摘要：鄉村振興戰略為中國農業、農村和農民發展提出新思路、新構想, 是新時代“三農”工作的總抓手。當前, 中國農村土地制度改革進入深水區, 耕地與建設用地約束趨緊, 而宅基地超標占用和“一戶多宅”等農村建設用地利用率低的現象仍然普遍存在。本文立足試點區宅基地制度改革實踐, 發現落實所有權、保障資格權并放活使用權是改革總基調, 需充分尊重農民意愿, 保護各方合法權益, 發揮各級政府職能和政策合力, 探索農民自愿退出機制, 實現城鄉資源的合理配置。
1、引言
黨的十九大報告首次提出鄉村振興戰略, 強調農業、農村和農民在國民經濟社會發展中的重要地位, 要求通過體制機制創新盤活農村資產, 激發農村經濟活力, 以打破城鄉二元經濟格局, 實現城鄉融合發展。2018年中央1號文件將實施鄉村振興戰略作為主題, 系統闡述了鄉村振興戰略的實現路徑;在土地供給制度改革方面, 繼農村承包土地“三權分置”改革后, 積極推動農村宅基地“三權分置”改革, 是解放農村資產資源束縛的又一創新之舉, 對實現宅基地資產和生態功能轉變具有重要意義。
當前, 中國農村宅基地發展呈現兩方面問題。一是宅基地規模擴張較快。截至2013年, 中國農村集體建設用地面積3.1億畝 (1畝≈1/15hm2) , 其中宅基地面積1.7億畝, 約占集體建設用地的54%, 2014年這一比例則攀升至62.9%。二是在中國城鎮化快速推進和農業人口加速向城鎮轉移的大背景下, 大量農村宅基地閑置落荒, 且情況愈演愈烈。究其原因, 中國現行農村宅基地產權制度嚴重制約了宅基地的合理配置和農民財產權的實現。因此, 農村宅基地的“三權分置”是符合國情的重要改革方式, 是放活農村資源資產、創新農民收入渠道、提高農村集體收入和改善農村社會保障的關鍵。本文擬從現行宅基地相關制度出發, 結合全國試點地區改革實踐, 在實現鄉村振興目標的引導下, 提出農村宅基地“三權分置”權能發揮的合理化建議。
2、現行農村宅基地制度困境
2.1 產權體系不完善
根據《土地管理法》和《物權法》對農村宅基地及建筑物或構筑物的規定, 農村集體經濟組織成員擁有宅基地占有和使用權利, 限制宅基地流轉和抵押, 限制其資本屬性, 將其定性為特殊的用益物權;而對附著在宅基地上的建筑物或構筑物, 集體經濟組織成員擁有所有權, 具備完整的用益物權。二者之間的矛盾禁錮了集體組織成員擁有房屋的財產權實現[1]。隨著中國農村集體經濟的發展, 農村資本不斷被挖掘, 宅基地財產權的賦予面臨極大的挑戰。
非本集體組織成員通過繼承或贈與等方式獲得的農村宅基地權屬的界定存在明顯矛盾, 使得發生此類土地糾紛時的法律保障不足。2014年國土資源部第101號文件對中國農村宅基地確權登記發證以來遇到的問題進行統一規定, 文件中僅對非本集體組織成員的法定途徑使用宅基地的情況依法予以登記, 包括扶貧搬遷、地質災防治、新農村建設和移民安置等政府統一規劃和批準的情形, 未對《民法通則》中涉及的不動產贈與等民事行為的宅基地確權給予明確規定。
在現行宅基地“兩權分離”體制下, 當房屋等定著物發生轉移時, 按照“地隨房走”原則, 宅基地使用隨之轉移, 而獲得宅基地和原有宅基地面積超標時, 超出部分的產權界定與個人私有產權保護會產生矛盾。
2.2 經濟利益誘導下宅基地無序利用
當前, 中國農村宅基地以戶為單位無償、無限期使用, 其分配制度具備濃厚的社會保障色彩, 且主要發揮基本生活保障功能。但在實踐中, 宅基地生活功能正在逐漸向資本功能轉變, 由于農民獲得宅基地的成本極低, 盡管設有“一戶一宅”和“面積固定”規定及行政審批制度, 但在極大的利益空間和已建設房屋的既定事實激勵下, 農民“一戶多宅”、面積超標和閑置房屋等宅基地亂象仍然存在[2]。
中國現行宅基地制度規定本集體經濟組織成員采用“一戶一宅”方式取得宅基地, 此項規定未能界定“戶”的概念, 如農村子女成年另立門戶, 是否能夠申請宅基地。在實踐中, 只要子女分戶, 村集體及鄉 (鎮) 政府會批準一宗宅基地, 保障其居住權, 長此以往, 隨著人口增長, 農村建設用地面積會持續增加。
