摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展提出新思路、新構(gòu)想, 是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。當(dāng)前, 中國農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入深水區(qū), 耕地與建設(shè)用地約束趨緊, 而宅基地超標(biāo)占用和“一戶多宅”等農(nóng)村建設(shè)用地利用率低的現(xiàn)象仍然普遍存在。本文立足試點(diǎn)區(qū)宅基地制度改革實(shí)踐, 發(fā)現(xiàn)落實(shí)所有權(quán)、保障資格權(quán)并放活使用權(quán)是改革總基調(diào), 需充分尊重農(nóng)民意愿, 保護(hù)各方合法權(quán)益, 發(fā)揮各級政府職能和政策合力, 探索農(nóng)民自愿退出機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的合理配置。
1、引言
黨的十九大報(bào)告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要地位, 要求通過體制機(jī)制創(chuàng)新盤活農(nóng)村資產(chǎn), 激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力, 以打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2018年中央1號文件將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為主題, 系統(tǒng)闡述了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)路徑;在土地供給制度改革方面, 繼農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”改革后, 積極推動農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革, 是解放農(nóng)村資產(chǎn)資源束縛的又一創(chuàng)新之舉, 對實(shí)現(xiàn)宅基地資產(chǎn)和生態(tài)功能轉(zhuǎn)變具有重要意義。
當(dāng)前, 中國農(nóng)村宅基地發(fā)展呈現(xiàn)兩方面問題。一是宅基地規(guī)模擴(kuò)張較快。截至2013年, 中國農(nóng)村集體建設(shè)用地面積3.1億畝 (1畝≈1/15hm2) , 其中宅基地面積1.7億畝, 約占集體建設(shè)用地的54%, 2014年這一比例則攀升至62.9%。二是在中國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和農(nóng)業(yè)人口加速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的大背景下, 大量農(nóng)村宅基地閑置落荒, 且情況愈演愈烈。究其原因, 中國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度嚴(yán)重制約了宅基地的合理配置和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此, 農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”是符合國情的重要改革方式, 是放活農(nóng)村資源資產(chǎn)、創(chuàng)新農(nóng)民收入渠道、提高農(nóng)村集體收入和改善農(nóng)村社會保障的關(guān)鍵。本文擬從現(xiàn)行宅基地相關(guān)制度出發(fā), 結(jié)合全國試點(diǎn)地區(qū)改革實(shí)踐, 在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的引導(dǎo)下, 提出農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”權(quán)能發(fā)揮的合理化建議。
2、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度困境
2.1 產(chǎn)權(quán)體系不完善
根據(jù)《土地管理法》和《物權(quán)法》對農(nóng)村宅基地及建筑物或構(gòu)筑物的規(guī)定, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有宅基地占有和使用權(quán)利, 限制宅基地流轉(zhuǎn)和抵押, 限制其資本屬性, 將其定性為特殊的用益物權(quán);而對附著在宅基地上的建筑物或構(gòu)筑物, 集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有所有權(quán), 具備完整的用益物權(quán)。二者之間的矛盾禁錮了集體組織成員擁有房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)[1]。隨著中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 農(nóng)村資本不斷被挖掘, 宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的賦予面臨極大的挑戰(zhàn)。
