一、引言
作為絕大多數的普通農業型村莊的農民向城市遷移的城市化過程如何發生？是如其他發展中國家一樣淪為貧民窟的一員，還是能夠在城市安居樂業？他們如何獲取進城安居所需的資源？在他們進城安居的過程中，農地在其中發揮著怎樣的功能？中國當前的農地制度是否與這些占絕大多數的、正在城市化的農民對農地制度的訴求相一致？正在城市化的農民群體對農地制度的訴求是否一致？若不一致，為確保城市化進程的穩步推進，中國的農地制度在不一致的訴求中該走向何處？本文將致力于回答這些問題。
二、高質量的城市化目標與能力分化的農民
（一）目標共識與廣泛實踐：高質量的城市化
在高質量且高成本的進城實踐中，農民家庭至少在三個方面存在共識。首先，除了在城市就業之外，在城市擁有屬于自己的房子也是農民家庭城市化追求的目標，大城市對農民家庭來說更類似于讓其獲取較高收入的驛站。其次，雖然可以通過家庭幾代人共同努力獲得中小城市的房子，但農民家庭并不會選擇或者不會立即選擇全家進城安居，也不會輕易放棄農村的收入，因此農民家庭生活總伴隨有城鄉拆分的底色。最后，城市務工收入足以滿足其城市生活所需的農民家庭也不會輕易放棄農村戶籍，更不會放棄農村以土地為核心的各項資源。
（二）耕者與非耕者：城市化過程中的農民家庭及其分化
高質量城市化目標的實現，需要農民家庭收入達到相應的標準：非農收入結構和較高收入水平是高質量城市化對農民家庭提出的硬要求，而不同農民家庭的達標能力存在顯著差異。
本文將參與城市化的農民家庭分為耕者和非耕者來討論，即只要家庭成員中有人直接從事農業生產，即為耕者，大多數參與城市化的耕者家庭收入結構和非農收入水平均未達標；家庭成員都沒有從事農業生產，即為非耕者，而大多數參與城市化的非耕者家庭收入結構和非農收入水平都能達標。同時，耕者與非耕者存在相互轉化。但從實現高質量城市化目標的能力，能夠穩定地作為非耕者在城市體面生活的，確屬相對優勢的農民家庭，而大部分耕者因個體客觀經濟需要不能離開農地，屬相對弱勢的農民家庭。
（三）保障與維權：普遍“半城市化”狀態下的兩套行為邏輯
從當前的城市化實踐狀態來看，絕大多數農民家庭均處在半城市化狀態，但對于實現高質量城市化目標而言，相對優勢的非耕者和相對弱勢的耕者維持“半城市化”狀態的行為邏輯完全不同。
相對優勢的非耕者退回農村參與農業生產的可能性很小，因為他們已經達到高質量城市化的硬要求，然而他們并不愿以無償或低償的方式放棄農地承包權，因此通過與農村維系制度關聯將這個權利持有在自己手中，等政策來實現其權利變現的價值。所以，相對優勢的非耕者維持“半城市化”狀態的出發點在于維護以農地為核心的權利，即“維權”。
相反，相對弱勢的耕者維持“半城市化”狀態緣于其還未達到高質量城市化的要求，必須從事農業生產，以充分配置家庭中所有成員的勞動能力，用相對弱勢的勞動力從事農業生產和相對優勢的勞動力進城務工的辦法盡可能多的積累家庭資源，以保障其有相對充分的家庭資源，參與到高質量的城市化過程中。所以，相對弱勢的耕者維持“半城市化”狀態的出發點是“保障”。
三、農地性質、地權格局與相互沖突的地權訴求
（一）集體所有制框架內的農業生產資料是農地的根本屬性
農地的根本屬性是集體所有制框架內的農業生產資料。作為農業生產資料的農地面臨的客觀的現實是：它們的利用性質不能變更，從而擁有農地的農民家庭也無法參與相對可觀的土地增值收益的分配過程，這些農民家庭只能將農地與自身作為農業經營者的勞動結合，生產出有限的農業剩余。
（二）細碎化的小農承包經營格局
這里的細碎化是指“小且散”，即單個農戶承包經營的農地“地塊小，并且極為分散”，這是構成當前農地地權格局的核心特征。細碎化的地權格局對相對優勢的非耕者并不產生直接影響，而對直接從事農業生產的相對弱勢的耕者產生了很大的負面影響。
（三）集體與個體：差異化地權訴求中的沖突性
相對優勢的非耕者的地權訴求，聚焦在充實個體地權，并期待能有政策或實踐機會賦予他們更大的權利變現的空間。
相對弱勢的非耕者的地權訴求有兩個具體體現：一是，節省農業生產過程中的管理成本、時間成本、交易成本和機會成本，這個訴求只能通過解決地權細碎化才能實現；二是，抑制租金上漲，從而耕者才能低價甚至無成本擴大農業經營規模。耕者的這兩個訴求，從根本上來講，只能通過給予農地集體所有權以確切可操作的空間，才能實現。
因此，相對優勢的非耕者和相對弱勢的耕者的地權訴求是相互沖突的，前者主張地權盡可能地個體化，而后者主張集體土地權利能有切實可操作的空間。
