——兼論精準(zhǔn)扶貧的歷史必然性和長期性
摘要：中國農(nóng)村40年的反貧困歷程形成了具有中國特色的社會主義反貧困道路。明確的反貧困路線、堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和政治保障、多維的扶貧開發(fā)項(xiàng)目和循序漸漸的反貧困策略是中國反貧困取得成功的關(guān)鍵, 也是以精準(zhǔn)扶貧策略為代表的中國農(nóng)村反貧困政策體系科學(xué)性的重要體現(xiàn)。從世界反貧困的動態(tài)性和精準(zhǔn)扶貧策略的科學(xué)性角度看, 精準(zhǔn)扶貧策略未來具有長期性, 無論是中國農(nóng)村反貧困成果的鞏固, 還是中國城市貧困問題的治理, 或者世界其他國家反貧困路徑的選擇, 都需要借鑒精準(zhǔn)扶貧策略。以精準(zhǔn)扶貧策略為代表的中國農(nóng)村反貧困政策體系, 是這個(gè)偉大時(shí)代順應(yīng)歷史潮流的人權(quán)改進(jìn)政策, 其具有歷史必然性和未來長期性, 不僅適用于中國, 也適應(yīng)于其他所有發(fā)展中國家。
引言：自1978年中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議作出改革開放的偉大決策以來, 中國進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期, 農(nóng)村改革自此開啟新的進(jìn)程。40年來, 隨著改革開放實(shí)踐步伐的不斷推進(jìn), 農(nóng)村社會發(fā)展取得了顯著的成就, 尤其是農(nóng)村反貧困工作取得了舉世矚目的成績, 將近2.4億的極端貧困人口和5億以上生活在1天1美元以下的貧困人口在這一時(shí)期擺脫了貧困的束縛, 為全球反貧困事業(yè)和聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)做出了重大貢獻(xiàn)[1]。在看到中國農(nóng)村40年反貧困取得斐然成績的同時(shí), 也要對其反貧困經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)與反思。之所以對農(nóng)村反貧困經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和反思, 不僅是因?yàn)橹袊@艘巨輪在改革開放的風(fēng)雨中已經(jīng)成功航行40年, 而且改革使中國的國情發(fā)生了徹底的變化, 中國特色社會主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代, 中國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾[2,3]。站在新的歷史頂峰, 中國需要不斷地審視過去才能更好地走向未來。
經(jīng)過40年的艱苦努力, 中國農(nóng)村的扶貧事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段, 農(nóng)村的貧困性質(zhì)發(fā)生了徹底改變, 貧困的空間分布由區(qū)域的、整體性的貧困逐漸過渡到個(gè)體性貧困, 貧困人口的構(gòu)成也以邊緣化貧困人口為主要組成部分, 致貧原因也表現(xiàn)出了多樣化的特點(diǎn)[4]。隨著貧困性質(zhì)的變化, 國家相應(yīng)的反貧困策略也在逐漸調(diào)整。針對農(nóng)村貧困空間上的分散化和貧困人口致貧原因多樣化的特點(diǎn), 在現(xiàn)階段能否捕捉這種變化并將這種變化轉(zhuǎn)為國家扶貧政策的適應(yīng)性調(diào)整是中國農(nóng)村反貧困事業(yè)在新時(shí)代取得更大成就的關(guān)鍵, 也關(guān)系著國家能否全面建成小康社會[5]。盡管精準(zhǔn)扶貧策略的提出是對當(dāng)前農(nóng)村貧困性質(zhì)發(fā)生變化做出的有力回應(yīng), 但是貧困問題是動態(tài)變化的, 反貧困策略也需要不斷調(diào)整和優(yōu)化。如何在新時(shí)期更好地發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用, 使得扶貧資源在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要求下得到優(yōu)化配置, 建立完善、高效的反貧困體系需要以往經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)與支持。
