中國(guó)在改革開(kāi)放以來(lái)的40年間，經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)人口占全國(guó)人口的比重）從改革前1977年的17.5%大幅度上升到2017年的58.5%。尤其是最近20年，城鎮(zhèn)化進(jìn)一步加速，城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.3個(gè)百分點(diǎn)以上。與此同時(shí)，城市的空間布局也發(fā)生了巨大的變化，城市占地面積在迅速擴(kuò)大。在本文中，作者將對(duì)過(guò)去二十多年城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中人口與土地資源配置的基本狀況和面臨的問(wèn)題作一個(gè)初步的分析。
城市、縣鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人口及占地變化
據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1990年全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口為3.02億人，到2017年為8.13億人，增加5.1億人。統(tǒng)計(jì)局年度人口數(shù)據(jù)以歷次全國(guó)人口普查為基礎(chǔ)，相對(duì)可靠，但缺點(diǎn)是沒(méi)有公布分城市、縣城和鎮(zhèn)的人口數(shù)據(jù)，不便分析。住建部有部分統(tǒng)計(jì)，但歷史數(shù)據(jù)不全，指標(biāo)定義也沒(méi)有清楚的解釋。據(jù)住建部的部分?jǐn)?shù)據(jù)粗略推算，1990年縣城和建制鎮(zhèn)戶籍人口合計(jì)約1.27億，當(dāng)時(shí)縣城和鎮(zhèn)的非戶籍常住人口估計(jì)數(shù)量有限，暫且忽略不計(jì)，據(jù)此推算城市（城區(qū)）常住人口為1.75億人。其后按同樣方法推算。至2001年及以后，縣城和鎮(zhèn)人口由住建部的“縣城人口”和“建制鎮(zhèn)戶籍人口”合計(jì)得到，2006年及以后由“縣城人口”、“縣城暫住人口”（此前無(wú)數(shù)據(jù)）和“建制鎮(zhèn)戶籍人口”合計(jì)得到。2009年至2016年城市常住人口采納住建部統(tǒng)計(jì)的“城區(qū)人口”與“城區(qū)暫住人口”合計(jì)數(shù)。
按上述口徑，2016年城市合計(jì)4.77億人，“縣城人口”、“縣城暫住人口”和“建制鎮(zhèn)戶籍人口”合計(jì)3.172億人，城鎮(zhèn)人口合計(jì)7.94億人，與統(tǒng)計(jì)局公布的2016年城鎮(zhèn)常住人口7.93億人接近。此前歷年差異也不大。以下以這兩個(gè)系列數(shù)據(jù)分別近似代表城市常住人口、以及縣城和建制鎮(zhèn)常住人口進(jìn)行分析。由于住建部未公布2017年數(shù)據(jù)，分析截至2016年。對(duì)鄉(xiāng)村人口的分析將基于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)。城市、縣城和建制鎮(zhèn)土地?cái)?shù)據(jù)均按建成區(qū)面積計(jì)算，村莊占地為住建部“村莊現(xiàn)狀用地面積”和“鄉(xiāng)建成區(qū)面積”（應(yīng)指鄉(xiāng)政府所在地的建成區(qū)面積，實(shí)際上也應(yīng)屬于村莊，但住建部是分開(kāi)統(tǒng)計(jì)的）的合計(jì)數(shù)，不包括農(nóng)田和村莊以外的非耕地面積。
1990年和2016年市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口和土地面積的數(shù)據(jù)和增幅。在1990-2016年期間，城市市區(qū)人口增長(zhǎng)了172%，而城市建成區(qū)面積卻增長(zhǎng)了322%，城市占地面積擴(kuò)張遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于城市人口的增長(zhǎng)。縣城和鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)了150%，而縣城和鎮(zhèn)建成區(qū)占地面積增長(zhǎng)了260%，也明顯快于人口增長(zhǎng)。同期，鄉(xiāng)村人口減少了30%，而村莊“現(xiàn)狀用地”和鄉(xiāng)建成區(qū)合計(jì)面積卻不僅沒(méi)有縮小，反而擴(kuò)大了17%。
2016年，城市建成區(qū)占地5.43萬(wàn)平方公里，縣城和建制鎮(zhèn)建成區(qū)占地5.92萬(wàn)平方公里，村莊和鄉(xiāng)建成區(qū)占地14.60萬(wàn)平方公里。三者合計(jì)2016年占地25.95萬(wàn)平方公里，比1990年的15.43萬(wàn)平方公里擴(kuò)大了10.52萬(wàn)平方公里。其中城市和鎮(zhèn)（包括縣城）占地?cái)U(kuò)大了8.42萬(wàn)平方公里。
