貧困是一個由來已久的世界性難題，是經濟社會可持續發展面臨的最嚴峻的挑戰之一，而貧困的成因向來與政治、經濟、社會發展都有著密切的關聯，因此，反貧困更加依賴于各類制度政策的指揮和引導。基于1979~2018年國務院官方網站和國務院扶貧開發領導小組辦公室官方網站發布的289個政策文件的量化分析，從改革開放40年的歷史角度對政策文本進行數量與結構分布、政策類型與參與機構、階段性任務與內容等方面的統計分析，以期揭示國家發展水平、政策、制度安排對中國反貧困發展的內在作用，以及反貧困政策的演進過程和發展趨勢。在當前全面脫貧攻堅的背景下，回顧中國改革開放以來反貧困政策的演進歷程，總結過去40年的反貧困經驗，有助于認識當前反貧困工作領域的新挑戰，為后小康社會反貧困政策的制定提供借鑒。
一、反貧困政策的數量逐年穩定增加
改革開放以來反貧困政策總體呈現逐年穩定增加的態勢。改革開放初期，反貧困政策很少，尤其是1989~1993年期間，反貧困政策數量達到低谷。以1994年為分界點，國務院發布《關于印發國家八七脫貧攻堅計劃的通知》之后，反貧困政策數量逐年遞增。2001年5月，《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》的發布標志著中國進入了綜合扶貧開發階段。10年間反貧困政策達到74項，占比為25.6%。2011年，《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》的發布標志著新一輪扶貧開發攻堅戰的打響。2011年到2018年3月期間發布的反貧困政策有128項，占比為44.3%。2015年，《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》的發布標志著反貧困工作進入了決勝階段，大量反貧困政策的發布和實施也為實現精準脫貧和全面建成小康社會的目標奠定了堅實的基礎。
二、反貧困政策的結構合理影響力大
按照政策文件的性質來劃分，由全國人大及其常委會發布的法律占比為3.11%。國務院發布的行政法規占比為6.9%。國務院各部委及其直屬機構等發布的部門規章占比為6.2%。國務院發布的規范性文件占比為43.6%。國務院各部委及其直屬機構等發布的規范性文件占比為40.1%。總體上講，中國反貧困政策以國務院及其部委規范性文件為主，整體政策影響力較大。
三、反貧困政策的演進階段目標明確
一是體制扶貧階段（1979~1985年）。這一階段把反貧困工作納入改革開放初期，體制推動農村扶貧工作。例如，1978年12月，中國共產黨十一屆三中全會召開，農村開始體制改革，實行家庭聯產承包經營責任制，解放了農村生產力。這一階段扶貧的重要政策文件有：《太平公社扶貧工作的調查報告》（1979年）、《關于認真做好扶助農村貧困戶工作的通知》（1982年）、《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》（1984年）、《關于開展科技扶貧工作的通知》（1985年）。
二是開發扶貧階段（1986~2007年）。這一階段的主要任務是繼續深化反貧困工作，激發農村經濟活力，助力貧困戶自主脫貧。1986年，以《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》的發布為標志，中國確立了開發式扶貧方針。這期間，扶貧的重要政策文件有：《關于加強貧困地區經濟開發工作的通知》（國發[1987]95號）、《國家八七脫貧攻堅計劃（1994—2000年）》（國發[1994]30號）、《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》（國發[2001]23號）。
三是雙軌并行階段（2008~2012年）。這一階段的主要任務是繼續加強反貧困工作，把難以實現自主脫貧的農村弱勢群體，納入到國家扶貧開發工作之中。以《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發[2007]19號）為標志，從2008年起，中國農村扶貧進入了開發式扶貧和救助式扶貧雙軌并行的新階段。這期間，扶貧的重要政策文件有：《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》（國發[2011]10號）、《全國連片特困地區分縣名單及其說明》（2012年）、《關于做好新一輪中央、國家機關和有關單位定點扶貧工作的通知》（國發[2012]78號）。