貧困問題一直以來是各國政府和有關(guān)國際組織長期關(guān)注的焦點(diǎn), 減緩貧困也是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一, 是各國政府長期致力解決的難題。盡管隨著世界經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展, 全球貧困問題有所減輕, 但由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡, 部分發(fā)展中國家的貧困問題依然突出, 貧困依然是當(dāng)前全球共同關(guān)注和亟待解決的難題。根據(jù)聯(lián)合國公布的相關(guān)數(shù)據(jù), 盡管全世界的絕對貧困人口在逐年減少, 但直到2015年全球仍有8億多人生活在貧困之中[6]。世界各國領(lǐng)導(dǎo)人于2015年在聯(lián)合國通過的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo) (SDGS) 中明確提到, 在2030年世界各地要消除一切貧困 (1) , 要在經(jīng)濟(jì)全球化的今天實(shí)現(xiàn)這一世界性目標(biāo), 不僅需要人力、物力的支持, 更需要理論和經(jīng)驗(yàn)的支持。改革開放40年, 中國作為世界上反貧困效果最顯著的國家, 在長期的反貧困實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn), 開辟了具有中國特色的扶貧開發(fā)道路, 為世界反貧困工作的有效推進(jìn)和快速減少全球性貧困人口數(shù)量提供了中國經(jīng)驗(yàn)與方案。
一、中國農(nóng)村反貧困經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
改革開放40年, 中國農(nóng)村反貧困走出了一條以政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合、扶貧開發(fā)與自力更生相結(jié)合的中國特色的反貧困道路。反思40年的成功扶貧開發(fā)經(jīng)驗(yàn), 可以將其概括為設(shè)計(jì)了明確的反貧困路線、構(gòu)筑了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和政治保障、制定了多維的扶貧開發(fā)目標(biāo), 實(shí)踐了具有中國特色的多位一體化反貧困模式[7]。中國農(nóng)村的反貧困道路是循序漸進(jìn)的, 在不同的時(shí)期, 依據(jù)不同的貧困特征和貧困類型制定具有針對性的反貧困策略是中國農(nóng)村反貧困取得成功的關(guān)鍵, 也是中國農(nóng)村反貧困道路的特點(diǎn)。依據(jù)扶貧策略的演進(jìn)規(guī)律, 可以將改革開放至今中國農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作劃分為4個(gè)階段, 形成4種反貧困經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>
第一階段:1978-1985年。按照中國政府1978年的貧困線標(biāo)準(zhǔn), 中國當(dāng)時(shí)貧困人口高達(dá)2.5億 (2) , 占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%, 農(nóng)民人均收入僅為134元。造成當(dāng)時(shí)全國大面積貧困的原因主要?dú)w因于“一五”計(jì)劃順利完成后, 中國政府急于改變發(fā)展落后的面貌, 提出了一系列有悖于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的“趕超英美”戰(zhàn)略, 大煉鋼鐵、大搞人民公社化等“大躍進(jìn)”式的工業(yè)化浪潮拉開序幕, 形成重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的道路, 嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展, 外加頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害和“文化大革命”運(yùn)動, 造成全國出現(xiàn)大面積饑荒。十一屆三中全之后, 面對當(dāng)時(shí)農(nóng)村的貧困現(xiàn)狀, 中國政府實(shí)施了以解決農(nóng)村貧困人口溫飽為目標(biāo)的大規(guī)模扶貧開發(fā), 特別是以家庭承包經(jīng)營制度取代人民公社集體經(jīng)營制度, 同時(shí)對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐步放開, 提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性, 極大地緩解了當(dāng)時(shí)農(nóng)村嚴(yán)重的貧困現(xiàn)象。隨后, 中國政府有針對性地在1983進(jìn)行的“三西”農(nóng)業(yè)專項(xiàng)建設(shè) (3) 和1984年國務(wù)院提出要將“老、少、邊、窮” (4) 地區(qū)作為各級政府扶貧重點(diǎn)等政策措施都高效地促進(jìn)了當(dāng)時(shí)中國農(nóng)村的扶貧開發(fā), 農(nóng)村地區(qū)基本解決了溫飽問題。截止1985年, 中國農(nóng)村人均糧食產(chǎn)量增長14%, 人均純收入397元, 貧困人口降為1.25億人, 貧困發(fā)生率從1978年的30.7%降低至1985年的14.8%[8]。這一時(shí)期的扶貧開發(fā)工作由政府主導(dǎo), 是具有區(qū)域性和政策性的“外部輸血”式扶貧, 國家從資金、技術(shù)上幫助農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 扶貧面積廣、收益范圍大, 政策措施目標(biāo)明確, 實(shí)施全面。