城市占地面積擴(kuò)張快于人口增長(zhǎng)導(dǎo)致了城市人口密度迅速下降。1990年城市按建成區(qū)面積算，每平方公里1.36萬(wàn)人，2016年只有0.88萬(wàn)人。同時(shí)縣城和鎮(zhèn)人口密度也從0.77萬(wàn)下降到0.54萬(wàn)，村莊人口密度從0.67萬(wàn)人下降到0.40萬(wàn)人。見(jiàn)圖3。其中，城市人口密度下降幅度最大，每平方公里減少了4840人。縣城和鎮(zhèn)、村莊每平方公里分別減少2360人和2690人。
城市化中的土地資源錯(cuò)配
城鎮(zhèn)化的重要功能之一，就是有效利用非農(nóng)土地資源。在通常情況下，城鎮(zhèn)對(duì)土地資源的利用效率顯著高于鄉(xiāng)村，其中城市對(duì)土地資源的利用效率顯著高于小城鎮(zhèn)，大城市對(duì)土地資源的利用效率又顯著高于中小城市。通常情況下，大城市人口密度更高，能夠提高土地的集約度，從而有效節(jié)約土地資源。因此認(rèn)為城市化必然大量占用土地資源，大城市更加耗費(fèi)土地資源的流行觀點(diǎn)是完全錯(cuò)誤的。城市化并不必然大量占用土地資源，只是通過(guò)人口的空間布局改變而改變了土地資源的配置狀況，在合理的情況下能夠節(jié)約土地資源。如果出現(xiàn)了過(guò)多占用土地資源的情況，必然存在土地資源的錯(cuò)誤配置。
中國(guó)自1990年以來(lái)，城市、小城鎮(zhèn)（縣城和建制鎮(zhèn)）和村莊人口密度都在下降。其中，村莊人口密度下降主要原因是城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口向城鎮(zhèn)遷移，而城鎮(zhèn)人口密度大幅度下降則有明顯不合理的因素。特別是在城市，近些年來(lái)居住區(qū)和商業(yè)區(qū)域的土地容積率都有大幅度提高，大量高層建筑拔地而起，替代了中低層建筑。這個(gè)因素應(yīng)能夠抵消居民居住條件改善和城市道路增加導(dǎo)致占地增加的因素而有余。因此人口密度的大幅度下降，不能歸結(jié)為居民居住條件和道路設(shè)施改善，而主要反映了土地資源的不合理利用，主要由以下原因?qū)е拢?/p>
首先，建設(shè)用地資源目前完全由各級(jí)政府進(jìn)行配置，服從于各級(jí)地方黨政官員最關(guān)心的兩個(gè)目標(biāo)：一要有突出的政績(jī)，二要擴(kuò)大政府收入。政績(jī)目標(biāo)驅(qū)使各級(jí)官員過(guò)度追求GDP增長(zhǎng)，往往忽視經(jīng)濟(jì)效益和長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致各級(jí)政府不顧條件，投入大量土地和資金競(jìng)相建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)。目前全國(guó)僅列入國(guó)家級(jí)的新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)就有幾百個(gè)，還有更大數(shù)量屬于省、市、縣各級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不例外。政府為了擴(kuò)大招商引資、做大GDP，往往低價(jià)或零地價(jià)向企業(yè)出讓土地。這樣做無(wú)疑降低了企業(yè)的用地成本，但同時(shí)也鼓勵(lì)了企業(yè)多占地、低效用地。這些開(kāi)發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益好的是少數(shù)，多數(shù)沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分論證，達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，土地廠房嚴(yán)重閑置，浪費(fèi)了寶貴的資源，拖累了長(zhǎng)期增長(zhǎng)。
同樣由于政績(jī)觀的驅(qū)動(dòng)，不少地方城市建設(shè)過(guò)度追求豪華氣派，特別熱衷于大拆大建，不計(jì)成本建設(shè)“花園型城市”，以追求短期內(nèi)城市煥然一新的效果。這一方面起到了迅速改變城市面貌的作用，另一方面也大幅度縮短了已有建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施壽命，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和過(guò)多占地。有些城市為了講排場(chǎng)不惜重金，建了很多超寬的馬路、超大的廣場(chǎng)、豪華的政府設(shè)施、缺乏使用價(jià)值的形象工程，土地和設(shè)施利用效率很低，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，還常常發(fā)生侵犯居民合法權(quán)利的事件。很多縣城的建設(shè)也有同樣問(wèn)題。
