摘要：后脫貧攻堅時代，中國農村反貧困形勢進入絕對貧困與相對貧困并存的新階段，面臨著新形勢：“兩無人口”數量巨大，兜底脫貧壓力激增，相對貧困問題更加突出，已脫貧人口返貧風險大，農村貧困人口追求美好生活的愿望更加強烈。當前中國農村社會救助政策運行中也存在著一些突出問題，反貧困“造血”功能不足，救助標準過低，兜底脫貧作用有限，救助政策簡單疊加，能力提升政策缺失，低收入群體爭當“貧困戶”。面對后脫貧攻堅時代農村反貧困的新形勢，農村社會救助政策亟需強化兜底脫貧保障和政策銜接，更加關注相對貧困和多維貧困，規避救助依賴，建立貧困風險預警機制，注重貧困者長遠發展。［關鍵詞］后脫貧攻堅時代；社會救助；貧困治理；相對貧困；絕對貧困
1、引言
當前我國精準脫貧戰略已進入“攻克最后堡壘”的拔寨攻堅沖刺期，以實現脫貧攻堅的總體目標。離2020年完成脫貧攻堅目標只剩不到2年的時間，隨著時間節點的迫近，脫貧攻堅的任務更重、難度更大。目前精準脫貧逐步進入后脫貧攻堅時代，由大規模、大面積的精準扶貧轉向針對個別深度貧困區、深度貧困人口，“查缺補漏”、鞏固脫貧成效的新階段，首要實現的就是推動農村反貧困、徹底解決“絕對貧困”問題。所謂“絕對貧困”，是指貧困人口缺乏維持基本生存所需的最低物質條件，經過多年的努力，多數農村地區的絕對貧困問題已經得到較好解決，但越來越多的地方面臨著相對貧困問題顯現、脫貧人口返貧問題突出等新形勢、新問題。作為農村反貧困的重要社會保障制度，社會救助政策亟需做出調整，進一步適應后脫貧攻堅時代農村反貧困的新形勢和新變化。在整個“十三五”期間（2016－2020），通過社會救助兜底使2000萬特別貧困人口脫貧［1］，在后脫貧攻堅時代，隨著脫貧難度的加大，可以預計，納入社會救助兜底脫貧的貧困人口可能遠超此數，不能依靠自身力量或產業扶持脫貧的貧困人口都將納入社會救助的兜底保障范圍。當前農村的貧困問題，本質是貧困人口的基本需求不能得到有效滿足，并且貧困人口通過自身能力很難獲得滿足這些“需要”的條件和資源，這就需要通過國家、社會等主體提供社會救助，去幫扶貧困人口獲得脫貧的條件和資源，因此社會救助在后脫貧攻堅時代必將發揮更加重要的作用。在農村反貧困進程中，精準脫貧與社會救助制度共同致力于消滅貧困，其中精準扶貧戰略目標的實現，在基礎層面上主要依賴于社會救助政策的實施成效［2］。但隨著政策的發展與變遷，兩類反貧困政策在一定程度上出現了政策疊加、銜接不暢的問題，制約了政策的執行效率［3］；同時，各地在強化社會保障兜底脫貧功能的同時，也產生了為兜底而保障的瞄準偏離、資源溢出、功能異化等問題［4］。越來越多的學者已經開始注意到，因制度缺陷或其他主客觀原因，貧困人口對低保救助有著強烈的依賴心理［5］；隨著相對貧困問題日增，現行社會救助制度僅是低水平、消極地對抗貧困風險，無力化解低收入群體的深層次貧困問題［6］，貧困對象的自我發展與脫貧能力并未得到根本提升，長期處于貧困的惡性循環中，社會救助的反貧困功能大打折扣。因此，伴隨著農村貧困形勢的逐步轉變，后脫貧攻堅時代的農村社會救助政策面臨著如何更好地發揮兜底保障作用，以及如何幫助貧困人口更好地擺脫貧困、實現可持續發展的艱巨任務。
2、后脫貧攻堅時代 中國農村脫貧攻堅面臨的新形勢
