——基于農村金融改革試驗區418名縣鄉村三級管理者的調查
隨著農地承包經營權流轉步伐加快，新型農業經營主體經營規模逐漸增加，對正規融資渠道需求迫切(林樂芬、金媛、王軍，2015[1])。但長期以來農業經營主體缺少有效抵押物，難以獲得正規銀行機構貸款，非正規渠道資金難以支持大規模經營需求，嚴重制約我國規模農業和現代農業進一步發展。黨的十八屆三中全會、2014年中央一號文件都明確“允許承包土地的經營權向銀行機構抵押融資”，2014年11月國務院發布的《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》要求“形成所有權、承包權和經營權三權分置、經營權流轉的格局”。2015年一號文件、2015年8月國務院印發的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》再次強調要“做好承包土地的經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點工作”。密集出臺的一系列中央政策文件為破解農戶因缺少抵押物難以向銀行機構貸款融資的難題指明了方向。2009年開始，全國22個省市開始積極試點農地經營權抵押貸款，目前主要分為三種模式：第一種貸款目標為合作社農戶，由合作社提供信用背書(張慶君，2010[2])；第二種由擔保機構提供擔保，降低銀行機構擴大信貸業務的風險(李偉偉、張云華，2011[3])；第三種以產權交易鑒證書抵押貸款，農村綜合產權交易所為銀行機構提供流轉土地、退出市場的交易平臺(林樂芬、沈一妮，2015[4])。
學者們認為試點地區經營權抵押在客觀上促進了土地規模經營的發展(汪險生、郭忠興，2014[5])。然而，農戶對農地經營權抵押貸款的潛在需求面臨著諸多約束條件(惠獻波，2013[6])，農戶選擇此類貸款需要農地流轉體系的進一步完善和專業合作社的繼續發展(靳聿軒、張雷剛，2012[7])。同時，農村土地確權頒證是農地經營權抵押貸款制度的基石(丁琳琳、孟慶國，2015[8])，土地權屬不清晰會造成農地經營權流轉穩定性不足不利于抵押品的處置(蘭慶高等，2013[9])，銀行機構因控制風險而形成信貸配給(程郁、韓俊，2009[10])。以上成果具有重要參考意義，但研究視角主要集中在農戶和金融機構。根據《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》給出的時間表，2016年底全國絕大多數省市地區將基本完成農村土地確權頒證工作，農地經營權抵押貸款制度具備逐漸向全國推廣的基礎條件，因此，需要從設計和執行制度的政府管理者角度，對試驗區農地經營權抵押貸款制度的運行情況進行更加客觀地研究，進一步完善制度的頂層設計。
鑒于江蘇省東海縣農村產權與農村金融改革試驗區以土地流轉市場為依托開展農地經營權抵押貸款，在我國市場化改革的大環境下，是土地流轉抵押的發展方向，本文將以該試驗區的做法作為研究對象，從縣鄉村三級政府管理者的角度對現階段農地經營權抵押貸款制度供給試驗效果、存在問題進行實證分析，為在江蘇全省進行推廣以及外省制度設計者提供借鑒。
一、理論分析與研究假說
(一)理論分析
