摘要：本文基于7省32個縣的分層隨機抽樣調查數據探討土地流轉平臺的發展趨勢及其驅動力。實證研究表明, 雖然有些地區的鄉鎮在10年前已建立了土地經營權流轉平臺, 但是從2014年開始得到快速發展;最主要的影響因素是地方政府的政策驅動彌補了土地流轉的市場失靈問題;同時, 當地經濟發展水平和非農就業工資水平上升對土地流轉平臺發展也起到促進作用。本文最后討論了結合土地流轉平臺的主要功能相關政策和需進一步研究的問題。
一、引言
學術界長期以來在農地經營規模與生產效率的關系上存在爭論。在Chayanov (1926) 首次提出“規模小效益高”的觀點之后, Lipton (1993) 、Dyer (1996) 和Deininger等 (2012) 在不同國家做的實證研究也得出了類似的結論。但近年來, 不少研究表明, 小規模農戶在現代農業發展過程中也面臨諸多挑戰, 小農戶不但較難把握市場發展機遇, 而且還較難保障消費者對食品安全的需求, 同時他們應對全球化、貿易自由化以及氣候變化等諸多風險的能力也較低 (Hazell, 2005;Huang等, 2008) 。另外, Otsuka等人 (2016) 研究還指出, 小農主導的亞洲農業可能會因勞動工資的上漲, 喪失其原先的比較優勢, 進而成為大量進口糧食的主要地區。為此, 不少國際組織認為, 要幫助小農只有兩個主要途徑, 要么幫助他們適當擴大土地經營規模, 要么幫助他們離開農業從事非農就業 (FAO, 2015;IFPRI, 2015) 。
對于中國來說, 由于農村戶均耕地面積不足1公頃, 小農數量占全球小規模農戶 (耕地面積低于2公頃農戶) 達38%, 同樣也面臨以上問題的各種挑戰。Huang等 (2016) 的研究表明, 我國農村戶均耕地面積從20世紀80年代初的0.73公頃下降到了2003年的0.57公頃, 不過隨著土地流轉的加快, 之后戶均耕地經營規模開始上升, 并出現了不少農地規模較大的農戶。據農業部的數據, 我國承包耕地流轉面積從2007年的0.64億畝快速增加到2016年的4.79億畝, 流轉面積超過承包耕地總面積的1/3 (農業部, 2017) 。Huang等 (2016) 認為, 土地流轉加快有4個主要因素:勞動工資的上漲、地方政府對耕地經營大戶的政策支持、農業機械化服務的發展和土地經營權流轉平臺的興起。其中, 土地經營權流轉平臺作為一項農地市場的制度創新, 得到了各地政府的大力支持。Huang等 (2016) 在東北和華北地區的調查中發現, 截至2013年約有20%的鄉鎮建立了土地經營權流轉平臺。同樣, 據農業部的數據, 截至2015年, 已有1231個縣 (約43%的縣) 和17826個鄉鎮 (約45%的鄉鎮) 成立了土地流轉服務中心或平臺 (1) 。
雖然我國土地經營權流轉平臺 (以下簡稱土地流轉平臺或流轉平臺) 的發展很快*, 但學術界少有人專門對其做深入研究。目前的研究要么是結合當前土地制度改革和促進農地流轉問題, 提出土地流轉平臺的作用, 特別是如何通過此類流轉平臺來實現土地流轉市場的有序發展 (王志章, 2010;方志權, 2010;劉衛柏等, 2011;王顏齊等, 2011;毛飛等, 2012;羅玉輝等, 2016) ;要么是針對某些地區成立的土地流轉平臺而開展具體的案例研究, 分析其發展所遇到的問題和不足之處, 并提出相應改進建議 (鐘漲寶等, 2005;杜朝暉, 2010;任勤等, 2010;黃祖輝等, 2012;盧新海, 2014) , 而案例研究中的土地流轉平臺多為早些年政府開展的試點 (江蘇、浙江和重慶等地) 。要理清全國土地流轉平臺的總體發展趨勢、地區間差異和此類平臺發展的主要驅動力或影響因素, 還需要做更加全面和深入的研究。
