中國的扶貧開發(fā)是在40年改革開放的進(jìn)程中逐步展開和強化的一項重大戰(zhàn)略決策，取得了舉世矚目的成就。當(dāng)前，中國扶貧開發(fā)已進(jìn)入攻堅拔寨的沖刺期，總結(jié)以往扶貧工作的經(jīng)驗和規(guī)律，對于黨和國家下一步實施更為精準(zhǔn)的扶貧措施，以更有力的行動和更扎實的工作，鞏固和擴大現(xiàn)有脫貧成果，確保貧困人口徹底穩(wěn)定脫貧意義重大。
一、中國扶貧工作特點
對中國的扶貧工作歷程，已有研究主要是按照時間脈絡(luò)進(jìn)行階段劃分。本文在分析總結(jié)以往研究成果的基礎(chǔ)上，著眼于扶貧工作的整體歷程，對中國扶貧工作的整體特點進(jìn)行分析闡述。
1.扶貧對象越來越精準(zhǔn)。改革開放以來，中國的扶貧工作大致可以劃分為整體性發(fā)展脫貧（1978～1985年）、片區(qū)為主縣域聚焦脫貧（1986～1993年）、縣域為主片區(qū)支撐脫貧（1994～2000年）、整村推進(jìn)脫貧（2001～2012年）、精準(zhǔn)到戶到人脫貧（2013年至今）5個階段，扶貧對象也從整體到局部、從縣村到戶到人。
2.扶貧標(biāo)準(zhǔn)越來越高。由于城鄉(xiāng)居民收入的增加，受物價和消費結(jié)構(gòu)變化的影響，扶貧標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。2008年，貧困標(biāo)準(zhǔn)為1067元，按照購買力平價測算，低于2008年每天1.25美元的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)。2015年調(diào)整為2855元，按購買力平價計算，相當(dāng)于每天2.2美元，高于2015年每天1.9美元的國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)。
3.扶貧對象條件越來越差。隨著扶貧工作的深入推進(jìn)，容易脫貧的地區(qū)和人口已經(jīng)基本脫貧，剩下的大多貧困程度較深，是難啃的“硬骨頭”。從地域分布上看，大部分深度貧困地區(qū)往往處于全國重要生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)保護(hù)同經(jīng)濟發(fā)展的矛盾比較突出。從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上看，貧困地區(qū)由于財力有限，難以支持經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。從群體構(gòu)成上看，貧困人口主要是病殘、孤寡以及缺乏勞動技能者。
4.扶貧成本越來越高。從減貧人數(shù)看，2013年以來，我國年平均減貧人口達(dá)1370萬人，是實施“八七脫貧攻堅計劃”以來各階段脫貧人口數(shù)量最高的時期。另一方面，從扶貧投入看，扶貧資金總體上是上漲的，特別是2010年以來，投入大幅增長，如2017年投入的中央財政扶貧資金補助地方部分就達(dá)到860.95億元，比2015年增長87%。扶貧成本越來越高的原因主要是：扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高，剩余脫貧對象貧困程度更深、條件更差，深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展需要更多的投入、更多的幫扶。
二、新時代精準(zhǔn)扶貧方略
自2013年習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧以來，多次在講話和報告中論述精準(zhǔn)扶貧相關(guān)問題，從理論到實踐形成了科學(xué)的精準(zhǔn)扶貧基本方略。
1.精準(zhǔn)扶貧必要性。一是全面建成小康社會的目標(biāo)要求?！稗r(nóng)村貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困，是全面建成小康社會的底線任務(wù)?！贝罅控毨丝谝呀?jīng)脫貧后，剩下來的多是自然經(jīng)濟條件最差、扶貧難度最大的“硬骨頭”，加之東中西部主要致貧原因差異性越來越明顯，貧困戶多種致貧原因疊加，幫扶個性化需求不斷上漲，必須采取力度更大、針對性更強的措施。二是扶貧開發(fā)工作體制機制急需完善的現(xiàn)實需求。隨著扶貧工作的不斷推進(jìn)，貧困人口底數(shù)不清、扶貧資金和項目指向不準(zhǔn)、幫扶責(zé)任未壓實、退出機制不暢通等問題凸顯出來，影響了扶貧效果和進(jìn)程，需要對現(xiàn)有體制機制及具體扶貧措施進(jìn)行補充和完善。
2.精準(zhǔn)扶貧主要內(nèi)容。一是精準(zhǔn)識別，把貧困人口識別出來，找準(zhǔn)致貧原因。二是精準(zhǔn)施策，在準(zhǔn)確識別貧困人口的基礎(chǔ)上，進(jìn)行更有針對性的幫扶。三是精準(zhǔn)管理，體現(xiàn)在六個方面，即確保扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。四是精準(zhǔn)考核，通過對扶貧工作情況進(jìn)行量化考核，把求真務(wù)實的導(dǎo)向立起來，確保扶持到最需要扶持的群眾、扶持到群眾最需要扶持的地方。
3.精準(zhǔn)扶貧制度保障。一是形成了完整的精準(zhǔn)扶貧制度體系。中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)了一系列重大指導(dǎo)性文件，相關(guān)部委先后出臺了多項政策配套文件，明確了精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)任務(wù)、主要政策、保障措施等，精準(zhǔn)扶貧的四梁八柱頂層設(shè)計基本構(gòu)成。二是構(gòu)建了全覆蓋的脫貧攻堅層級責(zé)任體系。精準(zhǔn)扶貧實行中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實的工作機制。省市縣鄉(xiāng)村五級書記分級負(fù)責(zé)，一級抓一級，層層抓落實。三是形成了政府主導(dǎo)、多元參與的扶貧新格局。在政府引導(dǎo)下，積極發(fā)揮市場對收入分配的調(diào)節(jié)作用，強化東西部扶貧協(xié)作，開展市縣結(jié)對、部門對口幫扶，鼓勵民營企業(yè)、社會團體等積極參與扶貧開發(fā)。
三、長期穩(wěn)固脫貧建議
在當(dāng)前脫貧攻堅已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵沖刺時期的情況下，扶貧工作需要更加重視脫貧穩(wěn)定性的問題。為此建議：
