——以嘉禾縣城鄉發展一體化建設為例
【摘要】目前我國縣域中有將近七成以上的人口、五成的國民生產總值和八成的國土資源。所以說共享發展的重點在縣域,難點也在縣域,痛點更在縣域。因此,“縣共享,國共享”。在縣域中如何踐行共享發展理念,增強縣域發展動力,增進人民團結,朝著共同富裕方向穩步前進,實現全體人民共同邁入全面小康社會,使全縣人民在共建共享發展中有更多獲得感。是當前具有十分重大的理論與實踐意義的新課題。本文以湖南省嘉禾縣為例,從目前我國欠發達縣共享發展中存在的問題出發,力圖探尋如何提高我國欠發達縣共享發展的有效途徑。
【關鍵字】縣域共享; 城鄉發展一體化; 嘉禾縣
十八屆五中全會把共享發展作為我國經濟社會發展的出發點和落腳點,體現了我國社會主義本質和共產黨的宗旨、科學謀劃人民福祉和國家長治久安的價值取向,是我國經濟社會發展進入新階段的客觀需求,也為我國全面建成小康社會提出更明確的目標和更明確的方向。目前我國縣域中有將近七成以上的人口、五成的國民生產總值和八成的國土資源。所以說共享發展的重點在縣域,難點也在縣域,痛點更在縣域。只有充分落實好縣域的共享發展, 才能保證全國的共享發展。因此,在縣域中如何踐行共享發展理念,增強縣域發展動力,增進人民團結,朝著共同富裕方向穩步前進,實現全體人民共同邁入全面小康社會,使全縣人民在共建共享發展中有更多獲得感。是當前具有十分重大的理論與實踐意義的新課題。本文以湖南省嘉禾縣為例,從目前我國欠發達縣共享發展中存在的問題出發,力圖探尋如何提高我國欠發達縣共享發展的有效途徑。
一、嘉禾縣城鄉發展一體化建設基本情況簡介
嘉禾縣位于郴州市西南部,五嶺山脈北麓。東界桂陽縣,南鄰臨武縣,西抵永州市藍山縣、寧遠縣、北接永州市新田縣。屬亞熱帶季風氣候,四季分明。嘉禾建縣于1639年,面積699平方公里,轄9鎮1鄉,人口43萬,是全省地域面積最小、人口密度最大的縣份之一。
2011年,湖南省委、省政府將嘉禾、湘潭、漢壽、冷水江四縣(市)列為“十二五”城鄉一體化示范縣(市),要求四縣(市)積極探索城鄉一體化發展的戰略、路徑與方法,為全省城鄉一體化發展提供典型和經驗,為省委、省政府科學決策提供參考。嘉禾的典型意義在于縣遠地偏,域小人密,官窮民富的獨特縣情。
自嘉禾縣被列為湖南省城鄉一體化示范縣以來,為持續加速嘉禾城鄉一體化建設進程,嘉禾縣堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的理念,以就近城鄉一體化、就地市民化為路徑。在操作上堅持規劃同步、建設同體、設施同覆、發展同向、保障同效、管理同治的原則,在方向上力求實現公路變街道、田野變莊園、水體變樂園、荒山變森林、村委變社區、村民變市民的變化,積極探索城鄉一體化建設嘉禾模式,取得了明顯成效。先后被列為全省“統籌城鄉就業試點縣”、“城鄉公交一體化試點縣”、“城鄉社會救助一體化試點縣”、“城鄉供水一體化示范縣”。 縣域經濟發生了巨大變化,實現了縣域經濟的跨越式發展,綜合經濟實力顯著增強,人民生活逐步改善,各項社會事業同步發展,嘉禾人民獲得感大幅度增加。
二、嘉禾縣城鄉一體化共享發展現狀與問題
(一)嘉禾共享發展現狀分析:
由于到目前為止,對于共享發展還沒有公認的評價體系,只有陜西省社會科學院副研究員楊紅娟在《陜西共享發展的現狀分析與對策建議》中對陜西省共享發展問題做了評價分析,因此,本文套用《陜西共享發展的現狀分析與對策建議》的模式,根據嘉禾縣政府網站所公的統計數據,結合嘉禾經濟社會發展實際,對嘉禾的共享指標進行評價。
1. 經濟共享狀況