自2012年以來，脫貧攻堅戰取得決定性進展，600多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從10.2％下降到4.0％以下［7］。黨的十九大報告明確提出了“堅決打贏脫貧攻堅戰”“確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”。隨著脫貧攻堅戰略目標任務的逐步完成，中國農村反貧困進入新階段，面臨著許多新變化。（一）“兩無人口”數量巨大，兜底脫貧壓力激增所謂“兩無人口”，主要指自身無力脫貧，以及無業可扶的貧困人口。按照精準脫貧“五個一批”要求，完全或部分喪失勞動能力的2000多萬貧困人口，將通過社會救助實行兜底脫貧。當前農村未脫貧人口面臨產業發展難、脫貧成本高的困境，并且越來越集中于深度貧困地區，這些地區自然條件差，生態環境脆弱，很多貧困人口完全或部分喪失勞動能力，缺乏擺脫貧困的必要條件。因此，在脫貧攻堅戰略目標下，這部分貧困人口將最終納入社會救助兜底保障體系。按照當前脫貧任務和攻堅形勢，隨著建檔立卡貧困政策的退出，依靠發展生產難以短期內脫貧，或者依靠自身力量難以脫貧的深度貧困人口，都將納入到社會救助兜底脫貧范圍。因此在未來一段時間被納入兜底脫貧的人口將顯著增加，并會形成一個巨大規模的較貧困群體，勢必對農村社會救助政策和資金造成壓力。作為兜底脫貧的重要保障制度，社會救助必須提前做好準備，及時調整，確保脫貧攻堅任務如期完成。（二）相對貧困問題逐步顯現，階段性貧困突出經過多年的扶貧開發，農村社會經濟不斷發展，當前農村居民所面臨的貧困形勢正發生急劇轉變，以往困擾貧困群體的“溫飽”問題將在脫貧攻堅階段得到較好解決，“絕對貧困為主”的人口規模比較固定，已經基本納入低保兜底救助行列。但與此同時，隨著社會經濟發展水平提升，農村內部及城鄉貧富差距拉大，“相對貧困為主”的貧困群體正在急劇增加，這部分貧困人口雖然可以解決基本生存問題，但相較富裕階層或社會平均水平，他們的整體收入水平仍然較低，從事正常社會活動所需的機會、能力或社會資源仍然匱乏，并且隨時面臨陷入“極端貧困”或貧困惡化的風險。這就要求農村社會救助制度需要更加關注相對貧困人口，確保低收入群體更好地擺脫貧困，實現可持續發展。（三）已脫貧人口返貧風險大，返貧問題突出因自身發展能力弱，家庭經濟抵御社會風險的能力還不強，已經脫貧的農村貧困人口所面臨的返貧風險不斷增加，如重大疾病、失業、突發性事故等各種可控和不可控的致貧因素不斷增多，往往給脫貧人口帶來巨大經濟負擔，給家庭財產帶來巨大損失。這樣的情況尤其對低收入或相對貧困的農村居民影響最大，一旦遭遇這樣的致貧因素就將面臨著陷入極端貧困的巨大風險，從而也導致返貧人口增多。針對這種返貧風險，農村社會救助制度應致力于及時干預和化解各類風險性的致貧因素，精準介入、快速應對、積極防范脫貧者的返貧現象發生，對于返貧的貧困人口，要及時給予救助。（四）鄉村振興與脫貧攻堅戰略齊頭并進，貧困人口追求美好生活的愿望更加強烈鄉村振興戰略不僅為我國農業農村發展注入強大動力，更對當前農村脫貧攻堅提出了更高的要求。針對貧困人口的基本條件、農村發展情況等精準發力，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，為貧困人口的脫貧發展提供更多幫扶，在這一戰略政策背景下，貧困人口要求提升生活水平、追求美好生活的愿望更加強烈。因此，社會救助要健全幫扶保障措施，做好與鄉村振興、精準脫貧的政策銜接，進一步激發貧困人口內生動力，促進貧困群眾依靠自我發展實現脫貧致富。
3、當前中國農村社會救助 反貧困的現實困境