其次，為了提高政府收入的目標(biāo)，地方政府往往熱衷于征地賣地，抬高地價(jià)，推動(dòng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，以獲取更多的土地出讓收入。在地方政府獨(dú)家征地、獨(dú)家賣地的現(xiàn)行土地制度下，地方財(cái)政過(guò)度依賴賣地收入，刺激很多三、四線城市過(guò)度推動(dòng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致房地產(chǎn)供應(yīng)過(guò)量、占地過(guò)多、空置嚴(yán)重。不少大城市還在政府壟斷地源的情況下促進(jìn)了房?jī)r(jià)不斷攀升，加重了普通居民的住房負(fù)擔(dān)，推高了商業(yè)租金成本。同時(shí)也導(dǎo)致了杠桿率不斷上升，金融風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。
上述情況說(shuō)明，中國(guó)過(guò)去一個(gè)時(shí)期在城市化過(guò)程中，土地資源在各級(jí)政府主導(dǎo)配置的條件下沒(méi)有實(shí)現(xiàn)合理有效的利用。城市土地越占越多，面積越攤越大；盡管樓房越蓋越高，人口密度卻越來(lái)越低。中國(guó)是一個(gè)土地資源相對(duì)緊缺的國(guó)家。如果上述城鎮(zhèn)占地過(guò)度擴(kuò)張的趨勢(shì)不及時(shí)改變，必將對(duì)中國(guó)有限的耕地資源形成威脅。
這些情況說(shuō)明，土地資源的配置同樣需要按照十八屆三中全會(huì)的要求，讓市場(chǎng)起決定性作用。解決上述問(wèn)題，需要對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行改革，從政府獨(dú)家征地賣地逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化多源供地。只要符合土地用途管制和建設(shè)規(guī)劃，土地交易不必由政府壟斷。農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)享有與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同利。當(dāng)然，政府的土地資源管理和建設(shè)規(guī)劃也必須做到科學(xué)合理，避免由長(zhǎng)官意志主導(dǎo)，同時(shí)還需要與時(shí)俱進(jìn)，充分研究考慮市場(chǎng)趨勢(shì)和動(dòng)態(tài)，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況變化隨時(shí)做出必要的調(diào)整。
改革土地制度，還需要與政府管理體制改革協(xié)同推進(jìn)。各級(jí)政府不改變以GDP為中心的政績(jī)觀和以上級(jí)評(píng)價(jià)為尺度的激勵(lì)機(jī)制，不把人民的切身利益、長(zhǎng)期福祉和保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展置于首位，土地制度改革也難以得到保障。
農(nóng)村土地需要實(shí)現(xiàn)合理配置
前面的表1顯示，1990年到2016年，全國(guó)鄉(xiāng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村常住人口減少了30%（2.5億人）。其中一部分轉(zhuǎn)移人口已在城鎮(zhèn)定居，農(nóng)村已經(jīng)有相當(dāng)數(shù)量的宅基地和建設(shè)用地長(zhǎng)期閑置。但村莊占地面積并未減少，反而擴(kuò)大了17%（2.1萬(wàn)平方公里）。目前不少地區(qū)的村莊因?yàn)槿丝诖罅客膺w出現(xiàn)了村莊蕭條衰敗的情況。有幾個(gè)原因阻礙了村莊土地的合理利用：
其一，戶籍制度改革以及社會(huì)保障體系對(duì)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移人口的覆蓋進(jìn)展緩慢，很多已經(jīng)舉家遷徙城市并長(zhǎng)期在城市就業(yè)和居住的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口仍然無(wú)法在城市地區(qū)安家落戶、實(shí)現(xiàn)市民化，不得不保留農(nóng)村的住房以防萬(wàn)一。還有更多的遷徙者受到種種條件的限制，不能攜帶老人、兒童隨遷。
