一、引言
作為絕大多數(shù)的普通農(nóng)業(yè)型村莊的農(nóng)民向城市遷移的城市化過程如何發(fā)生？是如其他發(fā)展中國家一樣淪為貧民窟的一員，還是能夠在城市安居樂業(yè)？他們?nèi)绾潍@取進(jìn)城安居所需的資源？在他們進(jìn)城安居的過程中，農(nóng)地在其中發(fā)揮著怎樣的功能？中國當(dāng)前的農(nóng)地制度是否與這些占絕大多數(shù)的、正在城市化的農(nóng)民對農(nóng)地制度的訴求相一致？正在城市化的農(nóng)民群體對農(nóng)地制度的訴求是否一致？若不一致，為確保城市化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，中國的農(nóng)地制度在不一致的訴求中該走向何處？本文將致力于回答這些問題。
二、高質(zhì)量的城市化目標(biāo)與能力分化的農(nóng)民
（一）目標(biāo)共識與廣泛實踐：高質(zhì)量的城市化
在高質(zhì)量且高成本的進(jìn)城實踐中，農(nóng)民家庭至少在三個方面存在共識。首先，除了在城市就業(yè)之外，在城市擁有屬于自己的房子也是農(nóng)民家庭城市化追求的目標(biāo)，大城市對農(nóng)民家庭來說更類似于讓其獲取較高收入的驛站。其次，雖然可以通過家庭幾代人共同努力獲得中小城市的房子，但農(nóng)民家庭并不會選擇或者不會立即選擇全家進(jìn)城安居，也不會輕易放棄農(nóng)村的收入，因此農(nóng)民家庭生活總伴隨有城鄉(xiāng)拆分的底色。最后，城市務(wù)工收入足以滿足其城市生活所需的農(nóng)民家庭也不會輕易放棄農(nóng)村戶籍，更不會放棄農(nóng)村以土地為核心的各項資源。
（二）耕者與非耕者：城市化過程中的農(nóng)民家庭及其分化
高質(zhì)量城市化目標(biāo)的實現(xiàn)，需要農(nóng)民家庭收入達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)：非農(nóng)收入結(jié)構(gòu)和較高收入水平是高質(zhì)量城市化對農(nóng)民家庭提出的硬要求，而不同農(nóng)民家庭的達(dá)標(biāo)能力存在顯著差異。
本文將參與城市化的農(nóng)民家庭分為耕者和非耕者來討論，即只要家庭成員中有人直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即為耕者，大多數(shù)參與城市化的耕者家庭收入結(jié)構(gòu)和非農(nóng)收入水平均未達(dá)標(biāo)；家庭成員都沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即為非耕者，而大多數(shù)參與城市化的非耕者家庭收入結(jié)構(gòu)和非農(nóng)收入水平都能達(dá)標(biāo)。同時，耕者與非耕者存在相互轉(zhuǎn)化。但從實現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)的能力，能夠穩(wěn)定地作為非耕者在城市體面生活的，確屬相對優(yōu)勢的農(nóng)民家庭，而大部分耕者因個體客觀經(jīng)濟(jì)需要不能離開農(nóng)地，屬相對弱勢的農(nóng)民家庭。
（三）保障與維權(quán)：普遍“半城市化”狀態(tài)下的兩套行為邏輯
從當(dāng)前的城市化實踐狀態(tài)來看，絕大多數(shù)農(nóng)民家庭均處在半城市化狀態(tài)，但對于實現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)而言，相對優(yōu)勢的非耕者和相對弱勢的耕者維持“半城市化”狀態(tài)的行為邏輯完全不同。
相對優(yōu)勢的非耕者退回農(nóng)村參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能性很小，因為他們已經(jīng)達(dá)到高質(zhì)量城市化的硬要求，然而他們并不愿以無償或低償?shù)姆绞椒艞夀r(nóng)地承包權(quán)，因此通過與農(nóng)村維系制度關(guān)聯(lián)將這個權(quán)利持有在自己手中，等政策來實現(xiàn)其權(quán)利變現(xiàn)的價值。所以，相對優(yōu)勢的非耕者維持“半城市化”狀態(tài)的出發(fā)點在于維護(hù)以農(nóng)地為核心的權(quán)利，即“維權(quán)”。
相反，相對弱勢的耕者維持“半城市化”狀態(tài)緣于其還未達(dá)到高質(zhì)量城市化的要求，必須從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以充分配置家庭中所有成員的勞動能力，用相對弱勢的勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和相對優(yōu)勢的勞動力進(jìn)城務(wù)工的辦法盡可能多的積累家庭資源，以保障其有相對充分的家庭資源，參與到高質(zhì)量的城市化過程中。所以，相對弱勢的耕者維持“半城市化”狀態(tài)的出發(fā)點是“保障”。
三、農(nóng)地性質(zhì)、地權(quán)格局與相互沖突的地權(quán)訴求
（一）集體所有制框架內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料是農(nóng)地的根本屬性
