中國在改革開放以來的40年間，經歷了城鎮化的迅猛發展，城鎮化率（城鎮人口占全國人口的比重）從改革前1977年的17.5%大幅度上升到2017年的58.5%。尤其是最近20年，城鎮化進一步加速，城鎮化率平均每年提高1.3個百分點以上。與此同時，城市的空間布局也發生了巨大的變化，城市占地面積在迅速擴大。在本文中，作者將對過去二十多年城鎮化發展過程中人口與土地資源配置的基本狀況和面臨的問題作一個初步的分析。
城市、縣鎮和鄉村人口及占地變化
據國家統計局數據，1990年全國城鎮常住人口為3.02億人，到2017年為8.13億人，增加5.1億人。統計局年度人口數據以歷次全國人口普查為基礎，相對可靠，但缺點是沒有公布分城市、縣城和鎮的人口數據，不便分析。住建部有部分統計，但歷史數據不全，指標定義也沒有清楚的解釋。據住建部的部分數據粗略推算，1990年縣城和建制鎮戶籍人口合計約1.27億，當時縣城和鎮的非戶籍常住人口估計數量有限，暫且忽略不計，據此推算城市（城區）常住人口為1.75億人。其后按同樣方法推算。至2001年及以后，縣城和鎮人口由住建部的“縣城人口”和“建制鎮戶籍人口”合計得到，2006年及以后由“縣城人口”、“縣城暫住人口”（此前無數據）和“建制鎮戶籍人口”合計得到。2009年至2016年城市常住人口采納住建部統計的“城區人口”與“城區暫住人口”合計數。
按上述口徑，2016年城市合計4.77億人，“縣城人口”、“縣城暫住人口”和“建制鎮戶籍人口”合計3.172億人，城鎮人口合計7.94億人，與統計局公布的2016年城鎮常住人口7.93億人接近。此前歷年差異也不大。以下以這兩個系列數據分別近似代表城市常住人口、以及縣城和建制鎮常住人口進行分析。由于住建部未公布2017年數據，分析截至2016年。對鄉村人口的分析將基于國家統計局數據。城市、縣城和建制鎮土地數據均按建成區面積計算，村莊占地為住建部“村莊現狀用地面積”和“鄉建成區面積”（應指鄉政府所在地的建成區面積，實際上也應屬于村莊，但住建部是分開統計的）的合計數，不包括農田和村莊以外的非耕地面積。
1990年和2016年市、鎮、鄉村人口和土地面積的數據和增幅。在1990-2016年期間，城市市區人口增長了172%，而城市建成區面積卻增長了322%，城市占地面積擴張遠遠快于城市人口的增長。縣城和鎮人口增長了150%，而縣城和鎮建成區占地面積增長了260%，也明顯快于人口增長。同期，鄉村人口減少了30%，而村莊“現狀用地”和鄉建成區合計面積卻不僅沒有縮小，反而擴大了17%。
2016年，城市建成區占地5.43萬平方公里，縣城和建制鎮建成區占地5.92萬平方公里，村莊和鄉建成區占地14.60萬平方公里。三者合計2016年占地25.95萬平方公里，比1990年的15.43萬平方公里擴大了10.52萬平方公里。其中城市和鎮（包括縣城）占地擴大了8.42萬平方公里。
城市占地面積擴張快于人口增長導致了城市人口密度迅速下降。1990年城市按建成區面積算，每平方公里1.36萬人，2016年只有0.88萬人。同時縣城和鎮人口密度也從0.77萬下降到0.54萬，村莊人口密度從0.67萬人下降到0.40萬人。見圖3。其中，城市人口密度下降幅度最大，每平方公里減少了4840人。縣城和鎮、村莊每平方公里分別減少2360人和2690人。
城市化中的土地資源錯配
