摘要：農地“三權分置”是鄉村振興的關鍵抓手，放活經營權則是農地“三權分置”的重要目的。放活經營權的核心要義是界定經營權的性質，構造經營權的內容，實現經營權的法律化表達。考慮到農地經營權在“三權分置”中的體系定位，農地經營權應該具備農業生產功能、流轉功能和抵押擔保功能。從經營權價值功能和物權法理論考量，農地經營權應當被界定為以農地為權利客體的不動產用益物權。考慮到經營權價值功能及物權屬性，結合“三權分置”改革目標，農地經營權應該包括占有權、使用權、收益權和處分權等權利內容。從立法層面看，農地經營權的法律化應該是在既有法律框架下，遵循合法合憲原則、科學立法原則、民主立法原則和可操作性原則，對原有法律進行修訂和完善。在具體的法律修訂過程中，應繼續沿用“經營權”這一表述，并將農地經營權的權利主體范圍擴展至本集體經濟組織成員以外的所有民事主體，經營權的權利取得和滅失要以登記為生效要件，未來還應嘗試頒發農地經營權證書。
關鍵詞：三權分置；農地經營權；價值功能；法律化表達
一、引言
黨的十九大報告中首度提出了“鄉村振興戰略”，并將其作為未來一段時期內指導我國“三農”工作的總體綱領。作為農村制度體系的基礎與核心，農地制度既是破解“三農”問題的重要前提，又是實現鄉村振興的關鍵抓手。習近平總書記在十九大報告中強調，要“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善‘三權分置’制度”。農地“三權分置”是繼“兩權分離”改革之后的又一次重大制度創新，其代表了我國未來農地制度改革的基本方向。為此，中央出臺了一系列政策文件，特別是2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺，為我國農地制度改革提供了切實、可供參考的制度性文本，標志著“三權分置”的制度框架已經建立。
鄉村振興不僅需要政策上的支持，也需要法律制度的供給，特別是有關農村土地法律方面的供給。從“三權分置”的改革初衷來看，“放活經營權”是重要目的，其核心要義是明晰經營權應有的性質和權利內容，實現經營權的法律化表達。作為一項新生權利，農地經營權目前只是一個政策層面的概念，還遠未上升到法律層面，其權利的諸多要義還尚待明確。現實中，許多經營主體并不清楚自己享有哪些權利，應該履行哪些義務，對未來沒有穩定的權利預期，在農業生產中也存在諸多顧慮。在經營主體與其他權利主體出現法律爭議時，地方部門也因為缺乏相關法律依據而無從把握。因此，加強農地經營權的立法研究，實現經營權的法律化表達，對于推動農地“三權分置”和實現鄉村振興具有重要意義。
盡管學術界已經對農地經營權問題有諸多討論，但目前仍未形成較為一致的意見。對于農地經營權的法律化表達，更是存在較大爭議：就農地經營權的性質來說，存在著“物權說”“債權說”“二元說”等不同觀點；就農地經營權的內容來說，也存在著基于不同劃分標準而提出的不同主張；就農地經營權的法律化思路來說，則存在著重新設立法律和對原有法律進行合理解釋的不同見解。作為一項新生權利，農地經營權的產生和發展符合現實需要，其既遵循我國農地制度變遷的固有路徑，又滿足了現代農業的發展之需，未來還會在鄉村振興過程中發揮關鍵性作用。在此背景下，學術界不能困守于現行法律，需要在承認這一發展趨勢和堅持法理邏輯之間尋求共融之道。鑒于此，本文在鄉村振興背景下研究農地經營權的法律化表達問題，從分析“三權分置”的制度邏輯和目標定位入手，提煉農地經營權應有的價值功能，繼而對農地經營權的性質和權利內容進行深入剖析，最后嘗試就農地經營權的立法問題做些簡單討論，以期為農地經營權的法律化表達提供理論支持。
二、農地經營權在“三權分置”中的體系定位
農地“三權分置”是新時代鄉村振興的重要支撐，是我國農村土地制度的再度創新。鑒于農地經營權植根于整個“三權分置”改革框架之中，要想全面、準確、深刻地理解農地經營權，就需要厘清農地經營權在“三權分置”中的體系定位，提煉出農地經營權應該具有的價值功能。