非本集體組織成員通過繼承或贈與等方式獲得的農(nóng)村宅基地權(quán)屬的界定存在明顯矛盾, 使得發(fā)生此類土地糾紛時(shí)的法律保障不足。2014年國土資源部第101號文件對中國農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證以來遇到的問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定, 文件中僅對非本集體組織成員的法定途徑使用宅基地的情況依法予以登記, 包括扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)防治、新農(nóng)村建設(shè)和移民安置等政府統(tǒng)一規(guī)劃和批準(zhǔn)的情形, 未對《民法通則》中涉及的不動產(chǎn)贈與等民事行為的宅基地確權(quán)給予明確規(guī)定。
在現(xiàn)行宅基地“兩權(quán)分離”體制下, 當(dāng)房屋等定著物發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí), 按照“地隨房走”原則, 宅基地使用隨之轉(zhuǎn)移, 而獲得宅基地和原有宅基地面積超標(biāo)時(shí), 超出部分的產(chǎn)權(quán)界定與個(gè)人私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)會產(chǎn)生矛盾。
2.2 經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)下宅基地?zé)o序利用
當(dāng)前, 中國農(nóng)村宅基地以戶為單位無償、無限期使用, 其分配制度具備濃厚的社會保障色彩, 且主要發(fā)揮基本生活保障功能。但在實(shí)踐中, 宅基地生活功能正在逐漸向資本功能轉(zhuǎn)變, 由于農(nóng)民獲得宅基地的成本極低, 盡管設(shè)有“一戶一宅”和“面積固定”規(guī)定及行政審批制度, 但在極大的利益空間和已建設(shè)房屋的既定事實(shí)激勵下, 農(nóng)民“一戶多宅”、面積超標(biāo)和閑置房屋等宅基地亂象仍然存在[2]。
中國現(xiàn)行宅基地制度規(guī)定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員采用“一戶一宅”方式取得宅基地, 此項(xiàng)規(guī)定未能界定“戶”的概念, 如農(nóng)村子女成年另立門戶, 是否能夠申請宅基地。在實(shí)踐中, 只要子女分戶, 村集體及鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 政府會批準(zhǔn)一宗宅基地, 保障其居住權(quán), 長此以往, 隨著人口增長, 農(nóng)村建設(shè)用地面積會持續(xù)增加。
宅基地的行政配置使得農(nóng)村集體建設(shè)用地存在“公共領(lǐng)域”屬性。宅基地物權(quán)不完整限制了宅基地的資產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)村結(jié)婚分家立戶和死亡繼承等宅基地的事實(shí)占有和處分, 使得農(nóng)村呈現(xiàn)隱形的宅基地市場配置產(chǎn)權(quán)事實(shí), 有些事實(shí)行為甚至突破了集體成員邊界, 而此類宅基地隱形入市行為不受法律保護(hù), 存在巨大的交易風(fēng)險(xiǎn), 反映出現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)約束與日益變化的市場需求已經(jīng)出現(xiàn)分歧。
2.3 阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展
中國每年通過各種支農(nóng)、惠農(nóng)政策向農(nóng)村注入大量資金, 但農(nóng)村存款卻通過金融系統(tǒng)大量流出, 農(nóng)村一直處于資金凈流出狀態(tài)。近年來, 中國農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重持續(xù)走低, 但中國農(nóng)業(yè)貸款增速回升。2016年, 農(nóng)村貸款余額22.26萬億元, 同比增長7.5%, 農(nóng)戶貸款余額6.67萬億元, 同比增長14.3%, 農(nóng)業(yè)貸款余額3.69萬億元, 同比增長4.9%, 隨著中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級, 農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)興起, 農(nóng)村貸款需求不斷增加, 但農(nóng)村貸款最合適的擔(dān)保品———宅基地卻被禁止流通充當(dāng)?shù)盅何? 雖然法律允許農(nóng)民將房屋進(jìn)行抵押獲得貸款, 但金融機(jī)構(gòu)礙于缺乏土地支撐的農(nóng)村住房變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn), 往往不設(shè)計(jì)該類金融產(chǎn)品, 而對于擁有優(yōu)質(zhì)投資項(xiàng)目缺乏資金的農(nóng)民, 只能深受民間貸款盤剝。
隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快, 進(jìn)城農(nóng)民工的城市歸屬感日益增強(qiáng)。2017年, 中國農(nóng)民工總量達(dá)28 652萬人, 年均增長1.7%, 其中進(jìn)城農(nóng)民工13 710萬人, 年均增長0.9%;且38%的進(jìn)城農(nóng)民工對所在城市的歸屬感進(jìn)一步提高, 56.1%的進(jìn)城農(nóng)民工表示滿意當(dāng)前的生活狀況。由此可見, 進(jìn)城農(nóng)民工的生活與農(nóng)村宅基地有了實(shí)質(zhì)性分離, 農(nóng)村宅基地大量閑置, 導(dǎo)致“空心村”和“空心戶”現(xiàn)象十分普遍, 這既不利于農(nóng)民的權(quán)益保護(hù), 又造成了村集體土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)[3]。但中國宅基地制度設(shè)計(jì)未提及宅基地如何退出和如何補(bǔ)償, 自愿有償退出制度缺失。若農(nóng)村宅基地和住房可以實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn), 進(jìn)城農(nóng)民工可以憑此閑置資產(chǎn)變現(xiàn)獲得進(jìn)城長期居住資金, 進(jìn)而解決宅基地大量閑置問題, 使條件成熟的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意真正市民化。
2.4 違背城鄉(xiāng)融合發(fā)展
中國現(xiàn)行宅基地制度形成于20世紀(jì)50年代, 初衷是保障農(nóng)民基本生活, 與當(dāng)時(shí)的國家發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)。隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化, 健康的城鄉(xiāng)關(guān)系需要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu), 逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。黨的十九大提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”戰(zhàn)略目標(biāo), 同時(shí)對農(nóng)村承包關(guān)系給予充分肯定, 提出第二輪土地承包到期后再延長30年的重大決定, 而農(nóng)村宅基地制度改革并未提及。直到2018年, 中央1號文件提出農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì), 打破了舊有的宅基地“兩權(quán)分置”制度體系, 但并未指出新舊制度銜接的有效路徑。
相較于城市國有土地住宅管理制度, 農(nóng)村宅基地集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制。城市居民國有土地使用權(quán)登記制度和流轉(zhuǎn)制度比較完善, 拆遷時(shí)相關(guān)補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)有標(biāo)準(zhǔn)可循;農(nóng)村宅基地集體土地使用權(quán)嚴(yán)格限制不能自由流轉(zhuǎn), 而城市周邊小產(chǎn)權(quán)房的存在則是變相稀釋了部分農(nóng)民的宅基地資格權(quán), 所以農(nóng)村土地資源面臨新的公平和效率、短期和長期利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡問題。因此, 宅基地資格權(quán)的范圍和放開程度成為現(xiàn)行制度破題關(guān)鍵。
3、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對宅基地“三權(quán)分置”的制度需求
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕為總要求, 采用法治與德治相結(jié)合的方式, 鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度, 深化農(nóng)村土地制度改革;宅基地制度應(yīng)既能保障農(nóng)民居住權(quán), 又能解決宅基地的無限制占用問題, 提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的使用效率。綜合試點(diǎn)地區(qū)宅基地制度改革探索, 發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)地區(qū)主要依托土地整治工程, 采用“規(guī)劃重建、舊址騰退、指標(biāo)盤活、利益共享”的建設(shè)用地指標(biāo)整理方式, 完善農(nóng)村宅基地制度供給[4,5]。
3.1 落實(shí)所有權(quán), 明晰宅基地管理主體責(zé)任
在社會主義公有制制度背景下, 堅(jiān)持農(nóng)村集體的所有權(quán)地位, 實(shí)現(xiàn)宅基地所有權(quán)主體一元化, 明確該主體法人資格, 賦予人格化的權(quán)利和義務(wù), 并給予該主體一定的處分權(quán), 在符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃和用途管制條件下, 逐步解除城郊或城中村的宅基地直接入市交易的限制, 化解如“小產(chǎn)權(quán)房”等缺乏法律認(rèn)可但現(xiàn)實(shí)需求意愿強(qiáng)烈的矛盾。
