——江蘇省農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的調(diào)研與思考
2015年，全國(guó)232個(gè)地區(qū)開(kāi)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，江蘇省有10個(gè)地方獲準(zhǔn)開(kāi)展試點(diǎn)。農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)課題組在總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)做法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)面臨的突出問(wèn)題，并提出了對(duì)策建議。
進(jìn)展情況
截至2016年11月底，江蘇省共有36個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款余額為15.5億元，同比增長(zhǎng)102%；其中10個(gè)全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)貸款余額為9.7億元，同比增長(zhǎng)88%。
江蘇省農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式主要有以下4種：純農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+其他抵押或擔(dān)保、第三方擔(dān)保+農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)保和“農(nóng)土公司+農(nóng)發(fā)行”農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，主要有以下特點(diǎn)：一是貸款抵押率較低，二是貸款利率較低，三是貸款期限較短，四是貸款額度存在較大差異。
共性問(wèn)題
金融機(jī)構(gòu)對(duì)試點(diǎn)總體上持審慎態(tài)度。我國(guó)《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》以及《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》均認(rèn)定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為土地使用權(quán)的一種。2015年12月全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》，決定在試點(diǎn)地區(qū)暫停使用《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》，但這并未從根本上改變對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律約束。
“兩證”頒發(fā)等前期配套工作影響了試點(diǎn)進(jìn)程。截至2016年3月，江蘇省10個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共有土地面積921.91萬(wàn)畝，已完成確權(quán)登記的還不到60%。土地流轉(zhuǎn)后，《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》頒發(fā)往往很滯后，通常在客戶(hù)需要辦理農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款時(shí)再去補(bǔ)辦。
農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估難。一是缺乏成熟的土地評(píng)估制度，程序不規(guī)范；二是缺乏科學(xué)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估經(jīng)驗(yàn)；三是缺乏權(quán)威的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的評(píng)估人員。江蘇省多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)在當(dāng)?shù)卦圏c(diǎn)文件中設(shè)立了經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值計(jì)算公式。但是，由于多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)采用租金一年一付或是每年按生產(chǎn)季節(jié)支付的方式，使得現(xiàn)行公式中將土地租金計(jì)入經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值存在明顯的不合理。對(duì)于預(yù)期純收入是否應(yīng)計(jì)入評(píng)估價(jià)值存在較大爭(zhēng)議。
農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置難。一方面，金融機(jī)構(gòu)缺乏專(zhuān)業(yè)人才對(duì)抵押品進(jìn)行及時(shí)、有效處置，抵押品處置通道不夠流暢；另一方面，違約發(fā)生后到二次流轉(zhuǎn)之前，缺乏階段性的承接機(jī)制來(lái)保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利進(jìn)行，金融機(jī)構(gòu)可能面臨損失慘重的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)大面積推廣該試點(diǎn)顧慮重重，資金支持總量難以持續(xù)增加。
風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制難以充分發(fā)揮作用。一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面，對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而言，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保額難以滿(mǎn)足其需求，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付程序冗長(zhǎng)拖沓，經(jīng)營(yíng)主體在賠付過(guò)程中缺乏話(huà)語(yǔ)權(quán)。二是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金方面，部分試點(diǎn)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金總量過(guò)小，與經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款總額明顯不匹配，尚不足以起到風(fēng)險(xiǎn)緩釋的作用。三是涉農(nóng)擔(dān)保方面，部分試點(diǎn)地區(qū)并未設(shè)立與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款相匹配的專(zhuān)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有利用現(xiàn)有的擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展該項(xiàng)業(yè)務(wù)，擔(dān)保與信貸聯(lián)動(dòng)機(jī)制比較欠缺。對(duì)策建議
完善法律制度，提供法律保障。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快啟動(dòng)相關(guān)法律修改程序。在《土地管理法》修改已列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃后，加快落實(shí)該項(xiàng)修改。
完善試點(diǎn)配套制度建設(shè)。一是加快“兩證”頒發(fā)工作。搞好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，土地流轉(zhuǎn)必須依法簽訂書(shū)面合同，并在指定機(jī)構(gòu)備案。對(duì)流轉(zhuǎn)土地達(dá)到一定規(guī)模的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，及時(shí)發(fā)放《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》。二是構(gòu)建功能更加完備的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)要充分發(fā)揮其信息集聚和價(jià)格發(fā)現(xiàn)的功能，形成專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。
建立健全經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。組建權(quán)威的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立有效的土地評(píng)估制度和科學(xué)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的評(píng)估人員。在現(xiàn)行評(píng)估方法中，應(yīng)充分考慮到農(nóng)地租金的支付方式、農(nóng)地附著物資產(chǎn)價(jià)值的高低，以及預(yù)期純收益是否計(jì)入抵押價(jià)值這些因素。首先，只有當(dāng)租金支付年限大于一年時(shí)，超出一年租金的那部分已支付租金才可以計(jì)入已流轉(zhuǎn)的土地價(jià)值。其次，貸款期限內(nèi)預(yù)期純收入是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的第一還款來(lái)源。對(duì)于預(yù)期純收入是否應(yīng)計(jì)入經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況加以考慮。第三，地上附著物的資產(chǎn)原則上可以計(jì)入經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值計(jì)算，在抵押變現(xiàn)時(shí)這部分價(jià)值可用于清償銀行貸款。
建設(shè)土地管理階段性承接機(jī)制。一是通過(guò)成立涉農(nóng)擔(dān)保公司進(jìn)行土地托底管理?？捎啥嗉掖笮娃r(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)出資成立省級(jí)涉農(nóng)擔(dān)?？偣荆诟髟圏c(diǎn)地區(qū)成立分公司。由涉農(nóng)擔(dān)保公司為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保，同時(shí)獲得作為反擔(dān)保的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。二是通過(guò)“全托管”服務(wù)組織進(jìn)行土地托底管理。將“全托管”服務(wù)組織模式中的“貨幣型”全托管加以運(yùn)用，可使金融機(jī)構(gòu)免去接觸所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)直至實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售。金融機(jī)構(gòu)將違約農(nóng)地、附著物資產(chǎn)以及附屬農(nóng)作物交由“全托管”服務(wù)組織進(jìn)行管理，雙方根據(jù)附屬農(nóng)作物的種類(lèi)、價(jià)值等情況約定托管收益，托管收益由“全托管”組織支付給金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)地所有收獲物則歸服務(wù)組織所有。三是成立農(nóng)土公司實(shí)現(xiàn)土地托底管理。可將江蘇沛縣的農(nóng)土公司模式加以推廣，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)工辦牽頭成立農(nóng)土公司進(jìn)行土地托底管理。
建立更為完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。一是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)增信。將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合，提高保費(fèi)、增強(qiáng)保障。增設(shè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，加大指數(shù)保險(xiǎn)范圍。二是完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金額度應(yīng)與試點(diǎn)地區(qū)貸款總量相匹配，發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)緩釋的作用。進(jìn)一步明確給予補(bǔ)償?shù)那樾我约巴瓿裳a(bǔ)償?shù)臅r(shí)間節(jié)點(diǎn)，提高效率。三是成立涉農(nóng)融資擔(dān)保體系。通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的涉農(nóng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)貸款風(fēng)險(xiǎn)的分散。
作者單位：南通大學(xué)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》 2017年09月09日
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