（一）“三權分置”的制度邏輯和目標定位
農地“三權分置”并非脫離現實的概念創新，其背后蘊藏著深厚的制度邏輯。要想理解“三權分置”的制度邏輯，不僅需要深入分析“三權分置”的現實動因，也需要準確把握“三權分置”的政策意旨。
1.“三權分置”的動因分析。從制度經濟學視角看，農地“三權分置”有著強烈的現實需求和深厚的實踐基礎。隨著工業化和城鎮化的不斷推進，我國城鄉二元格局逐步被打破，農業生產經營主體、農地資源配置狀況和農業生產環境條件都發生了深刻的變化。截至2016年末，全國外出農民工達到1.69億人，農戶承包土地流轉面積達到4.6億畝，超過家庭承包土地的三分之一，家庭農場、合作社和龍頭企業等新型農業經營主體總量達到351.9萬個，我國農業生產正在發生顯著變化。若對上述變化視而不見，繼續將農地的承包權與經營權混為一體，不僅會造成法理上的困惑和政策上的齟齬，也會阻礙農地流轉市場的健康發展，更不利于土地適度規模經營和現代農業的發展。因此，我國農地制度亟須進一步改革。
2.“三權分置”的政策梳理。正是基于現實發展的需要，在總結各地區流轉實踐基礎上，中央出臺了一系列有關農地“三權分置”的政策。十八屆三中全會出臺的《中共中央關于全面深化改革若干問題的重大決定》提出，“對承包權與經營權進行政策上的分離，并分別賦予相應權能”。2014年中央1號文件提出，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權”。2015年中央1號文件提出，“抓緊修改農村土地承包方面的法律，界定農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權之間的權利關系”。2015年出臺的《深化農村改革綜合性實施方案》提出，“‘三權分置’是深化農村土地改革的基本方向”，并指出“放活土地經營權，就是允許承包農戶將土地經營權依法自愿配置給有經營意愿和經營能力的主體，發展多種形式的適度規模經營”。2016年中央1號文件再次強調，“穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善‘三權分置’辦法”。2016年出臺的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出，“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮‘三權’的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局”，這標志著“三權分置”制度框架的最終建立。可以看出，農地“三權分置”繼承了“兩權分離”（土地所有權和承包經營權分離，土地所有權歸集體，承包經營權歸農民）的制度安排，著眼于現實問題，適應了社會發展要求，順應了農民意愿，回應了地方實踐，是我國農村基本經營制度自我革新的結果，遵循了制度變遷的一般邏輯。
在制度框架已經建立的背景下，農地“三權分置”有清晰的目標定位。長期以來，我國農地制度改革，一直是在堅持穩定性的基礎上向著市場化的方向發展。因此，可以從穩定性和經濟性兩個方面來歸納“三權分置”的目標。
1.“三權分置”的基礎目標——穩定性目標。“三權分置”實施過程中，通過落實集體所有權，實現農地產權歸屬清晰、產權主體明確，維護農地公有制性質不變，實現農村基本經營制度穩定，為創新公有制實現形式和實現共同富裕提供制度保障。“三權分置”實施過程中，通過穩定農戶承包權，實現農地承包關系穩定，維護農戶的集體經濟組織成員資格，保障農民利益不受損，為農民的非農就業和城鎮化提供托底性保障，解除農戶流轉農地的后顧之憂。“三權分置”實施過程中，通過堅持農地農用，防止耕地“非糧化”，杜絕耕地“非農化”，實現耕地紅線不被突破，有效保障國家的糧食安全。