其二，因?yàn)槲撮_(kāi)放土地和房屋流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，農(nóng)村人口遷往城市，但空置的宅基地不能合法轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益無(wú)法實(shí)現(xiàn)，還阻礙了土地資源的有效利用。新增人口要多占土地，已經(jīng)外遷人口的占地又不能有效利用，導(dǎo)致了村莊占地?cái)U(kuò)張和土地資源浪費(fèi)。按照某些部門的規(guī)定，農(nóng)戶宅基地的轉(zhuǎn)讓只允許在本村居民之間進(jìn)行，實(shí)際上把主要的需求方排除在外。近年來(lái)一些城市居民到農(nóng)村投資購(gòu)房建房用于休閑度假，一些商家在農(nóng)村投資經(jīng)營(yíng)“農(nóng)家樂(lè)”、休閑觀光農(nóng)業(yè)。在不違法占用耕地的情況下，這些投資既有效利用了土地資源、滿足了投資者和消費(fèi)者的需求，也增加了農(nóng)村居民收入、改善了農(nóng)村面貌，有利于農(nóng)村繁榮，是天大的好事。對(duì)這些積極的市場(chǎng)活動(dòng)橫加限制，只會(huì)促使農(nóng)村衰敗。
有些主張限制宅基地轉(zhuǎn)讓的學(xué)者和官員，往往以某些發(fā)達(dá)國(guó)家也有此類限制作為根據(jù)，但忽略了中外國(guó)情的差異。發(fā)達(dá)國(guó)家早就完成了城市化和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造，早已沒(méi)有中國(guó)意義上人口集中的村莊概念。農(nóng)業(yè)已形成穩(wěn)態(tài)的生產(chǎn)方式，具有相當(dāng)規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)成為基本單元。通常一個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)少則擁有十幾或幾十公頃、多則上百公頃土地，該家庭的住宅通常也是農(nóng)場(chǎng)管理、倉(cāng)儲(chǔ)、機(jī)械存放和維護(hù)場(chǎng)所，因此和農(nóng)地的用途緊密相連。如果農(nóng)場(chǎng)主的住宅轉(zhuǎn)讓作非農(nóng)用途，自然也就意味著整個(gè)農(nóng)場(chǎng)的荒廢。因此在這種情況下，對(duì)農(nóng)用土地的用途管制，延伸到相關(guān)的農(nóng)場(chǎng)宅基地的用途管制，是合乎邏輯的。
而中國(guó)的城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都還遠(yuǎn)未完成，農(nóng)村仍有近6億人口，農(nóng)村人均仍只有3畝多耕地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率仍然很低。在城市化進(jìn)展過(guò)程中，農(nóng)村人口的大量減少有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。外遷者的耕地可以逐步向種田大戶集中，農(nóng)村居住用地的不斷閑置也是必然發(fā)生的。通過(guò)交易使這些閑置土地實(shí)現(xiàn)有效配置，會(huì)盤活大量資源，不僅不會(huì)影響農(nóng)業(yè)發(fā)展，反而是農(nóng)業(yè)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模和走向現(xiàn)代化的一個(gè)必要條件。農(nóng)村閑置宅基地的流轉(zhuǎn)，有利于活躍農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。如果能夠通過(guò)建立建設(shè)用地指標(biāo)交易系統(tǒng)，促進(jìn)閑置的宅基地和建設(shè)用地復(fù)墾，與城市化進(jìn)展地區(qū)進(jìn)行交易、實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，還有利于擴(kuò)大耕地面積，保護(hù)耕地資源。
主張限制農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓通常源于擔(dān)心農(nóng)民出讓宅基地后會(huì)無(wú)處安身，成為流民。這種情況在中國(guó)歷史上確實(shí)存在。但簡(jiǎn)單照搬歷史早已不適用于當(dāng)代的情況。因?yàn)閷?dǎo)致今天農(nóng)民離開(kāi)住所的基本原因是進(jìn)城就業(yè)。限制宅基地出讓，恰恰使得進(jìn)城人口的財(cái)產(chǎn)權(quán)利無(wú)法變現(xiàn)，不利于他們?cè)诔擎?zhèn)定居。至于進(jìn)城人口因失業(yè)而生活無(wú)著的風(fēng)險(xiǎn)，正是普及城鄉(xiāng)社會(huì)保障應(yīng)解決的問(wèn)題，而靠不能變現(xiàn)的宅基地對(duì)農(nóng)民并無(wú)幫助。