城鎮化的重要功能之一，就是有效利用非農土地資源。在通常情況下，城鎮對土地資源的利用效率顯著高于鄉村，其中城市對土地資源的利用效率顯著高于小城鎮，大城市對土地資源的利用效率又顯著高于中小城市。通常情況下，大城市人口密度更高，能夠提高土地的集約度，從而有效節約土地資源。因此認為城市化必然大量占用土地資源，大城市更加耗費土地資源的流行觀點是完全錯誤的。城市化并不必然大量占用土地資源，只是通過人口的空間布局改變而改變了土地資源的配置狀況，在合理的情況下能夠節約土地資源。如果出現了過多占用土地資源的情況，必然存在土地資源的錯誤配置。
中國自1990年以來，城市、小城鎮（縣城和建制鎮）和村莊人口密度都在下降。其中，村莊人口密度下降主要原因是城鎮化過程中人口向城鎮遷移，而城鎮人口密度大幅度下降則有明顯不合理的因素。特別是在城市，近些年來居住區和商業區域的土地容積率都有大幅度提高，大量高層建筑拔地而起，替代了中低層建筑。這個因素應能夠抵消居民居住條件改善和城市道路增加導致占地增加的因素而有余。因此人口密度的大幅度下降，不能歸結為居民居住條件和道路設施改善，而主要反映了土地資源的不合理利用，主要由以下原因導致：
首先，建設用地資源目前完全由各級政府進行配置，服從于各級地方黨政官員最關心的兩個目標：一要有突出的政績，二要擴大政府收入。政績目標驅使各級官員過度追求GDP增長，往往忽視經濟效益和長期可持續發展，導致各級政府不顧條件，投入大量土地和資金競相建設開發區、高新產業園區。目前全國僅列入國家級的新區、自貿區、經濟技術開發區、高新產業園區就有幾百個，還有更大數量屬于省、市、縣各級的開發區、產業園區，有些鄉鎮也不例外。政府為了擴大招商引資、做大GDP，往往低價或零地價向企業出讓土地。這樣做無疑降低了企業的用地成本，但同時也鼓勵了企業多占地、低效用地。這些開發區和產業園區經濟效益好的是少數，多數沒有經過充分論證，達不到預期目標，土地廠房嚴重閑置，浪費了寶貴的資源，拖累了長期增長。
同樣由于政績觀的驅動，不少地方城市建設過度追求豪華氣派，特別熱衷于大拆大建，不計成本建設“花園型城市”，以追求短期內城市煥然一新的效果。這一方面起到了迅速改變城市面貌的作用，另一方面也大幅度縮短了已有建筑物和基礎設施壽命，導致資源浪費和過多占地。有些城市為了講排場不惜重金，建了很多超寬的馬路、超大的廣場、豪華的政府設施、缺乏使用價值的形象工程，土地和設施利用效率很低，債務負擔沉重，還常常發生侵犯居民合法權利的事件。很多縣城的建設也有同樣問題。
其次，為了提高政府收入的目標，地方政府往往熱衷于征地賣地，抬高地價，推動房地產開發，以獲取更多的土地出讓收入。在地方政府獨家征地、獨家賣地的現行土地制度下，地方財政過度依賴賣地收入，刺激很多三、四線城市過度推動房地產開發，導致房地產供應過量、占地過多、空置嚴重。不少大城市還在政府壟斷地源的情況下促進了房價不斷攀升，加重了普通居民的住房負擔，推高了商業租金成本。同時也導致了杠桿率不斷上升，金融風險越來越大。
上述情況說明，中國過去一個時期在城市化過程中，土地資源在各級政府主導配置的條件下沒有實現合理有效的利用。城市土地越占越多，面積越攤越大；盡管樓房越蓋越高，人口密度卻越來越低。中國是一個土地資源相對緊缺的國家。如果上述城鎮占地過度擴張的趨勢不及時改變，必將對中國有限的耕地資源形成威脅。
