摘要：我國農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營并實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，這種特殊的產(chǎn)權(quán)安排決定了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押具有同私有產(chǎn)權(quán)抵押不同的經(jīng)濟效果。通過我國各地的經(jīng)營權(quán)抵押試點發(fā)現(xiàn)，這種抵押存在抵押物價值較低、處置難度大、金融機構(gòu)積極性不高、對政府依賴性較大等問題，在一定程度上存在“產(chǎn)權(quán)空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。面對這些問題，核心是要加強制度供給，做實經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟價值，并在推進抵押物處置和交易方面實現(xiàn)突破。加快健全土地經(jīng)營權(quán)交易市場和建立抵押經(jīng)營權(quán)收儲平臺，是當前最為迫切的任務(wù)。
產(chǎn)權(quán)是一種行為規(guī)范和經(jīng)濟權(quán)利。農(nóng)地抵押權(quán)是農(nóng)地權(quán)利束的重要內(nèi)容，承擔著拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營者融資渠道、促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要使命。通過對有關(guān)地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的研究和分析，發(fā)現(xiàn)仍存在不少亟待破解的難題，需要進一步加強制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)設(shè)，以更好推進這項工作。
一、農(nóng)地抵押的理論分析
近年來，盡管國家出臺了一系列政策支持農(nóng)村金融發(fā)展，但受農(nóng)業(yè)高風險、低回報等弱質(zhì)性特征影響，“貸款難”問題一直沒有得到有效解決，成為困擾農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的突出難題。據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《2018年金融機構(gòu)貸款投向統(tǒng)計報告》顯示1,2018年全國農(nóng)業(yè)貸款余額達3.94萬億元，不到全部貸款余額的3%，而當年第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為7.2%，表明金融對農(nóng)業(yè)的支持力度遠低于農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻；從增速來看，2018年農(nóng)業(yè)貸款余額增速僅為1.8%，比2017年下降3.9個百分點，比全部貸款增速低11.7個百分點，進一步凸顯農(nóng)業(yè)貸款難的嚴峻形勢。據(jù)中國社會科學院發(fā)布的報告測算，我國“三農(nóng)”金融的缺口約為3.05萬億元，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成很大制約[1]。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心課題組2016年的一項調(diào)查顯示，近60%的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體沒有獲得過正規(guī)金融機構(gòu)的信貸支持，很多主體不得不借助民間借貸緩解資金不足問題2。
在導致農(nóng)業(yè)貸款難的諸多因素中，承貸主體缺乏有效的抵押擔保物是一個重要原因。換言之，農(nóng)村有效抵押資產(chǎn)缺乏與金融機構(gòu)基于資產(chǎn)抵押的信貸供給之間的矛盾，形成了農(nóng)村金融的制度僵局。對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者來講，其擁有的最重要、最有價值的資產(chǎn)可能就是土地。然而，自國家對農(nóng)村土地實行承包經(jīng)營以來的很長一個時期，《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔保法》等有關(guān)法律都規(guī)定，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是不能抵押貸款的，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者雖然在土地上進行了大量投入，但資產(chǎn)并不能轉(zhuǎn)化為資本。秘魯經(jīng)濟學家德·索托在探究第三世界國家為何長期處于“布羅代爾鐘罩”時，發(fā)現(xiàn)第三世界國家大多數(shù)資產(chǎn)只是僵化的資本，而要解決這一問題，必須變革產(chǎn)權(quán)制度，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為活躍的資本并加以使用，這種正規(guī)所有權(quán)制度帶來的效應(yīng)也被稱為“德·索托效應(yīng)”[2]。