越來越多的貧困人口受益于社會救助制度體系編制的“安全網”，但近年來隨著農村脫貧攻堅工作的逐步完成，多數農村地區的貧困形勢逐步從過去的“絕對貧困為主”轉向“絕對貧困”與“相對貧困”問題并存的新階段，社會救助政策發展面臨著不少新的挑戰。作為農村反貧困的重要政策，社會救助在政策實施、幫助貧困群體擺脫貧困等方面面臨著一系列困境，歸納起來主要有：（一）救助理念呈現消極救助取向，反貧困“造血”功能不足當前農村以低保為基礎、各專項救助制度共同發展的社會救助制度體系，在一定程度上仍然延續傳統救助理念，注重“救”而忽視“助”，呈現消極對抗貧困風險的取向。對于貧困問題的理解，往往仍然以“絕對貧困”去界定，即把解決貧困問題視為解決“溫飽”問題，從而也把社會救助的目標功能定位于僅僅“解決溫飽問題”，過度重視生存救助，輕視受助者的發展權利和發展機會。這種救助理念，只能被動、消極地維持貧困者最低的購買能力，貧困群體在免于生存危機的同時卻很難擺脫貧困，并不能解決相對貧困與多維貧困，不能很好地幫助受助者提升可持續發展與脫貧能力。農村社會救助制度的執行與實施，仍然受傳統道義性救濟觀念的影響，把貧困歸結為受助者個人，認為救助標準過高將導致“養懶漢”。這種認識也使得一些政策執行者在基層的社會救助實踐中表現為一種消極救助取向，以完成救助任務、發放救助款物為主要目標，只注重應對貧困群體的眼前和應急性問題，而不能很好地防范和化解低收入者面臨的貧困風險，忽視了貧困受助者的發展需求與脫貧支持。這種消極對抗貧困風險的救助理念，可以解決貧困人口的“一時之需”，但不利于受助對象形成可持續發展的“造血”機制，不能有效幫助貧困人口真正擺脫貧困。（二）救助標準過低，兜底脫貧作用有待強化農村各地確定的低保救助、醫療救助等救助標準仍然很低，很多貧困農村最低補差標準每人每月不足100元，高的也不會超過300元。有些深度貧困地區，確定的低保救助線仍然低于國家確定的貧困線，未實現最低生活保障線、貧困線“兩線合一”。有些地區為讓更多的貧困戶獲得低保，推行了“單獨施?！闭?，即對貧困農戶中某1個或幾個成員進行救助，如重殘、重病，或特別年長者，這可以在一定程度上擴大低保救助的范圍，但降低了低保對貧困農戶兜底救助的效用。這種“撒胡椒面”的“施?！闭?，在一定程度上提升了低保對貧困家庭的覆蓋面，但這也與“低保救助是以戶為單位”的初衷相違背，并且低保救助的實際給付金額比較低，降低了低保救助的兜底效用。（三）專項救助政策與待遇簡單疊加，強化救助的“懸崖效用”農村地區在推進低保建設的同時，也逐步建立和實施包括教育救助、醫療救助、災害救助、就業救助、臨時救助等在內的專項救助制度。但很多地方為降低管理成本，對專項救助對象進行資格認定時，往往以低保資格作為前提條件，把專項救助與低保待遇進行簡單捆綁。很多專項救助制度都是優先甚至完全針對低保戶。以教育救助為例，往往簡單地把低保家庭子女作為主要的救助對象，同樣存在就學困難的非低保戶家庭未成年子女被排除在救助之列。簡單地把其他專項救助政策與低保資格掛鉤，救助待遇和資源主要集中于低保戶，獲得低保資格就可以自動享受其他很多救助資源，人為加大了低保戶與非低保戶之間的收入差距，救助資源在兩者之間形成了一種“懸崖效應”；而同樣處于貧困狀態，收入水平較低的非低保戶卻不能獲得或只能獲得很少的救助資源，從而導致低保戶和非低保戶之間形成巨大的“救助差距”，并在一定程度上形成較大的“收入差距”。從低保戶和其他貧困戶的貧困情況來看，兩者收入水平、總體貧困狀況并無明顯差別，但是否進入救助行列，對他們的生活影響卻非常大，救助資源在兩者之間形成巨大落差。