2.“三權分置”的發展目標——經濟性目標。通過實施“三權分置”，克服“兩權分離”中承包權與經營權混淆之弊端，實現農地經營權在更大范圍內優化配置，引導農地有序流轉，實現農地適度規模集中，促進土地產出率、勞動生產率和資源利用率的有效提升，實現農業生產方式的轉變和現代農業的發展。通過實施“三權分置”，實現所有權主體、承包農戶、經營主體對農地權利的“共享”，實現合理的分工分業，促進承包農戶財產性收入提升和經營主體經營收益增加。通過實施“三權分置”，實現經營權抵押擔保，激活農地的資本價值，緩解農業生產過程中融資難問題，為自經營農戶或流轉經營主體的擴大再生產提供金融支持，為現代農業的發展提供資金保障。
綜上所述，我國農地“三權分置”的改革目標非常明確，即在“兩權分離”基礎上，進一步將農戶的承包經營權進行分解，促進經營權自由流轉，為農業適度規模經營和農地抵押擔保創造條件，并通過落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，最終建立起層次分明、結構合理、平等保護的權利運行格局。
（二）“三權分置”中農地經營權的價值功能
傳統大陸法系講求體系和邏輯，將法律事實概念化、類型化，借助法律概念的解釋去實現所期待的規范目的和價值判斷，因此，法律概念在其形成過程中具有所謂的“價值儲藏”功能。作為一項新生成的權利，農地經營權在其構造之初便應當具備相應的價值功能。筆者認為，農地經營權的價值功能是指，農地經營權法律化過程中所應奉行的基本精神，以及農地經營權在社會經濟發展中應該發揮的作用。事實上，法律界已經開始了這方面的嘗試，提出“承包權與經營權再分離后的權能劃分與性質界定，不能從概念本身去建構，而應從再分離的功能目的去入手”。基于“三權分置”的制度邏輯和目標定位，在深入把握地區實踐基礎上，筆者認為農地經營權的價值功能應該包括以下幾個方面：
1.農業生產功能。保護耕地、保障糧食安全，不僅是我國農地制度改革的政策底線，也是“三權分置”的重要目標。《意見》中強調，“在‘三權分置’改革過程中，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了”。正因為如此，農地經營權一經生成便應當具備相應的農業生產功能。無論農地如何流轉，權利主體如何變更，所有的經營主體都必須嚴格遵循國家的土地用途管制政策，在生產經營過程中，始終堅持農地農用，防止耕地“非糧化”，杜絕耕地“非農化”，實現農地的可持續利用。可以說，農業生產功能是農地經營權的基礎功能。
2.流轉功能。實現經營權的有序流轉，不僅是為了順應農業發展的現實需求，也是為了滿足“三權分置”的改革目標。將經營權從承包經營權中分離出來，一個重要的目的就是在不破壞原有經營體制的前提下，掃除農地流轉的制度性障礙，實現農地的有序流轉，促進農地流轉市場健康發展。通過原承包戶經營權的流轉和經營主體的再流轉，既可以促進農地流向生產能力更高的經營主體，提高資源的配置效率，又可以實現小塊變大塊和連片經營，提高資源的利用效率。可以說，流轉功能是農地經營權的本質功能。
3.抵押擔保功能。實現經營權的抵押擔保，不僅是為了滿足承包戶和新型經營主體的融資需求，也是為了實現“三權分置”的改革目標。在發展現代農業的過程中，無論是一般農戶還是規模經營主體都面臨著融資難困境，缺乏有效抵押物是其中一個重要原因。將經營權從承包經營權中分離出來，并賦予其抵押擔保功能，一方面可以實現農地融資，緩解經營主體的信貸約束；另一方面即使出現無法償還債務的情況，也因為分離出經營權而不會危及農戶的承包權利，仍能維系農地的保障功能。可以說，抵押擔保功能是農地經營權的必要功能。
三、鄉村振興背景下農地經營權的法律化問題