另一種反對(duì)的聲音是認(rèn)為農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)并無(wú)所有權(quán)，因此無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)讓宅基地。這種說(shuō)法更站不住腳。城市居民購(gòu)房，同時(shí)就買了房屋所在土地的使用權(quán)，出售商品房的同時(shí)也就轉(zhuǎn)讓了土地使用權(quán)，沒(méi)有任何現(xiàn)行法規(guī)禁止土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或只許對(duì)某一類人轉(zhuǎn)讓。況且農(nóng)民擁有的是宅基地的永久使用權(quán)，對(duì)宅基地的權(quán)屬關(guān)系強(qiáng)于城鎮(zhèn)居民的70年土地使用權(quán)。不允許轉(zhuǎn)讓，是對(duì)他們合法權(quán)益的侵犯。
其三，按照某些規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地中只有經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地才能轉(zhuǎn)讓，而“經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地”又被某些行政部門嚴(yán)格限定為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地”。這一限制于法無(wú)據(jù)，而且很不合理。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地只是歷史形成的既成事實(shí)，與其他用途的集體建設(shè)用地之間并無(wú)法律界定的區(qū)別。有些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，按照上述規(guī)定就意味著這些地區(qū)無(wú)權(quán)進(jìn)入土地市場(chǎng)。有些地區(qū)過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較多，但分布非常零散，常常是這里三間房，那里兩畝地；而且用途已經(jīng)發(fā)生了很多變更；不僅界定十分困難，而且即便轉(zhuǎn)讓也難以使土地資源得到合理有效的利用。此外，農(nóng)村集體建設(shè)用地屬集體所有，哪些部分用于經(jīng)營(yíng)，本來(lái)是農(nóng)民集體固有的權(quán)利。因此上述限制，不僅妨礙土地市場(chǎng)的發(fā)育，也侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。
中國(guó)農(nóng)村的村莊占地歷來(lái)不夠經(jīng)濟(jì)，因?yàn)楹芏啻迩f都是自然形成，沒(méi)有規(guī)劃，農(nóng)民過(guò)去習(xí)慣居住獨(dú)家獨(dú)院的平房，條件簡(jiǎn)陋，但占地很多。2016年全國(guó)城鎮(zhèn)7.9億人，建成區(qū)占地10.3萬(wàn)平方公里，人均130平米。農(nóng)村5.9億人，村莊占地14.6萬(wàn)平方公里，人均250平米。盡管近年來(lái)城鎮(zhèn)占地越來(lái)越不經(jīng)濟(jì)，但鄉(xiāng)村人均占地仍幾乎等于城鎮(zhèn)的兩倍。特別是在人口大量遷出的地區(qū)，在農(nóng)民自愿的前提下，對(duì)村莊進(jìn)行整理，既可以改善農(nóng)民居住條件，改變村容村貌，又能夠減少占地、節(jié)約大量土地資源，讓農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)收入。這需要一個(gè)重要的條件，就是落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定提出的，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，節(jié)約出來(lái)的土地資源才能得到有效利用，農(nóng)民才能得到收入，也才會(huì)有資金和動(dòng)力進(jìn)行這種整治。
