城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間是一種雙向、動(dòng)態(tài)的關(guān)系。基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為分析基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)目標(biāo)是影響城鎮(zhèn)化與農(nóng)地流轉(zhuǎn)良性互動(dòng)的重要因素之一。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量、城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化征地等問(wèn)題，則進(jìn)一步阻礙了農(nóng)村土地有序、高效且合法地流轉(zhuǎn)。所以，深化農(nóng)村戶(hù)籍制度改革，確保城鎮(zhèn)人口發(fā)展與農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模之間的動(dòng)態(tài)平衡，并依法推進(jìn)城鎮(zhèn)化征地，有助于兼顧農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率和效用的統(tǒng)一。
黨的十九大報(bào)告提出：“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”，強(qiáng)調(diào)國(guó)家將長(zhǎng)期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。同時(shí)，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地和勞動(dòng)力需求不斷增加，從而加快了周邊農(nóng)村地區(qū)土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的結(jié)構(gòu)重組和功能轉(zhuǎn)換。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標(biāo)掛鉤的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)人口遷移摩擦程度的下降有助于提升城鎮(zhèn)化水平。但當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展用地供需矛盾?chē)?yán)峻，農(nóng)地利用效率低下，且非市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的發(fā)展，所以必須協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系，使兩者之間產(chǎn)生良好的互動(dòng)關(guān)系。客觀而言，城鎮(zhèn)化與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間是一種雙向、動(dòng)態(tài)的關(guān)系，但彼此互動(dòng)中卻面臨著一系列的挑戰(zhàn)。因此，全面分析城鎮(zhèn)化與農(nóng)土流轉(zhuǎn)之間的互動(dòng)目標(biāo)，掌握城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上提出針對(duì)性的政策建議，對(duì)實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)，則顯得尤為重要。
1、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動(dòng)目標(biāo)
以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為分析基礎(chǔ)，阻礙城鎮(zhèn)化與農(nóng)地流轉(zhuǎn)良性互動(dòng)的重要原因之一，是土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)，這一問(wèn)題涉及的主要內(nèi)容包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、市場(chǎng)化、程序。圍繞上述三個(gè)方面的內(nèi)容，嚴(yán)格規(guī)劃和制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)目標(biāo)，既適應(yīng)城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步發(fā)展，又保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本權(quán)益，以建立城鎮(zhèn)化與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的互動(dòng)目標(biāo)（如圖1所示）。
圖1 城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動(dòng)目標(biāo)圖
1.城鎮(zhèn)化水平與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模相對(duì)稱(chēng)
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化之路是以土地供應(yīng)與人口支持為基礎(chǔ)的，但近幾年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，導(dǎo)致許多地區(qū)人均占有耕地面積明顯減少，農(nóng)村空心化現(xiàn)象凸顯，這不僅影響了城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展，而且還制約了未來(lái)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。相對(duì)于勞動(dòng)力資源而言，農(nóng)村城鎮(zhèn)化更依賴(lài)于土地供應(yīng)，而整合當(dāng)?shù)亻e置和利用率低下的土地，重新形成集中連片式的土地供應(yīng)鏈，將有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的可持續(xù)性發(fā)展，且某種程度上還可以緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地供需矛盾。當(dāng)然，為了推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的穩(wěn)定，必須準(zhǔn)確分析出當(dāng)前城鎮(zhèn)化水平及發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)圖2所示，2020年世界城鎮(zhèn)化的平均水平將達(dá)到57.4%，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)、發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平分別為77.2%、53.1%，兩者差距為24.1個(gè)百分點(diǎn)。