這些情況說明，土地資源的配置同樣需要按照十八屆三中全會的要求，讓市場起決定性作用。解決上述問題，需要對現行土地制度進行改革，從政府獨家征地賣地逐步轉向市場化多源供地。只要符合土地用途管制和建設規劃，土地交易不必由政府壟斷。農村集體建設用地應享有與國有土地同等入市、同權同利。當然，政府的土地資源管理和建設規劃也必須做到科學合理，避免由長官意志主導，同時還需要與時俱進，充分研究考慮市場趨勢和動態，并根據現實情況變化隨時做出必要的調整。
改革土地制度，還需要與政府管理體制改革協同推進。各級政府不改變以GDP為中心的政績觀和以上級評價為尺度的激勵機制，不把人民的切身利益、長期福祉和保證經濟可持續發展置于首位，土地制度改革也難以得到保障。
農村土地需要實現合理配置
前面的表1顯示，1990年到2016年，全國鄉村人口大量向城鎮轉移，鄉村常住人口減少了30%（2.5億人）。其中一部分轉移人口已在城鎮定居，農村已經有相當數量的宅基地和建設用地長期閑置。但村莊占地面積并未減少，反而擴大了17%（2.1萬平方公里）。目前不少地區的村莊因為人口大量外遷出現了村莊蕭條衰敗的情況。有幾個原因阻礙了村莊土地的合理利用：
其一，戶籍制度改革以及社會保障體系對城鄉轉移人口的覆蓋進展緩慢，很多已經舉家遷徙城市并長期在城市就業和居住的農村轉移人口仍然無法在城市地區安家落戶、實現市民化，不得不保留農村的住房以防萬一。還有更多的遷徙者受到種種條件的限制，不能攜帶老人、兒童隨遷。
其二，因為未開放土地和房屋流轉市場，農村人口遷往城市，但空置的宅基地不能合法轉讓，農民的合法財產權益無法實現，還阻礙了土地資源的有效利用。新增人口要多占土地，已經外遷人口的占地又不能有效利用，導致了村莊占地擴張和土地資源浪費。按照某些部門的規定，農戶宅基地的轉讓只允許在本村居民之間進行，實際上把主要的需求方排除在外。近年來一些城市居民到農村投資購房建房用于休閑度假，一些商家在農村投資經營“農家樂”、休閑觀光農業。在不違法占用耕地的情況下，這些投資既有效利用了土地資源、滿足了投資者和消費者的需求，也增加了農村居民收入、改善了農村面貌，有利于農村繁榮，是天大的好事。對這些積極的市場活動橫加限制，只會促使農村衰敗。
有些主張限制宅基地轉讓的學者和官員，往往以某些發達國家也有此類限制作為根據，但忽略了中外國情的差異。發達國家早就完成了城市化和農業的現代化改造，早已沒有中國意義上人口集中的村莊概念。農業已形成穩態的生產方式，具有相當規模的家庭農場成為基本單元。通常一個家庭農場少則擁有十幾或幾十公頃、多則上百公頃土地，該家庭的住宅通常也是農場管理、倉儲、機械存放和維護場所，因此和農地的用途緊密相連。如果農場主的住宅轉讓作非農用途，自然也就意味著整個農場的荒廢。因此在這種情況下，對農用土地的用途管制，延伸到相關的農場宅基地的用途管制，是合乎邏輯的。
而中國的城市化和農業現代化都還遠未完成，農村仍有近6億人口，農村人均仍只有3畝多耕地，農業生產率仍然很低。在城市化進展過程中，農村人口的大量減少有利于實現農業規模經營和農業現代化。外遷者的耕地可以逐步向種田大戶集中，農村居住用地的不斷閑置也是必然發生的。通過交易使這些閑置土地實現有效配置，會盤活大量資源，不僅不會影響農業發展，反而是農業擴大經營規模和走向現代化的一個必要條件。農村閑置宅基地的流轉，有利于活躍農村第三產業，增加農民收入。如果能夠通過建立建設用地指標交易系統，促進閑置的宅基地和建設用地復墾，與城市化進展地區進行交易、實現占補平衡，還有利于擴大耕地面積，保護耕地資源。