在全面依法治國的背景下，加快農村土地相關法律的制定和修改，既是深化農村土地改革、推進鄉村振興的重要保障，又是貫徹和落實新時代中國特色社會主義“三農”思想的根本要求。農地經營權的法律化作為重要的法律制度供給，將會成為鄉村振興的重要支撐。隨著農地“三權分置”改革的不斷推進，經營權的分離已經成為必然趨勢。在此背景下，如何界定農地經營權的性質、構造農地經營權的內容，進而實現農地經營權的法律化，已然成為經濟學界、法學界共同關注的焦點和熱點。以下筆者將從農地經營權的性質和內容兩方面來探討鄉村振興背景下農地經營權的法律化問題。
（一）農地經營權的性質
從法理層面看，權利性質既是決定權利保護的關鍵因素，又是影響權利配置的重要內容，因此，確定農地經營權的法律性質是實現農地經營權法律化表達的關鍵。然而，學術界對于農地經營權的性質界定存在諸多爭議，筆者將其歸納為以下三種觀點：
1.“債權說”。該學說主要是從權利生成和法權邏輯角度來進行論證。陳小君認為，經營權與承包經營權是派生關系，而同一物上不能同時存在兩個物權，在承包經營權已經被界定為物權的情況下，根據“一物一權”原則，因流轉而產生的經營權就只能被界定為一種債權。高海認為，根據物權法定原則，非經法律創設的物權皆非物權，在現有法律還未做重大修訂的情況下，應當立足現行法律框架，將經營權塑造為債權，并提出可以利用農地的經營收益來實現抵押擔保。李偉偉認為，隨著越來越強調對實際耕作者的保護，經營權的物權屬性盡管可以加強，但其具有的債權“底色”仍然不會改變。
2.“物權說”。該學說主要是從改革的目的性、物權的必要性和可行性角度來論證。孫憲忠認為，“三權分置”改革的一個重要目標就是實現經營權的抵押功能，而只有賦予經營權物權屬性，才能實現這樣的功能。陶鐘太朗等認為，由于物權在法律上受到的保護更強，能夠避免經營主體的土地被隨意收回，能夠有效保障其生產經營活動的穩定性，故為更好地平等保護經營者的權利，有必要將經營權塑造成為物權。為回避“一物一權”的原則，越來越多的學者開始從權利客體角度來尋求法理上的突破。孫憲忠就認為，經營權與承包經營權屬于不同權利客體層次上存在的用益物權，兩者并不存在法理上的沖突，將經營權塑造成權利用益物權具有可行性，并提出可以借鑒德國民法中設置“次地上權”的方式，對經營權進行物權化。
3.“兩元說”。該學說主要是基于現實中不同的農地流轉方式，對經營權屬性進行分類論證。如有些學者認為，轉包、出租、入股等方式都應該屬于債權性流轉，而轉讓、互換等方式都應該屬于物權性流轉。也有學者從各地區的實踐模式出發，認為“確權確股不確地”方式下分離出的經營權具有物權化的合理空間，而一般的“確權確地”方式下分離出的經營權，將其界定為債權更為妥當。
筆者認為，對于農地經營權的性質界定，盡管各學說都在其理論框架內做出了合理論證，但整體上仍然對“三權分置”的制度邏輯和目標定位把握不夠，對農地經營權價值功能理解不深，故上述各學說可能還存在以下不足：
1.對農地經營權的系統定位存在偏誤。無論是“債權說”還是“物權說”都承認經營權分離自承包經營權，故承包權的定位將直接影響農地經營權的定位問題。但是，無論是“債權說”，還是“物權說”，它們都較少將農地經營權放置在整個“三權分置”框架下，大部分都將承包權直接設定為用益物權，進而在“一物一權”的原則下，“債權說”直接將農地經營權界定為債權，而“物權說”則將其界定為用益物權。然而，筆者認為，在遵循“三權分置”改革目標和法理邏輯前提下，農地的承包權應當是一種兼具身份性和財產性的成員權（成員權在農地方面的具體化），而農地經營權更應當被界定為以農地為客體的用益物權。
