摘要：農(nóng)村集體土地并非農(nóng)民集體所有，而屬于國家所有。農(nóng)村土地主要歸屬制度與用途管制制度屬于中央事權(quán)，農(nóng)民集體并非土地集體所有權(quán)的主要權(quán)利主體。農(nóng)村土地集體所有制度實質(zhì)乃集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共同占有或依法使用集體經(jīng)濟(jì)組織土地。
農(nóng)村集體土地到底歸誰所有？農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主要權(quán)利主體又是誰？農(nóng)村土地集體所有的制度實質(zhì)是什么？正確認(rèn)識這些問題，既有利于深刻把握我國農(nóng)村土地集體所有制，也有利于科學(xué)安排“三農(nóng)”制度或在深化農(nóng)村土地制度改革中把握好方向，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。
一、農(nóng)村集體土地并非農(nóng)民集體所有，而屬于國家所有
在我國，農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員按份共有，還非集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有或共同共有。對于后者，這是因為：倘若集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有或者共同共有集體土地，則其時點性或成員具體化與全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共同占有或依法使用集體經(jīng)濟(jì)組織土地這一農(nóng)村土地集體所有制度實質(zhì)相矛盾；倘若集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有或者共同共有集體土地，則農(nóng)民集體對土地承包、宅基地取得、農(nóng)地轉(zhuǎn)讓、農(nóng)地非農(nóng)化、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定等土地歸屬與利用擁有完全的自主權(quán)。不僅如此，農(nóng)村集體土地還非集體經(jīng)濟(jì)組織所有。這是因為，集體經(jīng)濟(jì)組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在組織運行上實行民主制而非公司制，且不納稅，不繳費，不能破產(chǎn)，不能將土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外任何組織或個人，因此它并非經(jīng)濟(jì)實體。集體經(jīng)濟(jì)組織也有別于一般社會組織，它無固定場所，無固定工作人員，無常設(shè)組織機(jī)構(gòu)，無法定代表人，而只是法治之下的自治社區(qū)，因此它也非實體組織。那么，既非經(jīng)濟(jì)實體也非實體組織的集體經(jīng)濟(jì)組織就不宜成為土地所有權(quán)人。既然農(nóng)村集體土地都不屬于他們所有，那么它到底歸誰所有？其實，農(nóng)村集體土地歸根到底屬于國家所有。畢竟實行土地公有制的我國，農(nóng)村土地集體所有制也應(yīng)屬于土地公有制范疇；農(nóng)村集體土地的主要歸屬制度與用途管制制度的制定或改革只能屬于中央事權(quán)；集體土地被依法征收可轉(zhuǎn)為國有土地；一旦集體土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營性建設(shè)就應(yīng)同樣依法繳納土地使用方面的稅收；在我國，土地流轉(zhuǎn)費只是土地占有權(quán)得以實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，它未必是土地所有權(quán)得以實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，只有土地稅賦才是土地所有權(quán)得以實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)（21世紀(jì)初進(jìn)入工業(yè)化中期后的我國已全面取消農(nóng)業(yè)稅）；而且征地中的土地補(bǔ)償費這一名目有待斟酌，因為鑒于農(nóng)村土地“集體所有”權(quán)屬性質(zhì)，以及對被征地農(nóng)民給予住宅、農(nóng)作物等補(bǔ)償，給予安置補(bǔ)助費，安置其住房、就業(yè)、上學(xué)、養(yǎng)老等，就不宜再有這一補(bǔ)償名目。盡管農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)是土地公有制，但農(nóng)村集體土地并不屬于一般意義上的全民所有，而是以各集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，以其大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員和部分非集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加械?。之所以大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員和部分非集體經(jīng)濟(jì)組織成員能依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地，是鑒于我國進(jìn)入工業(yè)化中期后，農(nóng)業(yè)比較效益低、集體成員在很長承包期內(nèi)有生有亡有遷入有遷出、長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋常住人口工作有待長期努力推進(jìn)等矛盾更加突出，為保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、簡化管理而作出的較為理性的制度安排。這并不像經(jīng)營性國有土地通過征繳稅費的形式有償使用或有償占有來體現(xiàn)土地公有（或國家所有或全民所有）屬性的。之所以集體土地以各集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，是鑒于國家、地方政府、村委以及集體經(jīng)濟(jì)組織通常都不能親自經(jīng)營農(nóng)業(yè)用地或者農(nóng)業(yè)勞動監(jiān)管成本過高、需要遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，需要符合人多地少、聚村而居等國情農(nóng)情，需要尊重傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化等而作出的較為理性的制度安排。
二、農(nóng)村土地主要歸屬制度與用途管制制度屬于中央事權(quán)，農(nóng)民集體并非土地集體所有權(quán)的主要權(quán)利主體
土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度、土地用途管制、成員資格認(rèn)定基準(zhǔn)等農(nóng)村集體土地歸屬制度與用途管制制度，既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會制度建構(gòu)、公民合法權(quán)益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會穩(wěn)定。因此，農(nóng)村集體土地的主要歸屬制度與用途管制制度的制定或改革，屬于中央事權(quán)而不屬于地方事權(quán)，更不屬于行政村、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民集體事權(quán)，宜由國家法律政策統(tǒng)一規(guī)范或由中央有計劃地推進(jìn)改革，而不宜由農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟(jì)組織、行政村甚至任一地方政府自主規(guī)定或擅自推動。