——以山東章丘為例
“鄉村振興戰略是黨的十九大提出的一項重大戰略，是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務，是新時代‘三農’工作總抓手”。習近平總書記站在黨和國家事業發展全局的高度，深入闡釋了實施鄉村振興戰略的重大意義和深刻內涵，對實施鄉村振興戰略作出了重點部署，為我們做好新時代“三農”工作，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展提供了重要遵循。 十九大報告指出，“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”。習近平總書記視察我區三澗溪村時強調“說一千，道一萬，農民增收是關鍵”。農村集體產權制度改革是解決農村生產力發展不充分、不均衡和積極回應人民群眾對美好生活向往的時代需要，是統籌城鄉發展、加快城市化進程的社會需要，是破解農村發展難題、實現鄉村振興的戰略需要，是增加農民收入、實現共同富裕的現實需要。
濟南市章丘區自2017年9月選擇普集、龍山、寧家埠、白云湖4個街道的18個村進行改革試點。通過改革村里成立了經濟合作社，建立健全了符合市場經濟發展需要的農村集體資產運營機制和管理機制，使資源變資產、資產變股份、農民變股民，村民分紅300余萬元。中央、省、市媒體對我區改革工作進行專題報道。
在改革試點成功基礎上，章丘區自我加壓，堅持101分工作標準，按照領導重視到位、后勤保障到位、程序規范到位、思路創新到位的工作要求，嚴格落實區委書記、區長雙領導責任制，區財政拿出915余萬元為改革提供資金支持，圍繞產權制度改革成員界定、清產核資、股份量化、股權設置與管理、組織成立五個核心步驟，細化了71項工作措施，工作創新方面首創了成員界定“五單界定法”，清產核資“六亮工作法”，發揮基層首創精神，編寫了《農村集體產權制度改革七字歌》，多篇理論文章被中新社、新華網等中央、省市媒體刊發，在全國推廣。
截至目前，全區895個村已有878個村完成清產核資工作任務，并順利通過省清產核資系統審核，完成率達98.5%,清查農村資產49.36億元。成員界定工作已完成856個村，完成全市任務指標的159%。進度較快的170余個村（居），已經完成資產量化和股權設置和管理工作，正在準備建立章程，成立股份經濟合作社，確保12月底全區895個村（居）全部完成改革任務。
農村集體產權制度改革順利推進的同時，也面臨著一些急需解決的問題，從宏觀和微觀兩個角度淺談。
從宏觀來講：
（一）對改革的認識問題。農村集體產權制度改革是對農村生產關系的調整和完善，是管長遠、管根本、管全局的重大制度安排，是具有“四梁八柱”性質的農村改革，涉及廣大農民的切身利益，改革難度很大。面對改革的嚴峻考驗，部分干部出現了“畏難怕亂不敢改”、“心存私念不愿改”、“等靠觀望不想改”、“能力不足不會改”等問題，對改革的重要性認識不足，對改革的必要性理解不透，缺乏銳意改革、只爭朝夕的精神，缺乏攻堅克難、敢啃“硬骨頭”的擔當，影響了改革的順利推開。
（二）工作協調機制問題。中央明確，要建立“省級全面負責、縣級組織實施”的農村集體產權制度改革領導體制和工作機制，地方各級黨委書記特別是縣鄉兩級黨委書記要親自掛帥，承擔領導責任。這是中央對地方各級黨委主要負責同志提出的政治要求。我省大部分縣（區）按照要求成立了縣（區）委書記任組長的農村集體產權制度改革領導小組，各鎮、街黨（工）委書記親自掛帥，確保了試點工作的順利進行。但具體到鎮（街），還沒有形成一套科學規范的運營機制，主要領導重視不到位，分管領導匯報不到位，領導小組協調不到位，村干部執行不到位，導致責任不明確、分工不清晰、運行不規范、工作不積極，最后“都該管，都不管”，僅有農口對應的“三資”管理中心（有的地方為經管站）全權負責，兼之“三資”管理中心人員又少，影響了改革進程。