第二階段:1986-1993年。在改革開放政策的推動下, 中國農(nóng)村絕大部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到長足發(fā)展, 但仍有少數(shù)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、自然、地理等方面因素的制約, 發(fā)展相對滯后。這些地區(qū)與全國平均水平, 特別是與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距逐漸擴(kuò)大, 有相當(dāng)一部分人的經(jīng)濟(jì)收入難以維持其日常生計(jì), 地區(qū)間的發(fā)展不平衡問題日益凸顯[9]。從1986年開始, 國家從中央到地方成立了專門的經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組, 重點(diǎn)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、檢查和監(jiān)督各項(xiàng)扶貧開發(fā)工作;同時(shí)設(shè)立專項(xiàng)扶貧資金, 設(shè)計(jì)有利于貧困人口發(fā)展的政策, 提出了開發(fā)式扶貧策略;瞄準(zhǔn)機(jī)制縮小到縣, 制定國家級貧困縣標(biāo)準(zhǔn), 將331個(gè)貧困縣納入國家重點(diǎn)扶持對象, 368個(gè)貧困縣納入省級重點(diǎn)扶持對象;特別關(guān)注革命老區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)勞務(wù)輸出, 有效推進(jìn)開發(fā)式移民, 積極改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施, 制定“對口幫扶”和“定點(diǎn)幫扶”等政策。這一階段, 中國進(jìn)行了大規(guī)模、有計(jì)劃、有組織的扶貧開發(fā), 標(biāo)志著中國反貧困策略由過去的區(qū)域性分散“救濟(jì)式”轉(zhuǎn)向了全國性“開發(fā)式”, 使得中國農(nóng)村反貧困工作從傳統(tǒng)的社會救濟(jì)工作中得以獨(dú)立, 成為一項(xiàng)專門社會發(fā)展工程。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示, 自1986-1993年, 國家級貧困縣農(nóng)民人均純收入從1985年的208元增加到了1993年的483元, 全國農(nóng)村貧困人口由1985年的1.25億減少到8 000萬, 貧困發(fā)生率從1985年的14.7%降低至1993年的8.72%[10]。
第三階段:1994-2000年。隨著中國農(nóng)村改革的不斷深化和國家扶貧開發(fā)的有序推進(jìn), 農(nóng)村貧困人口逐年減少, 但隨之而來的是致貧原因的多樣化, 貧困人口分布呈現(xiàn)明顯的地緣性特征。東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距在繼續(xù)拉大, 貧困發(fā)生率向中西部傾斜, 特別是西部民族地區(qū)的貧困人口分布較為密集、貧困面大、貧困度深、脫貧難度大、返貧率高[11]。造成中西部地區(qū)出現(xiàn)大面積貧困的原因是多方面的, 主要?dú)w因于自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和社會發(fā)育落后等。為此, 中國政府在1994年3月制定了全國扶貧開發(fā)工作綱要性文件《國家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》, 明確提出集中國家人力、物力、財(cái)力, 動員社會各界力量, 力爭用7年左右的時(shí)間, 解決農(nóng)村剩余貧困人口的溫飽問題。強(qiáng)調(diào)繼續(xù)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針不變, 在鞏固現(xiàn)有扶貧成果的基礎(chǔ)上減少返貧人口;強(qiáng)化貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、集中資金解決貧困地區(qū)的水、電、路問題;改善貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療和衛(wèi)生條件;重新制定國家級貧困縣標(biāo)準(zhǔn) (1) , 將592個(gè)貧困縣納入國家“八七”脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃國家級貧困縣;在政策上對中西部扶貧工作進(jìn)行新的部署, 制定了資金、任務(wù)、權(quán)利和責(zé)任“四到省”的原則。通過《八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的實(shí)施, 農(nóng)村貧困人口從1993年的8 000萬減少到2000年的3 000萬, 貧困發(fā)生率由1993年的8.72%下降至2000年的3%左右, 農(nóng)村貧困人口溫飽問題基本得以解決[12]。這一階段, 國家的扶貧策略由以前的區(qū)域式轉(zhuǎn)向縱橫聯(lián)合、內(nèi)外兼顧的全面參與式, 注重激發(fā)貧困者參與反貧困行動的積極性, 使開發(fā)式扶貧與救助式扶貧相結(jié)合, 形成“內(nèi)外造血式”扶貧開發(fā)新機(jī)制。