經濟共享是人民共享發展成果的基礎。從“人人共享”出發,對于廣大的人民群眾,收入最為關注,也是人民群眾最敏感地感知到經濟發展和生活水平提高的指標。這里采用與人均收入相關的主要指標,包括GDP民生含金量、恩格爾系數、貧困發生率、居民收入差距等指標呈現。“十二五”時期是嘉禾歷史上經濟增長較快、發展質量最好、綜合實力提升最快的時期,(見圖表1)全縣生產總值、社會固定資產投資和城鄉居民收入年均增速均快于全省水平,處于發展第一方陣。在平穩快速發展的帶動下,嘉禾經濟穩步跨入中等發達縣行列。但在有關經濟共享的指標中,卻表現不佳,與經濟高速發展相比,人民生活質量提高較慢。 圖1嘉禾縣2009-2016生產總值增長圖 依據嘉禾縣相關年度統計公報數據整理
第一,GDP 民生含金量較低,居民收入增長緩慢。根據 2016 年嘉禾縣國民經濟和社會發展統計公報數據,嘉禾居民人均可支配收入18164 元,人均生產總值為32175元,GDP 金量0.5645。2016年的湖南省GDP含金量平均值為0.4610,郴州市GDP含金量平均值為0.4248,在郴州市GDP含金量排名前5位的縣中,嘉禾的排名連續四年位居第4 位。與較為合理的民生含金量0.6 距離較小。
第二,收入差距較大。無論是城鄉還是高低收入之間的差距都比較顯著。2014年,嘉禾居民低收入組與高收入組人均可支配收入之比高達110.5,2015 年,這一比例為 110.08。2010年開始農村居民收入增速連續多年超過城鎮居民收入,城鄉收入差距為3.821,到2015年3.041,城鄉收入差距依然較大。
第三,貧困發生率較高。據嘉禾縣扶貧辦對嘉禾農村貧困監測調查,嘉禾縣2014年貧困人口29783 脫貧3960人 以全縣41萬人口計算貧困發生率為6.29%,2015年貧困發生率為5.27%, 2016年貧困發生率為4.01%。2016 年,嘉禾農村貧困人口進一步減少,貧困地區農村居民收入實現較快增長,收入增速快于全省農村平均水平。
第四,人民生活從溫飽型逐步轉向改善型。從嘉禾城鄉居民恩格爾系數折線圖來看,城鎮居民恩格爾系數基本穩定在30%左右,也就是說隨著城鎮居民收入不斷提高,用于食品消費的比例基本不變,而食品結構更趨優化,表明城鎮居民的食品消費從溫飽型逐步轉向改善型。2009年,嘉禾城鄉居民恩格爾系數分別為0.333和0.467,城鄉恩格爾系數比為71.3,說明城鄉消費水平差距還很大,城鎮居民屬于“富裕水平”層次,農村居民屬于“小康水平”層次,啟動農村非食物消費潛力巨大。2015年,嘉禾城鄉居民恩格爾系數分別為0.28和0.32,城鄉恩格爾系數比為88。 說明城鄉消費水平差距變小,都屬于“富裕水平”層次。六年間,嘉禾農村居民恩格爾系數從0.467降到0.32,表明隨著收入的不斷提高,農村居民用于食品消費的比例下降較為明顯,也體現了農民生活的富裕程度有很大的提高。
2.社會共享狀況
社會共享指標主要以財政用于公共服務支出以及教育、衛生、社會保障和社會服務狀況來表現。“十二五時期”,嘉禾社會共享狀況總體得到較快發展,財政社會公共服務支出不斷增加,公共服務和社會保障成效顯著。
第一,基本公共服務支出不斷增長。基本公共服務支出是民生發展的重要支撐和保障,也是社會共享的基礎。2016年,全縣財政支出242039萬元,一般公共服務支出完成169428 萬元,人均公共服務支出3898元。
第二,2014年,嘉禾勞動年齡人口平均受教育年限達到8.5年,2015年8.7,2016年8.8,遠低于全國10.23年的水平。
第三,衛生健康發展共享。2015年,嘉禾縣每千常住人口擁有醫療機構床位3.29 張,職業(助理)醫生2.77 名;2016 年,千人擁有衛生機構床位數3.09 張,千人擁有執業(助理)醫師數3.96名,醫療服務體系進一步健全,群眾就醫環境顯著改善。人民群眾用于健康衛生支出下降,居民個人衛生支出占衛生總費用比為38%。