救助政策的簡單疊加，一方面導致專項救助制度的“瞄偏”，未能實現針對性救助，沒有充分發揮各專項救助政策的功能，降低了政策效果；另一方面也導致社會救助資源在一部分群體上的“過度集聚”，形成重復救助，一定程度上忽視了其他貧困戶的救助訴求，產生了新的社會不公。（四）針對受助者能力提升的政策缺失，貧困人口自我脫貧能力弱在當前農村社會救助對象當中，除有一部分屬于無勞力者外，還有很大一部分處于相對貧困或暫時貧困的受助者進入救助行列，這些人具有一定的發展潛力，往往只是因為暫時性困難，如在家照顧未成年子女或年邁父母，或生病在家休養，或因缺乏農技，務農收入過低，或因本身教育文化水平不高，就業能力不強，未能外出務工或未找到其他就業門路等。該類貧困人口屬于暫時性貧困，因自我發展能力不足，人力資本、發展機會、社會參與等處于比較匱乏的狀態，只要通過針對有效地幫扶，便可以擺脫貧困。但當前農村社會救助對他們的救助，僅僅是簡單的現金轉移支付，救助水平不高，農技服務、就業幫扶政策力度嚴重不足，缺乏能夠提升能力和推動可持續發展的幫扶性救助政策。（五）基層低保政策負面形象難以徹底消除，爭當“貧困戶”現象突出在過去很長一段時間里，因一些地方低保政策在執行中被扭曲，“人情保”“關系保”“福利?！钡葐栴}長期存在，使當前農村居民對基層低保政策的實施與執行仍然缺乏信任，低保政策的權威性受到極大挑戰，如資格認定、救助標準確定等工作受到質疑。雖然最近幾年各地加強了對“問題?！钡募m正，要求對基層低保違規事件實行零容忍，但長期以來形成的基層低保負面形象難以在短期內消除。如有人認為，“低保反正是國家的錢，不吃白不吃”“即使我不吃，別人也會吃”。受這些觀念的影響，在一些農村地區存在不少農戶爭當“貧困戶”“爭相吃低保”的現象，以往多認為領取低保具有強烈的“恥辱感”，但當前很多人認為“能吃低保挺好”，呈現“無所謂”的心態，社會心態和文化氛圍發生急劇轉變。這一方面是因為低保救助的“污名化”效用在逐步消減，社會大眾對領取低保的看法、觀念正在發生變化；另一方面也是因為農村社會救助的資格認定、退出機制等還不完善，在政策實施上“有漏洞可鉆”，正如前文所述，很多地方把低保資格與專項救助制度或其他待遇進行簡單捆綁，爭當低保戶主要是為了獲得其他救助資源。
4、后脫貧攻堅時代農村社會救助 反貧困的政策調適路徑
當前中國農村反貧困逐步進入后脫貧攻堅時代，雖然農村社會救助對反貧困做出巨大貢獻，但總體來看，社會救助參與農村反貧困的功能有待提升，救助功能不能滿足貧困人口不斷增長的救助需求，不能很好地適應貧困形勢轉變的需要。因此，在鄉村振興戰略實施的緊要關頭，后脫貧攻堅時代的農村社會救助政策，亟需強化兜底保障功能，充分發揮農村社會救助政策與精準脫貧、鄉村振興戰略的綜合反貧困作用，強化社會救助“助人自助”的貧困治理功能，更加關切相對貧困、多維貧困，進一步做好貧困風險預警，注重受助者可持續發展。（一）切實做好兜底扶貧，充分發揮社會救助的兜底保障功能按照“兜底線、織密網、建機制”的要求，全面完善農村社會救助制度，穩步提升兜底救助水平，不斷規范救助管理工作，提高救助對象識別的準確性，做到精準救助、應保盡保。精準識別和認定兜底保障對象，筑牢兜緊農村貧困人口基本生存“安全網”。綜合認定貧困人口的收入、財產及支出狀況，有效識別兜底救助對象，注重以“貧困農戶”整戶為單位進行救助。