在鄉村治理場域，權威主義下的集權化體制縮小了農村政治民主化的發展空間，傳統的以技術手段為主的物質治理遵循的是依靠政府權力支配和資源供給的實踐邏輯，缺乏現代化人文主義關懷。村民自治的行政化迫切需要通過一種新的鄉村治理模式來打破政府單向度的“話語-權力“的壟斷性結構。“以人為本”的柔性治理范式因其內在治理價值的前瞻性和創新性，順應后工業時代的發展要求，引領著公共治理的潮流，成為21世紀鄉村治理變革的重要走向。柔性治理是鄉村振興戰略進一步深化的模式選擇，其核心是建構積極性創造與再創造的動態發展機制，這與張康之教授倡導構建的“德治社會”、“合作社會”殊途同歸。因此，如何在剛性制度結構下探索柔性治理的路徑，實現鄉村振興的“剛柔并濟”是一項極具前瞻性的學術命題。
柔性治理的價值功用
上世紀90年代民主化的制度嵌入雖然賦予鄉村一定的自治空間，但村委會行政化的制度實踐其實并未改變人民公社時期“單軌政治”的運行邏輯。柔性治理的價值就在于：首先，建構“柔性治理”的框架體系在一定程度上改變國家權力向鄉村社會滲透的邏輯，是實現村社善治的必然要求。其次，柔性治理打通了鄉村政治系統中的輸入環節，公眾可以自由地表達自身利益訴求，更好地踐行民主權利，為建立良性的公共秩序奠定基礎。最后，以柔性治理為契機，通過公眾的廣泛參與可以突破傳統體制的束縛，保證鄉村政治系統的高效運作和民主治理的科學性。
柔性治理的發展路徑
其一，轉變權威主義觀，樹立柔性治理理念。地方政府應在“放管服”體制改革的理念指導下樹立柔性治理理念，變“劃槳者”為“掌舵者”，在鄉村振興戰略實施中，充分維護農民利益，特別是對個體所有物權益的尊重?！按迓涔餐w”對于維系村民之間認同的意識，增強村落的凝聚力、向心力和內聚性，保持村落的可持續發展均具難以替代的作用。柔性治理理念的樹立需要通過“村社共同體”培育來塑造村民的公共精神和公共價值，引導農民從被動治理對象向主動治理主體的角色轉變。
其二，推進“懸浮型政權”向“服務型政權”的過渡。柔性治理本質是“以人為中心”，在起點上強調個體需求，在過程上強調多元參與，在結果上強調個體需求的滿足。鄉村振興的落地生根客觀要求基層政權運作模式的轉變，要改變農業稅費改革后鄉鎮政權懸浮于農村社會的治理格局，基層黨員干部要加強與農民互動，保持緊密的血肉關系。干部下鄉指導工作時要克服“官僚主義”、“形式主義”和“奢靡主義”等不正之風，注重傾聽百姓心聲，維護群眾的根本利益，行政執法更要處處彰顯民意。
其三，挖掘鄉村的資源價值，注重內源式發展。柔性治理的精神要素來源于農村傳統與文化，其本質要求充分地挖掘鄉村原有的資源價值，主要包括人力資源、文化資源和物質資源。通過整合以“中堅農民”為核心的農村精英的力量，帶動周圍的百姓致富脫貧。內生于鄉土社會的鄉村文化，既以生態智慧建設著美好家園的“生活秩序”，也以道德交往維系著心靈家園的“精神秩序”，更用約定俗成的非制度性規范促使人們形成“自覺秩序”。通過復興鄉村的優秀文化，根植于鄉村振興的偉大實踐中。同時，借助當地豐富而獨特的自然資源大力發展生態農業、鄉村手工業和生態旅游業，促進農村一二三產業的融合發展。
其四，以公眾充權為指向，拓展社會結構彈性空間。結合鄉村振興戰略的實施背景，充分發揮市場和社會力量，依托現有的資源條件積極營造農村民主的文化氛圍。以公眾話語權建構為主線，通過發展農村社會組織，保障公眾結社權；構筑多方聯動，夯實公眾的監督權；完善信息公開機制，滿足公眾的知情權和嵌入外部力量，擴大公眾參與權等公眾充權的方式，拓展社會結構彈性空間，做到真正意義上的村民自治。
其五，引進第三方團體，健全政績考核機制。壓力型體制下，為規避政治競標賽帶來的負面效應，應弱化政府權威主義的考核模式，鼓勵成立第三方團體對基層官員推進鄉村振興的實施效果進行評價，可有效規避上下級政府之間的府際博弈。在評估指標的設計上，不能采用“一刀切”的評價體系，在考慮各個鄉村發展的非均質性和復雜性的基礎上設置科學合理的績效考核指標。在評估結果的處理上，上級政府部門要尊重第三方團體的評估意見，并將其作為下級政府官員人事變動的依據。
柔性治理應注意的幾個問題
國家治理能力和治理體系現代化背景下，創新農村社會治理體系，深化社區治理精細化水平，進一步發揮柔性治理的作用，還需要注意以下幾方面問題。
其一，推進柔性治理，必須堅持和加強黨的全面領導。在新時代深入推進黨的建設這項偉大工程中，必須深刻認識、牢牢把握“堅持和加強黨的全面領導”這一根本要求。柔性治理的本質“以人為本”與黨的宗旨“為人民服務”天然耦合，在鄉村振興戰略落地中，必須繼續深化黨的領導，貫徹黨的方針、路線和政策，通過黨的政治、思想和組織領導全面推進柔性治理落到實處。
其二，正確處理“剛”與“柔”的關系。法治社會的建構需要維護法律的權威，中央和省級政府的頂層設計需要保持法律的剛性，地方政府要強化社會治理的柔性，只有將兩者有機統一，才能做到“剛柔并濟”。依靠柔性治理推進鄉村振興戰略的落地并不意味著要弱化法律的剛性權威，更不是對剛性治理的替代，而是在堅持法律剛性的前提下，從基層治理結構和行政權力的使用方式上改變地方政府和基層組織的行為邏輯。
其三，柔性治理是一個循序漸進的漫長過程。在農村治理場域，柔性治理的實施是建立在一整套完備的柔性治理理念、結構、方式和手段條件下，特別需要以公民自覺意識強和文化素質高為基礎。同時，柔性治理對治理主體和對象來說更是一次思想的變革，其社會效果也不一定能立竿見影，其影響更多是潛移默化的，需要一個理解、接受、參悟和融合的過程。
[本文系2018年度“江蘇省研究生培養創新工程”項目“農村政治生態重構中公眾參與機制研究”（KYCX18_0731）的階段性成果。]
作者單位：南京農業大學公共管理學院
中國鄉村發現網轉自：社會科學報第1626期第3版
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