銀行不具有土地經營能力，因此將土地經營權作為抵押時，需要土地流轉市場解決抵押土地的處置問題。2014年中央一號文件強調要“建立配套的抵押資產處置機制”。東海縣試驗區建立的農村綜合產權交易所，將農村土地流轉市場與農地抵押貸款相結合，為銀行機構構建有效退出機制。東海縣試驗區農地經營權抵押貸款辦理步驟如下：(1)經過確權后的農地經營權通過農村綜合產權交易所流轉；(2)由農村綜合產權交易所對土地流轉行為進行交易鑒證，并向土地流入方頒發產權交易鑒證書；(3)土地流入方將鑒證書作為抵押物向涉農銀行機構申請貸款，貸款人簽訂抵押貸款合同并在農村綜合產權交易所辦理抵押登記，銀行機構根據承包地經營權及附著物的估價發放貸款。貸款人還款違約時，銀行機構有權將抵押的土地經營權通過土地流轉市場處置變現。因此，這種模式可以有效分散信貸風險，理論上解決了抵押資產處置的問題。
對農地經營權抵押貸款制度供給的評價，本文主要基于三個方面，一是貸款本身的制度標準，二是政策環境影響的標準，三是制度發展對其他相關方面的影響。
1.包含信貸供給者和需求者兩個角度。從信貸需求者角度看，土地權屬不清制約著農地流轉及土地抵押貸款需求，農村土地確權完成將使農戶對農地經營權抵押貸款需求的重點由制度運行的先決條件向制度自身設計轉移，貸款辦理程序情況與產品設計因素會直接影響農戶貸款的積極性；從信貸供給者角度看，控制信貸風險是銀行機構業務開展的基本要求，農地經營權抵押貸款目前存在六大風險(于麗紅、李辰未、蘭慶高，2014[11])，如果銀行機構損失風險較高，就很難持續運營。
2.農地經營權抵押貸款缺少現行法律支持。目前《擔保法》、《物權法》和《農村土地承包法》都未規定土地經營權可以抵押貸款。試驗區內的農地經營權抵押貸款需要地方政府強制推動，因此，地方政府制定的政策法規會對制度運行效果產生重要影響。我國目前農村土地產權模糊，農村金融機構出于風險考慮，缺少主動提供貸款的積極性，農村土地確權工作的完成將減小信貸風險，配合積極的政策環境，可能提高銀行機構向農戶提供貸款的主動性。
3.農村融資媒介的創新和發展是農村金融體制改革中重要的一部分，農地經營權抵押貸款可以解決農戶融資缺少有效抵押物的難題，有利于農村金融體系的健全。同時，農地經營權抵押將規模農戶豐富的土地存量轉變為融資能力，有利于提高規模農業再生產能力。
基于上述思路，東海縣試驗區農地經營權抵押貸款制度供給評價主要從以下三個方面來考察：第一，評價的角度應更多關注貸款制度本身運行和控制的效果；第二，應將政府政策支持作用體現在評價體系之中；第三，應考慮貸款制度對試驗區經濟影響的效果。
(二)研究假說
根據上述對農地經營權抵押貸款制度供給評價的理論分析，本文提出以下三個假說：
假說1：土地確權等基本工作完成之前，農地經營權抵押貸款存在一定程度信貸風險，并且會影響貸款辦理程序和產品設計的合理性。
假說2：土地確權等基本工作完成之后，農地經營權抵押貸款制度的供給效果會受到抵押物價值評估和處置能力的制約。
假說3：積極的政策環境在提高貸款制度運行質量和信貸供給積極性方面具有核心作用。
二、研究方法與權重賦值
(一)研究方法
層次分析法(AHP)是目前國內外評價經濟管理績效的主要定量方法之一，兼顧了研究對象的主客觀因素，使原本定性的指標得以量化，有較強的科學合理性，尤其適合對難以量化的研究對象進行評價。農地經營權抵押貸款制度供給受到多方面因素共同作用，制度與非制度因素互相影響，情況較為復雜。因此本文選擇采用AHP對試驗區農地經營權抵押貸款制度供給進行綜合評價。
(二)權重賦值
基于農地經營權抵押貸款制度供給評價的三個方面，并參考前人研究和實地調研中訪談情況，最終構建5個一級指標：貸款辦理程序指標、風險控制指標、貸款產品設計指標、政策環境指標、帶動效果指標。在一級指標下進一步細化出25個二級指標，具體情況見表1。
下面本文將根據所求得的指標權重，對東海縣農村產權與農村金融改革試驗區農地經營權抵押貸款制度運行進行綜合評價，得出具有可比性的評價結果。
三、評價結果與分析