本文的目的是探討土地流轉平臺的發展趨勢、區域差異及其發展的主要驅動力。為達到此研究目的, 筆者在代表不同地區的7省32個縣開展了分層隨機抽樣調查, 基于實地調研數據, 實證分析了我國農村土地流轉平臺發展現狀與趨勢, 并對其發展的影響因素做了定量分析。
二、數據來源和調查方案
本文所用數據來自北京大學中國農業政策研究中心 (China Center for Agricultural Policy, 簡寫CCAP, 下同) 于2017年2月開展的實地調查。調查是在CCAP前期兩個項目的基礎上開展:一是“農村土地和勞動力”長期跟蹤調查點, 這個項目包括7個省份, 本研究在調查時從中抽取了浙江、廣東、湖北、陜西和四川5個省;二是“華北地區農地流轉”研究調查點, 包括山東和河南。
雖然以上7個調查的樣本省份來自CCAP的兩個項目點, 但所采用的分層隨機抽樣原則基本相似?！稗r村土地和勞動力”長期跟蹤調查點的抽樣辦法如下:在每個省, 按經濟發展水平把所有縣從高到低分為5組, 從每組中隨機抽取1個縣;在每個樣本縣中, 按經濟發展水平把所有鄉鎮分成中上和中下兩個收入組, 從每組中隨機抽取1個鄉鎮。這樣, 抽取的5個省共有25個樣本縣和50個樣本鄉鎮。“華北地區農地流轉研究”的山東和河南兩省調查點的抽樣辦法如下:首先, 將每個省所有的縣按照人均耕地面積進行排序, 劃分為高、中、低3類;然后, 分別在每類的縣中隨機抽取一個縣;在每個樣本縣中, 按人均耕地把所有鄉鎮分成中上和中下兩組, 從每組中隨機抽取1個鄉鎮。這樣, 山東省和河南省各包括3個樣本縣和6個樣本鄉鎮。
把以上兩個項目的調查點整合起來, 樣本包括了基本能代表我國東中西部的7個省份。它們是:東部地區的廣東省、浙江省和山東省 (共有26個樣本鄉鎮) ;中部地區的湖北省和河南省 (共有16個樣本鄉鎮) ;西部地區的陜西省和四川省 (共有20個樣本鄉鎮) 。具體見表1。
三、農村土地經營權流轉平臺發展現狀與趨勢
通過調查發現, 目前建立的農村土地經營權流轉平臺主要分布在縣城和鄉鎮政府所在地?？h一級的土地流轉平臺在人員配置、擁有設備和功能作用等方面一般要比鄉鎮級平臺更加健全和完善, 不但服務于縣城所在地的土地流轉活動, 也常常為本縣所轄的鄉鎮土地流轉提供一些服務。根據調查, 截至2016年底, 已經有61%的樣本縣在縣城成立了相關的土地經營權流轉平臺。而鄉鎮一級的土地流轉平臺, 主要是為本鄉鎮管轄范圍內的土地流轉提供服務。因為本項研究的調查是以鄉鎮為基本的調查對象, 沒有對縣城所在地的情況做專門調查, 為此本文的研究集中在樣本鄉鎮的土地流轉平臺上。
表1 2008—2016年有土地流轉平臺的鄉鎮在樣本鄉鎮中所占的比例 (%)
注:實地調查包括7個省31個縣的62個鄉鎮;其中, 東部地區包括廣東省、浙江省及山東省在內的13個縣和26個鄉鎮;中部地區包括湖北省及河南省在內的8個縣和16個鄉鎮;西部地區包括陜西省及四川省在內的10個縣和20個鄉鎮數據來源:作者根據調查數據整理所得
(一) 土地經營權流轉平臺成立情況
表1匯總了所調查的樣本鄉鎮中擁有土地流轉平臺的鄉鎮所占的比例, 具體有如下2個主要結果:
第一, 2008年以來鄉鎮土地流轉平臺穩步發展, 2013年之后得到更快的發展。在樣本中, 2008年只有3%的鄉鎮建立了土地流轉平臺, 之后平均每年以接近4個百分點的幅度增長, 8年增長了29個百分點。
第二, 鄉鎮土地流轉平臺地區間差異較明顯。在調查的樣本中, 雖然東部地區和中部地區超過10%的鄉鎮在早年間都成立了土地流轉平臺, 但是從其發展的速度上可以明顯看到東部地區快于其他兩個地區。不過, 中部地區和西部地區近兩年平臺成立的速度明顯加快, 東中西地區之間的差異正在逐漸縮小。