農(nóng)地的根本屬性是集體所有制框架內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的農(nóng)地面臨的客觀的現(xiàn)實是：它們的利用性質(zhì)不能變更，從而擁有農(nóng)地的農(nóng)民家庭也無法參與相對可觀的土地增值收益的分配過程，這些農(nóng)民家庭只能將農(nóng)地與自身作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的勞動結(jié)合，生產(chǎn)出有限的農(nóng)業(yè)剩余。
（二）細(xì)碎化的小農(nóng)承包經(jīng)營格局
這里的細(xì)碎化是指“小且散”，即單個農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)地“地塊小，并且極為分散”，這是構(gòu)成當(dāng)前農(nóng)地地權(quán)格局的核心特征。細(xì)碎化的地權(quán)格局對相對優(yōu)勢的非耕者并不產(chǎn)生直接影響，而對直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對弱勢的耕者產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。
（三）集體與個體：差異化地權(quán)訴求中的沖突性
相對優(yōu)勢的非耕者的地權(quán)訴求，聚焦在充實個體地權(quán)，并期待能有政策或?qū)嵺`機(jī)會賦予他們更大的權(quán)利變現(xiàn)的空間。
相對弱勢的非耕者的地權(quán)訴求有兩個具體體現(xiàn)：一是，節(jié)省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的管理成本、時間成本、交易成本和機(jī)會成本，這個訴求只能通過解決地權(quán)細(xì)碎化才能實現(xiàn)；二是，抑制租金上漲，從而耕者才能低價甚至無成本擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。耕者的這兩個訴求，從根本上來講，只能通過給予農(nóng)地集體所有權(quán)以確切可操作的空間，才能實現(xiàn)。
因此，相對優(yōu)勢的非耕者和相對弱勢的耕者的地權(quán)訴求是相互沖突的，前者主張地權(quán)盡可能地個體化，而后者主張集體土地權(quán)利能有切實可操作的空間。
四、農(nóng)地制度改革新趨勢與高質(zhì)量城市化的反作用力
（一）“個體化”與“財產(chǎn)化”：呼應(yīng)非耕者地權(quán)訴求的農(nóng)地制度改革趨向
近年來，有兩個層面的農(nóng)地制度改革，一是國家層面有關(guān)農(nóng)地制度改革的總體方針，二是地方層面農(nóng)地制度改革的具體試驗。
自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以來，國家層面的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革總體上一直傾向于充實和穩(wěn)固農(nóng)戶的個體地權(quán)，并相應(yīng)削弱集體地權(quán)，以至于當(dāng)前即便擁有農(nóng)地所有權(quán)，集體也很難找到落實權(quán)利的路徑。地方的農(nóng)地制度改革試驗主要包括農(nóng)地有償退出試驗、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易試驗等農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革試驗，和推動農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)、促成資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)的農(nóng)地利用制度改革試驗等。這些改革試驗是“增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入”這一總體方針的具體實踐路徑。
國家層面的農(nóng)地制度改革的當(dāng)前趨勢，無疑響應(yīng)了相對優(yōu)勢的非耕者的地權(quán)訴求；地方層面的改革試驗則進(jìn)一步增加了相對優(yōu)勢的非耕者對地權(quán)變現(xiàn)的期待值。
（二）“返耕”與“返農(nóng)”：維權(quán)邏輯下的“逆城市化”
不斷強(qiáng)化個體地權(quán)，而通過徹底轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的權(quán)利變現(xiàn)值又無法達(dá)到產(chǎn)權(quán)持有者的期待，并且，因為農(nóng)地的根本屬性是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，對不能變更利用性質(zhì)的農(nóng)地變現(xiàn)值抱以期待，本就是不現(xiàn)實的，但是農(nóng)地制度改革的新趨勢卻一再助長這種期待。所以，對相對優(yōu)勢的非耕者而言，最理性的選擇就是把這份個體地權(quán)牢牢抓在手里等待更加有利于自己的政策。但是，這部分相對優(yōu)勢的非耕者已經(jīng)不再直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至其中有些家庭只有一兩個高齡老人還保留著農(nóng)村戶籍，他們或者出于今后的政策將對自己不利的擔(dān)心，或者出于對自己將不再是村社集體成員的擔(dān)憂，進(jìn)而開啟了兩類獨特的“逆城市化”現(xiàn)象，一是“返農(nóng)”，二是“返耕”，不急于走出“半城市化”狀態(tài)。