2.對農地經營權的價值功能考慮不足。任何一項權利都承載著相應的價值功能，深入把握這些價值功能是構造權利的關鍵。“三權分置”中的農地經營權應該具備農業生產功能、流轉功能和抵押擔保功能。若將農地經營權界定為債權，那么各種農地流轉實質上就是租賃性質的，就必須遵循《合同法》之規定，其流轉期限不得超過二十年，承租人也不得享有轉讓、抵押租賃物的權利，經營權的再流轉和抵押擔保功能也就無從實現。若將農地經營權界定為權利用益物權，那么經營權的權利客體就變成了權利而非農地，這不僅直接將未流轉農戶排除在權利之外（由于未分離出權利客體），而且也有悖于《物權法》中用益物權客體只能是不動產或動產之規定，還有可能在未來引起農地的“虛擬化”流動，進而不利于農地經營權價值功能的實現。
3.對農地經營權的生成邏輯存在認識錯誤。盡管“二元說”對現實中的流轉情況劃分得更加細致，也具有一定的解釋力，但其對農地經營權的生成邏輯存在認識偏差。從農地經營權的生成來看，不僅包括由于農地流轉而分離出的經營權，也包括未流轉農地的經營權（經營權仍內置于承包經營權之內），但凡是依照法律程序對經營權進行了物權登記，都應當被界定為物權性質。“二元說”只關注農地流轉時的經營權，而將未流轉農地的經營權排除在外，忽視了“三權分置”的全局意義。另外，現實中的一些流轉方式，也并未分離出經營權或經過物權化程序，如農地的“互換”和“退出”實質是權利主體的變更，并不涉及經營權問題，而代耕、租賃雖然分離出了經營權，但由于沒有經過物權化程序，其也不屬于物權化的流轉。
通過上述討論，筆者認為，“債權說”存在明顯的不足，其無法充分實現農地經營權應該具有的價值功能，也無法滿足“三權分置”目標要求，更無法對現實需求做出應有的回應。“二元說”存在過度解讀之嫌，其對農地經營權的生成存在認識錯誤，可以將其與其他兩種學說合并。“物權說”緊扣“三權分置”改革的主旨和關鍵，不僅有效回應了實踐需求和中央政策要求，也具有一定的法理支撐，該種觀點值得贊同。但是，筆者并不贊同“物權說”中權利用益物權的說法，認為應該將農地經營權塑造成以農地為權利客體的不動產用益物權。需要注意的是，若賦予農地經營權完整的物權屬性，可能會出現經營權一家獨大而侵犯所有權和承包權的情況。對此，還需要從實際出發，以“三權分置”改革目標和經營權價值功能為準繩，在對農地經營權進行物權化塑造基礎上，對其權利內容做出適當的規定。
（二）農地經營權的內容
權利內容決定著權利的范圍和邊界，體現了權利質的規定性。在明確了農地經營權的物權性質之后，最重要的是盡快厘定農地經營權的權利內容。由于經營權派生于承包經營權，因此，在研究農地經營權權利內容時，大部分學者都將其與承包權放置在一起討論。張紅宇認為，農地的承包權更多地表現為占有權和處置權，以及衍生而來的繼承權、退出權等，而農地的經營權更多地表現為耕作權、經營權、收益權，以及衍生而來的入股權和抵押權等。從現實角度考慮，張力等則認為，農地的承包權在于監督農地的利用、到期收回農地、對農地再次續包、有償退出農地等，而農地的經營權在于進行農業生產、獲得相應收益、處分經營權（再轉讓、抵押）等。通過經營權和承包權的對比，吳曉佳認為，經營權最根本的是耕作并獲得收益的權利，具體包括利用土地進行耕作的權利、合理利用土地的權利、再流轉或設定抵押的權利、農地被征收時獲得相應補償的權利。從權利的生成角度考慮，丁文認為，農地經營權內容既有“承繼”也有“續造”，其應該包括占有權、使用權、收益權以及對本權的處分權等。
可以看出，學術界對于農地經營權的權利內容已經做了詳細討論，也取得了一些共識，但仍存在以下不足：第一，權利劃分層次不統一，如將耕作、經營、再流轉、抵押等權利與收益權、處分權等權利并列，這一定程度造成了權利內容劃分混亂。第二，對權利內容的構造更多集中在法理層面，對農地經營權的性質和價值功能考慮不足。在對農地經營權權利內容進行構造的過程中，應當充分考慮農地經營權的性質、價值功能以及“三權分置”的目標定位。基于此，筆者認為，農地經營權的權利內容應該包括以下幾個方面：