1.依據(jù)實際情況科學(xué)選擇脫貧方式。扶貧政策的制定要基于貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展條件和實際狀況。通過對全國31個省（區(qū)、市）2017年GDP、農(nóng)村居民年收入平均數(shù)和中位數(shù)、貧困發(fā)生率等數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，各?。▍^(qū)、市）可以根據(jù)實際情況采取以下三種方式：一是轉(zhuǎn)入以兜底為主的保障性扶貧。這部分省份自身發(fā)展條件相對較好，貧困發(fā)生率均低于3%，同時未脫貧人口中相當(dāng)大比例是因重大疾病、年老體弱致貧，很難通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等途徑脫貧，脫貧攻堅工作應(yīng)當(dāng)由以產(chǎn)業(yè)為主的開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)入以兜底為主的保障性扶貧階段。二是保持保障式扶貧與開發(fā)式扶貧并重。這部分省份貧困人口數(shù)量相對較大，在產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧方面還有空間，同時對于確實沒有勞動能力或沒有完全勞動能力的貧困人口，要積極探索有效的綜合保障兜底政策，推動社保、低保、醫(yī)保以及扶貧等各方面兜底政策的統(tǒng)籌。三是仍然要加大扶貧開發(fā)力度。全國還有約120個深度貧困縣，其貧困發(fā)生率超過18%；2.98萬個深度貧困村，其貧困發(fā)生率超過20%。這些縣、村主要分布在7個省份，貧困人口數(shù)量大，基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)嚴(yán)重落后于全國平均水平，應(yīng)堅持以開發(fā)式扶貧為主。
2.脫貧攻堅要與當(dāng)前政策措施相結(jié)合。脫貧攻堅是一項系統(tǒng)工程，單靠某一部門、某一方面政策無法從根本上解決貧困問題，必須整合各類資源，相互配合、有機銜接。一是產(chǎn)業(yè)脫貧要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合。發(fā)展具有可觀前景與巨大潛力的產(chǎn)業(yè)，夯實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略基礎(chǔ)；繼續(xù)筑牢產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”。二是就業(yè)搬遷脫貧要與城鎮(zhèn)化相結(jié)合。結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展需求，吸納有勞動能力和意愿的貧困人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。利用好易地搬遷土地“增減掛鉤”等政策，借助易地搬遷人口帶來的需求，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。三是教育、醫(yī)療脫貧要與提升國家公共服務(wù)水平相結(jié)合。要以基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化為目標(biāo)，既要注意不能通過對貧困人口特殊照顧使其受教育水平、醫(yī)療水平高于非貧困戶，產(chǎn)生新的不平衡；又要結(jié)合國家在教育、醫(yī)療方面現(xiàn)有的普惠性政策措施，著力提升農(nóng)村整體醫(yī)療和教育服務(wù)水平。四是深度貧困地區(qū)脫貧要與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合。統(tǒng)籌使用扶貧資金并向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目傾斜，著力推進(jìn)深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強貧困地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治。五是扶貧措施要與各種保障政策相結(jié)合。加強標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌銜接，實現(xiàn)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)保障，改善住房等生產(chǎn)生活條件，達(dá)到“兩不愁三保障”目標(biāo)。建立養(yǎng)老保險和低保相結(jié)合的動態(tài)補差機制，養(yǎng)老保險收入低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)時由低保補齊，高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)后退出低保。整合各類救助政策，將遭遇突發(fā)性、臨時性生活困難的群眾納入救助范圍，防止發(fā)生因突發(fā)性困難致貧返貧現(xiàn)象。
3.強化體制機制保障。扶貧體制機制要縱向延伸。在中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村兩委、包保單位等各方面力量，實現(xiàn)人力、物力、財力等資源的優(yōu)化配置。加強對貧困戶自身的激勵和約束。建立貧困戶退出的獎勵制度，樹立以脫貧為榮的導(dǎo)向，從“要我脫貧”變成“我要脫貧”。建立貧困戶退出后的幫扶機制，防止返貧，真正實現(xiàn)可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。扶貧體制機制要橫向貫通。要以保障貧困戶、貧困人口的基本生活為目標(biāo)，打破部門間的政策壁壘，加強對農(nóng)村社會保險、低保、醫(yī)療保險、子女教育救助等政策與扶貧開發(fā)政策相銜接的頂層設(shè)計，強化政策統(tǒng)籌，制定出臺綜合性保障方面的指導(dǎo)意見，推進(jìn)低保政策、社保政策與扶貧政策在對象、標(biāo)準(zhǔn)、管理等方面的有效銜接，實現(xiàn)各項政策相銜接、可共享?？晒膭畹胤竭M(jìn)行政策統(tǒng)籌的創(chuàng)新探索。在加強頂層設(shè)計的同時，要允許地方進(jìn)行政策探索，因地制宜創(chuàng)新工作思路和方法，總結(jié)成功經(jīng)驗和作法，上升為制度安排。
作者單位：吉林省政協(xié)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第11期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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