亞洲城鎮(zhèn)化水平為49.3%，低于世界及發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的水平。我國(guó)屬于亞洲地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快的地區(qū)，根據(jù)預(yù)測(cè)，2020年城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到63.69%，遠(yuǎn)高于亞洲49.3%、發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)53.1%的水平。再綜合“五普”與“六普”人口數(shù)據(jù)計(jì)算，2020年我國(guó)將累計(jì)轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口19253.99萬(wàn)人。同時(shí)按照國(guó)際慣例，人均占地低于0.7畝，每轉(zhuǎn)移1.4個(gè)人口，將會(huì)有一畝土地被流轉(zhuǎn)，屆時(shí)整個(gè)農(nóng)村將累計(jì)流轉(zhuǎn)土地13752.85萬(wàn)畝。由此可見(jiàn)，未來(lái)我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量，必須與同期的城鎮(zhèn)化水平相對(duì)稱(chēng)，否則一旦失衡，均可能阻礙城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步發(fā)展。
圖2 世界及主要地區(qū)城鎮(zhèn)化水平及發(fā)展趨勢(shì)（單位：%）
2.城鎮(zhèn)化方向與農(nóng)村土地有償流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化相統(tǒng)一
當(dāng)前，城鎮(zhèn)化方向是以土地集聚為核心，以此帶動(dòng)人口、非農(nóng)活動(dòng)等要素的集聚，實(shí)現(xiàn)以土地為核心要素的動(dòng)態(tài)、連貫性集聚，其有償流轉(zhuǎn)是前提，而有償流轉(zhuǎn)則涉及到土地定價(jià)問(wèn)題，這勢(shì)必引發(fā)各流轉(zhuǎn)主體之間的利益博弈。如何實(shí)現(xiàn)博弈均衡，維護(hù)各方合法權(quán)益，唯有將土地流轉(zhuǎn)定價(jià)權(quán)交予市場(chǎng)，即建立土地有償流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化機(jī)制，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動(dòng)態(tài)性和連貫性，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的有機(jī)耦合。客觀而言，城鎮(zhèn)化是一種市場(chǎng)行為，其發(fā)展過(guò)程中必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的等價(jià)交換原則，而土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，不僅直接解決了城鎮(zhèn)化發(fā)展新增用地的問(wèn)題，而且還間接為城鎮(zhèn)化提供一定數(shù)量的勞動(dòng)力，其概言之為城鎮(zhèn)化建設(shè)者與土地使用者之間的市場(chǎng)交換，必然涉及到利益補(bǔ)償。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程，其后續(xù)效益將不斷顯現(xiàn)，而農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展用地，則是一種遠(yuǎn)期投資，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展效益逐漸釋放，不僅能夠分享其中的部分收益，而且還可以保證其隨時(shí)相機(jī)參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中。一方面，土地市場(chǎng)化的有償流轉(zhuǎn)整合了農(nóng)民的收益，即農(nóng)民按照市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制既獲得了當(dāng)前流轉(zhuǎn)的基本收益，又可以參與分享土地城鎮(zhèn)化的后續(xù)經(jīng)營(yíng)收益，這種暫時(shí)與長(zhǎng)遠(yuǎn)收益有機(jī)結(jié)合模式，提升了其土地流轉(zhuǎn)的積極性，并以此打破了城鎮(zhèn)化發(fā)展的人為壁壘；另一方面，農(nóng)村獲得土地流轉(zhuǎn)收益后，可將其部分份額用于購(gòu)買(mǎi)城市公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的市民化，并以新市民的身份參與和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
3.城鎮(zhèn)化質(zhì)量與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法定程序相適應(yīng)
當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了一定程度的“冒進(jìn)”現(xiàn)象，由此帶來(lái)諸多社會(huì)問(wèn)題，如耕地、水等不可再生資源過(guò)度消耗，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，新城建設(shè)重復(fù)和浪費(fèi)問(wèn)題突出等。其中，快速城鎮(zhèn)化引發(fā)的征地行為，導(dǎo)致周邊發(fā)展空間日益局促，大量農(nóng)田被侵占，隨之產(chǎn)生了數(shù)量巨大的城鎮(zhèn)邊緣人群和失地農(nóng)民，為整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展帶來(lái)了一定隱患。客觀上，當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展所形成的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移規(guī)模，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)的接受和承載能力。因此，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化有序發(fā)展已迫在眉睫，而解決該問(wèn)題的重要措施之一，即根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的相關(guān)要求，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，從法律層面確保城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展所需的用地，流轉(zhuǎn)程序應(yīng)遵循國(guó)家法定程序，公開(kāi)、公平轉(zhuǎn)讓?zhuān)纫m用城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，又要維護(hù)流轉(zhuǎn)農(nóng)民的基本權(quán)益。