——基于農(nóng)村金融改革試驗區(qū)418名縣鄉(xiāng)村三級管理者的調(diào)查
隨著農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)步伐加快，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營規(guī)模逐漸增加，對正規(guī)融資渠道需求迫切(林樂芬、金媛、王軍，2015[1])。但長期以來農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺少有效抵押物，難以獲得正規(guī)銀行機構(gòu)貸款，非正規(guī)渠道資金難以支持大規(guī)模經(jīng)營需求，嚴重制約我國規(guī)模農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展。黨的十八屆三中全會、2014年中央一號文件都明確“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向銀行機構(gòu)抵押融資”，2014年11月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》要求“形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”。2015年一號文件、2015年8月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》再次強調(diào)要“做好承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點工作”。密集出臺的一系列中央政策文件為破解農(nóng)戶因缺少抵押物難以向銀行機構(gòu)貸款融資的難題指明了方向。2009年開始，全國22個省市開始積極試點農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，目前主要分為三種模式：第一種貸款目標(biāo)為合作社農(nóng)戶，由合作社提供信用背書(張慶君，2010[2])；第二種由擔(dān)保機構(gòu)提供擔(dān)保，降低銀行機構(gòu)擴大信貸業(yè)務(wù)的風(fēng)險(李偉偉、張云華，2011[3])；第三種以產(chǎn)權(quán)交易鑒證書抵押貸款，農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所為銀行機構(gòu)提供流轉(zhuǎn)土地、退出市場的交易平臺(林樂芬、沈一妮，2015[4])。
學(xué)者們認為試點地區(qū)經(jīng)營權(quán)抵押在客觀上促進了土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展(汪險生、郭忠興，2014[5])。然而，農(nóng)戶對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的潛在需求面臨著諸多約束條件(惠獻波，2013[6])，農(nóng)戶選擇此類貸款需要農(nóng)地流轉(zhuǎn)體系的進一步完善和專業(yè)合作社的繼續(xù)發(fā)展(靳聿軒、張雷剛，2012[7])。同時，農(nóng)村土地確權(quán)頒證是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度的基石(丁琳琳、孟慶國，2015[8])，土地權(quán)屬不清晰會造成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性不足不利于抵押品的處置(蘭慶高等，2013[9])，銀行機構(gòu)因控制風(fēng)險而形成信貸配給(程郁、韓俊，2009[10])。以上成果具有重要參考意義，但研究視角主要集中在農(nóng)戶和金融機構(gòu)。根據(jù)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》給出的時間表，2016年底全國絕大多數(shù)省市地區(qū)將基本完成農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度具備逐漸向全國推廣的基礎(chǔ)條件，因此，需要從設(shè)計和執(zhí)行制度的政府管理者角度，對試驗區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度的運行情況進行更加客觀地研究，進一步完善制度的頂層設(shè)計。
鑒于江蘇省東海縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村金融改革試驗區(qū)以土地流轉(zhuǎn)市場為依托開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，在我國市場化改革的大環(huán)境下，是土地流轉(zhuǎn)抵押的發(fā)展方向，本文將以該試驗區(qū)的做法作為研究對象，從縣鄉(xiāng)村三級政府管理者的角度對現(xiàn)階段農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度供給試驗效果、存在問題進行實證分析，為在江蘇全省進行推廣以及外省制度設(shè)計者提供借鑒。
一、理論分析與研究假說
(一)理論分析