宅基地的行政配置使得農村集體建設用地存在“公共領域”屬性。宅基地物權不完整限制了宅基地的資產價值。農村結婚分家立戶和死亡繼承等宅基地的事實占有和處分, 使得農村呈現隱形的宅基地市場配置產權事實, 有些事實行為甚至突破了集體成員邊界, 而此類宅基地隱形入市行為不受法律保護, 存在巨大的交易風險, 反映出現行宅基地流轉約束與日益變化的市場需求已經出現分歧。
2.3 阻礙農村經濟健康發展
中國每年通過各種支農、惠農政策向農村注入大量資金, 但農村存款卻通過金融系統大量流出, 農村一直處于資金凈流出狀態。近年來, 中國農業增加值占GDP的比重持續走低, 但中國農業貸款增速回升。2016年, 農村貸款余額22.26萬億元, 同比增長7.5%, 農戶貸款余額6.67萬億元, 同比增長14.3%, 農業貸款余額3.69萬億元, 同比增長4.9%, 隨著中國農業轉型升級, 農村新產業新業態興起, 農村貸款需求不斷增加, 但農村貸款最合適的擔保品———宅基地卻被禁止流通充當抵押物, 雖然法律允許農民將房屋進行抵押獲得貸款, 但金融機構礙于缺乏土地支撐的農村住房變現風險, 往往不設計該類金融產品, 而對于擁有優質投資項目缺乏資金的農民, 只能深受民間貸款盤剝。
隨著中國城鎮化進程的加快, 進城農民工的城市歸屬感日益增強。2017年, 中國農民工總量達28 652萬人, 年均增長1.7%, 其中進城農民工13 710萬人, 年均增長0.9%;且38%的進城農民工對所在城市的歸屬感進一步提高, 56.1%的進城農民工表示滿意當前的生活狀況。由此可見, 進城農民工的生活與農村宅基地有了實質性分離, 農村宅基地大量閑置, 導致“空心村”和“空心戶”現象十分普遍, 這既不利于農民的權益保護, 又造成了村集體土地資源的嚴重浪費[3]。但中國宅基地制度設計未提及宅基地如何退出和如何補償, 自愿有償退出制度缺失。若農村宅基地和住房可以實現自由流轉, 進城農民工可以憑此閑置資產變現獲得進城長期居住資金, 進而解決宅基地大量閑置問題, 使條件成熟的農業轉移人口愿意真正市民化。
2.4 違背城鄉融合發展
中國現行宅基地制度形成于20世紀50年代, 初衷是保障農民基本生活, 與當時的國家發展戰略相適應。隨著中國經濟發展戰略的轉變和經濟體制改革的不斷深化, 健康的城鄉關系需要打破城鄉二元結構, 逐步實現城鄉融合發展。黨的十九大提出“城鄉融合發展”戰略目標, 同時對農村承包關系給予充分肯定, 提出第二輪土地承包到期后再延長30年的重大決定, 而農村宅基地制度改革并未提及。直到2018年, 中央1號文件提出農村宅基地“三權分置”的制度設計, 打破了舊有的宅基地“兩權分置”制度體系, 但并未指出新舊制度銜接的有效路徑。
相較于城市國有土地住宅管理制度, 農村宅基地集體土地使用權流轉受到嚴格限制。城市居民國有土地使用權登記制度和流轉制度比較完善, 拆遷時相關補償等事項有標準可循;農村宅基地集體土地使用權嚴格限制不能自由流轉, 而城市周邊小產權房的存在則是變相稀釋了部分農民的宅基地資格權, 所以農村土地資源面臨新的公平和效率、短期和長期利益、經濟利益和社會風險的權衡問題。因此, 宅基地資格權的范圍和放開程度成為現行制度破題關鍵。
3、鄉村振興戰略對宅基地“三權分置”的制度需求
鄉村振興戰略實施以產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕為總要求, 采用法治與德治相結合的方式, 鞏固和完善農村基本經營制度, 深化農村土地制度改革;宅基地制度應既能保障農民居住權, 又能解決宅基地的無限制占用問題, 提高城鄉建設用地的使用效率。綜合試點地區宅基地制度改革探索, 發現試點地區主要依托土地整治工程, 采用“規劃重建、舊址騰退、指標盤活、利益共享”的建設用地指標整理方式, 完善農村宅基地制度供給[4,5]。
3.1 落實所有權, 明晰宅基地管理主體責任
在社會主義公有制制度背景下, 堅持農村集體的所有權地位, 實現宅基地所有權主體一元化, 明確該主體法人資格, 賦予人格化的權利和義務, 并給予該主體一定的處分權, 在符合當地規劃和用途管制條件下, 逐步解除城郊或城中村的宅基地直接入市交易的限制, 化解如“小產權房”等缺乏法律認可但現實需求意愿強烈的矛盾。