按照地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，地方政府可以制定未來(lái)若干年內(nèi)的用地規(guī)劃，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)審查和監(jiān)管制度，掌握農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)入市，以行政與市場(chǎng)相結(jié)合的方式依法規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。同時(shí)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)首先必須遵循自愿、有償、依法的原則，鼓勵(lì)農(nóng)民以土地入股的方式參與流轉(zhuǎn)，以保證其收益的可持續(xù)性。事實(shí)上，通過(guò)相關(guān)法律明確規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，保證城鎮(zhèn)化的合理、適度、高效發(fā)展，不僅可以有效緩解“冒進(jìn)式”發(fā)展所形成的“土地危機(jī)”及其次生出的資源、環(huán)境、社會(huì)等問(wèn)題，而且還可以有序釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展的綜合效益。
2、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量影響農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)
從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的角度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與土地流轉(zhuǎn)相伴而生，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)勞動(dòng)力需求量的不斷下降，以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提升，導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)集聚，并轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)人口的過(guò)程即為人的市民化。反言之，農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化是其市民化的前提，這一過(guò)程將成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要“助推力”，并以此為導(dǎo)向來(lái)推動(dòng)整個(gè)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，而農(nóng)村城鎮(zhèn)化則加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)，其大規(guī)模轉(zhuǎn)移后將面臨土地城鎮(zhèn)化的問(wèn)題。可見(jiàn)，為了保證農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，必須逐步實(shí)施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提升其市民化質(zhì)量，并通過(guò)新一輪的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，以促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化的規(guī)模化和集約化水平。
從城鄉(xiāng)人口就業(yè)率的角度分析，城鎮(zhèn)居民的就業(yè)渠道廣泛，涉及國(guó)有、集體、股份合作、聯(lián)營(yíng)、外資等公司單位，崗位穩(wěn)定性相對(duì)較高，而農(nóng)村人口就業(yè)主要集中在私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體單位，且供職崗位經(jīng)常處于波動(dòng)狀態(tài)。同時(shí)，城鄉(xiāng)就業(yè)人數(shù)也有一定的差異。以2016年為例，城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)為41428萬(wàn)人，農(nóng)村為36175萬(wàn)人，兩地相差5253萬(wàn)人，盡管城鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)多于農(nóng)村，但是這一數(shù)據(jù)充分顯示了城鄉(xiāng)就業(yè)的吸引力。再考慮城鄉(xiāng)居民收入的差異，盡管2006年以來(lái)，農(nóng)村居民人均純收入的增幅略高于城鎮(zhèn)人均可支配收入，但城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入明顯高于農(nóng)村居民人均純收入，且兩者的差距從2006年的8172.5元拉大到2016年的21252.8元（見(jiàn)表1）。由此可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)村人口就業(yè)渠道單一，收入普遍低于城鎮(zhèn)居民，且有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，所以農(nóng)村人口謀求城鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)會(huì)，出現(xiàn)大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，進(jìn)而以人口市民化的方式推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
表1 城鄉(xiāng)居民人均收入情況（2006~2016年）
單位：元
數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2017年）數(shù)據(jù)計(jì)算而得。