1.占有權。占有權是指經營權人憑借承包合同或流轉合同，對取得的土地進行實際控制和管理的權利。從物權法理論來看，承包權和經營權的分離，實質上是權利的間接占有與直接占有的分離問題。當承包經營權人分離出經營權后，新的經營權主體就成為該土地的直接占有人，但原有承包主體仍享有間接占有的權利。正是由于這種直接占有的特點，不僅能促進經營權的各項價值功能得到有效發揮，而且能保障經營權主體有效行使其他各項權利，故占有權是經營權的基礎。
2.使用權。使用權是指經營權人享有對其占有的農地進行直接使用的權利。經營權作為一項用益物權，基于物權理論，其必須要具備使用權能。使用權能包括經營性使用、生活性使用和公益性使用。對于農地經營權而言，盡管其使用權能更多是經營性的，但其中仍然夾雜著公益性因素。為更好地實現自身收益，經營權人可以自由組織農業生產活動，而不受其他主體（政府、村集體和承包戶等）干擾。但是，由于公益性因素的存在，經營權人在對農地的使用過程中，仍需遵守國家的相關規定，如維持土地的農業用途，堅持土地的合理利用、保障國家糧食安全等，而這也是為了更好地發揮經營權的農業生產功能。
3.收益權。收益權是指經營權人通過生產經營活動或對農地的處分而獲得相應收益的權利。對經營權人而言，獲得經營權的目的就是為了追求相應的收益，因而收益權是經營權的核心權能，應當給予重點保護。從“三權分置”實踐來看，農地的收益權主要體現在三方面：一是由于開展農業生產經營活動而獲得收益的權利，其中包括生產經營收益和國家相應的補貼收益（種地保險賠償費用補貼、有機化肥使用補貼、農機購置補貼等）；二是由于對農地進行再流轉或抵押擔保而獲得相應收益的權利，但這種對農地的處分行為必須要在經營權的法定范圍內進行；三是出現農地征收情況時，經營權人依法獲得相應補償收益的權利，其中包括青苗補償和地上附著物補償等，但如果流轉合同中對這部分補償收益已有約定，應按照合同約定執行。
4.處分權。處分權是指經營權人在其所擁有的權利范圍內，對農地進行相應處分的權利，包括再流轉、抵押擔保、入股、信托等。盡管從物權法理論來看，作為他物權性質的經營權，其權利人并不具備對農地進行事實處分的權能。但是，法律上的處分更多是作用于某項權利的行為，其處分的對象更多的是一項權利或法律關系。對于農地的承包經營權，法律目前已經賦予其流轉、入股、退出等權能，但還未完全賦予其抵押擔保權能。對于農地的經營權，目前在法律方面還屬于空白，政策上也對其處分權能限制較多，如《意見》中強調，對于農地的再流轉或者抵押，必須要經過原承包戶或其代理人同意，并經過集體備案。基于經營權的物權屬性和其具有的價值功能，筆者認為，農地經營權應該具備相應的處分權能，進而才能保障其再流轉、抵押擔保等功能的實現。
四、鄉村振興背景下農地經營權的立法回應
我國有關農地的立法和修法相對滯后，難以適應農業發展的現實需求，難以為鄉村振興提供必要的法律支撐。因此，要實現農地“三權分置”和推進鄉村振興，亟須對農地經營權進行法律化表達。前文從解析“三權分置”的制度邏輯和目標定位入手，提煉農地經營權的價值功能，在此基礎上，對農地經營權的性質和內容進行了深入探討，為農地經營權立法奠定了理論基礎。農地經營權的法律化表達，既需要遵循固有的法理邏輯，也需要進行必要的理論創新，找尋現實趨勢與法理邏輯之間的共融之道。
（一）農地經營權法律化的思路
對于農地經營權法律化的思路，一些學者認為應該進行創新思維，從立法論的角度塑造制度實現框架，但也有一些學者認為應該遵循現有法律，從解釋論的角度對相關法條進行合理解釋即可。筆者認為，法律的修改并非一蹴而就，本輪農地制度改革再次采取“地方實踐—政策確認—法律跟進”的中國特色法律演進模式。這種立法模式具有尊重社會實踐、注重政策引領的特點，但也顯示出法律的滯后性特點。從現實發展來看，“三權分置”實踐在不斷深化，經營權分離逐漸成為普遍現象，一些地區的流轉實踐也已超出現有法律框架。可以說，我國“三權分置”改革已經完成了政策確認，目前已經到了總結地區實踐、實現法律化表達的關鍵時期。農地經營權的法律化不應該是一個完全的“破舊立新”過程，其應該是在既有法律框架下，實現法律的適度創新過程。要想實現農地經營權的法律化表達，既需要從立法論角度對新生權利進行適當塑造，又需要從解釋論角度對相關政策進行適應性解釋。因此，農地經營權的法律化應該秉承務實態度，著眼于“三權分置”的目標和原則，結合各地區的改革實踐，在既定法律框架內，逐步對《農村土地承包法》《土地管理法》《物權法》等相關法律進行修訂，進而逐步實現經營權的法律化表達