江蘇省東海縣于2012年開始試點農地經營權抵押貸款，是省內較早試點的地區之一，該地區政府管理工作人員對農地抵押貸款的制度運行了解較為全面和深入。因此，筆者對江蘇省東海縣試驗區的縣鄉村三級管理者展開問卷調查，調查覆蓋試驗區21個鄉(鎮)。調查時間為2014年2—12月，問卷調查共發放問卷418份，回收并最終獲得有效問卷418份，有效比例為100%。
根據上文獲得的指標權重，依次對二級指標和一級指標進行評價，具體評價結果見表3和表4。指標評價以1—5五個分值衡量，得分越高說明指標運行情況越好，將得分平均分為5個區間反映指標運行情況：1.0—1.8為“差”、1.8—2.6為“較差”、2.6—3.4為“一般”、3.4—4.2為“良好”、4.2—5.0為“好”。
從表3得分來看，目標層評價綜合得分為3.272，得分處于2.855—3.628區間內，說明縣鄉村三級政府管理者認為目前貸款制度供給的總體評價為一般和良好，制度設計的實際運行初見成效。
表4二級指標得分結果顯示，得分最低分2.486，最高分3.648，沒有4.0以上的得分，說明農地經營權抵押貸款具體運行還有較多有待改進和完善的地方。
(一)試驗區為農地經營權抵押貸款制度供給打造了較好的政策環境。政策環境指標評分為3.628，在一級指標中得分最高，下屬兩個二級指標評分均值分別為3.605和3.648，三者都在3.4—4.2區間內，說明地方政府政策與國家法律協調水平較好，為現行綜合產權抵押貸款提供了良好的政策扶持。(1)農地抵押地方政府政策與國家法律協調水平指標的整體權重位列二級指標首位，說明法律約束是農地經營權抵押貸款面臨的重大問題之一，試驗區地方政府政策與國家法律協調水平較高，有效引導了農地經營權抵押貸款制度供給向高效方向發展；(2)對于現行綜合產權抵押貸款扶持力度的指標整體權重位列二級指標第三位，表明目前尚處于試驗階段的農地經營權抵押貸款需要依靠國家扶持，中央和地方政府提供了相對較好的政策支持，相繼出臺的數個政策文件對農地經營權抵押貸款的建立和運行效果起到了決定性作用。
(二)農地經營權抵押貸款制度的建立具有基本帶動作用。帶動效果指標評分為3.338，與其下屬二級指標評分均值都在2.6—3.4區間內，說明貸款制度供給的帶動效果一般。(1)對健全現行農村金融體系效果在本層二級指標中分值最高，評分均值為3.347，在所有二級指標中排名第三；(2)對解決當地農民融資難效果的整體權重在二級指標中排名第二，說明解決農民融資難是推出農地經營權抵押貸款的首要目標，目前的貸款制度在一定程度上能夠提高農戶融資能力；(3)對帶動當地規模農業發展作用的評分均值在本層二級指標中分值最低，說明現行貸款制度雖然能滿足規模農戶部分信貸需求，但由于試驗區土地確權工作尚未完成，且缺少權威土地價值評估機構，部分土地權屬和抵押物價值難以確定，金融產品創新的運行基礎尚不完善，規模農戶從農地經營權抵押貸款中得益存在較大障礙。
(三)試驗區農地經營權抵押貸款制度具有基本的風險控制能力。風險控制指標的整體權重在一級指標中位列首位，說明信貸風險控制能力是銀行機構信貸供給效果的決定性因素之一。風險控制指標的評分為3.159，與其下屬8個二級指標評分均值都在2.6—3.4區間內，說明風險控制運行效果一般。(1)貸款發放后監管水平、違約無法追回貸款損失彌補能力和違約后追回貸款能力在本層次評分均值較高，說明銀行機構具有基本的事中與事后風險控制能力，但是試驗區的產權交易市場只局限于縣域之內，在一定程度上限制了抵押物的流動性，土地流轉市場形成的退出機制能力有限，信貸風險仍然較大。(2)農地價值評估水平和農交所對抵押物資信審核水平在本層次分值較低，說明試驗區權威土地評估機構和專業評估人員缺乏，沒有相對獨立的評估價值作參照，價值評估主觀判斷成分較大，實際價值難以合理確定，貸款的事前風險控制能力不足。(3)雖然銀行對于抵押人資信審核水平指標得分在2.6—3.4區間內，評價效果一般，但是農戶征信系統信息錄入目前只進行了一半，在信息錄入過程中存在農戶積極性不高、信息錄入困難等問題。綜上所述，目前試驗區在農地經營權抵押貸款過程中建立了一定程度的事中與事后風險控制機制，但缺乏有效的事前風險控制手段。