產(chǎn)權(quán)是一種行為規(guī)范和經(jīng)濟權(quán)利，它包括多方面的內(nèi)容，是一個權(quán)利束，其中最重要的是所有權(quán)，及其衍生的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等，它的作用是規(guī)范人與人之間的關(guān)系。現(xiàn)代經(jīng)濟學高度重視產(chǎn)權(quán)的重要性，如科斯在1959年的《聯(lián)邦通訊委員會》中強調(diào)，權(quán)利的界定是市場交易的本質(zhì)前提，沒有市場，價格機制就無法發(fā)揮作用，外部性也就不可避免。就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)來看，一般來講，其固定存在且難以毀壞的特性，使其成為金融機構(gòu)甄別潛在借款人和降低借款人在信貸交易過程中的逆向選擇、道德風險行為的理想抵押品。國外一般實行農(nóng)地私有制，農(nóng)地所有權(quán)歸個人占有，但即使在這種產(chǎn)權(quán)制度安排下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的信貸市場供給效應(yīng)在理論和經(jīng)驗層面的研究仍沒有形成廣泛的共識。一種觀點認為，精確記錄且可轉(zhuǎn)讓的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和有利于土地低成本流轉(zhuǎn)的制度安排能對金融市場的發(fā)展作出重要貢獻，穩(wěn)定的地權(quán)使得銀行更愿意接受土地作為抵押品。有學者在關(guān)于泰國、洪都拉斯等發(fā)展中國家的經(jīng)驗研究中發(fā)現(xiàn)農(nóng)地抵押制度能夠提高農(nóng)戶信貸的可得性，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和抵押制度改革對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸獲取產(chǎn)生了顯著的正效應(yīng)[3,4]。另一種觀點截然不同，認為改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和抵押制度既不是提高農(nóng)戶貸款可得性的必要條件，也不是充分條件，特別是農(nóng)地規(guī)模較小、農(nóng)地抵押價值低以及抵押流程的交易成本過大時，銀行并不愿意接受農(nóng)地作為抵押品，而這些特征在很多發(fā)展中國家普遍存在。學者們通過對印度、洪都拉斯、尼加拉瓜等國的經(jīng)驗分析，也印證了農(nóng)地所有權(quán)改革并未提高農(nóng)戶信貸獲取能力的結(jié)論[5,6]。
國外普遍實行農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)，而我國農(nóng)村土地實行農(nóng)村集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相比國外的農(nóng)地制度安排更為復雜，尤其是我國農(nóng)村土地還兼具特殊的經(jīng)濟和社會屬性，導致關(guān)于農(nóng)地抵押的爭論更大。持否定觀點的學者認為，土地是我國農(nóng)民安身立命的重要資源，承擔著重要的社會保障功能。如果將土地進行抵押，一旦農(nóng)民不能按時還款，農(nóng)民就可能喪失土地、失去基本生活保障，這將對農(nóng)村社會穩(wěn)定和國家治理產(chǎn)生不利影響[7,8]；還有學者認為土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、處置成本高、金融交易成本高，不宜貿(mào)然推行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押[9]。持肯定觀點的學者則認為，抵押擔保權(quán)是農(nóng)地的一項基本權(quán)能，通過還權(quán)賦能，有助于拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營者融資渠道，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化；農(nóng)地抵押是美國、法國、日本等發(fā)達國家的普遍做法，能夠為金融機構(gòu)向農(nóng)村供給資金提供可操作的途徑，有助于引導金融資本向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，建立具有可持續(xù)性的農(nóng)村政策金融制度[10,11]。2008年黨的十七屆三中全會以后，國家政策逐步明確允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，此后理論界則重點圍繞如何開展好農(nóng)地抵押貸款進行了大量的實證性研究，分析農(nóng)地抵押存在的突出問題，并提出了相關(guān)政策建議。
二、我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的政策演進
我國的改革始于農(nóng)村，自20世紀80年代初中央明確家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，農(nóng)村土地一直沿用的是所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”的方式，即集體占有所有權(quán)，農(nóng)戶占有承包經(jīng)營權(quán)。當時農(nóng)戶主要經(jīng)營自家承包的耕地，承包戶和經(jīng)營戶合二為一。在這種情況下，農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民的最主要收入，土地承擔著重要的社會保障功能，因此有關(guān)法律規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)不能抵押，以防止農(nóng)民的失地風險。