銀行不具有土地經(jīng)營能力，因此將土地經(jīng)營權(quán)作為抵押時，需要土地流轉(zhuǎn)市場解決抵押土地的處置問題。2014年中央一號文件強調(diào)要“建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制”。東海縣試驗區(qū)建立的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場與農(nóng)地抵押貸款相結(jié)合，為銀行機構(gòu)構(gòu)建有效退出機制。東海縣試驗區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款辦理步驟如下：(1)經(jīng)過確權(quán)后的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)通過農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所流轉(zhuǎn)；(2)由農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所對土地流轉(zhuǎn)行為進行交易鑒證，并向土地流入方頒發(fā)產(chǎn)權(quán)交易鑒證書；(3)土地流入方將鑒證書作為抵押物向涉農(nóng)銀行機構(gòu)申請貸款，貸款人簽訂抵押貸款合同并在農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所辦理抵押登記，銀行機構(gòu)根據(jù)承包地經(jīng)營權(quán)及附著物的估價發(fā)放貸款。貸款人還款違約時，銀行機構(gòu)有權(quán)將抵押的土地經(jīng)營權(quán)通過土地流轉(zhuǎn)市場處置變現(xiàn)。因此，這種模式可以有效分散信貸風(fēng)險，理論上解決了抵押資產(chǎn)處置的問題。
對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度供給的評價，本文主要基于三個方面，一是貸款本身的制度標(biāo)準(zhǔn)，二是政策環(huán)境影響的標(biāo)準(zhǔn)，三是制度發(fā)展對其他相關(guān)方面的影響。
1.包含信貸供給者和需求者兩個角度。從信貸需求者角度看，土地權(quán)屬不清制約著農(nóng)地流轉(zhuǎn)及土地抵押貸款需求，農(nóng)村土地確權(quán)完成將使農(nóng)戶對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款需求的重點由制度運行的先決條件向制度自身設(shè)計轉(zhuǎn)移，貸款辦理程序情況與產(chǎn)品設(shè)計因素會直接影響農(nóng)戶貸款的積極性；從信貸供給者角度看，控制信貸風(fēng)險是銀行機構(gòu)業(yè)務(wù)開展的基本要求，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款目前存在六大風(fēng)險(于麗紅、李辰未、蘭慶高，2014[11])，如果銀行機構(gòu)損失風(fēng)險較高，就很難持續(xù)運營。
2.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款缺少現(xiàn)行法律支持。目前《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》都未規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可以抵押貸款。試驗區(qū)內(nèi)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款需要地方政府強制推動，因此，地方政府制定的政策法規(guī)會對制度運行效果產(chǎn)生重要影響。我國目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)村金融機構(gòu)出于風(fēng)險考慮，缺少主動提供貸款的積極性，農(nóng)村土地確權(quán)工作的完成將減小信貸風(fēng)險，配合積極的政策環(huán)境，可能提高銀行機構(gòu)向農(nóng)戶提供貸款的主動性。
3.農(nóng)村融資媒介的創(chuàng)新和發(fā)展是農(nóng)村金融體制改革中重要的一部分，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可以解決農(nóng)戶融資缺少有效抵押物的難題，有利于農(nóng)村金融體系的健全。同時，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押將規(guī)模農(nóng)戶豐富的土地存量轉(zhuǎn)變?yōu)槿谫Y能力，有利于提高規(guī)模農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力。
基于上述思路，東海縣試驗區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度供給評價主要從以下三個方面來考察：第一，評價的角度應(yīng)更多關(guān)注貸款制度本身運行和控制的效果；第二，應(yīng)將政府政策支持作用體現(xiàn)在評價體系之中；第三，應(yīng)考慮貸款制度對試驗區(qū)經(jīng)濟影響的效果。
(二)研究假說
根據(jù)上述對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度供給評價的理論分析，本文提出以下三個假說：
假說1：土地確權(quán)等基本工作完成之前，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在一定程度信貸風(fēng)險，并且會影響貸款辦理程序和產(chǎn)品設(shè)計的合理性。
假說2：土地確權(quán)等基本工作完成之后，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度的供給效果會受到抵押物價值評估和處置能力的制約。