各試點地區采用“網格化”的宅基地管理模式明確各責任主體的權利和義務。例如, 江西余江將宅基地審批權限下放, 國土資源局、縣政府、鄉 (鎮) 政府和分管領導、駐村干部對建設用地審核和審批均負有責任;江蘇武進區明確區、鎮、村三級管理職責;浙江義烏設立便民網絡服務平臺, 授權鎮政府, 對宅基地審批和監管實行全程動態管理;湖南瀏陽分規劃區內和規劃區外, 將審批權限授權鄉 (鎮) 政府或市政府。
通過試點地區宅基地所有權改革的實踐總結得出, 對于宅基地管理, 政府宏觀調控固然重要, 但適度發揮市場配置資源的作用和村集體自治作用也是不可或缺的。賦予所有權主體獨立的法律地位, 設立如村民事務理事會類型的承擔具體村務管理和調解的組織, 輔助政府和相關部門的監管責任實施到位。
3.2 保障資格權, 引導農戶自愿退出宅基地
只有集體經濟組織成員享有分配村集體宅基地的資格, 在認定集體經濟組織成員資格的方法上, 各地出現“戶籍認定”“義務認定”“歷史認定”“出生認定”和“習慣認定”5種方法, 其中戶籍認定方法是主要的方法, 其余4種方法則是基于尊重歷史、現實和風俗的彈性認定方法, 需要經過民主程序決定, 在數量上也極少。在宅基地改革試點中, 集體經濟組織成員認定原則上以戶籍為依據, 也需考慮其他特殊情形, 如原集體經濟組織成員, 雖已轉為城市戶口, 依然認定其宅基地資格權。
試點地區在尊重農民意愿前提下, 保護各利益主體方合法收益, 引導農民集中建房, 騰退土地經過復墾成建設用地或耕地指標, 通過流轉方式, 實現土地的集約利用。例如, 江西余江發揮村干部、社會賢士和村規民約的作用, 帶頭示范自愿退出多占或超標宅基地, 并獲得一定補償;安徽金寨采用政策疊加方式, 多策并舉引導貧困戶或移民戶主動搬遷, 將騰退宅基地以增減掛鉤方式在省域內流轉, 解決宅基地制度改革資金困難和省內建設用地指標吃緊的困境;江蘇武進區通過規劃中心村, 引導農戶到中心村集中建房, 并給予退出宅基地合理補償;浙江義烏采用“集地券”方式, 實現退出宅基地“入市”, 提高土地附加值在集體內部合理分配;湖南瀏陽采用資金補償、醫療和教育等保障、置換房屋等方式為自愿退出宅基地的農民提供經濟和社會保障。
隨著農民市民化進程推進, 城鎮化水平提高, 農村宅基地自愿退出整合勢在必行。在宅基地制度改革初期, 需進一步落實農民資格權, 嚴格執行宅基地申請、審批和監管制度, 禁止非集體成員在農村置辦宅基地;對擁有宅基地資格權的農民進行“確權頒證”, 做實農民宅基地的資格權和使用權;嚴禁農民的宅基地資格權向“農民集體”外部流轉。由于中國城鎮化還處于快速發展階段, 在進城農民未獲得穩定就業、住房保障和社會保障的情況下, 若過早放開宅基地資格權限制, 則可能出現城市貧民窟現象;探索建立基于農民自愿的宅基地退出機制, 是國家賦予宅基地居住權外的資產收益權, 能夠解決農民市民化的資金困難, 但需以尊重農民意愿為前提, 杜絕誘導農民以土地財產權置換市民身份, 應采取有序退出方法, 用時間換取空間。
3.3 放活使用權, 建立相關防范風險機制
改革開放前, 中國宅基地使用一直是無償、無限期且無流動[6]。近年來, 受地方探索宅基地有償使用啟發, 此次宅基地制度改革試點區均開展了有償使用宅基地的探索。宅基地有償使用范圍包括“一戶多宅”的超標部分、本集體經濟組織成員使用面積超標部分和非集體經濟組織成員占有等方面;收費原則有面積累進制和面積折算比例等, 由該村集體經濟組織負責收取有償使用費, 用于村內的公共事務和公益事業。此種做法得到廣大農民認可, 有利于促進社會公平, 保障農民權益。
依據目前試點區宅基地流轉使用實踐, 宅基地使用權放活仍需要有限度、有限制, 放活使用權的方式可歸納為4種。一是逐漸放開宅基地使用權在“農民集體”內部流轉、租賃和入股。二是在符合相關規劃前提下, 允許農民在合法取得宅基地上建設用于出租、經營農家樂和民宿等產業的房屋和相關設施。三是在尊重農民意愿基礎上實施宅基地有償退出機制。例如, 成都市對郊區宅基地退出給予每畝20萬~30萬補償, 并提供就業和社會保障等相關政策優惠;重慶市則依據“地券”制度給予退出農戶住房補貼。四是有條件的試點地區參照集體經營性建設用地入市制度, 將宅基地直接“入市”交易。例如, 成都溫江區的“雙放棄”模式;浙江嘉興的“兩分兩換”模式。
