摘要：縣域經濟是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的一種行政區劃型經濟，是“以工補農、以城帶鄉”的最佳橋梁，也是工業經濟與農業經濟的交匯所在，是鄉村社會穩定與發展的關鍵所在，其發展的方略方式、速度力度、效果效益等對有效推進鄉村振興戰略具有關鍵性作用。在實施鄉村振興戰略中，需要借助縣域經濟的帶動作用來助推農業農村現代化。
關鍵詞：縣域經濟；產業發展；鄉村振興戰略
縣域經濟作為城市經濟和農村經濟的連接點，是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的行政區劃型經濟，是我國鄉村社會穩定與發展的關鍵所在，其發展的方略方式、速度力度、效果效益等對推進鄉村振興戰略具有關鍵性作用。
一、縣域經濟助推鄉村振興的現實意義
縣域經濟作為我國國民經濟的區域經濟單元，能夠在區域內更好地發揮優化資源配置等作用。縣域園區經濟的輻射帶動作用以及縣級城市在產業布局、創業就業、生活消費等方面的區域便利性和城市集聚性等優勢，縣域經濟成為“以工補農、以城帶鄉”的最佳橋梁，也是助推鄉村振興的重要突破口。
（一）有利于從根本上做強農村產業、實現生活富裕
鄉村振興戰略的總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”[1]，擺在首位的是產業興旺。但大部分鄉村，尤其是中西部地區的鄉村并不具備支撐大規模產業發展的條件。一方面是產業發展的基礎條件較為薄弱，在中西部地區產業發展多局限于農家樂、批發部、農畜牧產品初加工、小型工廠等小規模企業；另一方面是囿于鄉村資源環境的承載能力有限、基礎條件及產業集聚能力不足等現實條件，難以承接大規模的產業轉移，也不可能進行大規模的集中開發。尤其是在恪守“生態宜居”的前置要求下，發展產業的范圍、門檻更高。此外地理條件也是重要的制約因素，如我國中南部地區多為山地丘陵地帶，農村產業發展受到限制較多。在諸多因素的制約下，鄉村產業振興既要因地制宜在鄉村發展環境可承載的特色產業，更要通過借助于大力發展縣域大產業來支撐、配套、帶動。通過借助縣域經濟，尤其是園區經濟的發展壯大，充分發揮縣域產業在物流、用工等生產成本和住宿、交通等生活成本相對中大型城市明顯較低的優勢，進一步釋放縣級城市在產業布局、創業就業、生活消費等方面的區域便利性和城市集聚性，依托縣域勞動密集型產業的蓬勃發展，可顯著提升對農村剩余勞動力的承載力和吸引力，助推新型城鎮化建設和鄉村振興。同時，通過補足強化縣域產業鏈，推動實現農業產業從單一農產品銷售到農產品精深加工的轉變，并且大大縮短農產品從田間到工廠的距離，不斷降低成本，促進產品增值、農民穩定增收，助推村級集體經濟健康快速發展，加快農民實現生活富裕的美好愿景。
（二）有利于從源頭上培育鄉風文明、加強村級治理
鄉村振興的基礎支撐是人力資源。但受限于農村地少人多的基本國情和大部分鄉村地區相對薄弱的生態環境承載力，農村大量剩余勞動力向外轉移成為必然。因此，通過在縣級城區、園區、特色小鎮等地域大力發展實體經濟，勢必將充分發揮縣域作為距離鄉鎮、農村最近的區劃優勢。而縣城便利的交通條件和較低的往返成本，將有利于縣級城市承接好本地農村剩余勞動力的轉移，吸引他們回縣就近就業創業，既切實增加農民收入，又為縣域發展拓展了消費能力，還從根本上留住了人力資源。在縣城務工的農民在創收的前提下可以主動兼顧好家庭建設，營造家庭文明、構建幸福家庭，還可以自覺參與維護好生態環境，守住綠水青山、保住清新空氣。縣鄉兩級政府也能對其實現更加有效的管理和服務，從而更好地弘揚傳統文化和先進文化，培育和踐行社會主義核心價值觀，強力推進農村移風易俗行動，助力鄉村展現崇尚科學文明的新風尚。同時，可以積極引導鄉村居民、本土能人回歸村級治理，服務基層黨組織建設，并有效推動居民、村民實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，助力鄉村呈現治理有序的新境界。