事實(shí)上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化包括的內(nèi)容較多，不僅表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)集聚，職業(yè)身份和勞動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變，而且還表現(xiàn)為該群體能夠適應(yīng)城鎮(zhèn)社會(huì)生活，平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)資源供給。進(jìn)而言之，經(jīng)過(guò)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生產(chǎn)方式、居民收入、人口素質(zhì)逐漸與城鎮(zhèn)發(fā)展相一致，由此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的生活、工作、思維等方式發(fā)生了城鎮(zhèn)式轉(zhuǎn)變。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）的通知，預(yù)計(jì)農(nóng)村向城鎮(zhèn)累計(jì)轉(zhuǎn)移人口約2億人，每年將有1300萬(wàn)左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化，而人口市民化后由于可能在城鎮(zhèn)就業(yè)或落戶(hù)，反之進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和逐步完善，使城鎮(zhèn)化發(fā)展獲得了新的動(dòng)力，在以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為先導(dǎo)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革效應(yīng)促進(jìn)下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和現(xiàn)代化水平不斷提升，農(nóng)村出現(xiàn)了大量需要轉(zhuǎn)移的人口，年均轉(zhuǎn)移人口達(dá)720萬(wàn)人左右。城鎮(zhèn)工業(yè)化的發(fā)展，推動(dòng)了現(xiàn)代城鎮(zhèn)建設(shè)及規(guī)模的擴(kuò)大，2016年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃數(shù)達(dá)到39862個(gè)，較2015年增長(zhǎng)了73個(gè)。同時(shí)，2016年全國(guó)50萬(wàn)人口以上的地級(jí)及以上城市數(shù)為246，占總數(shù)的82.8%。城鎮(zhèn)建設(shè)和規(guī)模的發(fā)展增加了對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引，加上自身建設(shè)的需要，進(jìn)一步促進(jìn)了其周邊地區(qū)土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展，所以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模和比例逐漸提高，特別是在城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高的長(zhǎng)三角地區(qū)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率高達(dá)20%左右。
基于新經(jīng)濟(jì)遷移理論，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的必然方向，而且還能夠通過(guò)合約經(jīng)營(yíng)的方式，減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的次生風(fēng)險(xiǎn)，并提升農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。從人口發(fā)展的角度分析，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了契機(jī)，而土地城鎮(zhèn)化后則為轉(zhuǎn)移人口提供了生活空間和就業(yè)崗位，進(jìn)一步提升其市民化的質(zhì)量。由于我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程基本重合，只有土地被流轉(zhuǎn)出來(lái)，城鎮(zhèn)才能實(shí)現(xiàn)空間增容，而這一前提是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，即農(nóng)民能夠從身份、居住、補(bǔ)償、保障、就業(yè)等方面向市民轉(zhuǎn)變。所以說(shuō)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能夠弱化土地承載的保障功能，打破農(nóng)民與土地之間的束縛關(guān)系，進(jìn)而推動(dòng)土地合理有序的流轉(zhuǎn)。但是，我國(guó)目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)是以政府為主導(dǎo)的行為，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化往往處于“被動(dòng)型狀態(tài)”，導(dǎo)致其市民化質(zhì)量普遍不高，由此形成的風(fēng)險(xiǎn)將影響農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序性和穩(wěn)定性。
2.城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈非均衡態(tài)勢(shì)
隨著我國(guó)戶(hù)籍制度改革的深入，城鎮(zhèn)逐漸放低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入城鎮(zhèn)的限制，加上房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增加，城鎮(zhèn)化率也大幅度提升。如圖3所示，1990年我國(guó)的城鎮(zhèn)人口數(shù)為30195萬(wàn)人，2016年已增至79298萬(wàn)人，增幅高達(dá)262.6%，年均增幅為16.4%。同時(shí)，城鎮(zhèn)化率則由1990年的26.41%上升至2016年的57.35%，增幅超過(guò)一倍，年均增幅達(dá)1.93%。除了國(guó)家體制機(jī)制變革及政策導(dǎo)向之外，城鎮(zhèn)土地利用均衡、城鎮(zhèn)空間集聚經(jīng)濟(jì)性、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)組織多樣化等因素是影響我國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)增加與城鎮(zhèn)化率提升的重要因素，其中城鎮(zhèn)土地利用均衡因素的效應(yīng)最大。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展之前，我國(guó)城鎮(zhèn)土地的利用結(jié)構(gòu)往往以“單中心均衡結(jié)構(gòu)”模式發(fā)展，即城鎮(zhèn)土地利用面積沒(méi)有直接的利益參數(shù)，主要與城鎮(zhèn)化區(qū)域的半徑X最密切相關(guān)。