(四)農地經營權抵押貸款產品設計還需繼續完善。貸款產品設計指標的評分為2.979，與其下屬4個二級指標評分均值都在2.6—3.4區間內，說明貸款產品設計方面運行效果一般。(1)貸款期限設計合理性與還款方式合理性的評分均值在本層次中相對較高，評分均值分別為3.196與3.122，貸款產品期限與還款方式基本符合農戶要求；(2)抵押物折扣率設計合理性與貸款金額滿足農民生產資金需求水平的評分均值分別為2.907與2.849，在本層次中相對較低，說明貸款產品的設計在滿足農戶融資金額的需求方面還有一定改善空間。由于東海縣試驗區土地流轉市場較小，限制了抵押物的處置能力，為了降低信貸風險，農戶貸款額度確定為農村土地承包經營權質押評估標準價值的65%，但現有土地評估機制的不完善也容易造成抵押物價值低估，因此銀行機構實際放貸規模較小。規模農戶土地租金負擔較重，需要大量資金購置正常生產需要的生產資料以及擴大生產經營規模，雖然農戶愿意承擔更高的利息，但產權和抵押物價值不能確定，銀行機構懾于風險考慮不一定能夠完全滿足，根據對農戶的走訪調查發現，超過40%的規模農戶認為，目前農地經營權抵押貸款的額度偏少，與他們的資金需求相差甚遠，或者只能一定程度作為相關借貸產品的補充。
(五)農地經營權抵押貸款辦理程序表現一般。試驗區涉農銀行機構與農村綜合產權交易所的分支機構網點數量與位置設置較不科學，貸款申請材料審核提交簡潔程度和業務辦理速度尚有較大改善空間。貸款辦理程序指標的評分為2.855，在一級指標中得分最低，分值處于2.6—3.4的區間內，說明農地經營權抵押貸款辦理程序運行效果一般。其下屬二級指標中，分支機構網點數量、位置設計科學性、材料審核提交簡潔程度和業務辦理速度的評分均值都在1.8—2.6的范圍內，屬于評價結果較差。其中業務辦理速度表現最不盡如人意，評分均值為2.486，這是因為試驗區缺乏權威土地評估機構造成抵押物價值難以確定，農戶與銀行機構之間存在較大的信息不對稱，銀行機構為了規避風險，只能刻意增加貸款申辦流程，確保在審核階段過濾掉高風險的申請者，造成貸款業務辦理速度被大大拖延。貸款農戶申請貸款，首先需要由所在地村民委員會對其家庭經濟狀況、從事的經營項目、個人信用等情況進行綜合審核，通過后交所在鄉鎮農經站復審，復審合格后報送放貸銀行進行終審，終審通過后才能發放貸款，流程較多較繁，涉及提交的申請材料過多。對于規模農戶，由于流入土地的承包經營權證書并不隨經營權流轉，按照現有規定，規模農戶將產權交易鑒證書作為抵押物向銀行機構申請貸款時，還需要獲得抵押土地全部流出方承包權人的簽字同意，由于規模農戶流入土地規模較大，面積瑣碎，簽字工作將十分費時費力，造成部分規模農戶由于較長的辦理時間和繁瑣的申請手續而中途放棄貸款。
綜上所述，所有二級指標均值總排序位列前三位分別是：農地抵押地方政府政策與國家法律協調水平(3.648分)、對于現行綜合產權抵押貸款扶持力度(3.605分)、對健全現行農村金融體系效果(3.347分)。其中政策環境層面所有二級指標均值相對較高，東海縣試驗區營造了較好的政策環境，地方政府現行綜合產權抵押貸款的扶持以及地方政府政策與國家法律協調都對農地經營權抵押貸款制度供給產生了較好的促進作用。二級指標均值中排名末三位分別是：業務辦理速度(2.486分)、材料審核提交簡潔程度(2.522分)、分支機構網點數量及位置設計科學性(2.581分)，說明在試驗區實際操作中，農地經營權抵押貸款業務辦理的速度較慢、材料審核提交程序較繁瑣、農村綜合產權交易所和涉農銀行分支機構網點數量較少、位置設置不科學等，這些問題需要得到進一步改進，其中貸款業務辦理速度是農地經營權抵押貸款制度供給最薄弱的環節。
