黨的十八屆三中全會以來，實施了新一輪的農村土地制度改革，以此為基礎，《土地管理法（修正案）》征求意見稿出籠，但目前出現了一些爭議甚至質疑，對此，筆者認為：農村土地制度改革必須以土地資源本質屬性的客觀要求為基礎。
土地資源的本質屬性及其功能
土地具有自然屬性、經濟屬性與公共屬性。土地的自然屬性是決定土地區(qū)別于其他資源乃至資產的基礎屬性；土地的經濟屬性表現為其具有生產能力，并由于其位置固定性決定了其屬于不動產，并具有投資與資本屬性。土地的公共屬性是指土地的分配與使用不能只求經濟利益最大化，還須考慮人類社會發(fā)展和資源可持續(xù)利用的整體要求。
正是土地的這些屬性，決定了認識土地功能的視角與層次。土地的資源屬性決定了土地的資源功能，包括生態(tài)功能、環(huán)境要素等；土地的經濟屬性決定了土地的經濟功能，包括生產功能、生活功能、財產功能、投資功能、財政功能，乃至資本功能等。公共屬性對應的公共功能就是要能夠為人類保障生存、保障發(fā)展、保障公平等。從滿足人類社會經濟可持續(xù)發(fā)展的角度，土地的這些功能在發(fā)生沖突時必須遵循一定的優(yōu)先順序。其中，資源功能是基礎，必須優(yōu)先保障；公共功能居其次，最后才是經濟功能。在經濟功能中，生產功能是基礎，是第一位的，一定程度上決定其財產功能和投資功能；財產功能居其次，投資尤其是資本功能居最后。
農村土地制度改革的目標與規(guī)則
農村土地制度改革，既是城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的要求，也是利用市場機制進行資源有效配置的客觀需要。農村土地制度改革的基本方向是推進市場化，采用市場方式實現土地資源再配置，這是發(fā)展市場經濟體系的基本要求，也是城市化發(fā)展中農村轉型發(fā)展的必然選擇。但是，農村土地制度改革的根本目標應該是充分利用市場機制實現土地資源再配置，利用市場配置資源的基礎性作用促進土地生產功能的有效發(fā)揮，防止土地閑置和浪費，同時實現轉出者的合法土地財產價值。
農村土地制度改革須要解決幾方面的問題
首先，要正確處理土地生產功能與投資資本功能的關系。土地的生產功能是基礎的、最重要的和難以替代的，必須保證在其生產功能得以有效發(fā)揮的基礎上實現其利益。改革真正要解決的問題，一是城市化過程中，農村退出人口所留下的土地如何實現再配置；二是滿足現代農業(yè)發(fā)展的要求，實現規(guī)模經營過程中土地的再配置；三是農村建設用地也需要市場化配置。
其次，必須建立真正具有法律意義的規(guī)劃管制制度，通過規(guī)劃解決用途管制問題。但規(guī)劃是公權，公權就要對其進行必要的監(jiān)督制約，一是全體利益相關者參與的規(guī)劃制定過程，公眾參與并公開；二是禁止隨意調整，不得已要調整必須通過規(guī)劃制訂過程中及土地利用過程中的全體利益相關者同意；三是規(guī)劃結果全面公開，接受社會普遍監(jiān)督。
再次，要基于產權清晰原則合理界定集體土地產權主體，建議按照“弱化土地所有權，強化土地使用權”的方向確定改革思路，當前集體農用地實行所有權、承包權、經營權“三權分置”的做法基本體現了這一思路。
第四，應該采取稅收方式實施收益再分配。盡管一些試點地區(qū)提出了收取“統籌提留金”的做法，國家層面財政部、原國土資源部也聯合印發(fā)了《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，規(guī)定采取收“調節(jié)金”的方式。但國際上通行的做法是征收增值稅，我國城鎮(zhèn)國有土地轉讓也有《土地增值稅暫行條例》的規(guī)定，要征收土地增值稅。因此，建議進一步改革過程中城鄉(xiāng)要統一征收土地增值稅，至少應跟所在區(qū)域的基礎設施建設、公共品投入掛鉤，否則就造成了新的不公平。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：中國土地 微信公眾號（原創(chuàng)）
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