進入21世紀以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)民的收入來源逐步多元化，農(nóng)民對土地的依賴在逐步降低，現(xiàn)實中激活土地資本屬性的要求越來越迫切，政策研究領(lǐng)域和實際工作部門要求賦予農(nóng)地抵押貸款權(quán)能的呼聲也越來越高。在這一背景下，關(guān)于農(nóng)地抵押的政策規(guī)定呈現(xiàn)逐步松動的趨勢。2008年黨的十七屆三中全會提出，完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。在這一政策指引下，一些地方開展了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保的探索實踐，取得了一些積極的成效。2013年黨的十八屆三中全會進一步提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。盡管在政策上明確了承包經(jīng)營權(quán)可以抵押擔保的問題，但在農(nóng)地“兩權(quán)分置”的制度設(shè)計下，現(xiàn)實中無法回避因處置風險而導致農(nóng)民喪失土地的擔憂[8]，迫切要求進一步創(chuàng)新農(nóng)地制度。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，強調(diào)要落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。“三權(quán)分置”是因應(yīng)農(nóng)地承包權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)實問題而推出的，把經(jīng)營權(quán)單列出來，主要目的是為了保護新型經(jīng)營主體的土地權(quán)益，其背后是改善融資條件、促進土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策考量。從農(nóng)地“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”，被認為是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和促進土地資源合理利用，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新[12]。這樣一來，農(nóng)地抵押的標的物就不再是承包經(jīng)營權(quán)，而是經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)就可以得到保證，從而解決了農(nóng)民失地的擔憂。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”形成了農(nóng)地抵押的邏輯起點，在這一制度框架的指引下，國家穩(wěn)步開展試點，為面上推廣積累了經(jīng)驗。
除了政策上對“三權(quán)分置”予以明確外，在法律上也取得了重大突破。2018年12月，十三屆全國人大常委會第七次會議決定對《農(nóng)村土地承包法》作出修改，在第二章第五節(jié)專門對土地經(jīng)營權(quán)作出了規(guī)定，特別是在第四十七條明確提出：承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保，并向發(fā)包方備案；受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構(gòu)融資擔保。可以說，《農(nóng)村土地承包法》修改后，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的法律障礙基本消除。
三、我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的試點探索與典型模式
自2016年國家推行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押試點以來，試點地區(qū)進行了積極的探索實踐。
（一）試點總體情況
2015年8月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，提出要以落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點，穩(wěn)妥推進“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)模化經(jīng)營的資金投入。2015年底，十二屆全國人大常委會第十八次會議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，賦予北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能。2016年3月，中國人民銀行等五部門下發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款進入實際操作階段。
試點以來，試點地區(qū)加大工作力度，推動開展經(jīng)營權(quán)價值評估、完善貸款風險補償和緩釋機制、探索市場化抵押物處置機制，努力暢通承包土地經(jīng)營權(quán)融資鏈條。有關(guān)金融機構(gòu)積極參與，創(chuàng)設(shè)以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為抵押物的金融產(chǎn)品，完善相關(guān)金融服務(wù)，并對績效評價、資源配置、信貸授權(quán)等作出專門安排，推動試點工作提質(zhì)增量擴面。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點3年多來，進展總體順利，也取得了積極的成效。據(jù)國務(wù)院向全國人大的專題報告顯示，到2018年9月底，試點地區(qū)已有1193家金融機構(gòu)開辦農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款余額達520億元，累計發(fā)放貸款964億元。通過推行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，進一步盤活了農(nóng)村資源資產(chǎn)，緩解了“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難、融資貴問題，支持了農(nóng)戶增收致富[13]。據(jù)在浙江麗水的典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，獲得土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的戶均資金缺口比未申請的降低了7.2萬元，表明土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款對緩解資金壓力、解決融資難問題起到了一定的促進作用；同時，獲得土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的經(jīng)營主體戶均流轉(zhuǎn)面積從5.53公頃提升到8.8公頃，表明土地經(jīng)營權(quán)抵押對農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營也起到了促進作用[14]。