實地訪談和調研中發現, 鄉鎮土地流轉平臺發展速度同地方政府政策支持緊密相關。許多國家農地流轉困難重重, 這是因為農地不但承載許多功能, 而且農地流轉或交易的信息不對稱, 導致農地交易普遍存在市場失靈問題。我國近期農地流轉速度加快部分原因是政府出面搭建了農地流轉平臺 (干錦清等, 2012;Huang等, 2016) , 降低了農地的交易成本。調查中也發現, 雖然各地鄉鎮政府有搭建土地流轉平臺的積極性, 但更主要的動機是完成省/縣上級政府下達的組建土地流轉平臺相關任務。
筆者調查的數據也表明, 在調查的樣本鄉鎮中, 上級政府相關文件出臺情況 (見表2) 與鄉鎮土地流轉平臺發展趨勢 (見表1) 一致。例如, 2008—2012年, 在總樣本中, 有收到上級政府下達的建立土地流轉平臺相關文件的鄉鎮相對較少, 到2012年也只有8% (見表2) 。自2013年開始, 政府開始更加重視土地流轉平臺建設, 整個樣本中收到相關文件的鄉鎮數量顯著增加, 2016年達到29%。
另外, 雖然區域間起初存在較大差異, 但近年來各地對發展土地流轉平臺的重視程度出現趨同趨勢。在2013年之前, 鄉鎮政府收到上級相關文件的比例主要在東部和中部地區, 但近些年各地政府加快下發土地流轉平臺相關文件, 西部地區逐漸趕上并超越了中部地區。截至2016年, 東中西地區鄉鎮間收到上級文件的比例基本一致, 地區間的差異逐漸縮小。
表2 2008—2016年收到上級政府土地流轉平臺相關文件的鄉鎮所占的比例 (%)
進一步分析表明, 上級政府發布相關文件的時間與土地流轉平臺的成立時間存在一定的內在聯系。整體來看, 平臺成立的時間要稍晚于政府文件出臺的時間。具體來講, 有93%的鄉鎮土地流轉平臺是在收到上級相關文件的當年成立。
(二) 土地流轉平臺的主要服務功能
據調查發現, 目前農村土地流轉平臺所提供的服務主要有以下3個方面。 (1) 信息服務, 主要包括農地流轉的信息搜集與發布、幫助轉入戶聯系轉出戶、幫助轉出戶聯系轉入戶、法律咨詢和交易雙方資格審查等服務; (2) 流轉合同服務, 主要包括農地質量評估、交易合同鑒證、農地租金指導、交易合同范本、合同續約和交易地塊的信息核查等服務; (3) 流轉糾紛服務, 主要包括流轉期間的糾紛處理和協調工作等服務。
在樣本鄉鎮中, 目前大多數的鄉鎮土地流轉平臺均提供了上述部分服務。從整體看, 除農地質量評估和交易地塊的信息核查兩項服務提供情況較少外, 提供其余類別服務的鄉鎮土地流轉平臺占比均超過50%。同時, 就各項服務功能具體提供情況來看, 信息搜集服務是目前土地流轉平臺提供最多的服務內容, 平均占比達到82%。另外, 超過70%的鄉鎮土地流轉平臺還提供了諸如信息發布、交易合同范本和處理流轉糾紛等服務。
同時, 調研中還發現目前土地流轉平臺提供的服務在地區間也存在較大的差異。土地流轉平臺服務功能東部地區整體上好于中、西部地區, 各類服務功能較全面。中部地區雖然在整體服務功能上不如東部地區, 但是在聯系轉出 (入) 戶、合同續約和處理流轉糾紛這幾個方面顯著好于東部地區。西部地區服務功能提供情況則相對較差, 這可能與平臺自身起步晚和地方政府財力有關。
四、鄉鎮土地流轉平臺發展的影響因素分析
前文描述了鄉鎮土地流轉平臺的發展情況, 并簡要介紹了目前這些流轉平臺所提供的主要服務情況。這部分進一步分析鄉鎮土地流轉平臺發展的驅動力或主要影響因素。其中, 本文特別關注鄉鎮土地流轉平臺的建立在多大程度上受到上級政府政策的影響, 同時在多大程度上是受到市場驅動的。
在市場驅動方面, 本文關注如下3個方面影響因素: (1) 本地資源稟賦條件, 如人均耕地面積情況, 它對當地的土地流轉平臺的需求可能有不同的影響。例如, 人均耕地越少, 土地出租的潛在數量也會越少;但另一方面, 人均耕地越少的地方, 因為小規模生產農戶難以維持家庭生活的基本保障, 土地流轉的可能也會越大, 最終的綜合影響需要做實證分析。 (2) 經濟發展狀況, 如農民收入、就業結構和非農就業工資等, 因為農民收入越高, 特別是非農就業收入越高, 農戶出租土地的意愿和當地農地規模經營的需求可能也越大, 從而刺激當地政府提供土地流轉服務。 (3) 當地土地流轉信息可獲得性, 因為在其他條件一樣的情況下, 如果土地流轉信息不暢通, 當地鄉鎮政府可能出于政績的考慮, 會刺激其建立土地流轉平臺服務的動機和積極性。