而城鎮(zhèn)化的半徑是城鎮(zhèn)化率的隱形指標(biāo)，其半徑與城鎮(zhèn)人口規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系，由此推測(cè)出城鎮(zhèn)人口規(guī)模增大后，土地利用面積將隨之增大，并促進(jìn)城鎮(zhèn)及周邊農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，但其弊端是農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模通常超前于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)數(shù)。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展之后，隨著城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)元素的介入，原先土地利用結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙话憔狻蹦Ｊ剑绕涫鞘艹擎?zhèn)地租因素的影響，城鎮(zhèn)土地利用空間開(kāi)始轉(zhuǎn)向周邊農(nóng)村。
圖3 城鎮(zhèn)人口數(shù)與城鎮(zhèn)化率變動(dòng)曲線(xiàn)圖（1990~2016年）
通常情況下，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)來(lái)源主要基于城鎮(zhèn)自然增長(zhǎng)、遷移增長(zhǎng)及行政區(qū)劃變動(dòng)三個(gè)增長(zhǎng)極。其中，1998年城鎮(zhèn)遷移增長(zhǎng)人口所占比例已超出整個(gè)城鎮(zhèn)增長(zhǎng)人口的50%，其后數(shù)年這一比例再次提升，2005年超過(guò)60%，2009年超過(guò)70%，可見(jiàn)城鎮(zhèn)遷移增長(zhǎng)人口已成為城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的決定性因素。從城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)率的角度講，盡管三個(gè)增長(zhǎng)極都對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，但各自在不同時(shí)期的貢獻(xiàn)率并不一樣，尤其是1996年城鎮(zhèn)遷移增長(zhǎng)人口比例超過(guò)另外兩極后，逐漸成為城鎮(zhèn)化推進(jìn)的第一動(dòng)力，2006年之后這一人口增長(zhǎng)極對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的年度貢獻(xiàn)率超過(guò)了1%。客觀而言，城鎮(zhèn)遷移增長(zhǎng)的人口，主要來(lái)源于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移所形成的農(nóng)民工群體，但農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化后，將出現(xiàn)大量的土地拋荒、撂荒現(xiàn)象，再加之城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，所以需要進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，以適應(yīng)城鎮(zhèn)人口數(shù)的不斷增長(zhǎng)。
從我國(guó)城鎮(zhèn)人口增速及城鎮(zhèn)化水平角度分析，目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍處于發(fā)展期，即未來(lái)仍有大量的農(nóng)地需要流轉(zhuǎn)而出，其中基于城市等級(jí)結(jié)構(gòu)因素，2016年我國(guó)中小以下城市（即100萬(wàn)以下人口的城市）數(shù)量總計(jì)為141個(gè)，占整個(gè)城市總數(shù)的47.47%，說(shuō)明該等級(jí)城市具有較強(qiáng)的發(fā)展?jié)摿Γ鞘形磥?lái)發(fā)展用地量將增多；但另一方面，城鎮(zhèn)自身土地增長(zhǎng)卻相對(duì)緩慢（即城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)量），內(nèi)部出現(xiàn)了一定的正異速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致難以滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)人口需要，可見(jiàn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模整體上滯后于城鎮(zhèn)人口發(fā)展規(guī)模。特別是中小以下城市向大城市或特大城市發(fā)展過(guò)程中，隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的涌入及農(nóng)民工規(guī)模的擴(kuò)大，城市發(fā)展用地的增幅遠(yuǎn)超出其非農(nóng)人口的增長(zhǎng)，從而需要周邊農(nóng)村的土地予以補(bǔ)充。
從城鎮(zhèn)化的角度分析，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)、土地城鎮(zhèn)化后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加等多種因素共同影響的結(jié)果，其中剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)后，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)人口的規(guī)模，而隨著城鎮(zhèn)人口數(shù)的增加，城鎮(zhèn)空間必須向周邊及其農(nóng)村延展，從而推動(dòng)著周邊農(nóng)村土地的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，人口城鎮(zhèn)集聚速度相對(duì)較快，并成為城鎮(zhèn)空間規(guī)模擴(kuò)展的重要助推器，隨著中小型城市的發(fā)展壯大，100萬(wàn)~200萬(wàn)人口規(guī)模的城市將會(huì)逐漸增多，于是城鎮(zhèn)空間向農(nóng)村延伸，促進(jìn)更大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成必然趨勢(shì)。當(dāng)然，我們并不是一味地?cái)U(kuò)展城鎮(zhèn)人口的規(guī)模，以及周邊農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)量，事實(shí)上對(duì)于人口規(guī)模在10萬(wàn)人以上的城市，需要采取相應(yīng)措施限制土地流轉(zhuǎn)快于城鎮(zhèn)人口數(shù)增長(zhǎng)這一現(xiàn)象。
3.城鎮(zhèn)化征地改變了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方向