建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，不可能一蹴而就，應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)。在城市化仍在發(fā)展、建設(shè)用地資源不足的城市周邊區(qū)域，閑置的土地資源有可能盡快得到利用。而在城市化波及不到的邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，閑置土地資源的利用可以參考重慶、成都等城市已經(jīng)創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)一步完善，建立一套市場(chǎng)化的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓制度。農(nóng)民把閑置建設(shè)用地復(fù)墾為耕地可獲得建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)市場(chǎng)有償轉(zhuǎn)讓給需要土地進(jìn)行建設(shè)的城市地區(qū)。通過(guò)這樣的市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，土地得到了有效利用，邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民能夠獲得可觀的收入，參與分享城市化帶來(lái)的利益；缺乏土地資源的城市在占補(bǔ)平衡條件下獲得了需要的建設(shè)用地。這是一個(gè)城鄉(xiāng)雙贏、居民和商家雙贏的結(jié)果，是化閑置資源為財(cái)富的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行推廣，逐步實(shí)現(xiàn)跨省轉(zhuǎn)讓。涉及土地質(zhì)量的差異，可以按質(zhì)量等級(jí)設(shè)置折算系數(shù)，不必是簡(jiǎn)單的一畝換一畝。
作者在四川成都都江堰市考察過(guò)的一個(gè)村莊提供了可信的案例。該村距離成都市70余公里，不屬于城市化發(fā)展的區(qū)域。村莊原來(lái)占地面積很大，但農(nóng)舍大都破舊簡(jiǎn)陋。而且由于一部分人口的遷出，一些宅基地和集體建設(shè)用地已經(jīng)閑置。在村民自愿、當(dāng)?shù)卣畮椭拢摯鍖?duì)村莊進(jìn)行了重新整理，拆除了過(guò)去占地多的農(nóng)舍，建起了聯(lián)排別墅式的新居，村莊占地面積減少了一半，村莊面貌煥然一新，農(nóng)戶居住條件大幅度改善。每家每戶門前還預(yù)留了花壇和停車位。村民將騰出的土地復(fù)墾為耕地，以獲得的建設(shè)用地指標(biāo)與成都市的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行交易，獲得資金4000萬(wàn)元，不僅償付了村莊整理的全部成本，而且提供了公共資金改善和維護(hù)村容村貌。通過(guò)交易，成都市的房地產(chǎn)企業(yè)也獲得了建設(shè)用地指標(biāo)，可以占地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。這一交易促成了城、鄉(xiāng)雙向開(kāi)發(fā)的完成，而耕地和建設(shè)用地只是在空間上進(jìn)行了互換，耕地面積總量一畝也沒(méi)有減少。
土地資源通過(guò)市場(chǎng)配置，一個(gè)天然障礙是土地不能像普通商品一樣實(shí)現(xiàn)跨越空間的移動(dòng)，因此通常供需雙方必須處在同一區(qū)域，市場(chǎng)交易才能進(jìn)行，很受局限。但上述案例說(shuō)明，建設(shè)用地指標(biāo)（在重慶稱為“地票”）轉(zhuǎn)讓這個(gè)創(chuàng)造，打破了空間限制，使邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民也能將閑置的建設(shè)用地出讓給需要土地進(jìn)行建設(shè)的城市地區(qū)，因而使土地資源得到了有效利用。遠(yuǎn)離城市的農(nóng)民同時(shí)也參與了城市化進(jìn)程并分享了收益。這一創(chuàng)造意義重大。由于歷史原因，中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的村莊占地普遍不經(jīng)濟(jì)。因此上述案例并非個(gè)案，完全有條件應(yīng)用于廣大地區(qū)。
市場(chǎng)配置土地資源將釋放巨大潛能
中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，數(shù)億農(nóng)村勞動(dòng)者在市場(chǎng)引導(dǎo)下向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)了資源的有效配置，為第二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了源源不斷的勞動(dòng)力資源。這是過(guò)去四十年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的一個(gè)重要源泉。其中大部分時(shí)期，經(jīng)濟(jì)保持了2-3個(gè)百分點(diǎn)的全要素生產(chǎn)率提高，主要來(lái)自勞動(dòng)力和資本的資源配置優(yōu)化效應(yīng)。
