1、市場失靈基本理論概述
1.1 市場失靈
在資源的配置方式上, 亞當·斯密提出了著名了的“看不見的手”的理論, 隨后新古典經濟學通過引進邊際分析、效用分析和均衡分析方法來論證市場機制的完美無缺[1]。該理論認為在市場經濟條件下, 市場仿佛是一只“看不見的手”引導和調節著經濟活動, 在資源配置中發揮著基礎性作用。然而在現實的經濟運行中“看不見的手”并沒有那么完美, 市場機制的正常運行需要一定的條件。當市場壟斷、公共產品、外部效應、信息不對稱等存在時就會出現不能實現有效的帕累托資源配置, 也就是經濟學上的市場失靈。
1.2 外部效應與市場失靈
最早提出外部效應問題的是英國經濟學家馬歇爾, 他在《經濟學原理》中提到“外部經濟” 這個詞, 隨后他的學生庇古發展了他的理論提出了“外部不經濟”。直到20世紀70年代才有了“外部性”這個詞, 后來又逐步發展為“外部效應” 。外部效應是指一個經濟單位的活動所產生的對其他經濟單位的有利或有害的影響, 卻沒有為之承擔應有的成本費用或沒有獲得應有的報酬的現象[2]。也就是說, 當經濟活動中的成本或收益沒有通過市場機制反映出來, 造成私人成本與社會成本、私人收益與社會收益存在差異時, 就會產生外部效應。外部效應按照對外部產生的影響可分為正的外部效應 (外部經濟) 和負的外部效應 (外部不經濟) 。在外部效應存在的情況下, 私人邊際效益和社會邊際效益同私人邊際成本和社會邊際成本發生了偏差。在現實中決定經濟行為主體進行經濟選擇的是邊際私人收益和邊際私人成本, 而不是邊際社會收益和邊際社會成本。當一個經濟主體僅從自身利益出發而完全忽略外部效應對其他經濟主體帶來的效益影響時, 市場機制就會失靈, 資源就不能實現最優配置[3]。
2、耕地的外部效應
2.1 耕地經濟效益的外部效應
我國是一個以農業為主體的國家, 必須依靠農業提供的剩余資金才能建設工業化。在我國主要通過工農產品價格“剪刀差”, 低價收購農產品, 把農業超額利潤甚至平均利潤轉化為財政收入。另外, 國家也通過農業稅收、農業儲蓄等渠道獲取大量的資金積累, 以支援國家建設。據統計, 1952—1990年, 通過稅收從農業獲取的資金為1 527.8億元, 通過價格剪刀差從農業獲取的資金為8 707億元, 通過儲蓄獲取的資金為1 404.8億元, 扣除國家對農業的投入, 農業總共為工業積累資金1萬億元。1990—1998年間, 農村資金流出19 222.5億元。從上面的數據可以看出, 農業為工業部門提供了大量的建設資金, 農業對外部 (工業部門) 產生了有利的影響, 私人收益與社會收益之間存在著巨大的差異, 因此從經濟效益的角度考慮農業具有明顯的外部效應, 這也是耕地外部效應的重要表現。
2.2 耕地生態效益的外部效應
耕地上的綠色植物能夠凈化空氣, 提高空氣質量;耕地承載的綠色植物還能夠通過光合作用釋放出氧氣, 是人們的“綠肺”;耕地是作為農業生態系統中的[4]一個基本子系統, 來發揮著維持生態平衡的生態功能;耕地能夠涵養水分、保持水土;耕地還具有景觀功能, 是人們很好的休閑場所。這是耕地生態效益的外部效應的表現。
2.3 耕地社會效益的外部效應
糧食安全對于一個國家來說是極為重要的, 它關系著國家和社會的穩定。所謂糧食安全簡單地說就是保證所有的人吃飯。聯合國糧食及農業組織 (FAO) 在1974年的世界糧食大會上的定義為:保證任何人在任何地方都能得到為了生存和健康所需要的食品[5,6]。1995年美國人布朗發表了《誰來養活中國人》的文章, 引起了世人的關注, 在這篇文章里他雖然有點危言聳聽, 帶有一定的政治目的, 為所謂的“中國威脅論”幫腔, 但也從另一個側面為我們敲響了警鐘:糧食安全問題是不容忽視的社會問題。