城鎮(zhèn)化征地指將農(nóng)業(yè)用地征用為城鎮(zhèn)發(fā)展用地，這一形式的征地是一種政府行為，即以某種補(bǔ)償?shù)姆绞剑婪ǐ@取滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化發(fā)展所需的土地。按照《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地……依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。基于城鎮(zhèn)化中征地工作的難度，國(guó)有土地征用是在國(guó)家內(nèi)部部門(mén)之間的置換，利益增損基本由國(guó)家承擔(dān)，所以這一形式征地的難度不大。但農(nóng)村集體土地征用，由于涉及到不同主體之間的利益博弈，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的安置、保障等問(wèn)題，難度相對(duì)較大。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，不同類(lèi)型的城鎮(zhèn)規(guī)模不斷增大，城鎮(zhèn)建成區(qū)域范圍和各類(lèi)非農(nóng)用地規(guī)模快速擴(kuò)大，導(dǎo)致國(guó)有土地征用或置換已難滿(mǎn)足這一需求，為此城鎮(zhèn)邊緣及其農(nóng)村的土地被大量征用，以解決城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地需求。
2008年之后，我國(guó)的城鎮(zhèn)化持續(xù)保持快速發(fā)展的勢(shì)頭，城鎮(zhèn)化率從2008的46.99%上升至2016年的57.35%，每年以1.036%的速度增長(zhǎng)。與此同時(shí)，城區(qū)面積、建成區(qū)面積、城市建設(shè)用地面積、征用土地面積這四項(xiàng)指標(biāo)均有不同程度的增長(zhǎng)（見(jiàn)表2）。其中，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展后，城區(qū)面積和建成區(qū)面積逐步擴(kuò)大，2016年分別增長(zhǎng)至198178.6平方公里和54331.5平方公里，這一發(fā)展趨勢(shì)導(dǎo)致對(duì)城市建設(shè)用地需求量的增加。表2顯示，2008年我國(guó)城市建設(shè)用地面積為39140.5平方公里，2016年快速增至52761.3平方公里，期間凈增長(zhǎng)13620.8平方公里，年均增幅達(dá)3.48%。通常情況下，城市建設(shè)用地的補(bǔ)充主要來(lái)源于城市內(nèi)部土地的置換和征用，但受?chē)?guó)家節(jié)約化用地政策的影響，2008~2016年期間征用土地面積出現(xiàn)了一定波動(dòng)，2008年為1344.6平方公里，2012年達(dá)到了2161.5平方公里的峰值，其后兩年每年以342.8平方公里的速度迅速回落，2015年略有回升，2016年再次升至1713.6平方公里。相對(duì)于我國(guó)城區(qū)、建成區(qū)和城市建設(shè)用地面積的增速，每年城市內(nèi)部征地的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足于這一需求，所以城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要向周邊及其農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行征地，即以推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)來(lái)緩解城鎮(zhèn)化征地的壓力。參照表2“城市建設(shè)用地面積”與“征用土地”兩項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算得出，2008年我國(guó)累積流轉(zhuǎn)農(nóng)地37795.9平方公里用于城市建設(shè)，2016年這一數(shù)值上升至51047.7平方公里，可見(jiàn)未來(lái)隨著整個(gè)城鎮(zhèn)化率的不斷提升，每年將有大量的農(nóng)地流轉(zhuǎn)出來(lái)。
表2 城市建設(shè)綜合狀況（2008~2016年）
單位：平方公里；人/平方公里
數(shù)據(jù)來(lái)源：同表1。
城鎮(zhèn)化屬于國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略性問(wèn)題，其發(fā)展必然需要相應(yīng)的保障資源，而土地和人口是其中的兩大基本資源，為了實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)性“供給”，我國(guó)城鎮(zhèn)化的征地活動(dòng)較為頻繁。鑒于此，城鎮(zhèn)化的征地區(qū)域延伸至農(nóng)村，即所指的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，既要遵循國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，也要符合城鎮(zhèn)化發(fā)展用地及其征用的基本程序，切實(shí)維護(hù)征地農(nóng)民的合法權(quán)益。由于城鎮(zhèn)化將改變農(nóng)地的用途，流轉(zhuǎn)程序較為復(fù)雜，所以城鎮(zhèn)化中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的審批權(quán)通常劃歸為國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府，其中農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的由國(guó)務(wù)院審批，其余涉及鎮(zhèn)、村土地城鎮(zhèn)化流轉(zhuǎn)的由省級(jí)或授權(quán)設(shè)區(qū)的地方政府批準(zhǔn)。同時(shí)，國(guó)家對(duì)用于城鎮(zhèn)化發(fā)展的農(nóng)地空間作出了明確規(guī)定，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地允許建設(shè)區(qū)在面積不改變的前提下，空間布局可在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行形態(tài)調(diào)整，但不得突破建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界”，以此進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序。同時(shí)，由于城鎮(zhèn)化征地屬于農(nóng)地外流范疇，其流轉(zhuǎn)功能已從集體內(nèi)成員生存保障轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏睦娼粨Q，所以必須征得村農(nóng)民集體內(nèi)所有成員的同意，并從市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的角度來(lái)審定流轉(zhuǎn)合同，進(jìn)而保障參與流轉(zhuǎn)農(nóng)民的合法權(quán)益。