宅基地財產權的實現同樣面臨社會和經濟風險, 因此鼓勵在適度放活宅基地使用權的基礎上, 建立并完善宅基地流轉、退出和入市等模式的風險防范機制[7]。首先, 限制宅基地流轉的范圍, 對宅基地流轉主體、流轉程序和流轉后的用途進行嚴格審核;充分尊重農民意愿, 禁止村集體及相關利益主體誘導和強迫農民退出宅基地;宅基地“入市”需建立在增值收益分配機制健全的基礎上, 禁止開展侵害農民利益的行動[8];強制失地農民和進城農民購買醫療和養老等社會保險, 防治社會風險發生。
3.4 妥善處理權能之間的關系, 防止權能沖突發生
創新和實現宅基地“三權分置”機制改革, 不僅要厘清“三權”的權能內涵, 還要厘定三者之間的關系。學者認為宅基地所有權是基礎權利, 資格權和使用權是派生權利, 所有權對資格權和使用權具有統轄作用, 資格權和使用權對所有權具有制衡和對抗作用, 且資格權和使用權內部也具有制衡和對抗的作用[9]。所以, 宅基地制度改革的集體所有制性質不能變, 農民居住權要得到切實保障, 集體和農民土地權益也不能受到威脅, 這是宅基地制度改革的出發點和落腳點。
試點區堅持“多規合一”, 編制或修編村級規劃, 確保有效落地實施。江西余江全部自然村 (1 040個) 均編制了村莊規劃;安徽金寨規劃了183個中心村莊, 397個自然保留村莊;江蘇武進將全區2 175個自然村規劃成386個特色村和重點村;浙江義烏在城鎮規劃區內實施城鄉新社區集聚建設, 在城鎮規劃區外推行“美麗鄉村”規劃建設;湖南瀏陽啟動322個村 (社區) 的村級規劃修編工作。
試點區在全面開展“房地一體”確權頒證工作基礎上, 推出農房財產權抵押試點風險補償基金產品, 盤活農村資產資源, 解決農民“融資難”問題, 同時化解了政府、銀行、保險和農業經營主體之間的矛盾。
正因為宅基地“三權”之間存在相互制衡和統轄關系, 所以為確保“三權”的順利實現, 需捋順三者之間的關系。首先, 通過立法方式真正落實所有權主體的法律地位, 賦予其一定處分權利, 解決其主體虛置和權利虛化問題;其次, 清楚界定資格權范圍和邊界, 明確資格權人的權利和義務, 對其權利行使形成有效監管;第三, 限定使用權放開范圍, 尤其是使用權再次被流轉、分割或轉租的, 對其使用范圍和用途嚴格加以限定和監管, 防止出現損害其他權利人的情況。
4、結論
黨的十九大報告部署鄉村振興戰略, 描繪了未來農業農村現代化的宏偉藍圖。宅基地“三權分置”是中國農村土地產權制度改革的又一創新之舉, 是實現鄉村振興戰略的關鍵環節。綜合試點地區宅基地改革的多種措施, 本文認為厘清宅基地“三權”的內涵和邊界, 合理處理三者之間的關系, 是改革的核心問題。首先, 組織編制村級土地利用規劃, 具備條件的地區, 還可編制特色小鎮、田園綜合體等專項規劃, 在“多規合一”原則下, 引導農民集約節約用地, 促進當地經濟社會發展;其次, 各級黨委、政府采用“網格化”管理模式層層解剖權利和義務, 齊抓共管, 充分發揮監管和處罰等的作用。
在宅基地“三權”關系處理上, 落實所有權, 賦予所有權主體法律地位, 給予一定處分權, 使其更好發揮統轄資格權和使用權的作用;保障資格權, 嚴格限定資格權的認定范圍, 避免集體內部成員權利稀釋, 在尊重農民意愿的基礎上, 探索宅基地有償退出的合理機制;放活使用權, 嚴格監管流轉范圍、用途和方式, 開發農房抵押貸款基金產品, 強制失地農民購買正規的醫療和社會保險, 防止貧民窟情況發生。各地區根據實際情況制定的措施可以不相同, 但保護農民居住權, 合理分配基層政府、鄉 (鎮) 、村集體、農戶之間利益的底線不能打破[10]。
中國鄉村發現網轉自：世界農業2018年10期
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