假說3：積極的政策環(huán)境在提高貸款制度運行質(zhì)量和信貸供給積極性方面具有核心作用。
二、研究方法與權(quán)重賦值
(一)研究方法
層次分析法(AHP)是目前國內(nèi)外評價經(jīng)濟管理績效的主要定量方法之一，兼顧了研究對象的主客觀因素，使原本定性的指標(biāo)得以量化，有較強的科學(xué)合理性，尤其適合對難以量化的研究對象進行評價。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度供給受到多方面因素共同作用，制度與非制度因素互相影響，情況較為復(fù)雜。因此本文選擇采用AHP對試驗區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度供給進行綜合評價。
(二)權(quán)重賦值
基于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度供給評價的三個方面，并參考前人研究和實地調(diào)研中訪談情況，最終構(gòu)建5個一級指標(biāo)：貸款辦理程序指標(biāo)、風(fēng)險控制指標(biāo)、貸款產(chǎn)品設(shè)計指標(biāo)、政策環(huán)境指標(biāo)、帶動效果指標(biāo)。在一級指標(biāo)下進一步細化出25個二級指標(biāo)，具體情況見表1。
下面本文將根據(jù)所求得的指標(biāo)權(quán)重，對東海縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村金融改革試驗區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度運行進行綜合評價，得出具有可比性的評價結(jié)果。
三、評價結(jié)果與分析
江蘇省東海縣于2012年開始試點農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，是省內(nèi)較早試點的地區(qū)之一，該地區(qū)政府管理工作人員對農(nóng)地抵押貸款的制度運行了解較為全面和深入。因此，筆者對江蘇省東海縣試驗區(qū)的縣鄉(xiāng)村三級管理者展開問卷調(diào)查，調(diào)查覆蓋試驗區(qū)21個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。調(diào)查時間為2014年2—12月，問卷調(diào)查共發(fā)放問卷418份，回收并最終獲得有效問卷418份，有效比例為100%。
根據(jù)上文獲得的指標(biāo)權(quán)重，依次對二級指標(biāo)和一級指標(biāo)進行評價，具體評價結(jié)果見表3和表4。指標(biāo)評價以1—5五個分值衡量，得分越高說明指標(biāo)運行情況越好，將得分平均分為5個區(qū)間反映指標(biāo)運行情況：1.0—1.8為“差”、1.8—2.6為“較差”、2.6—3.4為“一般”、3.4—4.2為“良好”、4.2—5.0為“好”。
從表3得分來看，目標(biāo)層評價綜合得分為3.272，得分處于2.855—3.628區(qū)間內(nèi)，說明縣鄉(xiāng)村三級政府管理者認為目前貸款制度供給的總體評價為一般和良好，制度設(shè)計的實際運行初見成效。
表4二級指標(biāo)得分結(jié)果顯示，得分最低分2.486，最高分3.648，沒有4.0以上的得分，說明農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款具體運行還有較多有待改進和完善的地方。
(一)試驗區(qū)為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度供給打造了較好的政策環(huán)境。政策環(huán)境指標(biāo)評分為3.628，在一級指標(biāo)中得分最高，下屬兩個二級指標(biāo)評分均值分別為3.605和3.648，三者都在3.4—4.2區(qū)間內(nèi)，說明地方政府政策與國家法律協(xié)調(diào)水平較好，為現(xiàn)行綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供了良好的政策扶持。(1)農(nóng)地抵押地方政府政策與國家法律協(xié)調(diào)水平指標(biāo)的整體權(quán)重位列二級指標(biāo)首位，說明法律約束是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款面臨的重大問題之一，試驗區(qū)地方政府政策與國家法律協(xié)調(diào)水平較高，有效引導(dǎo)了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度供給向高效方向發(fā)展；(2)對于現(xiàn)行綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款扶持力度的指標(biāo)整體權(quán)重位列二級指標(biāo)第三位，表明目前尚處于試驗階段的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款需要依靠國家扶持，中央和地方政府提供了相對較好的政策支持，相繼出臺的數(shù)個政策文件對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的建立和運行效果起到了決定性作用。