“返農(nóng)”現(xiàn)象指的是重新找回農(nóng)村戶籍，變回農(nóng)民，經(jīng)驗中的直接表現(xiàn)是戶籍的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”，他們“返農(nóng)”的出發(fā)點在于找回集體成員身份從而持續(xù)合法享有個體地權(quán)，并繼續(xù)等待本就不現(xiàn)實的政策；“返耕”現(xiàn)象指的是相對優(yōu)勢的非耕者重新實踐自身的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，這類現(xiàn)象雖然不如“返農(nóng)”突出，但仍然值得注意，相對優(yōu)勢的非耕者“返耕”的出發(fā)點是在農(nóng)地制度變革過程中為個體地權(quán)尋找安全感。
（三）“不增反減”：耕者實現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)的能力
提高收入水平，是相對弱勢的耕者實現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)的能力提升重要任務(wù)之一，以支撐他們在城市購買房屋，這將有助于他們度過經(jīng)濟(jì)壓力最大的進(jìn)城安居初期階段。但是，農(nóng)地制度改革的新趨勢，至少從兩個方面限制了相對弱勢的耕者實現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)的能力。
一方面，沒有伴隨著適當(dāng)?shù)牡貦?quán)集體化改革，賦予集體治理“反對者”的能力以實現(xiàn)按戶連片，相反，細(xì)碎化地權(quán)格局將隨著“土地確權(quán)”進(jìn)一步固化，耕者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中因細(xì)碎化而產(chǎn)生的各項成本沒有下降可能，有限農(nóng)業(yè)剩余只能在不能下降的成本中耗散。另一方面，在改革過程中調(diào)整農(nóng)民與土地關(guān)系時，沒有識別農(nóng)民分化情況，造成有限農(nóng)業(yè)剩余進(jìn)一步從耕者流入非耕者手中，這一影響是通過不斷增長的農(nóng)地租金實現(xiàn)的。
（四）地權(quán)過于個體化是當(dāng)前反作用于高質(zhì)量城市化的癥結(jié)之一
當(dāng)前階段，過于個體化的地權(quán)傾向，一定程度上使“強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱”，并且對高質(zhì)量的城市化存在明顯的反作用。
對于已經(jīng)達(dá)到高質(zhì)量城市化目標(biāo)硬要求的非耕者而言，地權(quán)個體化的改革趨向雖然與他們的地權(quán)訴求相契合，但從當(dāng)前的政策實踐來看，地權(quán)個體化主張已經(jīng)對這部分群體有序完成高質(zhì)量的城市化起了反作用，如因“維權(quán)”而發(fā)生的“返耕”和“返農(nóng)”。
對于相對弱勢的耕者而言，當(dāng)前契合相對優(yōu)勢的非耕者地權(quán)訴求的農(nóng)地制度改革實踐直接損害了他們的利益。并且，當(dāng)前過于個體化的地權(quán)傾向是在將本可以歸耕者享有的勞動報酬以租金的方式轉(zhuǎn)移到非耕者手中。“強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱”，這種地權(quán)傾向構(gòu)成了相對弱勢的耕者實現(xiàn)高質(zhì)量城市化的反作用力。
五、“耕者有其田”：有序推進(jìn)高質(zhì)量城市化的政策啟示
在農(nóng)地性質(zhì)是集體所有制框架內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料這一基本共識下，“耕者有其田”的農(nóng)地制度設(shè)置，既能很大程度上響應(yīng)相對弱勢的耕者的地權(quán)訴求，又能有效消除相對優(yōu)勢的非耕者的進(jìn)城羈絆，還能在耕者和非耕者狀態(tài)動態(tài)變化中適時調(diào)劑。正是在這個意義上，本文認(rèn)為，從有序推進(jìn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)的實現(xiàn)來看，“耕者有其田”是農(nóng)地制度變革的可取方向。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2018年第6期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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