但與勞動(dòng)力資源重新配置的情況不同，由于未形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，土地資源在重新配置過(guò)程中出現(xiàn)了大量的閑置浪費(fèi)。在1990-2016年這26年間，全國(guó)人口增加了2.4億人，增長(zhǎng)了20%，而市、縣、鎮(zhèn)、村占地合計(jì)從15萬(wàn)平方公里擴(kuò)大到25萬(wàn)平方公里，增加了10萬(wàn)平方公里，增幅為64%。這說(shuō)明當(dāng)前土地資源配置嚴(yán)重不合理。城市發(fā)展一方面受到土地資源有限的制約，另一方面無(wú)效占地太多，土地資源大量浪費(fèi)，城市化提高土地集約度的功能正在喪失。
中國(guó)城鎮(zhèn)化還在發(fā)展過(guò)程中，2017年城鎮(zhèn)化率為58.5%，而發(fā)達(dá)國(guó)家普遍在70%-80%之間，高者達(dá)到90%。如果未來(lái)20年城鎮(zhèn)化率再提高20個(gè)百分點(diǎn),如果一個(gè)時(shí)期以來(lái)這種城鎮(zhèn)占地迅速擴(kuò)張的趨勢(shì)不改變，加上基礎(chǔ)設(shè)施和廠礦、水利設(shè)施等建設(shè)用地的增加，估計(jì)將再多占10萬(wàn)平方公里土地，意味著耕地再減少1.5億畝，突破耕地保護(hù)紅線是必然的。
目前在中國(guó)960萬(wàn)平方公里的國(guó)土面積中，城鎮(zhèn)村莊及工礦已占地32萬(wàn)平方公里；交通運(yùn)輸和水利設(shè)施占地7萬(wàn)平方公里；耕地按新統(tǒng)計(jì)口徑不到135萬(wàn)平方公里；山林、草場(chǎng)占地472萬(wàn)平方公里，未利用土地加水面約占276萬(wàn)平方公里。山林、草場(chǎng)主要分布在西部人煙稀少的地區(qū)，未利用土地基本上是荒漠和高山，都難以被城鎮(zhèn)化利用；未來(lái)城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只能占用已經(jīng)為數(shù)有限的耕地。
中國(guó)地少人多，全國(guó)人口人均不到1.5畝耕地，低于世界平均水平的一半（見(jiàn)世界銀行：《世界發(fā)展指標(biāo)》）。按照舊統(tǒng)計(jì)口徑，1996年全國(guó)耕地130萬(wàn)平方公里（19.5億畝），2006年下降到122萬(wàn)平方公里（18.3億畝）。主要原因在于城鎮(zhèn)化和工礦企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施占地不斷增加，占用了大量耕地。從糧食安全的角度出發(fā)，中國(guó)需要保護(hù)現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量基本不再減少。此基礎(chǔ)上，政府制定了18億畝耕地保護(hù)紅線。
但自2011年起，耕地統(tǒng)計(jì)數(shù)調(diào)整為135萬(wàn)平方公里（20.3億畝）。這并不意味著耕地面積擴(kuò)大了，而僅僅是統(tǒng)計(jì)的變化，耕地還在繼續(xù)減少，只是統(tǒng)計(jì)顯示下降速度趨緩。不過(guò)考慮到全國(guó)各地瞞報(bào)占地、未批先建等違法占地的情況層出不窮，統(tǒng)計(jì)顯示的耕地減少趨緩現(xiàn)象可能不真實(shí)或要打很大的折扣。如果按原來(lái)的統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，目前的耕地面積非常可能已經(jīng)低于18億畝。
這種情況不僅對(duì)中國(guó)未來(lái)的糧食安全問(wèn)題構(gòu)成威脅，而且也由于土地資源配置不當(dāng)，降低了經(jīng)濟(jì)效率和增長(zhǎng)潛力。解決這個(gè)問(wèn)題，必須改革現(xiàn)行土地制度。
當(dāng)前，土地改革進(jìn)展仍然緩慢，2013年十八屆三中全會(huì)提出要形成全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，但這項(xiàng)改革在近幾年沒(méi)有顯著進(jìn)展，始終停留在少數(shù)地區(qū)試點(diǎn)的階段。最近有十幾個(gè)城市允許農(nóng)村集體建設(shè)用地建房出租，是個(gè)積極的突破。但還沒(méi)有變成全國(guó)性的政策。
未來(lái)的改革應(yīng)該如何推進(jìn)？以下幾個(gè)方面值得重點(diǎn)考慮：
第一，穩(wěn)步開(kāi)放土地市場(chǎng)，改變政府獨(dú)家征地獨(dú)家賣地的模式。允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，允許農(nóng)民閑置宅基地使用權(quán)通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，在符合土地管理和規(guī)劃的前提下實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置土地資源。