主張限制農民宅基地轉讓通常源于擔心農民出讓宅基地后會無處安身，成為流民。這種情況在中國歷史上確實存在。但簡單照搬歷史早已不適用于當代的情況。因為導致今天農民離開住所的基本原因是進城就業。限制宅基地出讓，恰恰使得進城人口的財產權利無法變現，不利于他們在城鎮定居。至于進城人口因失業而生活無著的風險，正是普及城鄉社會保障應解決的問題，而靠不能變現的宅基地對農民并無幫助。
另一種反對的聲音是認為農民對宅基地只有使用權并無所有權，因此無權轉讓宅基地。這種說法更站不住腳。城市居民購房，同時就買了房屋所在土地的使用權，出售商品房的同時也就轉讓了土地使用權，沒有任何現行法規禁止土地使用權轉讓或只許對某一類人轉讓。況且農民擁有的是宅基地的永久使用權，對宅基地的權屬關系強于城鎮居民的70年土地使用權。不允許轉讓，是對他們合法權益的侵犯。
其三，按照某些規定，農村集體建設用地中只有經營性集體建設用地才能轉讓，而“經營性集體建設用地”又被某些行政部門嚴格限定為“鄉鎮企業用地”。這一限制于法無據，而且很不合理。因為鄉鎮企業用地只是歷史形成的既成事實，與其他用途的集體建設用地之間并無法律界定的區別。有些地區鄉鎮企業沒有發展起來，按照上述規定就意味著這些地區無權進入土地市場。有些地區過去鄉鎮企業較多，但分布非常零散，常常是這里三間房，那里兩畝地；而且用途已經發生了很多變更；不僅界定十分困難，而且即便轉讓也難以使土地資源得到合理有效的利用。此外，農村集體建設用地屬集體所有，哪些部分用于經營，本來是農民集體固有的權利。因此上述限制，不僅妨礙土地市場的發育，也侵犯了農民的合法權益。
中國農村的村莊占地歷來不夠經濟，因為很多村莊都是自然形成，沒有規劃，農民過去習慣居住獨家獨院的平房，條件簡陋，但占地很多。2016年全國城鎮7.9億人，建成區占地10.3萬平方公里，人均130平米。農村5.9億人，村莊占地14.6萬平方公里，人均250平米。盡管近年來城鎮占地越來越不經濟，但鄉村人均占地仍幾乎等于城鎮的兩倍。特別是在人口大量遷出的地區，在農民自愿的前提下，對村莊進行整理，既可以改善農民居住條件，改變村容村貌，又能夠減少占地、節約大量土地資源，讓農民增加財產收入。這需要一個重要的條件，就是落實十八屆三中全會決定提出的，建立城鄉統一的建設用地市場，實現農村集體經營性建設用地入市。通過市場流轉，節約出來的土地資源才能得到有效利用，農民才能得到收入，也才會有資金和動力進行這種整治。
建立城鄉建設用地市場，不可能一蹴而就，應當逐步推進。在城市化仍在發展、建設用地資源不足的城市周邊區域，閑置的土地資源有可能盡快得到利用。而在城市化波及不到的邊遠農村地區，閑置土地資源的利用可以參考重慶、成都等城市已經創造的經驗并進一步完善，建立一套市場化的建設用地指標轉讓制度。農民把閑置建設用地復墾為耕地可獲得建設用地指標，通過市場有償轉讓給需要土地進行建設的城市地區。通過這樣的市場轉讓，土地得到了有效利用，邊遠地區農民能夠獲得可觀的收入，參與分享城市化帶來的利益；缺乏土地資源的城市在占補平衡條件下獲得了需要的建設用地。這是一個城鄉雙贏、居民和商家雙贏的結果，是化閑置資源為財富的結果，應當積極總結經驗，進行推廣，逐步實現跨省轉讓。涉及土地質量的差異，可以按質量等級設置折算系數，不必是簡單的一畝換一畝。