第四階段為2001年至今。進(jìn)入21世紀(jì), 為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形式的需要, 2001年國務(wù)院印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2001-2010年) 》, 指出扶貧開發(fā)是建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的一項(xiàng)歷史任務(wù), 要求堅(jiān)持開發(fā)式扶貧、堅(jiān)持全面綜合可持續(xù)發(fā)展、堅(jiān)持自力更生、堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會參與的扶貧方針, 這標(biāo)志著中國農(nóng)村反貧困進(jìn)入解決和鞏固溫飽并重的階段。在此過程中, 國家對農(nóng)村反貧困工作做了重大調(diào)整, 將低收入人口納入扶貧對象, 將14.8萬個(gè)貧困村作為扶貧重點(diǎn), 瞄準(zhǔn)對象開始由縣過渡到村, 扶貧資源重心下移, 進(jìn)村進(jìn)社、入戶到人;政府還制定和實(shí)施了以整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧和勞動力培訓(xùn)與轉(zhuǎn)移為主的“一體兩翼”開發(fā)戰(zhàn)略[13]。反貧困政策的調(diào)整極大地激發(fā)了貧困人口參與反貧困行動的積極性, 提高了扶貧資源的利用效率, 推動了參與式扶貧開發(fā)工作向前發(fā)展。2007年農(nóng)村全面最低生活保障制度開始實(shí)施, 2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決議》和2011年國務(wù)院出臺的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2011-2020年) 》對農(nóng)村扶貧開發(fā)工作進(jìn)行了若干重大調(diào)整, 尤其是2014年精準(zhǔn)扶貧工作全面開展, 要求農(nóng)村扶貧開發(fā)政策和措施針對真正的貧困人口, 從根本上消除導(dǎo)致貧困發(fā)生的各種因素和障礙, 達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)[14], 使這一階段農(nóng)村反貧困制度實(shí)現(xiàn)了由扶持貧困地區(qū) (貧困縣) 向扶持貧困人口的完全轉(zhuǎn)變。
二、精準(zhǔn)扶貧的歷史必然性
2013年11月考察湘西時(shí)指出“扶貧要實(shí)事求是, 因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧, 切忌喊口號, 也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。隨后, 中央辦公廳在2013年25號文《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中詳細(xì)規(guī)劃了精準(zhǔn)扶貧工作模式的機(jī)制設(shè)計(jì), 將精準(zhǔn)扶貧作為扶貧開發(fā)工作六項(xiàng)創(chuàng)新之一, 推動了精準(zhǔn)扶貧工作的落地。精準(zhǔn)扶貧工作的開展不是偶然的, 而是有其內(nèi)在的規(guī)律性, 是世界和中國反貧困歷程必不可少的環(huán)節(jié), 其歷史必然性主要體現(xiàn)在中國農(nóng)村貧困特征的轉(zhuǎn)變、全面建成小康社會的需要和世界反貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面。
(一) 中國農(nóng)村貧困特征的變化
改革開放后中國農(nóng)村反貧困工作縱深不斷推進(jìn), 農(nóng)村貧困特征呈現(xiàn)出了新的變化。宏觀層面, 貧困人口數(shù)量逐年減少, 貧困層次逐漸分化, 貧困狀態(tài)已經(jīng)不再是由經(jīng)濟(jì)短缺所造成的絕對貧困, 而是表現(xiàn)為溫飽問題得以基本解決, 但收入增長相對緩慢的相對貧困[15]。貧困人口在空間上表現(xiàn)出由東部地區(qū)向中西部地區(qū)逐漸遞增的趨勢, 貧困發(fā)生率在西部地區(qū)尤為嚴(yán)重, 并且在中西部地區(qū)貧困人口呈現(xiàn)出高寒山區(qū)和民族地區(qū)片區(qū)化集聚的特征[16]。在微觀層面, 貧困代際傳遞趨勢異常凸顯, 由于人口健康、教育、生活環(huán)境和社會關(guān)系等因素致使造成祖輩貧困的部分因素不斷地延續(xù)至子代, 使得子代在成年后繼續(xù)遭遇父輩的貧窮困境, 并將其不斷地傳遞給后代, 形成貧困代際傳遞鏈[17];同時(shí)在農(nóng)村地區(qū)貧困的這種代際傳遞性逐漸趨于年輕化, 強(qiáng)勢化。