(二)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度的建立具有基本帶動作用。帶動效果指標(biāo)評分為3.338，與其下屬二級指標(biāo)評分均值都在2.6—3.4區(qū)間內(nèi)，說明貸款制度供給的帶動效果一般。(1)對健全現(xiàn)行農(nóng)村金融體系效果在本層二級指標(biāo)中分值最高，評分均值為3.347，在所有二級指標(biāo)中排名第三；(2)對解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民融資難效果的整體權(quán)重在二級指標(biāo)中排名第二，說明解決農(nóng)民融資難是推出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的首要目標(biāo)，目前的貸款制度在一定程度上能夠提高農(nóng)戶融資能力；(3)對帶動當(dāng)?shù)匾?guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展作用的評分均值在本層二級指標(biāo)中分值最低，說明現(xiàn)行貸款制度雖然能滿足規(guī)模農(nóng)戶部分信貸需求，但由于試驗區(qū)土地確權(quán)工作尚未完成，且缺少權(quán)威土地價值評估機構(gòu)，部分土地權(quán)屬和抵押物價值難以確定，金融產(chǎn)品創(chuàng)新的運行基礎(chǔ)尚不完善，規(guī)模農(nóng)戶從農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中得益存在較大障礙。
(三)試驗區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度具有基本的風(fēng)險控制能力。風(fēng)險控制指標(biāo)的整體權(quán)重在一級指標(biāo)中位列首位，說明信貸風(fēng)險控制能力是銀行機構(gòu)信貸供給效果的決定性因素之一。風(fēng)險控制指標(biāo)的評分為3.159，與其下屬8個二級指標(biāo)評分均值都在2.6—3.4區(qū)間內(nèi)，說明風(fēng)險控制運行效果一般。(1)貸款發(fā)放后監(jiān)管水平、違約無法追回貸款損失彌補能力和違約后追回貸款能力在本層次評分均值較高，說明銀行機構(gòu)具有基本的事中與事后風(fēng)險控制能力，但是試驗區(qū)的產(chǎn)權(quán)交易市場只局限于縣域之內(nèi)，在一定程度上限制了抵押物的流動性，土地流轉(zhuǎn)市場形成的退出機制能力有限，信貸風(fēng)險仍然較大。(2)農(nóng)地價值評估水平和農(nóng)交所對抵押物資信審核水平在本層次分值較低，說明試驗區(qū)權(quán)威土地評估機構(gòu)和專業(yè)評估人員缺乏，沒有相對獨立的評估價值作參照，價值評估主觀判斷成分較大，實際價值難以合理確定，貸款的事前風(fēng)險控制能力不足。(3)雖然銀行對于抵押人資信審核水平指標(biāo)得分在2.6—3.4區(qū)間內(nèi)，評價效果一般，但是農(nóng)戶征信系統(tǒng)信息錄入目前只進行了一半，在信息錄入過程中存在農(nóng)戶積極性不高、信息錄入困難等問題。綜上所述，目前試驗區(qū)在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中建立了一定程度的事中與事后風(fēng)險控制機制，但缺乏有效的事前風(fēng)險控制手段。
(四)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款產(chǎn)品設(shè)計還需繼續(xù)完善。貸款產(chǎn)品設(shè)計指標(biāo)的評分為2.979，與其下屬4個二級指標(biāo)評分均值都在2.6—3.4區(qū)間內(nèi)，說明貸款產(chǎn)品設(shè)計方面運行效果一般。(1)貸款期限設(shè)計合理性與還款方式合理性的評分均值在本層次中相對較高，評分均值分別為3.196與3.122，貸款產(chǎn)品期限與還款方式基本符合農(nóng)戶要求；(2)抵押物折扣率設(shè)計合理性與貸款金額滿足農(nóng)民生產(chǎn)資金需求水平的評分均值分別為2.907與2.849，在本層次中相對較低，說明貸款產(chǎn)品的設(shè)計在滿足農(nóng)戶融資金額的需求方面還有一定改善空間。由于東海縣試驗區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場較小，限制了抵押物的處置能力，為了降低信貸風(fēng)險，農(nóng)戶貸款額度確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押評估標(biāo)準(zhǔn)價值的65%，但現(xiàn)有土地評估機制的不完善也容易造成抵押物價值低估，因此銀行機構(gòu)實際放貸規(guī)模較小。規(guī)模農(nóng)戶土地租金負擔(dān)較重，需要大量資金購置正常生產(chǎn)需要的生產(chǎn)資料以及擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，雖然農(nóng)戶愿意承擔(dān)更高的利息，但產(chǎn)權(quán)和抵押物價值不能確定，銀行機構(gòu)懾于風(fēng)險考慮不一定能夠完全滿足，根據(jù)對農(nóng)戶的走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過40%的規(guī)模農(nóng)戶認為，目前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的額度偏少，與他們的資金需求相差甚遠，或者只能一定程度作為相關(guān)借貸產(chǎn)品的補充。
