入環(huán)節(jié)，公眾可以自由地表達(dá)自身利益訴求，更好地踐行民主權(quán)利，為建立良性的公共秩序奠定基礎(chǔ)。最后，以柔性治理為契機(jī)，通過(guò)公眾的廣泛參與可以突破傳統(tǒng)體制的束縛，保證鄉(xiāng)村政治系統(tǒng)的高效運(yùn)作和民主治理的科學(xué)性。
柔性治理的發(fā)展路徑
其一，轉(zhuǎn)變權(quán)威主義觀，樹(shù)立柔性治理理念。地方政府應(yīng)在“放管服”體制改革的理念指導(dǎo)下樹(shù)立柔性治理理念，變“劃槳者”為“掌舵者”，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，充分維護(hù)農(nóng)民利益，特別是對(duì)個(gè)體所有物權(quán)益的尊重。“村落共同體”對(duì)于維系村民之間認(rèn)同的意識(shí)，增強(qiáng)村落的凝聚力、向心力和內(nèi)聚性，保持村落的可持續(xù)發(fā)展均具難以替代的作用。柔性治理理念的樹(shù)立需要通過(guò)“村社共同體”培育來(lái)塑造村民的公共精神和公共價(jià)值，引導(dǎo)農(nóng)民從被動(dòng)治理對(duì)象向主動(dòng)治理主體的角色轉(zhuǎn)變。
其二，推進(jìn)“懸浮型政權(quán)”向“服務(wù)型政權(quán)”的過(guò)渡。柔性治理本質(zhì)是“以人為中心”，在起點(diǎn)上強(qiáng)調(diào)個(gè)體需求，在過(guò)程上強(qiáng)調(diào)多元參與，在結(jié)果上強(qiáng)調(diào)個(gè)體需求的滿足。鄉(xiāng)村振興的落地生根客觀要求基層政權(quán)運(yùn)作模式的轉(zhuǎn)變，要改變農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)懸浮于農(nóng)村社會(huì)的治理格局，基層黨員干部要加強(qiáng)與農(nóng)民互動(dòng)，保持緊密的血肉關(guān)系。干部下鄉(xiāng)指導(dǎo)工作時(shí)要克服“官僚主義”、“形式主義”和“奢靡主義”等不正之風(fēng)，注重傾聽(tīng)百姓心聲，維護(hù)群眾的根本利益，行政執(zhí)法更要處處彰顯民意。
其三，挖掘鄉(xiāng)村的資源價(jià)值，注重內(nèi)源式發(fā)展。柔性治理的精神要素來(lái)源于農(nóng)村傳統(tǒng)與文化，其本質(zhì)要求充分地挖掘鄉(xiāng)村原有的資源價(jià)值，主要包括人力資源、文化資源和物質(zhì)資源。通過(guò)整合以“中堅(jiān)農(nóng)民”為核心的農(nóng)村精英的力量，帶動(dòng)周?chē)陌傩罩赂幻撠殹?nèi)生于鄉(xiāng)土社會(huì)的鄉(xiāng)村文化，既以生態(tài)智慧建設(shè)著美好家園的“生活秩序”，也以道德交往維系著心靈家園的“精神秩序”，更用約定俗成的非制度性規(guī)范促使人們形成“自覺(jué)秩序”。通過(guò)復(fù)興鄉(xiāng)村的優(yōu)秀文化，根植于鄉(xiāng)村振興的偉大實(shí)踐中。同時(shí)，借助當(dāng)?shù)刎S富而獨(dú)特的自然資源大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村手工業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。
其四，以公眾充權(quán)為指向，拓展社會(huì)結(jié)構(gòu)彈性空間。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施背景，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量，依托現(xiàn)有的資源條件積極營(yíng)造農(nóng)村民主的文化氛圍。以公眾話語(yǔ)權(quán)建構(gòu)為主線，通過(guò)發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織，保障公眾結(jié)社權(quán)；構(gòu)筑多方聯(lián)動(dòng)，夯實(shí)公眾的監(jiān)督權(quán)；完善信息公開(kāi)機(jī)制，滿足公眾的知情權(quán)和嵌入外部力量，擴(kuò)大公眾參與權(quán)等公眾充權(quán)的方式，拓展社會(huì)結(jié)構(gòu)彈性空間，做到真正意義上的村民自治。
其五，引進(jìn)第三方團(tuán)體，健全政績(jī)考核機(jī)制。壓力型體制下，為規(guī)避政治競(jìng)標(biāo)賽帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，應(yīng)弱化政府權(quán)威主義的考核模式，鼓勵(lì)成立第三方團(tuán)體對(duì)基層官員推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，可有效規(guī)避上下級(jí)政府之間的府際博弈。在評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，不能采用“一刀切”的評(píng)價(jià)體系，在考慮各個(gè)鄉(xiāng)村發(fā)展的非均質(zhì)性和復(fù)雜性的基礎(chǔ)上設(shè)置科學(xué)合理的績(jī)效考核指標(biāo)。在評(píng)估結(jié)果的處理上，上級(jí)政府部門(mén)要尊重第三方團(tuán)體的評(píng)估意見(jiàn)，并將其作為下級(jí)政府官員人事變動(dòng)的依據(jù)。
柔性治理應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題
國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化背景下，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理體系，深化社區(qū)治理精細(xì)化水平，進(jìn)一步發(fā)揮柔性治理的作用，還需要注意以下幾方面問(wèn)題。
其一，推進(jìn)柔性治理，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。在新時(shí)代深入推進(jìn)黨的建設(shè)這項(xiàng)偉大工程中，必須深刻認(rèn)識(shí)、牢牢把握“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”這一根本要求。柔性治理的本質(zhì)“以人為本”與黨的宗旨“為人民服務(wù)”天然耦合，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地中，必須繼續(xù)深化黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的方針、路線和政策，通過(guò)黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)全面推進(jìn)柔性治理落到實(shí)處。
其二，正確處理“剛”與“柔”的關(guān)系。法治社會(huì)的建構(gòu)需要維護(hù)法律的權(quán)威，中央和省級(jí)政府的頂層設(shè)計(jì)需要保持法律的剛性，地方政府要強(qiáng)化社會(huì)治理的柔性，只有將兩者有機(jī)統(tǒng)一，才能做到“剛?cè)岵?jì)”。依靠柔性治理推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地并不意味著要弱化法律的剛性權(quán)威，更不是對(duì)剛性治理的替代，而是在堅(jiān)持法律剛性的前提下，從基層治理結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力的使用方式上改變地方政府和基層組織的行為邏輯。
其三，柔性治理是一個(gè)循序漸進(jìn)的漫長(zhǎng)過(guò)程。在農(nóng)村治理場(chǎng)域，柔性治理的實(shí)施是建立在一整套完備的柔性治理理念、結(jié)構(gòu)、方式和手段條件下，特別需要以公民自覺(jué)意識(shí)強(qiáng)和文化素質(zhì)高為基礎(chǔ)。同時(shí)，柔性治理對(duì)治理主體和對(duì)象來(lái)說(shuō)更是一次思想的變革，其社會(huì)效果也不一定能立竿見(jiàn)影，其影響更多是潛移默化的，需要一個(gè)理解、接受、參悟和融合的過(guò)程。
[本文系2018年度“江蘇省研究生培養(yǎng)創(chuàng)新工程”項(xiàng)目“農(nóng)村政治生態(tài)重構(gòu)中公眾參與機(jī)制研究”（KYCX18_0731）的階段性成果。]
作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會(huì)科學(xué)報(bào)第1626期第3版
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