（三）有利于從實質上重塑城鄉關系、加快新型城鎮化建設
縣域經濟的發展壯大不僅帶動城區加快發展，更有助于提高廣大農村腹地的經濟活力，推動城鄉協同發展、融合發展。相比一線大城市，縣級城市擁有城區到鄉村以及田間到市場、到舌尖的距離最短，農民融入城鎮成本最低等縣域獨特優勢，縣域經濟的發展壯大有助于加快新型城鎮化進程。過去5年，我國城鎮化率年均提高約1.2個百分點，2017年更是達到了58.5%[2]。但中西部地區的大多數縣級城市遠遠低于這個平均水平，與發達地區相比縣域經濟的差距依然很大。因此，只有通過縣域城鎮化的發展，才能促進城鄉融合發展，加快推進新型城鎮化建設，實現城鄉科學融合發展的目標。
二、縣域經濟發展中的短板
我國縣域經濟的發展情況總體趨勢向好，但發展的質量與效益有待增強，尤其是產業發展、人才儲備、基礎環境等縣域經濟發展的關鍵要素依舊短缺，在推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展等方面仍存在諸多短板。
（一）縣域經濟基礎薄弱、產業配套不全，難以充分發揮對鄉村產業的帶動作用
習近平總書記強調“：要鼓勵和扶持農民群眾立足本地資源發展特色農業、鄉村旅游、庭院經濟，多渠道增加農民收入。”[3]而特色產業必須要結合縣域自身實際條件，有配套的產業鏈和服務來支撐、帶動。據賽迪顧問縣域經濟研究中心公布的《2017年中國縣域經濟百強白皮書》[4]顯示，縣域經濟百強縣中，東部地區占76席，中部地區僅15席，在中部六省488個縣（縣級市、自治縣）中占比僅為3%。相比于東部地區百花齊放的縣域經濟，中部地區的縣域經濟發展程度普遍較為滯后。以同為2017年全國投資潛力百強縣的浙江省德清縣及湖南省湘潭縣為例，德清縣在2017年規模以上工業企業就達到705家，實現總產值1246.8億元；而湘潭縣2017年規模企業總數為237家，完成總產值597億元，后者無論總數還是規模均不及前者的一半。因此，中西部地區相對薄弱的縣域經濟導致縣級龍頭企業規模不大、效益不夠，縣域產業發展對鄉村產業發展暫時難以形成強有力的輻射帶動作用。而且部分縣域經濟欠發達的縣級城市缺乏產品深加工、一站式物流等必備要素來支撐或配套鄉村單獨發展抓產業，勢必制約現代農業的效益提升，農村單獨發展壯大產業也將面臨更大的困難和更強的市場競爭。中部地區縣域產業發展面臨“高不成、低不就”的現實困境，高質量發展“主戰場”作用未能完全釋放，弱化了對鄉村產業發展的帶動作用。
（二）縣域經濟人力資源匱乏，難以廣泛聚集服務鄉村的智慧力量
人才資源是第一資源，人才對于縣域的重要性不言而喻。從中部六省剖析，其中江西、湖南、河南、安徽均為外出務工大省，外出務工占全省人口總數在全國均排在前列，可見中部地區的本土人力資源外流態勢明顯，而縣級城市流失更為嚴重，如湖南省新化縣，2016年外出務工在市外從業的人口達50余萬，約占總人口比重的34%。隨著到一線城市務工人員的增多，農村的空心村、空巢老人、留守兒童等問題也日趨明顯。又因為外出務工人員離家較遠，難以兼顧家庭建設、鄉風文明建設、生態環境維護、鄉村治理等，導致農村老人生活困難、兒童家庭教育缺失、生產生活環境臟亂差等問題頻發，阻礙了鄉村發展和社會進步。縣級城市本土能人流失的同時，2017年全國一些城市陸續出臺吸引人才政策，多維度吸引人才資源，圍繞推進人才本土化，在落戶、購房補貼、生活補貼、配套保障等方面給予更多激勵。進入2018年，多個大中型城市更是陸續發動“人才爭奪戰”，給高學歷人士開出豐厚的條件，意圖讓更多人才落戶本地。由于先天資源優勢的不足，即使中部縣域提供了類似的引才政策，也無法在工資待遇、安居落戶、補貼政策等方面提供高于或持平中大型城市的工作生活條件，難以形成競爭優勢。而國家層面支持人才向縣域一線流動的引導政策仍舊乏力，雖然制定或出臺了《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》（國辦發〔2015〕47號）[5]等政策性文件，但在實際操作過程中存在運用不合理、落實不到位等問題，導致縣域在“人才爭奪戰”中難以取得明顯成效，專業技術人才、復合型人才、行業管理人員、年輕公務員等群體難以在縣級城市聚集，難以長久留在本地發展。而鄉村人才資源則更為匱乏，如村、社區普遍存在村干部年齡層次偏大、青年高學歷人才大多不愿意回鄉擔任村干部等問題。盡管中西部地區眾多縣級城市的村干部相比以往實現了年齡結構優化，但對于本科及以上的青年人才的吸引力依然薄弱，村級組織領導力量老年化、后備力量不足等問題逐步凸顯。