第四,社會保障發展共享。自2013年起,嘉禾城鎮職工基本養老保險覆蓋率達到100%,醫療保險覆蓋率達到 100%;新型農村合作醫療不斷鞏固,參合人數309549人,參合率96.8%。城鎮低保線提高至330元/人/月,全縣共有城鎮低保對象6672人,月人均救助水平250元;農村最低生活保障線為180元/人·月,現有農村低保對象16159人,月人均救助水平125元。共發放救災救濟款270萬元,建設完成12所幸福院。新建社區居家養老服務中心7個、縣級居家養老服務指導中心1個,基本養老服務補貼覆蓋對象達到2951人;分別發放城鎮居民和農村居民最低生活保障經費4637.4萬元。
3.文化發展與信息服務共享
文化發展共享主要以人均擁有的公共文化資源和得到的文化服務指標來衡量。2016年嘉禾人均文化事業費達到113.2 元。在信息社會,信息可及性成為文化共享的基礎,2015年,移動電話指數達到0.5849;電腦指數發展水平較為遲緩,2015該指數為0.2770;嘉禾互聯網指數為0.05,位于全國中上游水平。嘉禾數字生活指數達到0.6534(全國平均水平為0.5038),總體水平處于全國中游,仍處于傳統生活方式向數字化生活方式的轉型期;嘉禾在2011年數指達到0.3423,正式邁入數字化生活準備期的轉型階段。
4.生態共享狀況
隨著工業化的發展,綠水、藍天、潔凈是人們對生態環境的基本要求。“生態環境質量總體改善”,這是我國建設全面建成小康社會新的目標要求之一。為此,環境安全和質量改善成為生態共享的主要指標。2016年,嘉禾縣空氣質量達標率為98%,地表水質達標率為97.8%,農村垃圾集中處理率為93.8%,農村集中供水率86.6%、城市生活垃圾無害化處理率98.07%,環境質量的相關指標,均高于全國平均水平。
5.共建狀況
共享發展不僅是改革成果的共享,更要通過人民群眾充分、公平地參與來提高人民群眾的獲得感。人民群眾的獲得感,不僅源自于對發展成果的“共享”,也源自于對發展 進程親身參與、親自盡力的“共建”。因為這種“共建”使人的主體性得到充分尊重,創造性得到充分發揮,從而使得人之所以為人的本質得到充分展現,人生價值得到肯定和實現,也使得人民群眾在參與中能力不斷提升,增強當家作主 的自覺性和自主性。本研究通過經濟參與、政治、社會生活等三個方面的指標來呈現。就業創業是提高經濟包容性和共享水平、讓人民群眾有更多獲得感的根本之策。2015年嘉禾農村新增勞動力轉移就業 3869人;年末城鎮登記失業率3.99 %,失業人員再就業人數1299 人,但政治參與和社會參與的主要的指標缺乏數據,未能反映出參與水平中的問題。
(二)存在的問題:
1.城鄉一體化共享發展質量不高,收入水平特別是農村居民收入較低是嘉禾提升共享發展水平最大短板。
雖然2016年嘉禾城鎮化率提高到了47.28%,[1]但是本地城鎮化發展質量不高,嘉禾的城鎮化在一定程度上是異地城鎮化為主導的城鎮化,是虛高了城鎮化率。部分鄉鎮注重招商投資,建設產業園區,不注重城鎮基礎設施建設;注重發展工業,不注重發展現代農業和服務業。工業化、城鄉一體化和農業現代化沒有同步發展,制約了城鎮建設水平的提升。使得長期以來,嘉禾城鄉居民收入水平較低的狀況并未得到實質性改變。特別是面臨經濟發展的新常態,2014年開始城鄉居民收入增速開始放緩,2016 年嘉禾農村居民人均純收入比上年增長8.0%,城鎮居民人均可支配收入比上年增長9.3%,與“十三五”規劃所要求的“居民人均可支配收入趕超全國平均水平,年均增長10%左右”目標存在較大差距。同時收入增速不均衡的問題依然十分突出。“十三五”時期,經濟發展放緩,就業困難增大,外出務工人員返鄉人數逐漸增多,薪酬增加幅度減低,嘉禾人理財觀念和能力不強等因素的共同存在,使得嘉禾提高居民收入,趕超全國城鄉居民收入平均水平的難度加大。
2.城鄉一體化區域發展不平衡,公共服務和管理存在的不平衡是共享發展的重大問題