(一) 模型設定
基于以上討論, 為揭示鄉鎮土地流轉平臺成立的影響因素, 建立了如下計量經濟模型:
其中, 被解釋變量Yit為第i個鄉鎮在t年是否有土地流轉平臺, 它是虛擬變量 (如果有土地流轉平臺Y值為1, 否則為0) 。在解釋變量中, Pi (t-1) 代表第i個鄉鎮在上年 (t-1) 是否已經收到上級下達的建立土地流轉平臺相關的政策文件, 如果已經收到, 取值為1, 否則取值為0。L代表本鄉鎮的人均耕地面積;I代表當地的經濟發展狀況, 這里分別采用如下兩組變量來衡量并檢驗模型估計結果的穩定性: (a) 本鄉鎮農民的平均人均純收入 (代表經濟發展水平) 、非農就業比例和外出打工的平均工資; (b) 因為人均純收入同非農就業和工資可能存在相關關系, 為此另外一種選擇是去掉本鄉鎮的人均純收入這個變量, 模型估計時只包括非農就業比例和外出打工的平均工資。D代表鄉鎮當地內部土地流轉信息可獲得性, 要準確衡量這一指標相對困難, 這里采用本鄉鎮內部交通便利狀況來間接衡量土地流轉的信息暢通程度, 因為鄉鎮內部交通越便利, 農民間的農地流轉的交流機會和獲得的信息也會越多;為了定量測定這個指標, 在每個鄉鎮隨機抽取了兩個村, 用這兩個村離最近鄉級公路的平均距離來表示。模型中的所有變量的平均數和標準差見表3。
表3 模型中所用變量的統計值
(二) 模型估計和結果
在計量估計模型時, 采用了兩種估計方法。首先, 因為因變量是0~1變量, 所以本文采用Logit模型來估計鄉鎮是否有土地流轉平臺的模型, 結果見表4的第1和第2列;其次, 為了控制鄉鎮間其他因素 (如固有的不隨時間而變化的因素) 的影響, 也采用了Logit固定效應 (Logit-FE) 的估計方法, 結果見表4的第3和第4列。從總體上看, 兩個模型采用兩種估計方法的結果, 在估計的主要變量的系數方面都比較穩定, 特別是本文所關注的地方政府對土地流轉平臺的影響, 不同模型得出的結論相當一致, 這表明實證研究結果是比較穩健的。基于模型的估計結果 (見表4) , 得出如下幾個主要結論。
表4 鄉鎮土地流轉平臺發展模型的計量經濟模型估計結果
注:括號內為穩健標準誤, *, **和***分別表示在10%, 5%和1%的顯著性水平上顯著;模型中的參數均為標準化的邊際效應;為節省空間, 略去常數項及省級虛擬變量;觀測值為682
首先, 地方政府的重視程度對于農村土地經營權流轉平臺的成立起到了極其重要的作用。估計的“收到上級政府文件”變量的系數值在不同模型中都在0.31和0.32左右, 而且顯著性水平都達到1% (見表1) 。這個結果表明, 在其他情況一樣的情況下, 如果上級政府出臺了同土地流轉平臺相關的政策文件, 則當地鄉鎮成立土地流轉平臺的概率會增加31%或32%。在樣本中, 到2016年有29%的鄉鎮收到了上級的相關文件, 其對鄉鎮政府成立土地流轉平臺概率的影響約為9% (0.31×29%) ;而2016年有土地流轉平臺的鄉鎮比例為32% (見表1) , 這表明:在2016年有土地流轉平臺的鄉鎮中, 政府下發文件這一影響因素就解析了其中約30%的原因 (即9/32) 。
第二, 經濟發展水平也顯著影響鄉鎮政府成立土地流轉平臺的決策。在Logit模型中, 人均純收入的系數為0.006, 該系數在1%的顯著性水平上顯著, 當控制其他變量的影響后, 人均純收入每提高1000元, 則土地流轉平臺成立的概率會提高0.6%。在樣本中, 人均純收入在2008—2016年增加了4000多元, 收入增長對成立鄉鎮土地流轉平臺概率的影響為2.5%左右。采用Logit-FE模型估計的結果也基本相似, 雖然估計的系數顯著性有所下降, 但系數大小基本相當。