（三）縣域經濟基礎設施滯后、營商環境落后，難以形成助推高質量發展的強勁動力
與東部發達地區相比，中西部地區縣級城市在公共基礎設施建設、營商環境、金融服務等方面相對滯后。從公共基礎設施建設來看，由于中西部縣域自身財力有限、縣域投資能力不足，直接導致鄉鎮發展、村組建設缺乏關鍵支撐。如鄉村物流、環保、交通、通信等基礎薄弱，投入欠賬較多；縣域城市、園區促進鄉村產業發展的配套服務和產業缺乏或不完備等。主要原因還是縣級地方政府財力嚴重不足，即便中西部地區眾多縣級城市在基礎設施項目建設過程中發動了群眾自籌，但縣級城市依舊難以支撐大規模的民生實事、基礎設施、公共服務等方面的投資。以共同入選2017年全國中小城市綜合實力百強縣市的山東省青島市即墨區與湖南省醴陵市的民生投入為例，即墨區2017年教育、社會保障和就業支出分別達29.4億和14.4億元，而醴陵市僅為9.3億、9.2億，相比東部發達地區差距極為明顯，民生支出的差距直接反映出公共服務、基礎設施建設的差距。從營商環境來看，東部地區在營商指數、政商關系、政務服務等方面均領先于中部地區。根據中國人民大學國家發展與戰略研究院發布的《中國城市政商關系排行榜》[6]，政商關系健康指數前10名，中部地區僅有長沙入圍，親近指數前10名，僅有長沙和合肥入圍，清白指數方面中部地區無一入圍，可見中部地區在構建政商關系上仍有極大的努力空間。從金融服務來看，中西部地區金融服務能力明顯低于東部地區，而縣級城市融資難、融資貴等問題卻日益突出。例如縣級城市的中小企業和農戶由于長期缺乏信用擔保，加之企業規模相對小、效益相對少、資金回報周期相對長等多種要素的影響，造成了較大的融資缺口，而縣級城市由于債務風險增大、融資渠道收窄，現有的金融服務能力無法補足中小企業和農戶的融資缺口，直接導致了眾多中小型企業和農業產業無法加快培育壯大，阻礙了縣域經濟快速發展。基礎環境的差距必然造成縣域經濟發展的差距，必然將放緩高質量發展步伐，也將成為阻礙鄉村振興的一道難關。
三、縣域經濟助推鄉村振興的現實路徑
縣級城市要實現趕超發展，鄉村要加快振興，一方面，亟待中央、省、市級層面加快疏解一線大城市的非核心功能，推動更多的優質發展資源和要素加快流入縣域，助推縣域經濟發展，加快鄉村振興步伐；另一方面，必須增強壯大縣域經濟的內生動力，助推鄉村振興戰略早落地、早實現。
（一）探索開辟縣域產業振興的新路徑
在推進鄉村振興戰略的過程中，國家層面要從規劃、政策、資金等方面支持縣級城市產業發展，縣級城市要加快推進縣域產業振興，進一步激發“縣域經濟大龍頭”的作用，不斷擴大縣域經濟的輻射力和影響力，切實提升鄉村產業發展的環境承載能力。
推動產業布局向縣域傾斜。中央、省級層面應進一步完善頂層設計，根據因地制宜、分類施策的原則，探索鋪排不同類型、不同層級的重點項目和產業等向縣市傾斜，將勞動密集型產業向縣域、鄉鎮、特色小鎮去布局，切實提升縣域經濟競爭力，進一步優化產業結構，助推各縣產業錯位發展，從更高的層次推動縣域經濟發展。