農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押產(chǎn)品運行具有如下特征：一是貸款期限一般比較短，如吉林省洮南市四家金融機構(gòu)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款期限全部為1年，安徽省阜陽市潁泉農(nóng)商銀行全部為中短期流動資金貸款[15,16]；二是貸款客戶存在明顯的規(guī)模偏好，貸款主要發(fā)放給規(guī)模經(jīng)營主體，如武漢市明確將土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款對象瞄準為通過流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)模經(jīng)營主體，潁泉農(nóng)商銀行發(fā)放給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款占全部貸款的86%[16,17]；三是試點推進不均衡，如浙江嵊州、麗水貸款余額分別達3.1億元、6.6億元，江蘇泗洪貸款余額達3.5億元，進展比較順利，而吉林榆樹進展相對緩慢，2017年和2018年上半年都沒有新增貸款，進展不平衡的問題還比較突出[14,18,19,20]。
（二）典型模式分析
在政策指引下，各地都開展了豐富多樣的探索實踐，形成了不同類型的融資模式。學者們從不同角度，對農(nóng)地抵押模式進行了研究和歸納。李偉偉等根據(jù)具體抵押形式不同，將農(nóng)地抵押分為向金融機構(gòu)直接抵押和通過擔保公司等間接抵押兩種模式[21]。惠獻波根據(jù)農(nóng)地融資中介機構(gòu)的不同，將農(nóng)地抵押劃分為“農(nóng)戶+地方政府+金融機構(gòu)”“農(nóng)戶+村民委員會+金融機構(gòu)”“農(nóng)戶+土地協(xié)會+金融機構(gòu)”“農(nóng)戶+農(nóng)民合作社+金融機構(gòu)”四種模式[22]。程郁、王賓圍繞農(nóng)地抵押所采取的聯(lián)合信用保證措施，將融資模式分為“信用+抵押”“保證+抵押”“反擔保+抵押”“信托+抵押”“土地證券化+抵押”等五種模式[23]。本文在大量調(diào)研和參考相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，嘗試從金融機構(gòu)風險控制機制設(shè)計視角來對試點地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式進行歸納和概括。總體來看，試點地區(qū)農(nóng)地抵押貸款模式可以分為四種。
1. 單一土地經(jīng)營權(quán)抵押模式
單一土地經(jīng)營權(quán)抵押模式的特點是以承包土地的經(jīng)營權(quán)作為抵押標的物，金融機構(gòu)通過評估經(jīng)營權(quán)的價值發(fā)放貸款。這種模式比較直觀，賦予了土地經(jīng)營權(quán)與土地、房地產(chǎn)等資產(chǎn)同樣的抵押擔保權(quán)能，直接將農(nóng)民手中的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為了資本。但應(yīng)該看到，這種模式的缺陷也非常明顯，存在手續(xù)繁瑣、融資額度低、風險敞口大等問題。以吉林省榆樹市為例，當?shù)剞r(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)評估價值基本等于土地流轉(zhuǎn)價格，抵押比例按70%折合，每公頃土地僅可申請2000～4000元貸款，額度很小。此外，金融機構(gòu)還規(guī)定了很嚴格的準入條件和繁瑣的貸款流程，農(nóng)戶很難完全達到標準。從實際效果看，比起聯(lián)保貸款、“直補保”貸款等手續(xù)簡便高效的貸款模式，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款對農(nóng)戶的吸引力明顯不足，處于一種供需雙方積極性都不高的尷尬境地。據(jù)當?shù)厝嗣胥y行統(tǒng)計，到2018年6月末累計發(fā)放396筆農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，累計發(fā)放金額2239萬元，平均每筆僅5.7萬元。其中，2015年和2016年分別發(fā)放了316筆1134萬元、80筆1105萬元，2017年和2018年上半年沒有發(fā)放新增貸款，實際上這種貸款產(chǎn)品在榆樹市已基本處于停擺狀態(tài)[16]。特別是對資金需求比較強烈的規(guī)模經(jīng)營主體，由于多是合同一年一簽、租金一年一付3[24,25]，流轉(zhuǎn)土地第二年的經(jīng)營權(quán)具有很大的不確定性，經(jīng)營權(quán)實際上已經(jīng)喪失抵押價值，金融機構(gòu)本質(zhì)上對規(guī)模主體發(fā)放的是信用貸款，存在很大的風險敞口。如江蘇省泗洪縣純農(nóng)地抵押貸款的發(fā)放對象基本為普通農(nóng)戶小額貸款，而這種小額貸款可以基于農(nóng)戶自身信用覆蓋，這種做法也被認為是建立在響應(yīng)政策號召、獲得政策紅利的基礎(chǔ)上，因此不具有實際上的市場化意義[19]。
2. 追加抵押模式