各試點(diǎn)地區(qū)采用“網(wǎng)格化”的宅基地管理模式明確各責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)。例如, 江西余江將宅基地審批權(quán)限下放, 國土資源局、縣政府、鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 政府和分管領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部對建設(shè)用地審核和審批均負(fù)有責(zé)任;江蘇武進(jìn)區(qū)明確區(qū)、鎮(zhèn)、村三級管理職責(zé);浙江義烏設(shè)立便民網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺, 授權(quán)鎮(zhèn)政府, 對宅基地審批和監(jiān)管實(shí)行全程動態(tài)管理;湖南瀏陽分規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外, 將審批權(quán)限授權(quán)鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 政府或市政府。
通過試點(diǎn)地區(qū)宅基地所有權(quán)改革的實(shí)踐總結(jié)得出, 對于宅基地管理, 政府宏觀調(diào)控固然重要, 但適度發(fā)揮市場配置資源的作用和村集體自治作用也是不可或缺的。賦予所有權(quán)主體獨(dú)立的法律地位, 設(shè)立如村民事務(wù)理事會類型的承擔(dān)具體村務(wù)管理和調(diào)解的組織, 輔助政府和相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任實(shí)施到位。
3.2 保障資格權(quán), 引導(dǎo)農(nóng)戶自愿退出宅基地
只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有分配村集體宅基地的資格, 在認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的方法上, 各地出現(xiàn)“戶籍認(rèn)定”“義務(wù)認(rèn)定”“歷史認(rèn)定”“出生認(rèn)定”和“習(xí)慣認(rèn)定”5種方法, 其中戶籍認(rèn)定方法是主要的方法, 其余4種方法則是基于尊重歷史、現(xiàn)實(shí)和風(fēng)俗的彈性認(rèn)定方法, 需要經(jīng)過民主程序決定, 在數(shù)量上也極少。在宅基地改革試點(diǎn)中, 集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定原則上以戶籍為依據(jù), 也需考慮其他特殊情形, 如原集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 雖已轉(zhuǎn)為城市戶口, 依然認(rèn)定其宅基地資格權(quán)。
試點(diǎn)地區(qū)在尊重農(nóng)民意愿前提下, 保護(hù)各利益主體方合法收益, 引導(dǎo)農(nóng)民集中建房, 騰退土地經(jīng)過復(fù)墾成建設(shè)用地或耕地指標(biāo), 通過流轉(zhuǎn)方式, 實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。例如, 江西余江發(fā)揮村干部、社會賢士和村規(guī)民約的作用, 帶頭示范自愿退出多占或超標(biāo)宅基地, 并獲得一定補(bǔ)償;安徽金寨采用政策疊加方式, 多策并舉引導(dǎo)貧困戶或移民戶主動搬遷, 將騰退宅基地以增減掛鉤方式在省域內(nèi)流轉(zhuǎn), 解決宅基地制度改革資金困難和省內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)吃緊的困境;江蘇武進(jìn)區(qū)通過規(guī)劃中心村, 引導(dǎo)農(nóng)戶到中心村集中建房, 并給予退出宅基地合理補(bǔ)償;浙江義烏采用“集地券”方式, 實(shí)現(xiàn)退出宅基地“入市”, 提高土地附加值在集體內(nèi)部合理分配;湖南瀏陽采用資金補(bǔ)償、醫(yī)療和教育等保障、置換房屋等方式為自愿退出宅基地的農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)和社會保障。
隨著農(nóng)民市民化進(jìn)程推進(jìn), 城鎮(zhèn)化水平提高, 農(nóng)村宅基地自愿退出整合勢在必行。在宅基地制度改革初期, 需進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)民資格權(quán), 嚴(yán)格執(zhí)行宅基地申請、審批和監(jiān)管制度, 禁止非集體成員在農(nóng)村置辦宅基地;對擁有宅基地資格權(quán)的農(nóng)民進(jìn)行“確權(quán)頒證”, 做實(shí)農(nóng)民宅基地的資格權(quán)和使用權(quán);嚴(yán)禁農(nóng)民的宅基地資格權(quán)向“農(nóng)民集體”外部流轉(zhuǎn)。由于中國城鎮(zhèn)化還處于快速發(fā)展階段, 在進(jìn)城農(nóng)民未獲得穩(wěn)定就業(yè)、住房保障和社會保障的情況下, 若過早放開宅基地資格權(quán)限制, 則可能出現(xiàn)城市貧民窟現(xiàn)象;探索建立基于農(nóng)民自愿的宅基地退出機(jī)制, 是國家賦予宅基地居住權(quán)外的資產(chǎn)收益權(quán), 能夠解決農(nóng)民市民化的資金困難, 但需以尊重農(nóng)民意愿為前提, 杜絕誘導(dǎo)農(nóng)民以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)置換市民身份, 應(yīng)采取有序退出方法, 用時(shí)間換取空間。