縣級城市要主動引領產業振興。縣級黨委和政府要始終牽住產業振興的“牛鼻子”，多策并用強產業，補鏈強鏈促發展。一是努力培育壯大優勢產業。縣級城市要充分挖掘地域資源和發揮自身優勢，做大做強縣域優勢產業。重點是依托好城區、園區，大力發展特色產業、勞動力密集型產業等，加速提升城區、園區產業聚集度，增強生產要素和就業人口的吸收能力。同時，要緊緊盯住世界500強、中國500強、中國民營企業500強，圍繞專業招商、產業招商、精準招商等主題，探索聘請“招商大使”、商會招商、縣級領導點對點招商、組建精準招商小分隊等特色舉措，吸收更多的優質資本和產業“鳳凰”落戶縣級城市，加快做大做強縣域產業“蛋糕”。通過不斷壯大縣域產業規模和層級，進一步激發縣域產業的輻射帶動作用，通過延伸產業鏈，有效增加農業產業附加值，加速推動現代農業產業發展，逐步推動縣域產業蓬勃發展的紅利流向鄉鎮、農村、農民。二是推動園區新興產業發展。縣級城市既要結合農村發展實際，發展現代農業示范園、特色小鎮等產業項目，走好適合自己的鄉村振興道路；更要優先利用、充分利用現有空間，走好質量和效益發展之路，做好承接產業轉移的文章。重中之重就是發展壯大戰略性新興產業，依托園區大力打造特色產業集群，積極引導高新技術產業與優勢特色產業協同發展，加速助推產業轉型升級，高效推動新舊動能接續轉換，為高質量發展續航。同時，縣級城市要充分發揮城區園區貼近農村、服務農村的天然屬性，積極引導高新技術產業發展助力農業產業發展，實現“產品互推、資源共享、平臺共建”的發展格局，助推農業產業在更高層次上實現跨越式發展。三是推動產業業態多元發展。縣級黨委和政府要結合本地實際，大力發展勞動密集型工業、農產品加工業、現代服務業等多種產業，生產更多適銷對路的商品，打造更多獨具特色的品牌。比如文化旅游資源豐富的縣市區，可以有針對性、傾向性地引進文旅綜合體、田園綜合體等重大文化旅游項目，通過開創旅游產業發展的新局面助推縣域經濟發展，帶動農村培育壯大農民專業合作社、特色家庭農莊、民宿等新型經營主體，支持鼓勵小農戶發展精致農業，促進小農戶和現代農業發展有機銜接，推動一二三產業融合發展。
（二）探索搭建縣域人才云集的新舞臺
國家和省級層面要為縣級城市“量身定制”人才政策，推動更多人才從大城市來到小鄉鎮，助力縣域發展，推動鄉村振興。縣級城市要結合自身實際，勇于參與“人才爭奪戰”，既要呼喚更多老鄉回來，聚集一批本土能人回鄉就業創業，更要吸引更多人才進來，鼓勵引導優秀人才往縣城聚集，融入縣域“大家庭”，為縣域經濟發展作出貢獻。
高位引導優質人才向縣域流動。根據縣域發展實際，出臺更具激勵性的鼓勵大學畢業生、專業型人才、復合型人才到縣一級城市擇業就業、創新創業的若干政策，同步為縣級城市提供制定吸引人才、服務人才相關政策的基本框架，拉通一條縣級城市的“人才專線”，推動縣級城市更好的承接農村勞動力的轉移和外來人才就業創業，提升縣級城市綜合競爭力，為實施鄉村振興戰略裝上“智慧導航”。
縣級城市要有獨具特色的引才引智之路。未來的“人才爭奪戰”將會更為激烈，留住了本土能人、引進了外來人才，就是提升了競爭力、增添了原動力，縣級城市亟須主動出招、破題起勢，走出一條獨具特色的引才引智之路。一是出臺更優的人才政策。縣級黨委政府結合上級人才政策，根據自身實際，出臺相關人才引進計劃或政策，宣傳推廣人才發展具體規劃和創新創業激勵政策，重點明確購房減免、租房補貼、安家費、創業貸款、交通補助、落戶政策等事項。比如安居政策，可根據學歷層次、工作經歷以及個人情況，在購房指標、購房補貼、租房補貼、生活補貼等方面給予專門性優惠，吸引更多需要長期在本地從業的專業技術型人才留在縣級城市，服務縣域發展。還要出臺更優惠的農民工返鄉創業、就業政策，同時加大農民職業技能培訓力度，促進農民工變技工，知識變財富。同時，充分發揮人才引進“1+1>2”的作用，帶動實現“科技下鄉、能人回鄉、企業興鄉”。通過政策引導讓本土能人回得來，外來人才留得住，為縣域經濟發展注入更多“智慧的發光點”。在打好政策“組合拳”的基礎上，鼓勵各界人才扎根基層、服務縣域，為縣域發展、鄉村振興夯實人才保障。二是提供更廣的創業平臺。優質的人才更需要寬廣的平臺。在實施鄉村振興戰略的過程中，既要在鄉鎮、村組搭建創業農場、創業合作社等平臺，讓人才在田地間用心干；更要通過在工業園區搭建科技企業孵化器、高新技術科技園等平臺，讓人才在園區舞臺放手干。