(五)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款辦理程序表現(xiàn)一般。試驗區(qū)涉農(nóng)銀行機構(gòu)與農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所的分支機構(gòu)網(wǎng)點數(shù)量與位置設(shè)置較不科學(xué)，貸款申請材料審核提交簡潔程度和業(yè)務(wù)辦理速度尚有較大改善空間。貸款辦理程序指標(biāo)的評分為2.855，在一級指標(biāo)中得分最低，分值處于2.6—3.4的區(qū)間內(nèi)，說明農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款辦理程序運行效果一般。其下屬二級指標(biāo)中，分支機構(gòu)網(wǎng)點數(shù)量、位置設(shè)計科學(xué)性、材料審核提交簡潔程度和業(yè)務(wù)辦理速度的評分均值都在1.8—2.6的范圍內(nèi)，屬于評價結(jié)果較差。其中業(yè)務(wù)辦理速度表現(xiàn)最不盡如人意，評分均值為2.486，這是因為試驗區(qū)缺乏權(quán)威土地評估機構(gòu)造成抵押物價值難以確定，農(nóng)戶與銀行機構(gòu)之間存在較大的信息不對稱，銀行機構(gòu)為了規(guī)避風(fēng)險，只能刻意增加貸款申辦流程，確保在審核階段過濾掉高風(fēng)險的申請者，造成貸款業(yè)務(wù)辦理速度被大大拖延。貸款農(nóng)戶申請貸款，首先需要由所在地村民委員會對其家庭經(jīng)濟狀況、從事的經(jīng)營項目、個人信用等情況進行綜合審核，通過后交所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站復(fù)審，復(fù)審合格后報送放貸銀行進行終審，終審?fù)ㄟ^后才能發(fā)放貸款，流程較多較繁，涉及提交的申請材料過多。對于規(guī)模農(nóng)戶，由于流入土地的承包經(jīng)營權(quán)證書并不隨經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，按照現(xiàn)有規(guī)定，規(guī)模農(nóng)戶將產(chǎn)權(quán)交易鑒證書作為抵押物向銀行機構(gòu)申請貸款時，還需要獲得抵押土地全部流出方承包權(quán)人的簽字同意，由于規(guī)模農(nóng)戶流入土地規(guī)模較大，面積瑣碎，簽字工作將十分費時費力，造成部分規(guī)模農(nóng)戶由于較長的辦理時間和繁瑣的申請手續(xù)而中途放棄貸款。
綜上所述，所有二級指標(biāo)均值總排序位列前三位分別是：農(nóng)地抵押地方政府政策與國家法律協(xié)調(diào)水平(3.648分)、對于現(xiàn)行綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款扶持力度(3.605分)、對健全現(xiàn)行農(nóng)村金融體系效果(3.347分)。其中政策環(huán)境層面所有二級指標(biāo)均值相對較高，東海縣試驗區(qū)營造了較好的政策環(huán)境，地方政府現(xiàn)行綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款的扶持以及地方政府政策與國家法律協(xié)調(diào)都對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度供給產(chǎn)生了較好的促進作用。二級指標(biāo)均值中排名末三位分別是：業(yè)務(wù)辦理速度(2.486分)、材料審核提交簡潔程度(2.522分)、分支機構(gòu)網(wǎng)點數(shù)量及位置設(shè)計科學(xué)性(2.581分)，說明在試驗區(qū)實際操作中，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)辦理的速度較慢、材料審核提交程序較繁瑣、農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所和涉農(nóng)銀行分支機構(gòu)網(wǎng)點數(shù)量較少、位置設(shè)置不科學(xué)等，這些問題需要得到進一步改進，其中貸款業(yè)務(wù)辦理速度是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度供給最薄弱的環(huán)節(jié)。
四、結(jié)論與啟示
本文基于江蘇省東海縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試驗區(qū)418名縣鄉(xiāng)村三級管理者的訪談和問卷調(diào)查，運用AHP法從供給角度對試驗區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度運行效果進行評價。基于以上評價分析結(jié)果，可以得出以下結(jié)論：
第一，東海縣試驗區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度運行初見成效。地方政府政策與地方法律互相協(xié)調(diào)，現(xiàn)行抵押貸款得到較充分的政策扶持，為試驗區(qū)打造了良好的政策環(huán)境。現(xiàn)行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度可以基本解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的融資困難，初步起到健全農(nóng)村金融體系、帶動當(dāng)?shù)匾?guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用。