中國要以世界7%的耕地養活世界22%的人口, 糧食問題是一個關系社會和國家穩定的大事, 中國的幾千年歷史也證明了這一點。中國現在是一個糧食進口國家, 以2001年為例, 我國從國際市場上進口糧食26 255.5萬t, 向國際糧食市場出口14 909萬t, 凈進口1 346.5萬t[7,8,9]。可見, 我國需要進口的糧食的數量是巨大的。在我們這樣一個擁有13億人口的國家里, 不可能主要靠進口來解決糧食安全問題, 必須依靠我們自己來解決, 必須有足夠數量的保命田, 這才是解決糧食安全問題的基礎, 因此耕地就擔負著糧食安全的重任。從某種程度上說, 耕地通過糧食安全的重任能夠給社會 (外部) 帶來穩定, 對外部產生有利的影響, 而卻沒有在農產品價格中得到體現, 具有外部效應, 這是耕地社會效益的外部效應的表現。
3、耕地保護的市場失靈
3.1 從農戶的角度考慮
農戶是社會經濟中的重要經濟活動主體, 農戶是理性的, 他們在經濟活動中追求利益最大化[10], 我們可以把他們當著“經濟人” (圖1) , 曲線MSB為耕地的邊際社會收益曲線, 也是整個社會對耕地的需求曲線。MSC為耕地邊際社會成本曲線, 此曲線與農戶的耕地供給曲線重合。按照西方經濟學理論, 邊際社會收益等于邊際社會成本時資源達到最佳配置狀態。在圖1中, MSB和MSC的交點為資源最佳配置點, 我們假設此時的耕地數量為Q2。耕地具有強烈的正的外部效應, 這會致使邊際私人收益低于邊際社會收益, 追求利益最大化的農戶在經濟活動中會根據邊際私人收益進行決策, 此時的耕地數量為Q1。我們發現Q1小于Q2, 也就是說, 當耕地的外部效應在經濟活動中得不到體現時, 農戶會從個人利益出發, 減少耕作耕地的數量, 此時對耕地的撂荒就會發生, 不利于耕地的保護。目前耕地撂荒現象在我國很普遍, 根據安徽省巢湖市的相關調查, 該市目前農村耕地拋荒面積約1.6萬hm2, 占承包耕地總面積的6%, 其中常年拋荒的耕地達0.86萬hm2, 季節性拋荒達0.73萬hm2, 分別占拋荒面積的54%和46%, 土地拋荒面積與1998年同期相比增長了77%, 且這種增長仍有持續的趨勢[11]。
另外, 耕地的外部效應也會導致耕地數量的隱性減少。由于耕地的外部效應在農產品價格中沒有得到體現, 致使農業生產的比較利益很低, 投入不能得到應有的回報, 甚至連平均利潤也得不到。這種情況會導致農戶對農業生產的積極性不高, 對農業進行兼業生產, 農產品的產出量減少, 這實際上也是耕地數量的減少, 是耕地的隱性減少。
3.2 從整個社會的角度考慮
隨著社會經濟的發展, 工業化、城鎮化是不可避免的趨勢, 城鎮化的過程中也會伴隨著大量的耕地非農化。2004年度全國土地利用變更調查結果顯示, 大約一半的新增建設用地來源于耕地。可見城鎮化中占用耕地的數量是巨大的, 但有些耕地是被多占的, 這是因為在城鎮化的道路上人們是根據效益最大化的原則進行資源配置的。
如圖2, 曲線MBU為建設用地的邊際收益, 曲線MBA2為沒有考慮外部效應的耕地的邊際收益, 如果考慮耕地的外部效益, 則此時耕地的邊際收益曲線將向上平移, 我們假設為MBA1。沒有考慮耕地的外部效應時, 曲線MBU和MBA2的交點為土地資源的最佳配置點, 此時的耕地數量為O1Q1;當考慮耕地的外部效應時, MBA1與MBU的交點為最佳配置點, 此時的耕地數量為O1Q2。從圖2中可以看出二者之間的差距Q1Q2即為城鎮化過程中因沒有考慮耕地的外部效應而多占用的耕地。由此可見, 在城鎮化的道路上由于沒有考慮耕地的外部效應也會使大量的耕地被多占, 不利于耕地的保護。
4、耕地保護政府規制的改進