盡管由農(nóng)民集體或集體經(jīng)濟(jì)組織決定土地承包方案、組織實施土地發(fā)包、報批宅基地、新建學(xué)校、興辦村企等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議執(zhí)行國家有關(guān)法律政策規(guī)定而已，農(nóng)民集體或集體經(jīng)濟(jì)組織并不具有實質(zhì)意義上的土地配置權(quán)。即使是適當(dāng)調(diào)整土地承包關(guān)系也受到有關(guān)政策法規(guī)的嚴(yán)格限制。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員、集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體、集體經(jīng)濟(jì)組織、行政村、任一地方政府都不能成為制定或調(diào)整農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、宅基地取得權(quán)等歸屬制度的主體，也都必須嚴(yán)格遵守國家有關(guān)土地用途管制制度。進(jìn)而，農(nóng)民集體對承包地幾無發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)能，對宅基地及其他建設(shè)用地幾無配置權(quán)，農(nóng)民集體并非土地集體所有權(quán)的主要權(quán)利主體，加上農(nóng)村集體土地并非農(nóng)民集體所有，那么農(nóng)村土地集體所有權(quán)的提法就有待商榷。既然農(nóng)村土地集體所有權(quán)的提法有待商榷，那么在此概念基礎(chǔ)上的農(nóng)村土地集體所有權(quán)人的提法就更待商榷。其實，土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)等農(nóng)民土地權(quán)益獲得的前提是國家所有農(nóng)村土地而非農(nóng)民集體所有農(nóng)村土地。農(nóng)村集體土地非農(nóng)民集體所有，并不削弱黨中央以及國家對農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)的嚴(yán)格保護(hù)、對土地經(jīng)營權(quán)的充分尊重以及對農(nóng)村公益事業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度重視，這已由以憲法為核心、以系列法律政策為支撐來切實保障與充分體現(xiàn)。相反，倘若農(nóng)民集體所有農(nóng)村集體土地，既與現(xiàn)行的基本法律政策相矛盾，也與農(nóng)村土地集體所有制的政策初衷相違背，還容易在追求短期利益或政績之下，有時在宗族勢力影響之下，甚至少數(shù)村民被多數(shù)村民“民主”否決，侵犯農(nóng)民現(xiàn)有合法土地權(quán)益，進(jìn)而影響國家糧食安全、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、農(nóng)村和諧穩(wěn)定。其實，農(nóng)村集體土地非農(nóng)民集體所有，不僅絲毫不影響農(nóng)民現(xiàn)有合法土地權(quán)益，反而能嚴(yán)防農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟(jì)組織、村委、村委干部甚至地方政府侵蝕農(nóng)民現(xiàn)有合法土地權(quán)益，既有利于實現(xiàn)耕者有田、建宅有地，保障農(nóng)民安居樂業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展；也有利于堅守耕地紅線，保障國家糧食安全，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。
三、農(nóng)村土地集體所有制度實質(zhì)乃集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共同占有或依法使用集體經(jīng)濟(jì)組織土地
既然農(nóng)村集體土地并非農(nóng)民集體所有，而屬于國家所有，那么，農(nóng)村土地集體所有制中的“集體”“所有”應(yīng)作何解釋呢？其實，“集體”既非實體上的集體經(jīng)濟(jì)組織也非數(shù)量上的全體，而乃地理上邊界之義；“所有”也并不等同法學(xué)上的所有權(quán)，而乃產(chǎn)權(quán)上占有之義，并不具有完整的所有權(quán)。那么，農(nóng)村土地集體所有制之下的耕者有其田、居者有其地的“有”只是對集體土地的一定時期內(nèi)或一定條件下的依法占有或依法使用而并非所有：集體經(jīng)濟(jì)組織成員須依法承包土地并有承包期限，農(nóng)業(yè)用地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并可根據(jù)相關(guān)法律政策規(guī)定退回或收回以便重新發(fā)包；集體經(jīng)濟(jì)組織成員也須依法申請取得宅基地，宅基地上的住宅主要用于居住，并可參照重慶地票制度探索閑置宅基地有償退出制度改革以便變通解決住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)這一困境。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對其承包土地、宅基地并不具有完整的土地所有權(quán)，只具有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和一定的流轉(zhuǎn)權(quán)。那么，集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得將其轉(zhuǎn)讓、抵押給集體經(jīng)濟(jì)組織以外任何組織或個人，即使在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部也需要依法轉(zhuǎn)讓或經(jīng)批準(zhǔn)而推動抵押改革試點。因此，農(nóng)村土地集體所有制的實質(zhì)乃集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共同占有或依法使用集體經(jīng)濟(jì)組織土地，農(nóng)村集體土地非農(nóng)民集體所有也是其應(yīng)有之義。盡管如此，農(nóng)村土地集體所有制仍是黨中央或國家明文規(guī)定、始終堅持、反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一項農(nóng)村基本制度。之所以如此，是因為它既有別于過去數(shù)千年我國實行皇帝專制社會之下的土地可買賣制度，這已從反面證明了這是貧富差距拉大、社會動蕩不安乃至朝代被屢次更替的根源之一；也有別于實行土地私有制的資本主義社會，土地私有制讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在松軟的沙灘上而已；它與資本主義社會、皇帝專制社會、貴族分封社會等社會的土地私有制存在本質(zhì)區(qū)別，是我國對世界土地所有制史的一項偉大創(chuàng)造。之所以如此，也是因為它既遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，也遵循了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，還遵循了歷史發(fā)展規(guī)律，這已被歷史長河與長期實踐所證明；不僅符合我國國情農(nóng)情，也具有很強(qiáng)容納性與強(qiáng)大生命力，還能推進(jìn)村民依法自治，弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化，它既能不斷促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，也能不斷推進(jìn)人類文明進(jìn)步。簡而言之，資源稟賦、客觀規(guī)律、歷史進(jìn)程、社會本質(zhì)、傳統(tǒng)文化等決定了農(nóng)村土地集體所有制是我國必須長期堅持的一項農(nóng)村基本制度，它未必是全民所有制的低級形式。
作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會
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