縣級城市要切實加強和國內一流高等院校、科研機構的交流合作，探索建立研發總部或科研中心，加快建設一批產學研項目，真正讓城區、園區成為人才創新創業的高地、各施所能的舞臺，持續增創高質量發展的后發優勢。通過搭建多層創業平臺，一方面實現把本地農村剩余勞動力解放出來和吸引更多外地人才，用智慧的力量深層次推動縣域經濟的發展，助推村級集體經濟發展；另一方面通過創業促就業，吸引更多常年在外打工的“候鳥”回到家鄉就近就業創業、兼顧家庭建設和鄉風文明建設、參與鄉村治理，助推鄉村振興。三是打造更高的生活品質。優質人才的聚集，不僅需要政策支撐，同樣需要有氣質的城市、有品質的生活做支撐。縣級城市要緊盯“吃、住、行、游、購、娛”，不斷培育新的消費熱點，持續增強產品的吸引力和娛樂性，全面激發縣城消費功能，實現生活品質的聯動提升。如探索打造集休閑、購物、康養于一體的縣級城市綜合體，實現商業聚集、消費聚集、人氣聚集，讓更多的外來人才、返鄉人士有地方去消費、有意愿去消費，還可以吸引更多的退休老干部、中老年高級知識分子等人群返鄉養老，不僅拉動了縣域消費，還能為鄉村振興貢獻智慧和力量。
（三）探索打造縣域親商重商的新環境
對于縣級城市而言，相對于中大型城市地域面積偏小、發展空間有限，但也為優化縣域發展環境提供了便利、創造了條件。國家層面需推動更多優質的資源要素向縣級城市傾斜，為縣級城市優化發展環境夯實基礎。縣級城市要用發展的辦法解決當前所面臨的各種困難，關鍵就是要優化發展環境，積極營造親商、重商、愛商、護商的和諧氛圍，在基礎設施建設、政務服務、金融服務等方面出實招，不斷優化產業發展的配套功能和外部環境，用更優質的營商環境推動縣域經濟加快發展，助推鄉村加快振興。
推動要素配置向縣域流動。中央、省級層面應將稅收、土地、投融資、基礎設施建設、政務服務改革等方面的發展要素推向縣域，如部署更多的基礎設施建設專項資金、制定更多的金融服務優質政策、開展更多的政務服務試點工程，促使縣級城市變“跟跑”為“領跑”，推動更多的縣級城市成為優化發展環境的“樣板”，加快高質量發展步伐，加速兌現鄉村振興的美好藍圖。
縣級城市要主動優化營商環境。營商環境是軟環境。縣級城市要順應時代需求，營造最優的環境、提供最優的服務，以整體環境的優勢補足發展短板、贏得發展先機。一是優化基礎環境。縣級黨委和政府要千方百計地加大基礎設施建設投入，加快基礎設施建設、完善基礎設施網絡，推動道路、排水、管網、能源、綠化等城市基礎功能同步提升，協調推進城區便民服務站點、體育活動場所等公共服務設施建設，以縣城優質的基礎環境留住客商、留住資源。同時，加快推進農村水、路、電、氣、網等公共基礎設施建設，逐步完善農村基本服務功能，協同開展農村人居環境整治三年行動，守護好農村的青山綠水，為鄉村振興夯實環境基礎。二是優化政務環境。深入推進“最多跑一次”改革，加快推進“互聯網+政務服務”，通過門戶網站、部門網站發布公共服務事項，推動實現動態管理，實現政務服務標準化、智能化、便利化。加快實施投資項目并聯審批，簡化項目從引進到落地的各項審批流程，加速優化產業項目建設環境，打通服務產業發展、服務企業群眾的“最后一公里”。同時，要積極提煉“政策干貨”，強化服務企業的政策保障。根據企業和群眾的需求，探索在土地、稅費、融資、用電、用工、物流等方面有效降低實體經濟企業成本，切實推動減負措施下沉到基層、作用于群眾，讓企業和群眾輕裝上陣。三是優化金融服務。一方面，縣級城市要主動對接一線城市的優勢金融資源，加大爭資金、引技術、促合作等力度，實現優勢金融資本的高位推動。另一方面，要加速創新中小微企業融資模式，進一步探索政銀企協同對接機制、市級領導聯點指導機制等普惠金融服務，推動金融機構進園區、進企業、進商會等，提供更優質的金融服務，最大程度解決本地中小微企業和農戶融資難等問題，為眾多鄉鎮企業家解燃眉之急，為鄉村振興強化金融保障，助推農業農村現代化發展。
參考文獻:略
中國鄉村發現網轉自：《中共中央黨校學報》2018年06期
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