3.3 放活使用權(quán), 建立相關(guān)防范風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制
改革開放前, 中國宅基地使用一直是無償、無限期且無流動[6]。近年來, 受地方探索宅基地有償使用啟發(fā), 此次宅基地制度改革試點(diǎn)區(qū)均開展了有償使用宅基地的探索。宅基地有償使用范圍包括“一戶多宅”的超標(biāo)部分、本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用面積超標(biāo)部分和非集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有等方面;收費(fèi)原則有面積累進(jìn)制和面積折算比例等, 由該村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)收取有償使用費(fèi), 用于村內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。此種做法得到廣大農(nóng)民認(rèn)可, 有利于促進(jìn)社會公平, 保障農(nóng)民權(quán)益。
依據(jù)目前試點(diǎn)區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)使用實(shí)踐, 宅基地使用權(quán)放活仍需要有限度、有限制, 放活使用權(quán)的方式可歸納為4種。一是逐漸放開宅基地使用權(quán)在“農(nóng)民集體”內(nèi)部流轉(zhuǎn)、租賃和入股。二是在符合相關(guān)規(guī)劃前提下, 允許農(nóng)民在合法取得宅基地上建設(shè)用于出租、經(jīng)營農(nóng)家樂和民宿等產(chǎn)業(yè)的房屋和相關(guān)設(shè)施。三是在尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上實(shí)施宅基地有償退出機(jī)制。例如, 成都市對郊區(qū)宅基地退出給予每畝20萬~30萬補(bǔ)償, 并提供就業(yè)和社會保障等相關(guān)政策優(yōu)惠;重慶市則依據(jù)“地券”制度給予退出農(nóng)戶住房補(bǔ)貼。四是有條件的試點(diǎn)地區(qū)參照集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度, 將宅基地直接“入市”交易。例如, 成都溫江區(qū)的“雙放棄”模式;浙江嘉興的“兩分兩換”模式。
宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)同樣面臨社會和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn), 因此鼓勵在適度放活宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上, 建立并完善宅基地流轉(zhuǎn)、退出和入市等模式的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制[7]。首先, 限制宅基地流轉(zhuǎn)的范圍, 對宅基地流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)后的用途進(jìn)行嚴(yán)格審核;充分尊重農(nóng)民意愿, 禁止村集體及相關(guān)利益主體誘導(dǎo)和強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地;宅基地“入市”需建立在增值收益分配機(jī)制健全的基礎(chǔ)上, 禁止開展侵害農(nóng)民利益的行動[8];強(qiáng)制失地農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民購買醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保險(xiǎn), 防治社會風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。
3.4 妥善處理權(quán)能之間的關(guān)系, 防止權(quán)能沖突發(fā)生
創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”機(jī)制改革, 不僅要厘清“三權(quán)”的權(quán)能內(nèi)涵, 還要厘定三者之間的關(guān)系。學(xué)者認(rèn)為宅基地所有權(quán)是基礎(chǔ)權(quán)利, 資格權(quán)和使用權(quán)是派生權(quán)利, 所有權(quán)對資格權(quán)和使用權(quán)具有統(tǒng)轄作用, 資格權(quán)和使用權(quán)對所有權(quán)具有制衡和對抗作用, 且資格權(quán)和使用權(quán)內(nèi)部也具有制衡和對抗的作用[9]。所以, 宅基地制度改革的集體所有制性質(zhì)不能變, 農(nóng)民居住權(quán)要得到切實(shí)保障, 集體和農(nóng)民土地權(quán)益也不能受到威脅, 這是宅基地制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