第三, 外出打工工資上升對土地流轉平臺的成立起到促進作用。在Logit模型和Logit-FE模型中分別達到5%和1%的顯著水平, 估計的外出打工工資系數為正。這是因為隨著非農工資增長, 一方面會有更多的人愿意出租土地外出打工 (提高土地出租的供給) , 另一方面務農的機會成本上升, 從事農業生產的農戶希望通過擴大生產規模和機械化來提升勞動生產力 (提高土地租入的需求) 。這兩方面的原因都會促進地方鄉鎮政府發展農村的土地流轉平臺。在去掉人均純收入后, 模型估計的系數有所提高。在Logit模型中, 外出打工工資的系數從0.015提高到0.018;而在Logit-FE模型中, 該系數也從0.025提高到0.029。這是因為收入中的部分影響來自非農收入。這里以表4最后一列估計的系數為例討論非農工資上漲的影響:估計的系數為0.029, 即外出打工工資每提高1000元, 鄉鎮政府建立土地流轉平臺的概率就會提高2.9%;在樣本中, 從2008年到2016年非農工資提高了3538元, 對成立土地流轉平臺概率的影響約為10% (3.538×2.9%) 。這個影響基本同上面討論的政策影響 (9%) 相當, 在2016年有土地流轉平臺的鄉鎮中, 工資上升解析了其變化的1/3[10/ (32-3) ]。
第四, 鄉鎮內部交通便利情況也影響鄉鎮成立土地流轉平臺的決策。當地交通條件的系數在0.013~0.02之間, 各種模型估計結果的系數均在1%水平上顯著。估計的這些系數表明, 在控制其他變量影響的情況下, 離最近鄉級公路的平均距離每增加1公里, 當地成立土地流轉平臺的概率則會增加1.3%到2%。這表明, 鄉鎮內部的交通條件越差或農民間的農地流轉的交流機會和獲得的信息越難, 當地鄉鎮政府為農戶土地流轉提供信息服務的積極性越高 (即有更多需求) 。
五、結論和啟示
農村土地經營權流轉平臺可以說是中國在土地制度方面的又一個創新, 中國的農村土地流轉市場在過去10幾年之所以能夠得到快速的發展, 鄉鎮土地流轉平臺起到積極促進的作用 (Huang等, 2016) 。實證研究結果表明, 促進中國土地經營權流轉平臺發展的一個很重要原因是政府的促進作用。地方政府越重視, 土地流轉平臺成立的可能性越大;這種作用很大程度上彌補了土地要素的市場失靈問題。中國土地流轉平臺這一制度創新對其他國家有重要的借鑒價值。
同時農村土地流轉平臺的發展也受市場需求的影響。當地經濟發展、外出打工工資水平越高、當地交易信息成本越高, 當地鄉鎮政府成立土地流轉平臺的意愿也越高, 出現這種流轉平臺的可能性也越大。隨著收入增長和勞動工資的提高, 未來農村土地流轉還將會得到穩定發展。
雖然土地流轉平臺在發展初期存在較大的區域差異, 但近期不同區域間的發展開始趨向平衡。目前有2/3的鄉鎮還未建立土地流轉平臺, 同時已建立的平臺所提供的服務也存在較大的差異。未來發展還有很大的空間, 要更好地為農民土地經營權流轉提供信息和各種相關服務, 不少地區的地方政府還能夠起到更大的作用。
本文重點研究了我國農村土地經營權流轉平臺發展及其驅動力, 雖然也初步分析了這些平臺的功能或提供的服務, 但還有一系列問題需要做更深入的實證分析。例如, 土地經營權流轉平臺究竟在土地流轉市場上產生多大影響?各自服務功能發展的作用如何?這些平臺主要服務的對象有哪些?對農地適度經營規模及新型經營主體 (如家庭農場等) 產生如何影響?深入研究這些問題對完善土地流轉平臺和促進土地市場流轉有重要的政策借鑒價值。
中國鄉村發現網轉自：《農業技術經濟》 2018(07)
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