第二，土地流轉(zhuǎn)市場范圍較小容易引起流動性風(fēng)險。風(fēng)險控制是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度供給的重點，雖然農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所形成的退出機制具有基本的事后風(fēng)險控制能力，但局限于一個縣的產(chǎn)權(quán)交易市場限制了抵押物的流動性，造成退出機制彌補違約損失能力有限，涉農(nóng)銀行機構(gòu)為避免信貸風(fēng)險只能進一步增加貸款手續(xù)，減少貸款額度。
第三，土地評估機制不健全約束了信貸供給。涉農(nóng)銀行機構(gòu)很難客觀、適當(dāng)?shù)馗鶕?jù)土地價值規(guī)模確定貸款額度，為避免信貸風(fēng)險，涉農(nóng)銀行機構(gòu)設(shè)置較高的抵押物折扣率，并控制放貸規(guī)模，造成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)萎縮。因此，試驗區(qū)農(nóng)戶目前雖然可以通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資，但很難得到足額貸款。
第四，承包經(jīng)營權(quán)證不隨土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)造成規(guī)模農(nóng)戶貸款辦理手續(xù)較繁瑣。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證并沒有隨著農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分離而分為承包權(quán)證與經(jīng)營權(quán)證，也無法隨土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，規(guī)模農(nóng)戶在憑借產(chǎn)權(quán)交易鑒證書申請抵押貸款時，需要獲得抵押土地全部所有權(quán)人的簽字同意，操作十分繁瑣，貸款申請過程耗時費力。
第五，目前涉農(nóng)銀行機構(gòu)面臨的信貸風(fēng)險主要來自承包土地確權(quán)與征信系統(tǒng)信息錄入尚未完成。貸款制度的基礎(chǔ)工作尚未完成，造成事前風(fēng)險控制手段匱乏，篩選高風(fēng)險客戶的繁瑣手續(xù)降低了貸款申請效率。但是，2016年之后，江蘇以及全國絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作將會基本完成，屆時農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基石得以確立，涉農(nóng)銀行機構(gòu)控制風(fēng)險的手段將會趨近完善。
基于以上研究結(jié)論，本文認為，試驗區(qū)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所模式下的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度供給效果達到了基本要求，但仍有較大改善空間。隨著農(nóng)村土地確權(quán)頒證和征信系統(tǒng)信息錄入等基礎(chǔ)工作趨近完成，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度在風(fēng)險控制、辦理程序和產(chǎn)品設(shè)計等方面還需進一步創(chuàng)新和完善。為了繼續(xù)擴大試驗區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度供給成效，首先，需要將江蘇全省已經(jīng)建立的“縣、鄉(xiāng)、村”三級土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場進行聯(lián)網(wǎng)，形成全省統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，提高土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍的流動性，降低抵押物的流動性風(fēng)險；其次，加快征信系統(tǒng)信息錄入工作，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款建立良好的資產(chǎn)評估機制，設(shè)立相對穩(wěn)定權(quán)威獨立的評估機構(gòu)，合理確定土地的實際價值；再次，確權(quán)頒證時，建議頒發(fā)農(nóng)地承包權(quán)證和經(jīng)營權(quán)證兩證，允許經(jīng)營權(quán)證隨經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，降低規(guī)模農(nóng)戶貸款申請難度；最后，為降低涉農(nóng)銀行機構(gòu)貸款供給風(fēng)險，建議引進農(nóng)業(yè)保險，開發(fā)銀保農(nóng)創(chuàng)新合作，在保證經(jīng)營安全的前提下，允許較低程度風(fēng)險敞口存在。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟學(xué)家》2015年第10期
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