四、結論與啟示
本文基于江蘇省東海縣農地經營權抵押貸款試驗區418名縣鄉村三級管理者的訪談和問卷調查，運用AHP法從供給角度對試驗區農地經營權抵押貸款制度運行效果進行評價。基于以上評價分析結果，可以得出以下結論：
第一，東海縣試驗區農地經營權抵押貸款制度運行初見成效。地方政府政策與地方法律互相協調，現行抵押貸款得到較充分的政策扶持，為試驗區打造了良好的政策環境。現行農地經營權抵押貸款制度可以基本解決當地農戶的融資困難，初步起到健全農村金融體系、帶動當地規模農業發展的作用。
第二，土地流轉市場范圍較小容易引起流動性風險。風險控制是農地經營權抵押貸款制度供給的重點，雖然農村綜合產權交易所形成的退出機制具有基本的事后風險控制能力，但局限于一個縣的產權交易市場限制了抵押物的流動性，造成退出機制彌補違約損失能力有限，涉農銀行機構為避免信貸風險只能進一步增加貸款手續，減少貸款額度。
第三，土地評估機制不健全約束了信貸供給。涉農銀行機構很難客觀、適當地根據土地價值規模確定貸款額度，為避免信貸風險，涉農銀行機構設置較高的抵押物折扣率，并控制放貸規模，造成農地經營權抵押貸款業務萎縮。因此，試驗區農戶目前雖然可以通過農地經營權抵押融資，但很難得到足額貸款。
第四，承包經營權證不隨土地經營權流轉造成規模農戶貸款辦理手續較繁瑣。農地承包經營權證并沒有隨著農村土地所有權、承包權和經營權“三權”分離而分為承包權證與經營權證，也無法隨土地經營權流轉，規模農戶在憑借產權交易鑒證書申請抵押貸款時，需要獲得抵押土地全部所有權人的簽字同意，操作十分繁瑣，貸款申請過程耗時費力。
第五，目前涉農銀行機構面臨的信貸風險主要來自承包土地確權與征信系統信息錄入尚未完成。貸款制度的基礎工作尚未完成，造成事前風險控制手段匱乏，篩選高風險客戶的繁瑣手續降低了貸款申請效率。但是，2016年之后，江蘇以及全國絕大多數地區農村土地確權頒證工作將會基本完成，屆時農地經營權抵押貸款的基石得以確立，涉農銀行機構控制風險的手段將會趨近完善。
基于以上研究結論，本文認為，試驗區農村綜合產權交易所模式下的農地經營權抵押貸款制度供給效果達到了基本要求，但仍有較大改善空間。隨著農村土地確權頒證和征信系統信息錄入等基礎工作趨近完成，農地經營權抵押貸款制度在風險控制、辦理程序和產品設計等方面還需進一步創新和完善。為了繼續擴大試驗區農地經營權抵押貸款制度供給成效，首先，需要將江蘇全省已經建立的“縣、鄉、村”三級土地經營權流轉市場進行聯網，形成全省統一的土地流轉市場，提高土地經營權在更大范圍的流動性，降低抵押物的流動性風險；其次，加快征信系統信息錄入工作，為農地經營權抵押貸款建立良好的資產評估機制，設立相對穩定權威獨立的評估機構，合理確定土地的實際價值；再次，確權頒證時，建議頒發農地承包權證和經營權證兩證，允許經營權證隨經營權流轉，降低規模農戶貸款申請難度；最后，為降低涉農銀行機構貸款供給風險，建議引進農業保險，開發銀保農創新合作，在保證經營安全的前提下，允許較低程度風險敞口存在。
中國鄉村發現網轉自：《經濟學家》2015年第10期
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