相比單一土地經(jīng)營權(quán)抵押模式，多元抵押實際上就是采取組合擔保方式，將農(nóng)戶占有的其他財產(chǎn)權(quán)一并進行抵押，進而可以解決土地經(jīng)營權(quán)價值不足、融資額度小、金融機構(gòu)和農(nóng)戶積極性不高等問題。在實踐中，這種模式比較普遍。如黑龍江省克山縣開創(chuàng)了包括農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、預(yù)期收益權(quán)、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)和集體機動地擔保抵押貸款的“四權(quán)結(jié)合”抵押模式，將“一權(quán)”擴展為“四權(quán)”，有效解決了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺乏抵押擔保物的問題。截至2017年底，克山縣農(nóng)村信用合作社等8家金融機構(gòu)累計辦理四權(quán)抵押貸款17.3億元，其中土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款11.2億元，可以說成效還是比較明顯的[26]。浙江省嵊州市實行以農(nóng)業(yè)經(jīng)營者私有房產(chǎn)、汽車或農(nóng)機設(shè)備等固定資產(chǎn)追加抵押，探索出“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)+X”的多元化組合擔保模式，到2017年8月末，嵊州市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額達2.98億元，其中以“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)+X”多樣化組合擔保方式發(fā)放的貸款余額為0.97億元，占比達46.7%[18]。
3. 第三方擔保模式
由于土地經(jīng)營權(quán)的評估價值不高且處置受限，在現(xiàn)實中金融機構(gòu)要求承貸主體追加擔保的方式還比較普遍。追加擔保主要有兩種：一種是保證擔保，如黑龍江省綏濱縣推出“農(nóng)戶互保+經(jīng)營權(quán)抵押貸款”“農(nóng)戶聯(lián)保+經(jīng)營權(quán)抵押貸款”等保證擔保方式；再如寧夏回族自治區(qū)平羅縣同心土地協(xié)會，農(nóng)戶以自家承包土地總面積2/5的經(jīng)營權(quán)入股，每公頃地原則上按不高于44 776元的標準作價；協(xié)會會員在向金融機構(gòu)申請貸款時，選擇至少3名會員作為擔保人，申請貸款人與協(xié)會和擔保人簽訂土地經(jīng)營權(quán)抵押協(xié)議，規(guī)定如果貸款到期不能償還，將其入股的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給為其擔保并進行清償?shù)臅T，或由協(xié)會進行轉(zhuǎn)讓處置，其本質(zhì)是抵押貸款、保證貸款和信用貸款的結(jié)合[21,26]。另一種是擔保公司或保險公司擔保的模式。如浙江省嵊州市引入嵊州三農(nóng)投資擔保有限公司、中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司等第三方風險分擔機構(gòu)，由借款人支付擔保（保險）費，并將土地經(jīng)營權(quán)反擔保給擔保（保險）公司，第三方風險共擔機構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實施擔保，銀行和第三方共擔機構(gòu)按約定比例共同承擔貸款風險[18]。在實踐中，很多試點地區(qū)采取的都是這種模式，其優(yōu)點是在第三方擔保下大大降低了銀行面臨的信用風險，提高了金融機構(gòu)的積極性；而且通過反擔保方式將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押給更加專業(yè)的第三方土地融資平臺，有助于規(guī)范和激活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，便于農(nóng)地價值有效變現(xiàn)，形成農(nóng)村土地市場與金融市場的良性循環(huán)。
4. 風險補償模式
風險補償模式將風險控制的著眼點放到貸后風險處置上，典型的做法是由政府建立土地經(jīng)營權(quán)抵押風險補償基金，如果農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款不能按期收回，則由風險補償基金進行代償，以此來化解金融機構(gòu)可能面臨的信用風險。這種模式在試點初期被較大范圍采用，客觀上起到了提高金融機構(gòu)開辦農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)積極性的作用。然而，在實際運作中該模式最大的問題就是由政府對風險進行兜底，使得土地經(jīng)營權(quán)抵押喪失了市場化運作的本質(zhì)內(nèi)涵，同時風險事件還會給財政帶來較大的負擔，并有可能出現(xiàn)套取風險補償金的情況。此后，政府主導的風險補償基金就與擔保公司、保險公司和銀行共同承擔金融風險，特別是國家嚴格地方政府債務(wù)管理以后，地方政府只能以出資額為限承擔有限責任，這樣就避免了政府兜底帶來的無限責任問題。如山東省棗莊市財政出資1億元成立風險補償金，承貸主體發(fā)生違約后損失由基金和金融機構(gòu)按8∶2的比例分擔。還有一些地方將銀行、擔保（保險）公司和風險補償基金聯(lián)合在一起，建立“銀政擔”“銀政保”風險分擔機制，進一步落實了各個主體的責任[17]。四種模式的優(yōu)缺點如表1所示。
四、我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的現(xiàn)實困境
總的來看，盡管試點地區(qū)探索出了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的一些經(jīng)驗做法，也取得了一些積極成效，但仍存在不少困難和問題，亟待加以破解。