（三）經費問題。改革過程中，對村集體資產進行量化評估，需要支付材料印刷、股權證印制、會議培訓、交通等費用。章丘區龍山街道宋家埠村進行集體產權制度改革，村里組織60人挨家挨戶進行人口摸底和調查，平均每人每天費用60元，連續工作7天，花費25000余元，還不包括清產核資和資產量化、評估等費用。根據試點情況看，每個村大體的費用3-5萬元。經費也是很多村不愿改革的重要原因。
（四）稅費問題。改革前，集體給成員以福利的形式分配集體收益，不需要繳納個人所得稅；改革后，公司或股份合作社派發股份紅利則需要繳納20%的個人所得稅。同時集體經濟組織改制中更名需要繳納資產稅額3%的契稅和0.3%的交易費，對基層來說也是一筆不小的開支。改制后的農村集體經濟多以物業出租為主，需要繳納營業稅、企業所得稅、房產稅、土地使用稅、教育費附加稅、地方教育稅等7種稅費。若改革后全部按章納稅，綜合稅率高達36%。稅賦較重成為改革路上的攔路虎。
（五）市場主體地位和立法問題。新修訂的《民法總則》規定，農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人為特別法人，從法律層面上保護了農村集體經濟產權，確立了農村集體經濟組織的主體地位。但在工作中，集體經濟合作社在農口部門歸口登記以后，還無法取得社會信用代碼，不僅無法享有應有的權利，在具體工作中也面臨著無法辦理銀行開戶、稅務登記、資產抵押等一些實際困難。改制之后的集體經濟組織是一種特別法人，還不是真正意義上的企業，亦沒有專門的《農村集體經濟組織法》或條例進行規范和保護。
（六）農村集體資產權能問題。集體土地與國有土地權能不對等，農民集體對其擁有所有權的土地沒有與市場接軌的開發權能。集體土地被征用、村辦企業被拆遷后，集體經濟組織發展后路被斷，得到的是一次性補償，消失的是長遠收益。當前，國家允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，為賦予農民集體更多土地權能和留給農民集體等多發展空間指明了方向。此項改革沒有進展的原因在于相應的市場交易規則和稅費制度沒有確立。同時，產權制度改革賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出等權能，但是集體股權的抵押、擔保以及內部流轉和繼承、有償退出機制還不健全，面臨很大的改革困難。
（七）改革發展創新問題。自開展農村集體產權制度改革以來，各試點單位加班加點，無私奉獻，確保了改革任務圓滿完成，但工作干得多、宣傳得少，成績很好、氛圍不夠，缺乏打造亮點、敢于創新的精神，沒有充分發揮基層群眾的創造力。有的地方只是按照上級要求按部就班推進，沒有深入思考，結合本地實際，提出金點子、總結好經驗，為改革提供源源不斷的智慧動力、思想源泉和理論根基不夠。改革的落腳點是為百姓謀福祉，為百姓謀利益，所以下一步經濟合作社如何規范運營、良好健康發展是改革成敗之關鍵。如何實現農村經濟振興發展，如何實現集體經濟組織管理集體資產，開發集體資源，壯大集體經濟，造福集體組織成員的功能是擺在我們面前最現實的也是最急迫的問題。
（八）改革“上熱下冷”問題。農民是改革的參與者、貢獻者和受益者。部分村（居）出現了閉門造車，數據造假，模仿簽名等問題。百姓沒有切身體會到改革帶來的實惠，沒有形成上下同欲的氛圍，沒有激發基層首創精神，沒有確保百姓的知情權、參與權，讓百姓這一改革的主體成為了改革的“旁觀者”，出現了上面干得熱火朝天，百姓一臉茫然的問題。
從具體操作上看：