四是精準扶貧階段（2013年至今）。這一階段的主要任務是定位以往扶貧開發工作短板，實施精準扶貧戰略，實現全面小康的反貧困工作。精準扶貧的重要思想最早是在2013年11月提出。十九大后，精準扶貧成為國家扶貧方略，農村扶貧進入了新階段。這期間發布的反貧困重要政策文件有：《建立精準扶貧工作機制實施方案》（國開辦發[2014]30號）、《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（中發[2015]34號）、中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于建立貧困退出機制的意見》（廳字[2016]16號）、《國務院辦公廳轉發民政部等部門關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接指導意見的通知》（國辦發[2016]70號）、中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《支持深度貧困地區脫貧攻堅》（2017年）。
四、反貧困政策的演進工作邏輯清楚
一是1979年~1993年3月。鄧小平領導時期反貧困政策制定部門主要是民政部，這一時期反貧困的核心內容是實行區域經濟帶動戰略；反貧困措施側重于科技、資金、技術等方面；扶貧工作的重點區域放到了西北貧困地區，提出以重點貧困區域為扶貧對象的反貧困思路，通過重點解決大多數集中貧困農戶的溫飽問題，使貧困地區區域性貧困得以緩解。
二是1993年3月~2003年3月。江澤民領導時期反貧困政策制定部門主要是國務院及其部委，這一時期反貧困的核心內容是通過項目帶動、資金扶持等手段實現反貧困；反貧困措施主要集中于銀行貸款、財政扶持、社會參與等方面；反貧困工作的重點轉向了教育扶貧、財政扶貧等，注重改善貧困地區的生產生活條件、增加貧困人口的收入、提高貧困人口的綜合素質和就業、創業能力等。
三是2003年3月~2013年3月。胡錦濤領導時期反貧困政策制定部門主要是國務院及其部委，這一時期反貧困的核心內容是集中力量盡快解決剩余貧困人口的溫飽問題和農村的基礎設施建設；反貧困措施主要集中于教育扶貧、財政資金扶持、管理體系升級等方面；反貧困工作的重點為公共事業、資源開發、基礎設施、扶貧資金等，提出自下而上地制定扶貧規劃，提升貧困地區的脫貧質量和水平。
四是2013年3月至今。習近平領導時期反貧困政策的制定部門主要是國務院及其部委，這一時期反貧困的核心內容是精準扶貧，提高農民群眾的創業意識和科學素質；反貧困措施主要集中于教育扶貧、扶貧機制創新、扶貧基金管理等方面；反貧困工作的重點為提升貧困戶的脫貧能力、財政資金扶持、發揮貧困地區資源優勢等，因地制宜實施反貧困政策。
五、反貧困政策設計的參與部門增多
反貧困政策不是單一部門制定和發布的，主要是由國務院扶貧開發領導小組和相關主管反貧困政策實施的部門聯合制定，依靠政府各有關部門和社會各方面力量，共同獻策獻力，互相配合，在工作中進一步落實反貧困政策，為貧困地區開發提供積極有效的幫助。從反貧困政策制定的主體來看，反貧困政策制定的主導部門是國務院及其下設的議事協調機構——國務院扶貧開發領導小組。1979年反貧困政策主要參與和實施的部門僅有中共中央辦公廳、國務院辦公廳、民政部三個部門，時至今日，反貧困政策主要參與和實施的部門達到51個，包括中央辦公廳、國務院組成部門、國務院直屬機構、國務院議事協調機構以及群眾組織等，社會各界都廣泛參與到扶貧開發中來，共同完善機制，拓展領域，努力實現共同富裕和全面小康。
40年改革開放取得了偉大成就，反貧困工作助力全面實現小康社會。作為發展中大國，2020年后中國仍然會存在貧困問題，未來的減貧工作更加艱巨，反貧困政策創新勢在必行。精準扶貧是確保2020年實現全面建設小康社會目標任務的重要戰略，但是，現有標準下的絕對貧困問題的解決并不意味著今后不再有貧困問題，也不意味著反貧困的終結。2020年以后，減貧政策應基于西部地區不同區域特點，全面、系統地思考后小康時代減貧工作的進一步開展，切實落實鄉村振興戰略，從創新減貧理念、提高農業發展質量、推進鄉村綠色減貧發展、構建鄉村治理新體系、強化鄉村振興與減貧人才支撐、建設鄉村包容性發展新模式、構建共建共享減貧大格局等方面入手，不斷深化反貧困工作，讓全國人民收獲在中國共產黨堅強領導下實現小康生活的幸福感和獲得感。
作者單位：貴州財經大學工商學院
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2018年第12期 微信公眾號（原創）
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