脫貧人口的抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱, 處于自然條件惡劣、公共服務(wù)保障系統(tǒng)薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展邊際效應(yīng)較低的邊緣低收入人群在遇到自然災(zāi)害、重大疾病、經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)極易返貧, 脫貧的穩(wěn)定性極差。弱勢群體貧困現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn), 正處于人口轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)村, 以空巢老人、留守兒童、留守婦女為主的弱勢群體成為農(nóng)村人口的主要構(gòu)成部分, 而弱勢群體總是與貧困互為紐帶, 形成具有特定共性的貧困人群。貧困特征的宏觀層面和微觀層面變化使得農(nóng)村致貧原因呈現(xiàn)出多維性, 與此同時(shí), 以前扶貧策略的瞄準(zhǔn)性和靶向性差的缺陷逐漸暴露, 而精準(zhǔn)扶貧策略在克服貧困人口底數(shù)不清、情況不明、指向性不準(zhǔn)、針對性不強(qiáng)等方面有著絕對優(yōu)勢, 所以, 精準(zhǔn)扶貧策略是中國農(nóng)村反貧困規(guī)律發(fā)展的必然產(chǎn)物。
(二) 全面建成小康社會的需要
全面建成小康社會是中國共產(chǎn)黨建黨一百年的奮斗目標(biāo)和歷史使命, 是中國特色社會主義初級階段現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的階段性目標(biāo), 是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要一步[18]。改革開放之初, 鄧小平引用中國傳統(tǒng)文化中的“小康”一詞闡釋了中國的發(fā)展與現(xiàn)代化建設(shè)問題, 并在1984年進(jìn)一步提出“翻兩番, 人均國民生產(chǎn)總值達(dá)到800美元, 就是本世紀(jì)末建立一個(gè)小康社會”。自鄧小平提出小康社會的發(fā)展目標(biāo)后, 中國共產(chǎn)黨始終緊緊圍繞這一目標(biāo), 從致力于民生的小康水平到實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體小康, 從全面建設(shè)小康社會到全面建成小康社會的歷史進(jìn)程彰顯了中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐[19]。2012年中共十八大提出, 根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)社會實(shí)際發(fā)展, 要求在十六大、十七大確立全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的基礎(chǔ)上努力實(shí)現(xiàn)新目標(biāo), 也是確保2020年全面建成小康社會宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村地區(qū)2020年能否實(shí)現(xiàn)全面脫貧是確保2020年中國全面建成小康社會的關(guān)鍵, 也是全面建成小康社會攻堅(jiān)階段的最艱巨任務(wù), 為此, 提出了精準(zhǔn)扶貧策略, 將其作為這一階段農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重要指南, 也是確保2020年農(nóng)村全面脫貧, 中國全面建成小康社會的重要機(jī)制保障。精準(zhǔn)扶貧是中國共產(chǎn)黨對歷史賦予其使命的自覺認(rèn)知和人民賦予其擔(dān)當(dāng)精神的行動表現(xiàn), 是社會主義生產(chǎn)力追求共同富裕和社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn), 也是解決中國時(shí)代矛盾、實(shí)現(xiàn)共同富裕、全面建成小康社會的必然路徑選擇。
(三) 世界反貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn), 以聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)為代表的世界反貧困計(jì)劃的實(shí)施成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)緣起于2000年第55屆聯(lián)合國大會舉行的千年峰會 (Millennium Summit) , 在該峰會上世界各國領(lǐng)導(dǎo)人就消除貧困、饑餓、疾病、文盲、環(huán)境惡化和婦女歧視商定了一套有時(shí)限性的計(jì)劃, 即由191個(gè)成員國一致通過的將在2015年前使全球貧困水平減半 (按照1990年的標(biāo)準(zhǔn)) 的行動計(jì)劃, 并將其列為由189個(gè)國家簽署的《聯(lián)合國千年宣言》重要的一章[20]。