科學確定兜底保障水平，建立救助標準的合理增長機制，在現有兜底保障基礎上，根據當地經濟社會發展水平和生活成本變化，適時調整兜底保障標準，構建動態調整機制，確保兜底保障水平隨著生活水平和生活成本的提升而合理增長。（二）加強政策銜接，整合發揮社會救助與精準脫貧、鄉村振興戰略的反貧困作用加強農村地區社會救助與脫貧攻堅、鄉村振興戰略的銜接配合，分類織密貧困人口脫貧保障網絡。（1）加強社會救助內部各項制度的銜接，按需救助，針對不同的貧困狀況給予不同的救助項目，并且加強社會救助與養老保險、醫療保險與醫療救助、教育救助、臨時救助等政策對貧困人口的綜合扶持作用。（2）整合社會救助與精準脫貧政策，對于無力脫貧、無業可扶的建檔立卡貧困戶，納入低保兜底保障的范圍；對于可以納入精準扶貧范圍的低保戶，及時進行精準幫扶。實現農村低保線與扶貧線統一，低保標準不低于扶貧線標準，合理考慮支出型貧困家庭的保障訴求，著力解決低保邊緣戶、殘疾人、貧困老年人、其他階段性貧困人口的脫貧問題。（3）加強社會救助與鄉村振興戰略的銜接，充分利用鄉村振興戰略落地實施的契機，推進健康鄉村建設和農村社會保障體系完善，建立城鄉一體化的社會救助體系，通過鄉村振興產業扶持、農地改革、資源盤活、利益共享等方式穩步增加貧困人口收入，幫助生活困難人口實現可持續發展。針對已經脫貧人口的返貧風險問題，依靠鄉村產業振興、農村土地“三變改革”和壯大農村集體經濟實現貧困人口共享集體收益，根本解決退保戶的長遠生計問題。（三）更加關注多維貧困，充分發揮各專項救助制度功能“貧困不僅僅是收入低下，更是對基本的可行能力的剝奪”，收入低下只是農村貧困者致貧的表象，收入貧困同時意味著貧困者不能順暢、公平地獲得接受教育、就業、健康、社會保障以及其他的發展機會和條件，這種“多維貧困”，不僅表現為物質匱乏和收入低下，更重要的是發展能力與發展機會的缺乏，是農村貧困的本質表現。因此，要推進農村社會救助分類施救和動態管理，充分發揮各專項救助制度的作用，實現“精準救助”。根據貧困者的實際困難及貧困程度，給予相應的救助項目和救助服務，實現社會救助制度體系對幫助貧困受助者擺脫貧困的“集合效用”。以往與低保資格掛鉤的生活補貼、優惠政策，應由低保受助家庭擴大到其他低收入家庭，如對于貧困邊緣戶，也可以相應地給予生活補貼及醫療、教育扶持等方面的優惠政策。確定各專項救助制度的救助范圍與功能，低保與特困人員救助用于解決基本生活困難，醫療救助、教育救助、就業救助、住房救助等用于解決專門性困難，臨時救助用于解決突發性困難，“社會力量參與”幫助解決個性化突出困難，明確各項救助制度的資格認定方式及程序，實現制度化運行與規范化執行。（四）注重解決相對貧困問題，構建綜合型社會救助體系創新農村社會救助方式，推動單一型救助向綜合型救助轉變，對有發展潛力的貧困人口加強能力援助。推行現金、物質與服務救助相結合，為相對貧困人口提供更多扶持，在保障基本生存權的基礎上，注重醫療、教育、住房等方面的服務救助，在受助者可行能力培養方面給予適當保障。通過政府購買服務的形式，為受助者提供合適的救助服務，充分發揮社會力量參與社會救助，提升慈善組織與個人的參與度。加強相對貧困人口的知識文化教育與技能培訓，提供適應社會發展所需的知識文化培訓，加大對貧困青少年的教育救助，幫助貧困農戶造就新型勞動者。拓展貧困化解渠道，強化家庭資產建設，建立個人發展賬戶，政府通過財政轉移支付以適當比例匹配資金，以協助相對貧困家庭增加資產存量，用于子女教育、農技培訓等特定發展目標，以抵御意外事件及貧困風險。