黨的十八屆三中全會(huì)以來，實(shí)施了新一輪的農(nóng)村土地制度改革，以此為基礎(chǔ)，《土地管理法（修正案）》征求意見稿出籠，但目前出現(xiàn)了一些爭(zhēng)議甚至質(zhì)疑，對(duì)此，筆者認(rèn)為：農(nóng)村土地制度改革必須以土地資源本質(zhì)屬性的客觀要求為基礎(chǔ)。
土地資源的本質(zhì)屬性及其功能
土地具有自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性與公共屬性。土地的自然屬性是決定土地區(qū)別于其他資源乃至資產(chǎn)的基礎(chǔ)屬性；土地的經(jīng)濟(jì)屬性表現(xiàn)為其具有生產(chǎn)能力，并由于其位置固定性決定了其屬于不動(dòng)產(chǎn)，并具有投資與資本屬性。土地的公共屬性是指土地的分配與使用不能只求經(jīng)濟(jì)利益最大化，還須考慮人類社會(huì)發(fā)展和資源可持續(xù)利用的整體要求。
正是土地的這些屬性，決定了認(rèn)識(shí)土地功能的視角與層次。土地的資源屬性決定了土地的資源功能，包括生態(tài)功能、環(huán)境要素等；土地的經(jīng)濟(jì)屬性決定了土地的經(jīng)濟(jì)功能，包括生產(chǎn)功能、生活功能、財(cái)產(chǎn)功能、投資功能、財(cái)政功能，乃至資本功能等。公共屬性對(duì)應(yīng)的公共功能就是要能夠?yàn)槿祟惐Ｕ仙妗⒈Ｕ习l(fā)展、保障公平等。從滿足人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度，土地的這些功能在發(fā)生沖突時(shí)必須遵循一定的優(yōu)先順序。其中，資源功能是基礎(chǔ)，必須優(yōu)先保障；公共功能居其次，最后才是經(jīng)濟(jì)功能。在經(jīng)濟(jì)功能中，生產(chǎn)功能是基礎(chǔ)，是第一位的，一定程度上決定其財(cái)產(chǎn)功能和投資功能；財(cái)產(chǎn)功能居其次，投資尤其是資本功能居最后。
農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo)與規(guī)則
農(nóng)村土地制度改革，既是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，也是利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源有效配置的客觀需要。農(nóng)村土地制度改革的基本方向是推進(jìn)市場(chǎng)化，采用市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)土地資源再配置，這是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的基本要求，也是城市化發(fā)展中農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇。但是，農(nóng)村土地制度改革的根本目標(biāo)應(yīng)該是充分利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源再配置，利用市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用促進(jìn)土地生產(chǎn)功能的有效發(fā)揮，防止土地閑置和浪費(fèi)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)出者的合法土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。
農(nóng)村土地制度改革須要解決幾方面的問題
首先，要正確處理土地生產(chǎn)功能與投資資本功能的關(guān)系。土地的生產(chǎn)功能是基礎(chǔ)的、最重要的和難以替代的，必須保證在其生產(chǎn)功能得以有效發(fā)揮的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)其利益。改革真正要解決的問題，一是城市化過程中，農(nóng)村退出人口所留下的土地如何實(shí)現(xiàn)再配置；二是滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)過程中土地的再配置；三是農(nóng)村建設(shè)用地也需要市場(chǎng)化配置。
其次，必須建立真正具有法律意義的規(guī)劃管制制度，通過規(guī)劃解決用途管制問題。但規(guī)劃是公權(quán)，公權(quán)就要對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)督制約，一是全體利益相關(guān)者參與的規(guī)劃制定過程，公眾參與并公開；二是禁止隨意調(diào)整，不得已要調(diào)整必須通過規(guī)劃制訂過程中及土地利用過程中的全體利益相關(guān)者同意；三是規(guī)劃結(jié)果全面公開，接受社會(huì)普遍監(jiān)督。
再次，要基于產(chǎn)權(quán)清晰原則合理界定集體土地產(chǎn)權(quán)主體，建議按照“弱化土地所有權(quán)，強(qiáng)化土地使用權(quán)”的方向確定改革思路，當(dāng)前集體農(nóng)用地實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的做法基本體現(xiàn)了這一思路。
第四，應(yīng)該采取稅收方式實(shí)施收益再分配。盡管一些試點(diǎn)地區(qū)提出了收取“統(tǒng)籌提留金”的做法，國(guó)家層面財(cái)政部、原國(guó)土資源部也聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，規(guī)定采取收“調(diào)節(jié)金”的方式。但國(guó)際上通行的做法是征收增值稅，我國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓也有《土地增值稅暫行條例》的規(guī)定，要征收土地增值稅。因此，建議進(jìn)一步改革過程中城鄉(xiāng)要統(tǒng)一征收土地增值稅，至少應(yīng)跟所在區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共品投入掛鉤，否則就造成了新的不公平。
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