（二）農地經營權法律化的原則
中共中央總書記習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中提出，“要堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統性、可操作性，發揮立法引領和推動作用”。十九大報告中也強調，要“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”。筆者認為，現階段農地經營權只是一個政策概念，其法律化既要秉承既有的立法原則，又要著眼于“三權分置”目標和各地區改革實踐，應該遵循以下原則：
1.合法合憲原則。在立法過程中，始終堅持合法合憲原則，是保障立法活動合法性和有效性的前提。作為一項新生權利，農地經營權的法律化雖然有一定的創新空間，但仍要同國家現有法律保持一致，如堅持農村土地集體所有制和家庭承包經營制度不動搖等。
2.科學立法原則。堅持科學立法是制定良法的關鍵，立法活動需要尊重和體現社會發展的客觀規律。隨著“三權分置”實踐的不斷深入，經營權法律化已具有深厚的實踐積淀。因此，在農地經營權法律化過程中，需要著眼于地區實踐，深入總結經營權在實踐中所呈現的規律，增強立法的科學性。
3.民主立法原則。民主立法的核心是立法要為了人民、依靠人民。“三權分置”是實踐的產物，其背后有著深厚的群眾基礎，農民有保留承包權而流轉經營權的意愿，新型經營主體有將經營權進行物權化的訴求。因此，在農地經營權法律化過程中，要切實維護各類主體的利益，做到集思廣益、凝聚民智，最大程度達成立法共識。
4.可操作性原則。可操作性是指所制定的法律必須切實可行且易于實現。經營權的法律化是一項系統工程，涉及多部法律的修改，不同法律之間還存在相互沖突的情況，使得一些立法建議可操作性不強。因此，在農地經營權法律化過程中，不僅要統籌考慮不同法律之間的銜接，而且要做到著眼現實問題，貼合地區實踐，進而增強法律的可操作性。
（三）農地經營權立法內容
“三權分置”中經營權的生成，需要得到法律上的確認，最終需要體現在相關法律條文之中。上文已經對農地經營權的性質和內容進行了深入分析，這為經營權的立法奠定了基礎。本部分主要從具體的立法內容來討論農地經營權的立法表達。
1.農地經營權的法律名稱。作為一項新生權利，對于經營權的法律名稱學術界還存在爭議。有學者認為，采用“耕作權”比“經營權”更合適，其不僅能顯化土地的用途，還能夠有效區別于現有的“承包經營權”。也有學者從土地的用途和使用角度考慮，認為應該采用“農地使用權”來命名。雖然以“耕作權”或“農地使用權”命名的觀點都具有一定合理性，但它們都未能充分體現“三權分置”的政策意旨，也容易造成相關概念的混亂。筆者認為，隨著“三權分置”改革的不斷深入，“經營權”這一名稱已經逐漸被社會各界接受，因此，在經營權法律化過程中，建議仍然沿用“經營權”這一名稱。
2.農地經營權的主體。對于農地的所有權主體和承包經營權主體，法律已經有相對明確的界定，但對于農地經營權主體，法律還未進行相應界定。目前法律對承包經營權主體有嚴格的限制，不僅只限于農民，而且必須是本集體經濟組織成員。但事實上，隨著農地流轉的不斷發展，實際經營主體早已突破了原有限制，相關政策也對農地經營權主體適當放開，已經不再限定于農民身份和本集體經濟組織成員。因此，為適應現實發展和滿足改革需要，筆者認為，在經營權法律化過程中，應該將經營權主體范圍擴展至本集體以外的所有民事主體，包括種植大戶、農民合作社、家庭農場、農業企業等各類主體。