市場失靈為政府的干預提供了依據, 基于此, 我國政府也介入了耕地保護。當前耕地保護中的政府規制主要有耕地總量動態平衡制度、土地用途管制制度、農用地轉用制度等一系列的耕地保護制度, 可謂世界上最嚴格的耕地保護制度。但當前耕地保護的政府規制主要是從宏觀方面進行規制, 帶有很強的強制性, 不是從市場機制的內部入手, 這就致使在現實中耕地保護的效果與規制的目標發生了偏差, 規制效果不佳, 存在一定程度的政府規制失靈, 這就需要對現行的耕地保護規制進行改進。外部效應造成的市場失靈是由于市場機制本身的缺陷造成的, 在規制時應該主要從市場內部入手。因此改進規制時要在宏觀規制的基礎上增加針對市場主體的微觀規制。耕地保護的政府規制應該是通過一定的手段將外溢到社會上的成本或收益復歸原行為主體的過程, 其目標是追求整體資源的高效配置, 實現社會經濟持續發展。
4.1 改變政府在耕地非農化過程中的決策機制
在市場經濟條件下, 政府在耕地非農化的決策過程中往往將耕地收益與未來用途的受益進行比較, 并作為耕地轉變用途的重要依據。目前對耕地價值的認識僅僅停留在狹隘的經濟價值的基礎上, 忽視了耕地擁有的生態功能、景觀功能、食物安全、社會保障等生態價值和社會價值。在這樣的決策機制下就會導致大量耕地被多占用。因此, 必須改變這種決策機制, 重新構建耕地資源價值的核算體系。新的核算體系應該以耕地的外部效應的價值為中心, 可以用下面的公式表示:
V=DV+IV+OV+EV
其中, V表示耕地的總價值;DV表示耕地直接使用價值, 即耕地的經濟價值;IV表示耕地的間接使用價值, 包括景觀價值、生態價值以及社會價值;OV表示耕地的選擇價值;EV表示耕地的存在價值。
新的耕地資源價值核算體系考慮了耕地的外部效應的價值及其他價值, 增加了耕地的比較利益, 就會減少耕地向非農用地轉化的沖動, 從而有利于耕地保護。
4.2 “反哺”農業
按照社會發展的規律, 社會發展到一定的階段就要工業“反哺”農業, 以支持農業的發展。按照我們國家現在的經濟發展水平, 已經初步具備了工業“反哺”農業的條件。現在黨和國家已經認識到了這一點, 黨的十六屆三中全會提出了統籌城鄉發展的戰略, 并采取了一些有利于農民和農業的措施, 比如提高糧食價格、增加糧食的直接補貼、逐步取消農業稅等。但同時我們也必須看到, 現階段我國農產品的價格和對農業的補貼仍然很低。“反哺”農業主要是通過提高農產品價格和加大對農產品的補貼來實現。我們需要重新構建農產品的收益結構, 使耕地的外部效應恢復到耕地的耕作者手中, 使原來屬于農民的收益回到農民手中。重新構建的農產品的收益應該包括:耕地的經濟產出、耕地的生態價值、景觀價值以及耕地的社會保障價值等。這樣既增加了農民從事農業生產的比較利益, 還可以提高農民生產的積極性, 增加農民對農業的投入, 減少對耕地的撂荒, 以形成有利于耕地保護的局面。
4.3 建立完善的約束機制
約束機制應該以土地用途管制為核心, 具體包括對耕地質量、數量、生態環境保護以及農戶行為等方面的約束和控制。在執行約束機制時要綜合運用經濟手段、法律手段、行政手段以及規劃手段, 使農戶在健全的土地利用框架下耕作耕地, 減少經濟活動中的不確定性和外部效應。
4.4 明晰耕地產權
按照西方經濟理論, 產權明晰是實現資源最優配置的先決條件。在我們國家農村土地屬于集體所有, 而集體所有權是一種不完整的產權。而作為集體所有權的使用權的家庭承包經營權僅僅是耕作權, 不能享有完全的占有權、使用權、收益權和處分權等權能。通過賦予農戶對承包的耕地的完整產權能夠產生合理的預期, 能夠將經濟活動的外部效應內部化, 對農戶的生產活動產生激勵作用。
中國鄉村發現網轉自：區域經濟 微信公眾號原創
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