（一）允許經(jīng)營權(quán)抵押和不允許農(nóng)民失地存在邏輯悖論
一方面，目前的法律和相關(guān)政策明確規(guī)定，允許土地經(jīng)營權(quán)抵押，當借款人出現(xiàn)違約后，銀行應(yīng)通過處置抵押的經(jīng)營權(quán)，來緩釋自身的信用風險。另一方面，農(nóng)地除財產(chǎn)屬性外，還具有社會屬性、社保屬性乃至政治屬性，因此對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的處置還不簡單是經(jīng)濟問題，更是社會問題和政治問題。在2018年底國務(wù)院向全國人大常委會所作的總結(jié)報告中就明確提出，“要高度關(guān)注試點業(yè)務(wù)可能產(chǎn)生的風險，加強對金融機構(gòu)的指導，堅決杜絕‘兩權(quán)’抵押物處置可能導致的農(nóng)民失地、失房、失去生活保障等社會問題”[13]。在這種情況下，就出現(xiàn)了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押存在抵押物的不可剝奪性和銀行對抵押權(quán)實現(xiàn)要求的矛盾[11]。據(jù)調(diào)研了解，當前試點地區(qū)農(nóng)業(yè)主體在經(jīng)營難以維系真正發(fā)生貸款違約問題時，銀行在眾多承包戶的壓力下無法通過對經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)行使其抵押權(quán)，更不可能對于抵押物走司法拍賣程序，往往只能借助政府的力量來協(xié)調(diào)解決，如政府風險補償基金兜底等方式。可以說，這種邏輯悖論是制約農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的主要原因。
（二）農(nóng)地抵押權(quán)的價值并不高
農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押價值是影響這項業(yè)務(wù)開展的重要因素。我國的國情是人多地少，戶均耕地約0.67公頃。目前，銀行對土地經(jīng)營權(quán)的價值評估一般按照土地流轉(zhuǎn)費用再乘以折扣比率（40%～70%）來測算。據(jù)經(jīng)濟日報社調(diào)研組的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)入土地時支付的平均租金為12 257元/公頃[26]。按這個價格測算，平均下來農(nóng)地經(jīng)營權(quán)一年的抵押價值僅為5000～6000元，抵押的價值實際上很低。即使將經(jīng)營權(quán)抵押期限放寬到2023年，全部抵押價值也就是兩三萬元，比農(nóng)村小額信貸的額度還要少。因此，可以認為，對于全國大部分地區(qū)的自有承包戶來講，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的現(xiàn)實意義并不是很大。相比承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一的自有耕地承包戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)土地，承包期和經(jīng)營權(quán)是分離的，這類主體一般經(jīng)營規(guī)模比較大，對融資需求也更加迫切。當前龍頭企業(yè)的平均經(jīng)營耕地規(guī)模為52.2公頃，家庭農(nóng)場的平均經(jīng)營耕地規(guī)模為11.8公頃[27]，這些主體在流轉(zhuǎn)土地及耕地整理中投入了較多的資金，因此對激活流轉(zhuǎn)耕地的資本屬性的愿望也最為強烈。由于經(jīng)營規(guī)模較大，經(jīng)營權(quán)抵押價值也比較可觀。測算下來，龍頭企業(yè)每年流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)評估價值為35萬～45萬元，家庭農(nóng)場也可以達到8萬～11萬元，如果再算上流轉(zhuǎn)的期限因素，這筆資金對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展經(jīng)營就能起到促進作用。然而，在現(xiàn)實中對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抵押土地經(jīng)營權(quán)也往往存在一個問題，那就是雖然新型經(jīng)營主體與承包戶簽訂了一定年限的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，但流轉(zhuǎn)費用基本上都是一年一付，實際上在付完流轉(zhuǎn)費以后，經(jīng)營權(quán)才真正遷移到新型經(jīng)營主體一方，對以后幾年的經(jīng)營權(quán)，雖然簽訂了協(xié)議，到由于還沒有支付流轉(zhuǎn)費，只能認為是債權(quán)，這種“經(jīng)營權(quán)”實際上并沒有任何抵押的價值[24,28]。因為一旦出現(xiàn)經(jīng)營不善和貸款違約，無法支付承包戶的流轉(zhuǎn)費后，一種情況是經(jīng)營權(quán)重新回到承包農(nóng)戶手中，銀行的債權(quán)懸空；另一種情況是銀行來補充農(nóng)戶的利益，然后再處置經(jīng)營權(quán)，這樣對銀行來講也是不利的。因此，在土地流轉(zhuǎn)費一年一付情況下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體去抵押經(jīng)營權(quán)，實際上是一種經(jīng)營權(quán)的空轉(zhuǎn)，沒有實質(zhì)性地抵押。
（三）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的內(nèi)生動力不足