中國政府積極響應(yīng)聯(lián)合國的千年發(fā)展目標(biāo), 從2001年開始制定了一系列的反貧困計(jì)劃, 包括《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2001-2010年) 》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2011-2020年) 》, 對農(nóng)村扶貧開發(fā)工作做出了若干調(diào)整, 尤其是進(jìn)入2013年以來, 隨著精準(zhǔn)扶貧策略的實(shí)施, 農(nóng)村反貧困工作取得了顯著的成效, 中國成為超額完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國家。在消除極端貧困和饑餓方面, 中國是最早實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國家, 按照世界銀行統(tǒng)計(jì), 以1.25美元/天的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算, 1990年全球貧困人口為19.08億, 2005年降低到12.89億, 而按照同樣標(biāo)準(zhǔn), 中國貧困人口在此期間由1990年的6.83億下降到2.12億, 減少了4.71億, 占同期世界貧困人口減少數(shù)量的76.09%, 為世界反貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出了巨大的貢獻(xiàn)[21]。精準(zhǔn)扶貧策略實(shí)施是中國政府依據(jù)現(xiàn)有的國情在聯(lián)合千年發(fā)展目標(biāo)完成的最后階段提出的, 是助推中國落實(shí)世界反貧困目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié), 也是中國為世界反貧困工作不懈努力的歷史見證。
從中國自身發(fā)展到世界整體發(fā)展, 從中國共產(chǎn)黨的歷史使命到聯(lián)合國的人類發(fā)展責(zé)任, 都充分說明了中國政府長期以來促進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的必要性和精準(zhǔn)扶貧策略實(shí)施的歷史必然性。進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)階段后, 農(nóng)村貧困特征的變化需要調(diào)整扶貧策略, 由以往的漫灌式扶貧策略向精準(zhǔn)式扶貧策略轉(zhuǎn)變;實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的歷史使命, 全面建成小康社會、根除農(nóng)村貧困痼疾需要針對性的反貧困略;更好履行世界大國責(zé)任, 完成聯(lián)合國發(fā)展目標(biāo), 促進(jìn)人類反貧困行動勝利需要中國方案, 所以, 站在時(shí)代的頂峰看, 精準(zhǔn)扶貧策略的實(shí)施是世界進(jìn)步的必然產(chǎn)物。
三、精準(zhǔn)扶貧的未來長期性
改革開放后中國政府制定了一系列具有科學(xué)性的反貧困措施, 形成了具有中國特色的反貧困政策體系, 為世界反貧困提供了中國經(jīng)驗(yàn)和中國方案。精準(zhǔn)扶貧策略作為中國農(nóng)村整個(gè)反貧困政策體系的重要組成部分, 是中國整個(gè)反貧困策略依據(jù)農(nóng)村貧困特征的轉(zhuǎn)變, 由宏觀逐漸過渡到微觀的動態(tài)性調(diào)整, 也是中國整個(gè)反貧困政策體系科學(xué)性的重要表現(xiàn)。縱觀整個(gè)世界的反貧困現(xiàn)狀和中國社會未來發(fā)展的動態(tài), 精準(zhǔn)扶貧策略不僅是助推中國2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的重要機(jī)制保障, 還是中國城鄉(xiāng)共同發(fā)展價(jià)值導(dǎo)向的重要依據(jù), 而且能夠促進(jìn)未來世界反貧困政策方向的調(diào)整, 所以, 精準(zhǔn)扶貧策略具有長期性。
(一) 鞏固農(nóng)村反貧困成績的重要機(jī)制保障
人類社會發(fā)展進(jìn)程中差距是永遠(yuǎn)存在的, 任何一個(gè)國家都存在一定程度的相對貧困, 這是毋庸置疑的, 中國農(nóng)村未來發(fā)展中依然會面對貧困這個(gè)話題。農(nóng)村地區(qū)未來貧困與中國政府當(dāng)前制定的2020年農(nóng)村地區(qū)全面脫貧并不矛盾, 2020年農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面脫貧指的是在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的全面脫貧。貧困是一個(gè)動態(tài)變化的過程, 不同時(shí)間段、不同歷史背景下的貧困標(biāo)準(zhǔn)是不同的, 或者說相對貧困是一個(gè)永遠(yuǎn)存在的話題, 所以, 中國農(nóng)村地區(qū)的相對貧困在2020年之后依然會存在。