（一）清產核資方面。在清產核資過程中，農村資源性資產清查數與國土部門的二調數據存在出入，誤差在20%—30%之間，如何統一標準，“一張表”上報是個大問題。此外，商品林、公益林數據統計中，存在林地與耕地重復計算的問題，致使總面積增加，影響數據準確性。通過清產核資，賬外資金、小金庫、虛假債務、不記賬等問題得到有效治理，但是仍有部分村居存在借改革之機，虛增農村債務、平調、轉移集體資產、隱瞞包括社區在內的集體資產、混淆集體資產與村干部個人資產、非法核銷債務、虛增債權、虛假入賬問題仍有發生。
（二）人員界定方面。部分農村具體操作中還是存在著界定不規范、范圍不明確、公示不及時、程序走形式、影像資料保存不完善、風險點管控預防機制不健全等細節問題。從目前進展情況來看，總體上成員界定工作穩步推進，但是上訪問題比較突出。特別是牽扯退伍軍人、離婚喪偶婦女、城中村外來遷入人員，矛盾比較集中，信訪壓力較大。網絡輿情方面也是聚焦成員界定環節，此類問題敏感度高，極易引發群體性上訪事件。要加強部門配合，上下聯動，及時掌握信息動向，做好維穩預案。
（三）股份量化和股權設置及管理方面。集體組織成員資格的取得方式有三種，即自然取得、依法取得、民主取得。改革中，提倡采取靜態的管理模式，股權可以繼承和有條件的轉讓，就會形成股東不是成員，成員不是股東的可能，增加了以后的管理運營難度。再者隨著城市化的加快，越來越多的人外出打工，很少甚至不回農村，最終可能導致股東大會形同虛設，影響股民權利和義務的行使。
（四）登記注冊方面。我省改革試點單位大部分都成立了集體經濟股份合作社，合作社領到了政府頒發的集體經濟組織證明書，股民領到了象征權利的股權證書。但到此改革僅僅完成了一半。下一步如何探索建立市場化運作的現代管理機制和財務管理制度、盈余分配方案，最終發展壯大集體經濟，實現“大河有水小河滿”，讓群眾得到更多實惠，享受改革的紅利，才是擺在我們面前的最大難題。改革后的村大部分由村支部書記擔任經濟合作社的理事長，其在文化底蘊、戰略思維、法制觀念、市場規律的把握、現代化運營以及市場風險評估和預防等諸方面還有很多不適應，聘請職業經理人、用市場化的方式合理運作和發展農村集體經濟更是需要深入思考的現實問題。
（五）檔案管理方面。前期改革工作取得了顯著成效，但是檔案管理上還存在一些突出問題，包括文件不規范問題，文件批號問題，內容同質化的問題，村一級檔案高度雷同問題，比如成員界定，到村一級你就列出那些符合，哪些不符合即可，清產核資村里有多少資產，直接列明即可，不需要再出現“選擇性語句”、“提倡式做法”，具體到村一級，越具體、越精確越好。另外改革檔案存放不規范，有的直接放在村里，時間一久容易丟失，需要鎮街建立專門的檔案室統一規范安全保管。
幾點建議
（一）落實領導責任、夯實主體責任、壓實工作責任。（縣）區主要領導作為改革的領導者，務必親力親為，對重要工作要親自部署、重大問題親自過問、重要環節親自協調、重要案件親自督辦。鎮（街）主要領導作為改革的具體操作者，要提高認識，敢于擔當，統籌協調鎮（街）各部門，強化工作凝聚力、形成工作合力，提升攻堅克難的戰斗力。村兩委負責同志作為改革的具體執行者，要結合村（居）實際，敢闖敢試，只要符合中央要求，符合地方發展實際，就要堅決大膽試、大膽闖，不能患得患失、優柔寡斷，要敢于直面挑戰、破解難題，勇于擔當、勇于干事。
（二）服務改革大局，全力推進產權制度改革有序推進。對改革后的集體經濟組織，可以考慮免除其在改革過程中因權利人名稱變更登記、資產產權變更登記等發生的相關稅費。對于集體經濟組織利用經營收入承擔的社會公共服務支出的部分，應實行稅前列支。對于改革后農民按資產量化份額從集體獲得的收益，因其不是投資所得，不應繳納個人所得稅。同時加強對稅收、金融、用地等方面的配套支持。