四、農地制度改革新趨勢與高質量城市化的反作用力
（一）“個體化”與“財產化”：呼應非耕者地權訴求的農地制度改革趨向
近年來，有兩個層面的農地制度改革，一是國家層面有關農地制度改革的總體方針，二是地方層面農地制度改革的具體試驗。
自家庭聯產承包責任制實施以來，國家層面的農地產權制度改革總體上一直傾向于充實和穩固農戶的個體地權，并相應削弱集體地權，以至于當前即便擁有農地所有權，集體也很難找到落實權利的路徑。地方的農地制度改革試驗主要包括農地有償退出試驗、農地產權交易試驗等農地產權制度改革試驗，和推動農地規模流轉、促成資本下鄉經營農業的農地利用制度改革試驗等。這些改革試驗是“增加農民財產性收入”這一總體方針的具體實踐路徑。
國家層面的農地制度改革的當前趨勢，無疑響應了相對優勢的非耕者的地權訴求；地方層面的改革試驗則進一步增加了相對優勢的非耕者對地權變現的期待值。
（二）“返耕”與“返農”：維權邏輯下的“逆城市化”
不斷強化個體地權，而通過徹底轉讓產生的權利變現值又無法達到產權持有者的期待，并且，因為農地的根本屬性是農業生產資料，考慮到當前經濟社會發展水平，對不能變更利用性質的農地變現值抱以期待，本就是不現實的，但是農地制度改革的新趨勢卻一再助長這種期待。所以，對相對優勢的非耕者而言，最理性的選擇就是把這份個體地權牢牢抓在手里等待更加有利于自己的政策。但是，這部分相對優勢的非耕者已經不再直接從事農業生產，甚至其中有些家庭只有一兩個高齡老人還保留著農村戶籍，他們或者出于今后的政策將對自己不利的擔心，或者出于對自己將不再是村社集體成員的擔憂，進而開啟了兩類獨特的“逆城市化”現象，一是“返農”，二是“返耕”，不急于走出“半城市化”狀態。
“返農”現象指的是重新找回農村戶籍，變回農民，經驗中的直接表現是戶籍的“非轉農”，他們“返農”的出發點在于找回集體成員身份從而持續合法享有個體地權，并繼續等待本就不現實的政策；“返耕”現象指的是相對優勢的非耕者重新實踐自身的農地經營權，這類現象雖然不如“返農”突出，但仍然值得注意，相對優勢的非耕者“返耕”的出發點是在農地制度變革過程中為個體地權尋找安全感。
（三）“不增反減”：耕者實現高質量城市化目標的能力
提高收入水平，是相對弱勢的耕者實現高質量城市化目標的能力提升重要任務之一，以支撐他們在城市購買房屋，這將有助于他們度過經濟壓力最大的進城安居初期階段。但是，農地制度改革的新趨勢，至少從兩個方面限制了相對弱勢的耕者實現高質量城市化目標的能力。
一方面，沒有伴隨著適當的地權集體化改革，賦予集體治理“反對者”的能力以實現按戶連片，相反，細碎化地權格局將隨著“土地確權”進一步固化，耕者農業生產過程中因細碎化而產生的各項成本沒有下降可能，有限農業剩余只能在不能下降的成本中耗散。另一方面，在改革過程中調整農民與土地關系時，沒有識別農民分化情況，造成有限農業剩余進一步從耕者流入非耕者手中，這一影響是通過不斷增長的農地租金實現的。
（四）地權過于個體化是當前反作用于高質量城市化的癥結之一
當前階段，過于個體化的地權傾向，一定程度上使“強者愈強、弱者愈弱”，并且對高質量的城市化存在明顯的反作用。
對于已經達到高質量城市化目標硬要求的非耕者而言，地權個體化的改革趨向雖然與他們的地權訴求相契合，但從當前的政策實踐來看，地權個體化主張已經對這部分群體有序完成高質量的城市化起了反作用，如因“維權”而發生的“返耕”和“返農”。
對于相對弱勢的耕者而言，當前契合相對優勢的非耕者地權訴求的農地制度改革實踐直接損害了他們的利益。并且，當前過于個體化的地權傾向是在將本可以歸耕者享有的勞動報酬以租金的方式轉移到非耕者手中。“強者愈強、弱者愈弱”，這種地權傾向構成了相對弱勢的耕者實現高質量城市化的反作用力。
五、“耕者有其田”：有序推進高質量城市化的政策啟示
在農地性質是集體所有制框架內的農業生產資料這一基本共識下，“耕者有其田”的農地制度設置，既能很大程度上響應相對弱勢的耕者的地權訴求，又能有效消除相對優勢的非耕者的進城羈絆，還能在耕者和非耕者狀態動態變化中適時調劑。正是在這個意義上，本文認為，從有序推進高質量城市化目標的實現來看，“耕者有其田”是農地制度變革的可取方向。
中國鄉村發現網轉自：《中國農村觀察》2018年第6期 微信公眾號（原創）
(掃一掃，更多精彩內容！)