作者在四川成都都江堰市考察過的一個村莊提供了可信的案例。該村距離成都市70余公里，不屬于城市化發展的區域。村莊原來占地面積很大，但農舍大都破舊簡陋。而且由于一部分人口的遷出，一些宅基地和集體建設用地已經閑置。在村民自愿、當地政府幫助下，該村對村莊進行了重新整理，拆除了過去占地多的農舍，建起了聯排別墅式的新居，村莊占地面積減少了一半，村莊面貌煥然一新，農戶居住條件大幅度改善。每家每戶門前還預留了花壇和停車位。村民將騰出的土地復墾為耕地，以獲得的建設用地指標與成都市的房地產開發企業進行交易，獲得資金4000萬元，不僅償付了村莊整理的全部成本，而且提供了公共資金改善和維護村容村貌。通過交易，成都市的房地產企業也獲得了建設用地指標，可以占地進行房地產開發。這一交易促成了城、鄉雙向開發的完成，而耕地和建設用地只是在空間上進行了互換，耕地面積總量一畝也沒有減少。
土地資源通過市場配置，一個天然障礙是土地不能像普通商品一樣實現跨越空間的移動，因此通常供需雙方必須處在同一區域，市場交易才能進行，很受局限。但上述案例說明，建設用地指標（在重慶稱為“地票”）轉讓這個創造，打破了空間限制，使邊遠地區的農民也能將閑置的建設用地出讓給需要土地進行建設的城市地區，因而使土地資源得到了有效利用。遠離城市的農民同時也參與了城市化進程并分享了收益。這一創造意義重大。由于歷史原因，中國廣大農村地區的村莊占地普遍不經濟。因此上述案例并非個案，完全有條件應用于廣大地區。
市場配置土地資源將釋放巨大潛能
中國自改革開放以來，數億農村勞動者在市場引導下向城鎮轉移，實現了資源的有效配置，為第二三產業的發展提供了源源不斷的勞動力資源。這是過去四十年經濟高速增長的一個重要源泉。其中大部分時期，經濟保持了2-3個百分點的全要素生產率提高，主要來自勞動力和資本的資源配置優化效應。
但與勞動力資源重新配置的情況不同，由于未形成城鄉統一的建設用地市場，土地資源在重新配置過程中出現了大量的閑置浪費。在1990-2016年這26年間，全國人口增加了2.4億人，增長了20%，而市、縣、鎮、村占地合計從15萬平方公里擴大到25萬平方公里，增加了10萬平方公里，增幅為64%。這說明當前土地資源配置嚴重不合理。城市發展一方面受到土地資源有限的制約，另一方面無效占地太多，土地資源大量浪費，城市化提高土地集約度的功能正在喪失。
中國城鎮化還在發展過程中，2017年城鎮化率為58.5%，而發達國家普遍在70%-80%之間，高者達到90%。如果未來20年城鎮化率再提高20個百分點,如果一個時期以來這種城鎮占地迅速擴張的趨勢不改變，加上基礎設施和廠礦、水利設施等建設用地的增加，估計將再多占10萬平方公里土地，意味著耕地再減少1.5億畝，突破耕地保護紅線是必然的。
目前在中國960萬平方公里的國土面積中，城鎮村莊及工礦已占地32萬平方公里；交通運輸和水利設施占地7萬平方公里；耕地按新統計口徑不到135萬平方公里；山林、草場占地472萬平方公里，未利用土地加水面約占276萬平方公里。山林、草場主要分布在西部人煙稀少的地區，未利用土地基本上是荒漠和高山，都難以被城鎮化利用；未來城鎮化和基礎設施建設只能占用已經為數有限的耕地。
中國地少人多，全國人口人均不到1.5畝耕地，低于世界平均水平的一半（見世界銀行：《世界發展指標》）。按照舊統計口徑，1996年全國耕地130萬平方公里（19.5億畝），2006年下降到122萬平方公里（18.3億畝）。主要原因在于城鎮化和工礦企業、基礎設施占地不斷增加，占用了大量耕地。從糧食安全的角度出發，中國需要保護現有耕地數量基本不再減少。此基礎上，政府制定了18億畝耕地保護紅線。