受縣域經濟總量小、發展不快影響,九個鄉鎮中,城鄉一體化發展速度和質量都存在較大差距,區域發展不平衡的問題比較突出,河東、河西城鄉一體化進程的區域差異明顯。縣城的建設在產業園區和房地產方面表現突出,但公共服務設施和市政基礎設施建設滯后。鄉鎮的建設步伐緩慢,一些鄉鎮還處于沿著一條街、一條路搞城鄉一體化建設,加上大部分鄉鎮人口規模小,文化、教育、醫療、衛生等城鎮公共設施的數量和質量難有提升。實現基本公共資源分配和公共服務、福利待遇的均等化。但依然存在著總體上基本公共服務供給規模和質量,難以滿足居民日益增長的公共服務需求,城鄉基本公共服務差距較大的問題。雖然實現了十三年的免費教育,但與城市相比,小城鎮乃至農村的教育資源在基礎設施、教育理念、教育能力等方面存在顯著差別;基層基礎薄弱改善不足,專業技術人員匱乏等影響著基層醫療水平的提高;農村優質的教育、醫療資源特別是優秀的教育明顯不足,影響著農村的基本公共服務總體發展水平;基本養老保險的待遇差別較大,養老服務供給不足更加嚴重。這些問題在戶籍改革后都被提到議事日程上來,緊迫需要解決,否則將影響戶籍改革的“紅利”發揮,會降低公眾對改革的期待和滿意度。
3)城鎮規模小輻射力弱,就業是共享發展過程中面臨的最大壓力。
目前,嘉禾縣的行政中心、商業中心依然集中在老城區,中心建成區居住人口劇增,導致中心城區的負荷不斷加重。老城區建筑密度過高、交通擁堵;公共服務設施和市政基礎設施相對偏少,城市功能尚不健全;城市規模小,其他組團建設進展緩慢,城市骨架難于舒展。縣城區的城鎮化建設對周邊輻射帶動作用不強。鄉鎮的城鄉一體化建設還處于自身發展階段,規模都很小,難于起到輻射帶動作用。受戶籍制度、社會保障制度等因素影響,農民工、新市民未能隨著城鄉一體化進程融入當地社會,無法平等享受基本公共服務,影響生活質量,削弱了他們對所在城鎮的歸屬感與認同感,一定程度上制約了社會和諧發展,制約城鄉一體化共享發展。當前就業供需壓力依然是最主要的問題。一方面,就業需求群體擴大,全縣農村外出從業勞動力同比增長4.2%;供給側結構性改革,較多職工面臨二次就業。與此同時就業崗位總體有所減少,人力資源市場求職人數同比增長10.6%,遠高于崗位投放 4.15%的增長率。而招工難與就業難并存造成就業的結構性壓力不斷加劇。
(三)結論:
1.嘉禾已基本具備了支撐城鄉共享發展的物質技術條件,在社會共享、文化信息共享和生態共享方面取得較大成就,但經濟共享和共建程度較低,社會參與不足。努力實現生態、生產、生活的協調發展是嘉禾城鄉發展一體化的新路徑。
2.嘉禾收入水平特別是農村居民收入較低,依然是嘉禾提升共享發展水平最大短板。要全面深化產業、人力、資源等經濟要素再配置和體制機制改革,實現公共服務均等化是嘉禾城鄉共享發展和供給側結構性改革的突破口。
3.脫貧解困、公共服務和管理存在的不平衡以及就業仍然是嘉禾城鄉共享發展的重大問題。應在進一步完善更加公平、可持續的社會保障體系,推進和深化醫療、教育體制改革,促進公共服務的公平性和可及性等方面,提升嘉禾共享發展的水平。建設現代鄉村治理體系和提升鄉村治理水平是嘉禾城鄉共享發展的新內容。
三、對策
按照黨的十八屆五中全會“人人參與、人人盡力、人人享有的要求,堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期,注重機會公平,保障基本民生,實現全體人民共同邁入全面小康社會”的要求,針對推進縣域共享發展面臨的重大體制機制障礙、關鍵問題和政策瓶頸,建議要全面落實“五大發展”理念,以供給側結構性改革為主線,全面采取強力有效措施,促進縣域經濟社會發展盡快步入共享發展軌道。具體建議如下:
1.全面落實“五大發展”理念,以“四個全面”戰略思想為指導,制定縣域“全面發展”評價體系。改變過去唯GDP的考評機制和用人機制,倒逼發展理念全面轉變。為此建議:一是盡快研究制定縣域“全面發展”指標體系,將縣域基尼系數、地區相對差距、城鄉收入差距、城鄉社保差距、留守兒童數量、職工最低工資水平等共享發展相關指標納入縣域政績評價體系,作為考核縣級各部門政績的重要內容,將“全面發展”指標與GDP等經濟增長指標同等對待。二是要拿出壯士斷腕的決心,加大深化“放管服”改革,全面推行清單管理制度,把不該有的權力堅決攔在清單之外,給民眾更多獲得感。三是建立有利于“全面發展”的法規政策體系。各級各部門要加快建立和完善有利于“全面發展”的法規政策體系,一些不利于“全面發展”的法律、規章和政策,該更新的要更新,該終止的要終止,堅決打通影響“全面發展”的法規政策瓶頸,營造有利于共享發展的軟環境。
2.進一步全面優化營商環境,創造更優的“硬環境”和“軟環境”,加大縣域對資本與智力的吸引力。一是營造全民創業良好環境。要在縣域層面深入開展“萬眾創新、大眾創業”活動,進一步優化放寬市場準入,大力吸引民間資本和各類人才進入縣域,參與發展文化、教育、醫療和社會福利等事業,充分激發全民創業熱情。要認真落實有關支持全民創業的優惠政策,切實加大稅收、信貸、用地等支持力度,全面推行服務質量公共承諾制和政務公開制度,積極幫助解決各種困難和問題,全力維護縣域企業合法權益,努力形成尊重納稅人、關愛企業家、扶持創業者的良好氛圍。二是打造創業孵化基地。既要遵循市場經濟規律,讓市場在資源配置中發揮決定性作用,也要更好發揮政府作用,強化引導扶持,對創業者扶上馬、送一程,促進其發展壯大。要引導縣(市)依托各類工業園區、農業示范園等,規劃建設一批創業孵化基地,吸引各類創業主體入園發展,為創業者提供經營基地、可學經驗等幫助,讓他們的羽翼不斷豐滿。三是帶動農民就業增收。“小康不小康,關鍵看老鄉”。在做大縣域產業“蛋糕”總量的同時,還必須帶動農民就業增收,讓發展成果更多惠及全體人民,使推動縣域產業發展的過程成為人民群眾廣泛參與、普遍受益的過程。要引導縣域企業吸納農民工就業,加強農民工教育培訓,防止人力資源外流,使縣域企業成為農民就地就近轉移就業的主要渠道。要完善農企利益聯結機制,采取農民以土地經營權入股、龍頭企業領辦創辦合作社、建立利潤返還機制等方式,讓農民分享基地生產、加工、流通等環節收益,促進全體人民共同富裕,加快全面小康社會建設進程。
3.健全社會制度體系,緩解貧富差距過大問題。第一,健全基本社會保障制度體系,為我國貧困人群提供基本的公共服務保障。第二,強化稅收制度改革,完善個人所得稅制度。第三,優化配置社會資源,推動社會資源均衡流動。應繼續合理優化配置社會公共資源,為城鄉居民提供均等化公共服務,讓城鄉居民共享我國改革發展成果,從而逐步緩解地區貧富差距,打造普惠發展的新社會。
4.加快智慧城鄉建設和互聯網+行動落實,大力推動縣級政府的大數據全面向社會開放開放與共享,用大數據推進政府治理能力現代化。首先需要加強部門數據共享開放工作,還要積極推動政務數據向其他部門和社會的開放,實現政府綜合治理能力的提高。其次,積極探索建立跨部門數據資源共享管理制度和工作機制。一是要研究建立保障各自數據源對數據的所有權,明確數據歸屬和數據權益的相關政策和機制。逐步出臺政府數據公開的相關規范、制度和實施指南,規定各部門在信息搜集、傳播、處理、共享與安全保障過程中的法定職責。二是要研究跨部門數據資源分享交換渠道,探索建立數據目錄服務中心、數據分享交換中心、數據交易平臺,實現長效化的數據交易共享市場模式。三是培育建立第三方數據服務商、數據交易機構等第三方專業服務機構和人員,并通過出臺相關的資質認證、管理要求,規范相關行業從業人員和機構工作。
【參考文獻】
1.嘉禾縣統計局,《嘉禾縣2016年國民經濟和社會發展統計公報》,2017年6月14日
2.郭薪,《2016年嘉禾縣人民政府工作報告》,2016-03-10
(作者單位:中共嘉禾縣委黨校)
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