農(nóng)村地區(qū)未來的貧困將會表現(xiàn)出明顯的差異性。經(jīng)過改革開放40年的扶貧開發(fā), 農(nóng)村地區(qū)得到了全面發(fā)展, 農(nóng)民生活水平有了明顯的提升, 大面積的因自然環(huán)境惡劣、家庭人力資本短缺、物資性經(jīng)濟(jì)資源匱乏、社會結(jié)構(gòu)制約和排斥等造成的具有某些共性特征的貧困基本消除, 特別是進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)階段后期, 中國政府聚焦資源投入和瞄準(zhǔn)效率, 大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施[22], 使大部分進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)階段后期的農(nóng)村多樣性貧困得到了一定程度的根治。我們相信, 未來進(jìn)入2020年之后, 中國農(nóng)村地區(qū)與城鎮(zhèn)地區(qū)在發(fā)展水平上的差距將會得到明顯縮小, 農(nóng)村地區(qū)居民的整體生活水平也會穩(wěn)步提升, 但仍有少部分人會因?yàn)榘l(fā)展能力低下、意外事件或者自然災(zāi)害等各種原因而進(jìn)入相對貧困, 成為政府和社會的幫扶對象。那時(shí)農(nóng)村貧困特征主要表現(xiàn)為貧困狀態(tài)的不穩(wěn)定性和致貧原因的復(fù)雜性及貧困類型的差異性, 到時(shí)扶貧措施應(yīng)該側(cè)重社會保障和貧困家庭反貧困行動的價(jià)值導(dǎo)向, 針對不同致貧原因和貧困類型的家庭制定有針對性的家庭反貧困計(jì)劃, 將成為未來農(nóng)村扶貧政策的轉(zhuǎn)變方向, 這也是精準(zhǔn)扶貧策略的改進(jìn)與發(fā)展。精準(zhǔn)扶貧策略將成為2020年之后鞏固農(nóng)村反貧困成績的重要機(jī)制保障。
(二) 中國城市反貧困策略調(diào)整的重要價(jià)值導(dǎo)向
中國城市貧困問題日漸凸顯, 已經(jīng)成為中國社會發(fā)展的突出現(xiàn)象和嚴(yán)重問題, 是阻礙現(xiàn)代化城市建設(shè)的一大危機(jī)。進(jìn)入21世紀(jì)以來, 隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐漸破除, 大量的農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn), 勞動力由農(nóng)村流向城鎮(zhèn), 一方面推動了農(nóng)村和城鎮(zhèn)的發(fā)展, 另一方面也使得城鎮(zhèn)的貧困人口急劇增加, 因此, 高速的城鎮(zhèn)化建設(shè)在一定程度上增加了城鎮(zhèn)貧困人口的數(shù)量[23]。改革開放初期, 中國貧困人口主要集中在農(nóng)村地區(qū), 國家的扶貧開發(fā)重點(diǎn)也主要以農(nóng)村為主, 進(jìn)入21世紀(jì), 城鎮(zhèn)化步伐的不斷推進(jìn), 但城市社會保障體系相對滯后, 城市貧困人口數(shù)量逐漸增加, 城市人口貧困問題日漸復(fù)雜化[24]。城市貧困人口的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在行業(yè)、區(qū)位和群體固化、貧困階層內(nèi)卷化、貧富空間割據(jù)化等現(xiàn)象, 其主要原因歸于貧困人口謀生能力較差、原有家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱、日常生活開支趨于剛性和國民收入分配體制不健全等。在新型城鎮(zhèn)化不斷擴(kuò)張的背景下應(yīng)對日益復(fù)雜的城市人口貧困問題, 需要一套科學(xué)、系統(tǒng)的城市反貧困政策體系, 而精準(zhǔn)扶貧作為中國農(nóng)村反貧困政策的重要組成部分, 在農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)入攻堅(jiān)階段后期, 應(yīng)對農(nóng)村復(fù)雜的貧困問題已經(jīng)取得了顯著的成效, 實(shí)踐了精準(zhǔn)扶貧策略應(yīng)對復(fù)雜貧困問題的科學(xué)性, 為城市反貧困政策制定提供了可借鑒的操作經(jīng)驗(yàn), 將成為城市反貧困策略調(diào)整的重要價(jià)值導(dǎo)向。實(shí)則現(xiàn)期的城市反貧困政策應(yīng)該趨向精準(zhǔn)化, 針對不同貧困群體、致貧原因和貧困類型制定不同的反貧困政策, 形成以最低生活保障、住房保障、就業(yè)與再就業(yè)和失業(yè)保險(xiǎn)等救助制度為主的多維精準(zhǔn)保障政策體系, 將成為遏制日益復(fù)雜化的城市貧困問題的關(guān)鍵。
(三) 世界其他國家反貧困可供選擇的路徑