但自2011年起，耕地統計數調整為135萬平方公里（20.3億畝）。這并不意味著耕地面積擴大了，而僅僅是統計的變化，耕地還在繼續減少，只是統計顯示下降速度趨緩。不過考慮到全國各地瞞報占地、未批先建等違法占地的情況層出不窮，統計顯示的耕地減少趨緩現象可能不真實或要打很大的折扣。如果按原來的統計口徑計算，目前的耕地面積非常可能已經低于18億畝。
這種情況不僅對中國未來的糧食安全問題構成威脅，而且也由于土地資源配置不當，降低了經濟效率和增長潛力。解決這個問題，必須改革現行土地制度。
當前，土地改革進展仍然緩慢，2013年十八屆三中全會提出要形成全國統一的城鄉建設用地市場，但這項改革在近幾年沒有顯著進展，始終停留在少數地區試點的階段。最近有十幾個城市允許農村集體建設用地建房出租，是個積極的突破。但還沒有變成全國性的政策。
未來的改革應該如何推進？以下幾個方面值得重點考慮：
第一，穩步開放土地市場，改變政府獨家征地獨家賣地的模式。允許農村集體建設用地入市，允許農民閑置宅基地使用權通過市場轉讓，在符合土地管理和規劃的前提下實現市場配置土地資源。
第二，必須建設規范的土地交易市場，保證交易合法合規，公開透明，杜絕欺詐作弊，杜絕政府任意干預，特別要保護農民的合法權益不受侵犯。
第三，建設跨省的土地指標交易平臺，允許和鼓勵農民在充分自愿原則下進行村莊整治，對閑置非農業用地進行符合質量要求的復墾，并獲得建設用地指標，入場進行交易。政府可以幫助農民組織村莊整治，但不得違背農民自愿原則，嚴禁侵犯農民利益。政府要推動交易平臺的建設，但應委托中立的第三方管理；交易應按照市場原則進行，防止對交易進行行政干預。
第四，完善土地增值稅制度，根據各地情況制定地價基準，對土地交易中超過基準大幅度溢價的土地征收適當幅度的土地增值稅，以部分彌補政府土地出讓收入的減少。但主要應用于公共服務和社會保障，重點保證城市戶籍制度改革，促進新城鎮居民安家落戶、納入城鎮社會保障體系和享受公共服務。
第五，城市建設規劃的制定要建立合理程序，經過多方專業評估和社會公眾評價，杜絕長官個人說了算的現象，以保證規劃的經濟合理性，提高土地的利用效率。同時需要推進政府改革，改變政府激勵機制，實現從GDP為中心向服務型政府的轉型。
土地市場的開放將能夠釋放巨大的經濟潛能。
首先，土地供應多元化有利于緩解城市土地短缺，抑制地價上漲，加速城市化發展。第二，農村閑置的非耕地進入市場，有利于土地資源有效利用，促進觀光農業的發展，促進休閑度假村、特色小鎮發展，促進鄉村繁榮，增加農民收入。第三，通過村莊整治使農村的多余非耕地通過復墾和建設用地指標交易實現土地占補平衡，對于節約土地資源、保護耕地，將有重大的意義。
目前全國村莊占地14.6萬平方公里。如果假定未來通過村莊整理能夠逐步使村莊占地減少三分之一，并進行土地復墾和指標轉讓，應當能夠節省約5萬平方公里建設用地，加上糾正城市建設的資源錯配和提高今后城市建設的集約度，基本上就可以滿足未來二十年城市化的土地需求而不必占用更多耕地。這5萬平方公里土地假定按每平方米200元來計算轉讓價格，可以創造10萬億元的土地收益。這是一筆巨大的財富，將對促進農村繁榮、縮小城鄉差別做出巨大貢獻。
城市化并不意味著一定占用大量的耕地，也并不意味著農村必然凋敝。推進土地制度的市場化改革，能夠優化資源配置，節約土地資源，避免耕地減少，創造巨大財富，促進鄉村繁榮，還將有力支持未來城市化發展和長期經濟增長。
中國鄉村發現網轉自：FT中文網
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