從調(diào)研及各地試點情況看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的供給方和需求方的積極性并不高，更多表現(xiàn)為政府在主導和推動，其內(nèi)生動力還沒有形成。究其原因，從借款人角度來看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押存在評估價值低、貸款期限短、金融機構(gòu)手續(xù)復雜、審批時間長等劣勢，該模式還不能完全適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的需要；從銀行角度來看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款金額小、成本高，特別是抵押物處置難度大、風險高，金融機構(gòu)存在明顯的“不愿貸、不敢貸”問題。可以認為，在供需雙方積極性都不高的情況下，政府不得不扮演起交易撮合以及風險補償角色以推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押試點，內(nèi)生市場化機制未能發(fā)揮根本性作用。
五、我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的完善建議
通過調(diào)研及對試點地區(qū)推進情況的分析，本文對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有以下判斷：第一，應(yīng)充分肯定有關(guān)法律及政策賦予農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款權(quán)能這一重大制度創(chuàng)新。允許農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是完善農(nóng)地權(quán)能的重要舉措，是把農(nóng)民資產(chǎn)變?yōu)橘Y本的有效方式，也是拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資渠道的可行路徑。隨著配套措施的逐步完善，未來農(nóng)地經(jīng)營權(quán)承包的“德·索托效應(yīng)”將進一步顯現(xiàn)。第二，在我國的國情和農(nóng)情下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在解決農(nóng)民“貸款難”問題上只能發(fā)揮有限的作用。受農(nóng)地規(guī)模、經(jīng)營權(quán)期限以及流轉(zhuǎn)費支付方式等因素影響，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款往往更適合在一些耕地面積比較大或價值比較高的區(qū)域開展，對我國大部分地區(qū)適用性還不強。因此，我們可以將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押作為解決農(nóng)民融資難的一種方式，起到拓寬農(nóng)戶特別是規(guī)模戶等新型經(jīng)營主體融資渠道的作用，至于其能不能在解決農(nóng)村貸款難方面發(fā)揮根本性的作用，還需要視后續(xù)的配套政策和推進情況來進一步觀察。第三，在目前試點地區(qū)開展的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押中，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)大多并未發(fā)揮核心作用。如前所述，由于農(nóng)地的特殊性以及經(jīng)營權(quán)的處置難題，在實踐中，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)實際上很難發(fā)揮第二還款來源的作用，即使通過擔保機構(gòu)反擔保，經(jīng)營權(quán)也很難處置。這里認為，在實際經(jīng)營權(quán)抵押貸款項目中，經(jīng)營權(quán)起到的更多是一種補充增信作用或附加作用。換言之，如果沒有附加經(jīng)營權(quán)抵押，金融機構(gòu)仍舊會發(fā)放貸款。因此，可以認為，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一種“為了抵押而抵押”的行為，離經(jīng)營權(quán)真正發(fā)揮作用還有較大的差距。第四，進一步做好農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押，需要進行系統(tǒng)的制度設(shè)計。總的來看，當前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主要是在政府的推動下作了一些初步的探索，距離市場化的內(nèi)生性發(fā)展還有很長的路要走。在法律法規(guī)、配套政策、支持措施、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面要進行綜合考慮。推進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，要切實防控好風險，既要防控承貸主體的經(jīng)營風險，又要防控承包農(nóng)戶的失地風險，還要防控金融機構(gòu)的信用風險和政府財政兜底的風險。因此，推進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押要循序漸進，不能操之過急。
我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復雜性、土地經(jīng)營的分散性以及土地產(chǎn)權(quán)交易的受限性，決定了我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款的發(fā)展不能完全依靠市場機制來實現(xiàn)，而現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性以及農(nóng)地所承載的多重基本保障功能，也要求對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款的發(fā)展進行系統(tǒng)化的政策支持和引導[11]。具體而言，要從如下五方面著手：