3.農地經營權的取得。農地經營權作為一項物權，其取得方式可以包括簽訂合同、地權發證、不動產登記等，其中合同又包括原始的土地承包合同和新簽訂的土地流轉合同。從現實情況看，目前農地經營權的取得方式包括口頭約定、簽訂合同兩大類，承包經營權登記頒證也可視為經營權取得的一種方式。但從法律層面講，權利的取得必須建立在相應的法律之上，而我國目前的法律中尚無有關農地經營權取得之規定。在物權法解釋論下，物權要以登記為生效要件，而作為以農地為客體的用益物權，農地經營權的取得也應該進行登記，必要時還需要經過相應的公示。可以說，權利的登記應該成為農地經營權物權化的重要步驟。因此，筆者認為，在經營權法律化的過程中，農地經營權的取得要以合同約定為基礎，以權利登記為生效要件，未來還應嘗試頒發相應的農地經營權證書。
4.農地經營權的滅失。農地經營權具有一定的存續期間，因而也會出現權利滅失的情形。農地經營權的滅失可以分為以下兩類：一類是經營權的收回，即原有承包經營權人重新收回經營權，又包括經營權期滿收回（經營權人亦無續約意愿）和經營權被動收回（違反合同約定，如長期拖欠流轉費用、破壞農地等）。出現經營權收回情況時，除了要解除相關合同外，還要及時進行相應的權利變更登記。另一類是經營權的喪失，即永久性失去對農地進行生產經營的權利，又包括權利標的物喪失（農地被征收、農地受災損毀等）和權利主體喪失（經營權人死亡、經營主體破產等）。出現經營權喪失情況時，也要及時進行相應登記，其中出現標的物喪失時需進行注銷登記，出現權利主體喪失時需進行變更登記。需要指出的是，如果經營主體已經繳納多年的經營費用或進行了大量投資，在出現經營權滅失情況時，也要注意其合法權益的保護。因此，筆者認為，在經營權法律化過程中，農地經營權的滅失要以權利的實際變動為基礎，以權利登記為生效要件。
五、引言
農地“三權分置”是鄉村振興的關鍵抓手，隨著改革的不斷深入，農地經營權的分離已經成為必然趨勢。在此背景下，如何界定農地經營權的性質，構造農地經營權的內容，實現農地經營權的法律化，是目前亟須研究的問題。本文以鄉村振興為背景，沿著農地經營權“體系定位—法律化問題—立法回應”的邏輯脈絡，研究農地經營權的法律化表達問題，得出如下結論：
第一，作為一項新生成的權利，農地經營權在其構造之初就應該具備相應的價值功能。基于農地經營權在“三權分置”中的體系定位，其應該具備農業生產功能、流轉功能和抵押擔保功能。
第二，權利性質影響權利內容配置，權利內容決定權利的范圍和邊界。從經營權價值功能和物權法理論考量，農地經營權應當被界定為以農地為客體的“不動產用益物權”，應該包括占有權、使用權、收益權和處分權等權利內容。
第三，農地經營權的法律化不是完全的“破舊立新”過程。從立法論和解釋論角度考慮，農地經營權的法律化應該是在既有法律框架下，堅持合法合憲原則、科學立法原則、民主立法原則和可操作性原則，對原有法律進行修訂和完善。在法律修訂過程中，應繼續沿用“經營權”這一表述，并將權利主體范圍擴展至本集體經濟組織成員以外的所有民事主體，權利的取得和滅失也要以登記為生效要件，未來還可以嘗試頒發農地經營權證書。
作者簡介：馮淑怡，女，南京農業大學公共管理學院教授，博士生導師，青年長江學者；樊鵬飛，男，南京農業大學公共管理學院博士生；張蘭，女，南京農業大學公共管理學 院博士后
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報（社會科學版）2018年第5期
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