受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、社會制度和政府政策的影響, 世界各國均存在不同程度的貧困問題, 這是歷史發(fā)展中的必然[25,26]。一直以來各國政府和有關(guān)國際組織將反貧困作為其關(guān)注的焦點(diǎn)話題, 并列為長期致力解決的艱巨任務(wù), 采取一系列措施促使全球反貧困工作不斷推進(jìn), 并取得了顯著的成效。近年來, 隨著經(jīng)濟(jì)全球化步伐的不斷推進(jìn), 盡管世界經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展趨好, 全球貧困人數(shù)總量有所下降, 但由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡造成的收入差距擴(kuò)大、貧富不均現(xiàn)象依然嚴(yán)重。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議 (貿(mào)發(fā)會議) 第十四屆會議公布的數(shù)據(jù)顯示, 2016年, 全世界仍有8.36億人生活在極端貧困狀態(tài)中, 這些貧困人口主要集中在撒哈拉以南非洲和西亞等區(qū)域, 生活在這一區(qū)域的80%的人口每天仍然在以不足1.25美元的收入生存, 其中撒哈拉以南非洲地區(qū)的馬達(dá)加斯加極端貧困發(fā)生率為82%, 布隆迪為78%, 剛果民主共和國為77%, 馬拉維為71% (1) 。這些極端貧困高發(fā)區(qū)反貧困任務(wù)依然艱巨, 而其致貧原因是多方面的, 有自然環(huán)境因素, 也有制度和治理體制因素, 缺乏透明完善的治理體系是造成這些地區(qū)出現(xiàn)大面積極端貧困的主要原因。改革開放后中國走出的具有中國特色的反貧困道路為這些地區(qū)和國家的反貧困治理體系構(gòu)建提供了中國經(jīng)驗(yàn)和中國方案[27], 借鑒中國反貧困經(jīng)驗(yàn)制定符合本國國情的科學(xué)扶貧開發(fā)策略, 是全球那些仍處于極端貧困的地區(qū)和國家走出貧困的可選路徑之一。特別是精準(zhǔn)扶貧策略應(yīng)對復(fù)雜貧困問題的科學(xué)性, 是世界每個(gè)面對復(fù)雜貧困問題困擾的國家和地區(qū)都值得借鑒的。
在現(xiàn)有的社會生產(chǎn)力條件下相對貧困是無法根除的, 中國農(nóng)村2020年后依然會存在少部分相對貧困人口, 同時(shí)由于改革開后農(nóng)村勞動力大規(guī)模流入城鎮(zhèn), 城市貧困將成為中國未來亟待解決的問題, 所以, 無論是從鞏固農(nóng)村長期以來的反貧困成果方面, 還是遏制城市貧困的蔓延方面, 精準(zhǔn)扶貧策略都具有長期性。另外, 站在全球視角來看, 貧困問題依然是束縛全人類發(fā)展的主要問題, 無論是那些已經(jīng)進(jìn)入扶貧開發(fā)后期的發(fā)展中國家, 還是那些仍然處于極端貧困狀態(tài)的落后發(fā)展中國家, 都需要一套科學(xué)的發(fā)展機(jī)制和反貧困政策體系, 中國的成功經(jīng)驗(yàn)為他們提供了可參照的對象, 所以, 從世界其他國家發(fā)展視角來看, 精準(zhǔn)扶貧策略亦具有長期性。
四、結(jié)語
中國40年的改革歷程, 譜寫了中國人民的勤勞與智慧, 彰顯了中國共產(chǎn)黨的歷史使命和時(shí)代責(zé)任, 農(nóng)村扶貧開發(fā)走出了具有中國特色的社會主義扶貧開發(fā)道路, 尤其是精準(zhǔn)扶貧策略的實(shí)施標(biāo)志著中國扶貧開發(fā)工作進(jìn)入高潮階段。回顧和總結(jié)改革開放后中國農(nóng)村扶貧開發(fā)經(jīng)驗(yàn), 明確的反貧困路線、堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和政治保障、多維的扶貧開發(fā)項(xiàng)目和循序漸進(jìn)的反貧困策略是其取得成功的關(guān)鍵, 也是以精準(zhǔn)扶貧策略為代表的中國農(nóng)村反貧困政策體系科學(xué)性的重要體現(xiàn)。從中國自身發(fā)展和全世界人類發(fā)展需要的角度看, 精準(zhǔn)扶貧策略具有歷史必然性, 中國農(nóng)村貧困特征的轉(zhuǎn)變和中國2020年全面小康社會的建成及聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都離不開強(qiáng)有力的反貧困策略, 順應(yīng)歷史發(fā)展需要, 中國政府結(jié)合已有扶貧開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有農(nóng)村貧困現(xiàn)狀提出了精準(zhǔn)扶貧策略。從世界反貧困的動態(tài)性和精準(zhǔn)扶貧策略的科學(xué)性角度看, 精準(zhǔn)扶貧策略具有未來長期性, 無論是中國農(nóng)村反貧困成果的鞏固, 還是中國城市貧困問題的治理, 或者世界其他國家反貧困路徑的選擇都需要借鑒精準(zhǔn)扶貧策略。以精準(zhǔn)扶貧策略為代表的中國農(nóng)村反貧困政策體系, 是這個(gè)偉大時(shí)代順應(yīng)歷史潮流的人權(quán)改進(jìn)政策, 其具有歷史必然性和未來長期性, 不僅適用于中國, 也適應(yīng)于其他所有發(fā)展中國家, 是中國和世界反貧困智慧的重要結(jié)晶。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)2018年06期
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