第二，必須建設(shè)規(guī)范的土地交易市場(chǎng)，保證交易合法合規(guī)，公開(kāi)透明，杜絕欺詐作弊，杜絕政府任意干預(yù)，特別要保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯。
第三，建設(shè)跨省的土地指標(biāo)交易平臺(tái)，允許和鼓勵(lì)農(nóng)民在充分自愿原則下進(jìn)行村莊整治，對(duì)閑置非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行符合質(zhì)量要求的復(fù)墾，并獲得建設(shè)用地指標(biāo)，入場(chǎng)進(jìn)行交易。政府可以幫助農(nóng)民組織村莊整治，但不得違背農(nóng)民自愿原則，嚴(yán)禁侵犯農(nóng)民利益。政府要推動(dòng)交易平臺(tái)的建設(shè)，但應(yīng)委托中立的第三方管理；交易應(yīng)按照市場(chǎng)原則進(jìn)行，防止對(duì)交易進(jìn)行行政干預(yù)。
第四，完善土地增值稅制度，根據(jù)各地情況制定地價(jià)基準(zhǔn)，對(duì)土地交易中超過(guò)基準(zhǔn)大幅度溢價(jià)的土地征收適當(dāng)幅度的土地增值稅，以部分彌補(bǔ)政府土地出讓收入的減少。但主要應(yīng)用于公共服務(wù)和社會(huì)保障，重點(diǎn)保證城市戶籍制度改革，促進(jìn)新城鎮(zhèn)居民安家落戶、納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系和享受公共服務(wù)。
第五，城市建設(shè)規(guī)劃的制定要建立合理程序，經(jīng)過(guò)多方專業(yè)評(píng)估和社會(huì)公眾評(píng)價(jià)，杜絕長(zhǎng)官個(gè)人說(shuō)了算的現(xiàn)象，以保證規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)合理性，提高土地的利用效率。同時(shí)需要推進(jìn)政府改革，改變政府激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從GDP為中心向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。
土地市場(chǎng)的開(kāi)放將能夠釋放巨大的經(jīng)濟(jì)潛能。
首先，土地供應(yīng)多元化有利于緩解城市土地短缺，抑制地價(jià)上漲，加速城市化發(fā)展。第二，農(nóng)村閑置的非耕地進(jìn)入市場(chǎng)，有利于土地資源有效利用，促進(jìn)觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)休閑度假村、特色小鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村繁榮，增加農(nóng)民收入。第三，通過(guò)村莊整治使農(nóng)村的多余非耕地通過(guò)復(fù)墾和建設(shè)用地指標(biāo)交易實(shí)現(xiàn)土地占補(bǔ)平衡，對(duì)于節(jié)約土地資源、保護(hù)耕地，將有重大的意義。
目前全國(guó)村莊占地14.6萬(wàn)平方公里。如果假定未來(lái)通過(guò)村莊整理能夠逐步使村莊占地減少三分之一，并進(jìn)行土地復(fù)墾和指標(biāo)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)能夠節(jié)省約5萬(wàn)平方公里建設(shè)用地，加上糾正城市建設(shè)的資源錯(cuò)配和提高今后城市建設(shè)的集約度，基本上就可以滿足未來(lái)二十年城市化的土地需求而不必占用更多耕地。這5萬(wàn)平方公里土地假定按每平方米200元來(lái)計(jì)算轉(zhuǎn)讓價(jià)格，可以創(chuàng)造10萬(wàn)億元的土地收益。這是一筆巨大的財(cái)富，將對(duì)促進(jìn)農(nóng)村繁榮、縮小城鄉(xiāng)差別做出巨大貢獻(xiàn)。
城市化并不意味著一定占用大量的耕地，也并不意味著農(nóng)村必然凋敝。推進(jìn)土地制度的市場(chǎng)化改革，能夠優(yōu)化資源配置，節(jié)約土地資源，避免耕地減少，創(chuàng)造巨大財(cái)富，促進(jìn)鄉(xiāng)村繁榮，還將有力支持未來(lái)城市化發(fā)展和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
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