（三）加強農村產權交易市場建設。探索建立以土地承包經營權和集體股權聯合抵押，實現抵押權和擔保權；規范集體股權內部流轉和家庭繼承、保障有償退出和繼承權。同時加強股權監管信息化建設，改革過程中同步開發建設農村經濟股份合作社股權管理信息平臺，將合作社成員基本信息、股權量化、資產管理、收益分紅等改革要素納入平臺管理，逐步實現股權管理信息化、流轉規范化和監督制度化。
（四）充分釋放農村集體土地權能。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。集體經營性建設用地入市可以采用“稅收加分成”的稅費制度，建設兼顧農民、集體、國家和各級政府利益的土地增值收益分配機制。
（五）建立現代化的運營管理體制。新成立的集體經濟組織多以承包、租賃等方式運營。要大力發展物業經濟，促進集體資產安全完整、保值增值和可持續發展。完善財務管理、收益分配等制度，實行定期財務公開，強化財務監督審計。村“兩委”和經濟股份合作社，各司其職，合理分工，規范運營，最終實現“政經分離”，統一于農村基層黨組織的領導。
（六）探索建立職業經理人制度。結合脫貧攻堅，充分利用第一書記的政策紅利，采取干部包村或引進專門高級管理人才的方式，統籌設計鄉村發展方向，發展模式，為農村發展注入資金紅利，人才能力，發展活力。
（七）強化農村集體資產監管。長期看，實現政經分離，結合農村集體產權制度改革，按照組織機構、人員選舉、財務核算、議事決策、資產管理“五個分開”的要求，把基層自治組織與集體經濟組織職能分離，對村級治理結構進行重組，形成農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行新機制；中期看，實現村級財務第三方代理記賬，充分尊重村民民主議決，以政府購買服務的方式，讓更專業的人更專注地做更專業的事。委托專業機構實行村級財務第三方代理，加強預算管理，優化代管機制，依托政務專網，實現上網做賬、動態管理、實時監督，形成出納駐村、會計駐鎮街、中介代理財務、在線管理“三資”的新型監管模式，既可以達到引入第三方代理同步引入第三方監督的目的，又可以將鎮級農經財務人員解放充實到農村集體資產管理體系中來；當前看，探索實現農村非現金結算、農村產權線上交易、村務公開e陽光改革，實行一村一基本結算賬戶，全面推行村務卡，村務資金收支一律通過銀行轉賬或村務卡結算，探索“互聯網+村務卡”，創新“村銀聯動”模式，實現審核審批實時在線、支付影像隨時可查，實現了村務卡卡住微權力、互聯網資金不漏網，提高了村級資金結算的安全性和透明度，也達到了數據多跑路、干部群眾少跑路的目的。完善農村集體產權交易市場建設，釋放鄉村發展動能，實現農村財務陽光E公開，打通財務公開最后一公里。
（八）探索多種形式發展壯大集體經濟。改革的目的是為了發展，實現共同富裕是社會主義本質的價值追求。聚焦開發資源增收、光伏發電增收、小微項目增收、區位拉動增收、土地增值增收、服務創新增收、社區建設增收和股份分紅增收等形式，充分利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養殖水面，發展現代農業；利用生態環境和人文歷史，發展休閑農業和鄉村旅游；利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式實現產業興旺，想方設法發展集體經濟，千方百計增加農民收入。
作者：李慶祥 濟南市章丘區農業局局長；江世青 章丘農業局三資中心主任。
中國鄉村發現網轉自：農村土地和鄉村振興 微信公眾號(原創)
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