試點(diǎn)區(qū)堅(jiān)持“多規(guī)合一”, 編制或修編村級規(guī)劃, 確保有效落地實(shí)施。江西余江全部自然村 (1 040個(gè)) 均編制了村莊規(guī)劃;安徽金寨規(guī)劃了183個(gè)中心村莊, 397個(gè)自然保留村莊;江蘇武進(jìn)將全區(qū)2 175個(gè)自然村規(guī)劃成386個(gè)特色村和重點(diǎn)村;浙江義烏在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè), 在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外推行“美麗鄉(xiāng)村”規(guī)劃建設(shè);湖南瀏陽啟動322個(gè)村 (社區(qū)) 的村級規(guī)劃修編工作。
試點(diǎn)區(qū)在全面開展“房地一體”確權(quán)頒證工作基礎(chǔ)上, 推出農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金產(chǎn)品, 盤活農(nóng)村資產(chǎn)資源, 解決農(nóng)民“融資難”問題, 同時(shí)化解了政府、銀行、保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的矛盾。
正因?yàn)檎亍叭龣?quán)”之間存在相互制衡和統(tǒng)轄關(guān)系, 所以為確保“三權(quán)”的順利實(shí)現(xiàn), 需捋順三者之間的關(guān)系。首先, 通過立法方式真正落實(shí)所有權(quán)主體的法律地位, 賦予其一定處分權(quán)利, 解決其主體虛置和權(quán)利虛化問題;其次, 清楚界定資格權(quán)范圍和邊界, 明確資格權(quán)人的權(quán)利和義務(wù), 對其權(quán)利行使形成有效監(jiān)管;第三, 限定使用權(quán)放開范圍, 尤其是使用權(quán)再次被流轉(zhuǎn)、分割或轉(zhuǎn)租的, 對其使用范圍和用途嚴(yán)格加以限定和監(jiān)管, 防止出現(xiàn)損害其他權(quán)利人的情況。
4、結(jié)論
黨的十九大報(bào)告部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 描繪了未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖。宅基地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的又一創(chuàng)新之舉, 是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。綜合試點(diǎn)地區(qū)宅基地改革的多種措施, 本文認(rèn)為厘清宅基地“三權(quán)”的內(nèi)涵和邊界, 合理處理三者之間的關(guān)系, 是改革的核心問題。首先, 組織編制村級土地利用規(guī)劃, 具備條件的地區(qū), 還可編制特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等專項(xiàng)規(guī)劃, 在“多規(guī)合一”原則下, 引導(dǎo)農(nóng)民集約節(jié)約用地, 促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展;其次, 各級黨委、政府采用“網(wǎng)格化”管理模式層層解剖權(quán)利和義務(wù), 齊抓共管, 充分發(fā)揮監(jiān)管和處罰等的作用。
在宅基地“三權(quán)”關(guān)系處理上, 落實(shí)所有權(quán), 賦予所有權(quán)主體法律地位, 給予一定處分權(quán), 使其更好發(fā)揮統(tǒng)轄資格權(quán)和使用權(quán)的作用;保障資格權(quán), 嚴(yán)格限定資格權(quán)的認(rèn)定范圍, 避免集體內(nèi)部成員權(quán)利稀釋, 在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上, 探索宅基地有償退出的合理機(jī)制;放活使用權(quán), 嚴(yán)格監(jiān)管流轉(zhuǎn)范圍、用途和方式, 開發(fā)農(nóng)房抵押貸款基金產(chǎn)品, 強(qiáng)制失地農(nóng)民購買正規(guī)的醫(yī)療和社會保險(xiǎn), 防止貧民窟情況發(fā)生。各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況制定的措施可以不相同, 但保護(hù)農(nóng)民居住權(quán), 合理分配基層政府、鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 、村集體、農(nóng)戶之間利益的底線不能打破[10]。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：世界農(nóng)業(yè)2018年10期
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