將農村貧困人口再就業服務、技能服務與市場需求相結合，建立技能指導、培訓與就業渠道推介的“一條龍”服務體系，建立起持續的“工作關注”機制，構建從“無差別的就業服務”轉向“個性化的就業援助”，激發相對貧困家庭的發展潛能，鼓勵他們通過自身努力提升潛能得以擺脫貧困。（五）消除救助依賴，提升社會救助制度的正向激勵作用在加快農村社會救助正常完善的同時，進一步強化自立社會文化建設，夯實農村居民“勤勞致富”“自立更生”“脫貧光榮”等思想基礎，逐漸消除對政策性脫貧的依賴。加強農村社會救助政策體系的宣傳與推廣，讓農村居民理解社會救助的真實用意，了解包括“申請審核公示”、管理與退出等在內的政策實施過程，規范基層政策執行，嚴打濫用職權和違規行為，樹立社會救助制度的“基層權威”。加強自立型社會文化建設，鼓勵勞動，尊重知識，倡導全社會應依靠自身努力保障生活，批判“懶人文化”，改變“把吃低保視為一種光榮”，改變認為“政府救助不吃白不吃”的負面思想。推行“工作福利制”，把自力更生、努力參與勞動、提升就業能力等視為受助者的一種責任與義務，通過就業援助增強受助對象的自立能力。建立完善的退出機制，進一步明確退出的程序、條件及后續跟進政策，推行漸退機制，建立貧困對象退出救助的緩沖期，對退出者同樣給予后續的政策支持和動態跟蹤。（六）做好貧困風險預防，建立貧困預警與快速反應機制后脫貧攻堅時代農村貧困人口所面臨的各類社會風險不斷增多，做好貧困風險的預防就是化解貧困問題的最佳路徑。一方面應以脫貧攻堅為契機，進一步完善農村居民社會保障體系，推動貧困人口在基本生活、養老問題、醫療保險、教育救助等領域保障制度建設，尤其對各類易陷入貧困的弱勢群體提供養老、醫療、教育等政策保護，降低其陷入貧困的風險。健全針對農村貧困問題的貧困預警與快速反應機制，細分貧困人口類型，按照受助對象的致貧原因、家庭狀況、困難程度、勞動能力等進行科學分類，健全農村貧困人口定期聯系走訪機制，落實投入、監管、兌現等責任主體，主動發現、及時救助，基于貧困人口的資源稟賦與能力狀況，分類設計救助扶持政策，針對性地給予不同程度的保障和不同方式的管理，追蹤反饋受助對象生活變化情況，確保受助對象獲得針對性的幫扶，依靠完整的制度與機制，確保農村社會救助各項制度的落實與執行。（七）融入社會工作理念與方法，注重貧困者的長遠發展和潛能提升社會工作以其助人理念及專業化方法，主動尋找救助對象，并通過與潛在救助對象的溝通，對其貧困狀況及救助需求進行交互評估，以專業化的方法客觀真實地了解貧困對象的價值觀、需求、關心的問題及期待，這有助于科學判斷服務對象是否符合救助條件。在基層社會救助政策的實施中，融入社會工作“以人為本、助人自助”的價值理念和“解決危機、滿足需求、提升能力”的目標，通過個案、小組與社區等工作方法，進一步了解受助者的生活狀況與發展需求，據此制定有針對性的個人發展規劃，通過資源救助，恢復并增強其社會功能，進而增強他們的自我發展信心。在基層社會救助工作中，多吸納有社會工作教育背景的實務人才參與政策執行，通過社會工作人才的力量，激發受助對象通過自身努力改變現有困境，推動現行注重經濟支援的“生存型救助”轉向關注貧困者長遠發展的“發展型救助”。
作者簡介：蘭劍（1987－），男，畬族，西南大學文化與社會發展學院講師，博士，主要研究方向為社會政策與貧困問題。慈勤英，武漢大學社會學系。
中國鄉村發現網轉自：《西北農林科技大學學報（社會科學版）》2019年03期
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