第一，進一步完善相關(guān)制度安排。當前，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》允許農(nóng)地承包方用承包地的經(jīng)營權(quán)或受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，來向金融機構(gòu)抵押擔保。下一步，應(yīng)繼續(xù)推動完善相關(guān)法律，重點是修訂《物權(quán)法》《擔保法》等法律，進一步明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的融資擔保權(quán)能。同時，進一步深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，根據(jù)最新的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革精神，加緊研究在承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)分離時對土地受讓方的經(jīng)營權(quán)進行登記頒證的相關(guān)工作，進一步做實農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，同時保護好農(nóng)戶承包權(quán)和受讓方經(jīng)營權(quán)，真正把經(jīng)營權(quán)抵押納入規(guī)范化、制度化的框架。
第二，加緊研究第三輪土地承包期下的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押問題。中央提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。按照中央要求，第三輪土地承包實行三十年不變。那么，第二輪承包如何與第三輪進行銜接，是原樣繼承還是小修小補，抑或推倒重來，目前的爭議還較大。就農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押而言，更需要盡快明確相關(guān)政策，以利于延長抵押期限和提高抵押品價值，促進金融機構(gòu)提供更多中長期信貸支持。
第三，著力加強農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)。只有具備比較完善的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，才能有效開展經(jīng)營權(quán)處置以及價值評估，才能把農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)做實。當前各地迫切需要加快推進這項工作。鑒于只有一定的交易量才能維持交易市場運轉(zhuǎn)，建議土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場最好以縣為單位進行，同時可以向下向上延展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建設(shè)流轉(zhuǎn)服務(wù)站點，在地市一級成立級別更高、單位交易面積更大的中心市場，切實發(fā)揮好交易市場的作用。借助市場的數(shù)據(jù)和信息資源，將市場打造成為金融機構(gòu)提供信貸支持服務(wù)和不良資產(chǎn)處置的有效平臺，真正讓市場發(fā)揮作用。
第四，探索建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)收儲機制。建議在縣區(qū)或地市一級建立專門的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)收儲平臺。一方面，流入承包戶土地經(jīng)營權(quán)，通過對土地進行專業(yè)化整理和建設(shè)，提升土地使用價值，再向外出租。另一方面，對銀行擬處置的抵押經(jīng)營權(quán)進行托底收儲，發(fā)揮資產(chǎn)管理公司的作用，打消銀行抵押經(jīng)營權(quán)處置難的后顧之憂。在建立收儲平臺的同時，研究謀劃專業(yè)政策性銀行與土地收儲平臺對接，向土地收儲平臺提供長期低成本的政策性資金，增強土地收儲平臺運作和經(jīng)營的可持續(xù)性。
第五，健全農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險共擔機制。在當前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場還不健全以及抵押融資供需雙方積極性還不高的現(xiàn)實條件下，建議繼續(xù)發(fā)揮政府的推動作用，培育合格的承貸主體，探索有效的信貸模式，發(fā)揮好示范引領(lǐng)作用。建議重點探索銀政擔模式或銀證保模式，通過銀行、地方政府和擔保公司（保險公司）談判設(shè)定風險分擔比例，共同推動這項業(yè)務(wù)發(fā)展。在這個過程中，可以通過銀行信貸資金的注入以及政策項目資金的投入，不斷培育和打造競爭力較強的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并促進這些經(jīng)營主體做大做強。同時，在銀行與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體形成更強的互信關(guān)系后，政府可以適時退出，進而形成真正市場化意義下的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押擔保模式。
作者簡介： 林一民，華中科技大學公共管理學院博士研究生；林巧文（通信作者），中國地質(zhì)大學（武漢）經(jīng)濟管理學院副教授；關(guān)旭，華中科技大學管理學院教授、博士生導師。;
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革2020年01期
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