3、結(jié)論與政策建議
1.深化農(nóng)村戶(hù)籍制度改革，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)
提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量涉及到戶(hù)籍制度的改革，即打破原先的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍體制，將城鄉(xiāng)人口一體化式地分布及供給資源，消除社會(huì)福利安排和公共服務(wù)供給的區(qū)域差別，以解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的生活顧慮。長(zhǎng)期以來(lái)，受“土地保障養(yǎng)老”的傳統(tǒng)思想的影響，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的預(yù)期收益是比較高的。但戶(hù)籍制度改革后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以逐步獲得與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障，并以“保障”換其城鎮(zhèn)身份和職業(yè)的改變，所以即使農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益低于預(yù)期，農(nóng)民也愿意參與土地流轉(zhuǎn)。再考慮成本與收益的關(guān)系，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的成本包括生活、就業(yè)、機(jī)會(huì)等內(nèi)容，只有當(dāng)這些綜合成本小于農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益時(shí)，才能推進(jìn)其順利轉(zhuǎn)移。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程，正好可以借助于就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、政策幫扶等措施，減少其轉(zhuǎn)移的成本，提升他們參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，最終推動(dòng)農(nóng)地的高效流轉(zhuǎn)。
2.建立城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模之間的動(dòng)態(tài)平衡，推進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約化流轉(zhuǎn)
一方面，加快推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移及其市民化進(jìn)程，以轉(zhuǎn)移人口市民化帶動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，而不是反向的農(nóng)地流轉(zhuǎn)推進(jìn)其市民化，否則易引起兩者之間發(fā)展的失衡；另一方面，穩(wěn)定城鎮(zhèn)人口發(fā)展的規(guī)模，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率和效益，尤其是加強(qiáng)中小型城市對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力，使城市新增人口與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模相一致，以此減少大型以上城市空間擴(kuò)展的壓力。具體而言，以25萬(wàn)人口和100萬(wàn)人口為遞增標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步細(xì)化中等城市和大城市的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，轉(zhuǎn)變城市傳統(tǒng)功能發(fā)展，多渠道發(fā)展勞動(dòng)、技術(shù)、資金等密集型產(chǎn)業(yè)，吸納不同層次的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以減少城鎮(zhèn)化發(fā)展用地的不足，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地節(jié)約化式流轉(zhuǎn)。此外，從區(qū)域角度講，東部地區(qū)需要增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模，以適應(yīng)和應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)人口的不斷增長(zhǎng)；而中西部則要控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度，與城鎮(zhèn)人口發(fā)展相對(duì)緩慢的速度保持一致。
3.依法推進(jìn)城鎮(zhèn)化征地，擴(kuò)大農(nóng)村土地有償流轉(zhuǎn)范圍
第一，政府嘗試推行“倍數(shù)”補(bǔ)償?shù)姆绞剑础罢魇胀恋氐模凑毡徽魇胀恋氐脑猛窘o予補(bǔ)償”，補(bǔ)償金額為土地“被征收的三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，倘若這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)前的生活水平，經(jīng)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)“可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)”。第二，對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民安置問(wèn)題，可以參照股份制經(jīng)營(yíng)方式，將城鎮(zhèn)化所征農(nóng)地，特別是“有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股”，并為其安排相應(yīng)的非農(nóng)就業(yè)崗位或進(jìn)行異地轉(zhuǎn)移安置。第三，建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老和醫(yī)療保障機(jī)制，將“失地農(nóng)民”統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中，保障其可持續(xù)生計(jì)，以順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化的征地工作。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)體制改革》2018年04期
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